NÁVRHY GENERÁLNEHO ADVOKÁTA
ATHANASIOS RANTOS
prednesené 30. marca 2023(1)
Vec C‑143/22
Association Avocats pour la défense des droits des étrangers (ADDE),
Association nationale d’assistance aux frontières pour les étrangers (ANAFE),
Association de recherche, de communication et d’action pour l’accès aux traitements (ARCAT),
Comité inter‑mouvements auprès des évacués (CIMADE),
Fédération des associations de solidarité avec tou‑te‑s les immigré‑e‑s (FASTI),
Groupe d’information et de soutien des immigrés (GISTI),
Ligue des droits de l’homme (LDH),
Le paria,
Syndicat des avocats de France (SAF),
SOS – Hépatites Fédération
proti
Ministre de l’Intérieur
za účasti
Défenseur des droits
[návrh na začatie prejudiciálneho konania, ktorý podala Conseil d’État (Štátna rada, Francúzsko)]
„Návrh na začatie prejudiciálneho konania – Priestor slobody, bezpečnosti a spravodlivosti – Hranice, azyl a prisťahovalectvo – Smernica 2008/115/ES – Pravidlá upravujúce pohyb osôb cez hranice – Nariadenie (EÚ) 2016/399 – Dočasné obnovenie kontroly na vnútorných hraniciach – Dôsledky pre uplatniteľnosť smernice o návrate“
Úvod
1. Prejednávaný návrh na začatie prejudiciálneho konania je súčasťou súboru vecí, ktoré boli predložené Súdnemu dvoru od roku 2011 a ktoré sa týkajú zlučiteľnosti niektorých ustanovení francúzskeho code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile (zákon o vstupe a pobyte cudzincov a o práve na azyl, ďalej len „Ceseda“) s požiadavkami smernice 2008/115/ES(2), ako aj s požiadavkami nariadenia (EÚ) 2016/399(3) (ďalej len „Kódex schengenských hraníc“)(4). V prejednávanej veci sú relevantné najmä posledné dve z týchto vecí, v ktorých boli vydané rozsudky Affum a Arib a i.
2. V prejednávanom prípade viaceré združenia podali na Conseil d’État (Štátna rada, Francúzsko) žalobu, ktorou sa domáhajú najmä zrušenia ordonnance no 2020‑1733, du 16 décembre 2020, portant partie législative du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile (vyhláška č. 2020‑1733 zo 16. decembra 2020 o legislatívnej časti zákona o vstupe a pobyte cudzincov a o práve na azyl(5); ďalej len „vyhláška č. 2020‑1733“). Kľúčová otázka, ktorá vzniká v tomto prejudiciálnom konaní, je, či v prípade, ak sa členský štát rozhodne zaviesť kontroly na vnútorných hraniciach podľa Kódexu schengenských hraníc, je povinný uplatniť ustanovenia smernice 2008/115, alebo či môže použiť článok 14 tohto kódexu a prijať rozhodnutie o zamietnutí vstupu štátneho príslušníka tretej krajiny.
3. V týchto návrhoch navrhnem, aby Súdny dvor rozhodol, že taká situácia, akú opisuje vnútroštátny súd, nadväzuje na situácie, v ktorých boli vydané rozsudky Affum a Arib a i., a že sa majú uplatniť ustanovenia smernice 2008/115. Naproti tomu sa musí vylúčiť uplatnenie článku 14 Kódexu schengenských hraníc.
Právny rámec
Právo Únie
Kódex schengenských hraníc
4. Podľa článku 2 Kódexu schengenských hraníc:
„Na účely tohto nariadenia sa uplatňujú tieto vymedzenia pojmov:
1. ,vnútorné hranice‘ sú:
a) spoločné pozemné hranice členských štátov vrátane hraníc, ktoré tvoria rieky a jazerá;
b) letiská členských štátov pre vnútorné linky;
c) námorné, riečne a jazerné prístavy členských štátov pre pravidelné vnútorné trajektové spojenia;
2. ,vonkajšie hranice‘ sú pozemné hranice členských štátov vrátane riečnych a jazerných hraníc, námorné hranice členských štátov a ich letiská, riečne prístavy, námorné prístavy a jazerné prístavy, ak nie sú vnútornými hranicami;
…“
5. Článok 6 tohto kódexu stanovuje:
„1. Na plánovaný pobyt na území členských štátov, ktorý nepresiahne 90 dní v rámci akéhokoľvek 180‑dňového obdobia, čo zahŕňa posúdenie obdobia 180 dní predchádzajúcich každému jednotlivému dňu pobytu, musia štátni príslušníci tretej krajiny spĺňať tieto podmienky:
a) majú platný cestovný doklad, ktorý držiteľa oprávňuje prekročiť hranicu a ktorý spĺňa tieto kritériá:
i) jeho platnosť musí byť najmenej o tri mesiace dlhšia, ako je zamýšľaný dátum odchodu z územia členských štátov. V odôvodnenej núdzovej situácii možno od tejto podmienky upustiť;
ii) musel byť vydaný počas posledných 10 rokov;
b) majú platné vízum, ak sa takéto vízum vyžaduje podľa [nariadenia Rady (ES) č. 539/2001(6)], s výnimkou prípadu, ak sú držiteľmi platného povolenia na pobyt alebo platného dlhodobého víza;
c) zdôvodnia účel a podmienky plánovaného pobytu a majú dostatočné prostriedky na živobytie na dĺžku plánovaného pobytu a na návrat do svojej krajiny pôvodu alebo na tranzit do tretej krajiny, v ktorej ich určite prijmú, alebo sú schopní získať takéto prostriedky zákonným spôsobom;
d) nejde o osoby, na ktoré bolo vydané v [Schengenskom informačnom systéme] upozornenie na účely odopretia vstupu;
e) nepokladajú sa za hrozbu pre verejný poriadok, vnútornú bezpečnosť, verejné zdravie alebo medzinárodné vzťahy ktoréhokoľvek členského štátu, a najmä na nich z takéhoto dôvodu nebolo vo vnútroštátnych databázach členských štátov vydané upozornenie na účely odopretia vstupu.
…“
6. Článok 13 ods. 1 uvedeného kódexu stanovuje:
„Hlavným cieľom hraničného dozoru je zabrániť neoprávnenému prekročeniu hraníc, čeliť cezhraničnej kriminalite a prijímať opatrenia proti osobám, ktoré prekračujú hranicu neoprávnene. Osoba, ktorá neoprávnene prekročila hranicu a ktorá nie je oprávnená zdržiavať sa na území dotknutého členského štátu, sa zadrží a postupuje sa voči nej podľa smernice [2008/115].“
7. Podľa článku 14 Kódexu schengenských hraníc:
„1. Vstup na územie členských štátov sa odoprie štátnemu príslušníkovi tretej krajiny, ktorý nespĺňa všetky podmienky na vstup stanovené v článku 6 ods. 1 a nepatrí do kategórií osôb, ktoré uvádza článok 6 ods. 5 Týmto nie je dotknuté uplatňovanie osobitných ustanovení, ktoré sa týkajú práva na azyl, medzinárodnú ochranu alebo na vydanie víz na dlhodobý pobyt.
2. Vstup sa môže odoprieť len na základe odôvodneného rozhodnutia, v ktorom sa uvedú presné dôvody odopretia. Rozhodnutie prijme orgán, ktorý na to oprávňuje vnútroštátne právo. Rozhodnutie nadobúda účinnosť okamžite.
Odôvodnené rozhodnutie, v ktorom sa uvádzajú presné dôvody odopretia, sa vydáva na štandardnom formulári uvedenom v časti B prílohy V, ktorý vyplní orgán, ktorý oprávňuje vnútroštátne právo odoprieť vstup. Vyplnený štandardný formulár sa odovzdá dotknutému štátnemu príslušníkovi tretej krajiny, ktorý potvrdí prijatie rozhodnutia o odopretí vstupu prostredníctvom uvedeného formulára.
3. Osoby, ktorým sa odoprie vstup, majú právo na odvolanie. Odvolanie sa podáva v súlade s vnútroštátnym právom. Štátnemu príslušníkovi tretej krajiny sa poskytne aj písomná informácia o kontaktných miestach, ktoré sú schopné poskytnúť informácie o predstaviteľoch príslušných konať v mene štátneho príslušníka tretej krajiny v súlade s vnútroštátnym právom.
Podanie takéhoto odvolania nemá vo vzťahu k rozhodnutiu o odopretí vstupu odkladný účinok.
Bez toho, aby bola dotknutá náhrada poskytovaná podľa vnútroštátneho práva, má štátny príslušník tretej krajiny v prípade, že sa v odvolacom konaní zistí, že rozhodnutie o odopretí jeho vstupu bolo nepodložené, právo na opravu odtlačku pečiatky, ktorou sa odoprel vstup, a na opravu všetkých ostatných zrušení či dodatkov, ktoré vykonal členský štát, ktorý mu odoprel vstup.
4. Pohraničná stráž zabezpečí, aby na územie dotknutého členského štátu nevstúpil štátny príslušník tretej krajiny, ktorému bol vstup odopretý.
…
6. Podrobné pravidlá, ktorými sa riadi odopretie vstupu, sú uvedené v časti A prílohy V.“
8. Článok 23 Kódexu schengenských hraníc znie:
„Zrušenie kontroly vnútorných hraníc neovplyvní:
a) výkon policajných právomocí príslušnými orgánmi členských štátov podľa vnútroštátneho práva, pokiaľ nemá výkon týchto právomocí rovnaký účinok ako hraničné kontroly; toto platí aj v pohraničných oblastiach. V zmysle prvej vety sa výkon policajných právomocí nemôže považovať za rovnocenný výkonu hraničných kontrol, najmä keď policajné opatrenia:
i) nemajú za cieľ kontrolu hraníc;
ii) zakladajú sa na všeobecných policajných informáciách a skúsenostiach vo vzťahu k možným ohrozeniam verejnej bezpečnosti a ich cieľom je predovšetkým boj proti cezhraničnej kriminalite;
iii) pripravujú a vykonávajú sa spôsobom, ktorý sa zreteľne odlišuje od systematických kontrol osôb na vonkajších hraniciach;
iv) vykonávajú sa na základe náhodných kontrol;
…“
9. Článok 25 tohto kódexu stanovuje:
„1. Ak existuje v priestore bez kontroly vnútorných hraníc závažné ohrozenie verejného poriadku alebo vnútornej bezpečnosti v niektorom z členských štátov, tento členský štát môže výnimočne obnoviť kontrolu hraníc na celej dĺžke alebo na určitých úsekoch svojich vnútorných hraníc na obmedzenú dobu najviac 30 dní, alebo na predvídateľné trvanie tohto závažného ohrozenia, ak jeho trvanie prekročí 30 dní. Rozsah a trvanie dočasného obnovenia kontroly vnútorných hraníc neprekročí nevyhnutne potrebné minimum na reakciu na závažné ohrozenie.
2. Kontrola vnútorných hraníc sa obnoví len ako posledná možnosť a v súlade s článkami 27, 28 a 29. Ak sa uvažuje o prijatí rozhodnutia o obnovení kontroly vnútorných hraníc v súlade s článkami 27, 28 alebo 29, musia sa v každom prípade zohľadniť kritériá uvedené v článkoch 26 a 30.
3. Ak závažné ohrozenie verejného poriadku alebo vnútornej bezpečnosti v dotknutom členskom štáte trvá dlhšie než je doba stanovená v odseku 1 tohto článku, môže tento členský štát po zohľadnení kritérií uvedených v článku 26 a v súlade s článkom 27, ako aj po zohľadnení akýchkoľvek nových skutočností predĺžiť dobu kontroly svojich vnútorných hraníc na základe rovnakých dôvodov, ako sú dôvody uvedené v odseku 1 tohto článku, na dobu v trvaní najviac 30 dní, a to aj opakovane.
4. Celková doba obnovenia kontroly vnútorných hraníc, vrátane všetkých predĺžených dôb kontroly v zmysle odseku 3 tohto článku, nesmie prekročiť šesť mesiacov. V prípade výnimočných okolností uvedených v článku 29 možno uvedenú celkovú dobu predĺžiť najviac na dva roky v súlade s odsekom 1 uvedeného článku.“
10. V článku 32 Kódexu schengenských hraníc sa uvádza:
„V prípade, že sa obnoví kontrola vnútorných hraníc, uplatňujú sa mutatis mutandis príslušné ustanovenia hlavy II.“
11. Články 5, 13 a 14 Kódexu schengenských hraníc sú súčasťou jeho hlavy II, nazvanej „Vonkajšie hranice“, zatiaľ čo články 23, 25 a 32 tohto kódexu sú súčasťou hlavy III s názvom „Vnútorné hranice“.
12. Časť A prílohy V ku Kódexu schengenských hraníc stanovuje:
„1. Pri odopretí vstupu oprávnený príslušník pohraničnej stráže:
a) vyplní štandardný formulár pre odopretie vstupu podľa vzoru v časti B. Dotknutý štátny príslušník tretej krajiny tento formulár podpíše a obdrží jeho podpísanú kópiu. Ak štátny príslušník tretej krajiny odmietne podpísať formulár, príslušník pohraničnej stráže zaznačí takéto odmietnutie v časti formulára ‚pripomienky‘;
b) označí pas odtlačkom pečiatky na vstupe, ktorú zruší preškrtnutím nezmazateľným čiernym atramentom, a oproti vpravo vpíše, tiež nezmazateľným atramentom, písmeno (písmená) zodpovedajúce dôvodu (dôvodom) odopretia vstupu, ktorých zoznam sa nachádza na vyššie uvedenom štandardnom formulári pre odopretie vstupu;
c) zrušiť alebo odvolať víza podľa potreby, v súlade s podmienkami ustanovenými v článku 34 [nariadenia (ES) č. 810/2009(7)];
d) zaznamená každé odopretie vstupu do evidencie alebo do zoznamu s uvedením totožnosti a štátnej príslušnosti dotknutého štátneho príslušníka tretej krajiny, údajov z dokladu oprávňujúceho štátneho príslušníka tretej krajiny prekročiť hranicu a dôvodu na odopretie vstupu a dátumu odopretia vstupu.
2. Ak sa štátny príslušník tretej krajiny, ktorému bol odopretý vstup, dostal na hranicu za pomoci dopravcu, miestne zodpovedný orgán:
a) nariadi dopravcovi prevziať dozor nad štátnym príslušníkom tretej krajiny a bezodkladne ho dopraviť do tretej krajiny, odkiaľ ho priviezol, do tretej krajiny, ktorá vydala doklad oprávňujúci ho prekročiť hranicu, alebo do akejkoľvek inej tretej krajiny, do ktorej má zaručený vstup, alebo nájsť ďalší spôsob dopravy v súlade s článkom 26 Schengenského dohovoru a ustanoveniami [smernice 2001/51/ES(8)];
b) počas čakania na prepravu prijme v súlade s vnútroštátnym právom a s ohľadom na miestne okolnosti vhodné opatrenia na to, aby štátnym príslušníkom tretej krajiny, ktorým bol odopretý vstup, zabránil vstúpiť nelegálnym spôsobom.
…“
Smernica 2008/115
13. Článok 2 smernice 2008/115 stanovuje:
„1. Táto smernica sa uplatňuje na štátnych príslušníkov tretích krajín, ktorí sa neoprávnene zdržiavajú na území členského štátu.
2. Členské štáty sa môžu rozhodnúť, že túto smernicu nebudú uplatňovať na štátnych príslušníkov tretích krajín:
a) ktorým sa v súlade s článkom 13 Kódexu schengenských hraníc odoprel vstup, alebo ktorí boli zadržaní príslušnými orgánmi v súvislosti s neoprávneným prekročením vonkajšej pozemnej, vzdušnej alebo vodnej hranice členského štátu a ktorí následne v tomto členskom štáte nezískali oprávnenie alebo právo na pobyt;
b) ktorým sa podľa vnútroštátneho práva uložil návrat ako trestná sankcia alebo návrat z trestnej sankcie vyplýva, alebo voči ktorým prebieha extradičné konanie.
…“
14. Podľa článku 3 tejto smernice:
„Na účely tejto smernice sa uplatňujú tieto vymedzenia pojmov:
…
2. ,nelegálny pobyt‘ je prítomnosť štátneho príslušníka tretej krajiny na území členského štátu, pričom táto osoba nespĺňa alebo prestala spĺňať podmienky vstupu ustanovené v článku 5 Kódexu schengenských hraníc alebo iné podmienky vstupu alebo pobytu v uvedenom členskom štáte;
…“
15. Článok 4 ods. 4 tej istej smernice stanovuje:
„Pokiaľ ide o štátnych príslušníkov tretích krajín, ktorí sú podľa článku 2 ods. 2 písm. a) vyňatí z rozsahu pôsobnosti tejto smernice, členské štáty:
a) zabezpečia, že zaobchádzanie s nimi a úroveň ich ochrany nie sú menej priaznivé oproti tým, ktoré sú uvedené v článku 8 ods. 4 a 5 (obmedzenia uplatňovania donucovacích opatrení), v článku 9 ods. 2 písm. a) (odloženie odsunu), v článku 14 ods. 1 písm. b) a d) (urgentná zdravotná starostlivosť a zohľadnenie potrieb zraniteľných osôb) a v článkoch 16 a 17 (podmienky zaistenia) a
b) dodržiavajú zásadu zákazu vyhostenia alebo vrátenia.“
16. V článku 6 smernice 2008/115 sa uvádza:
„1. Členské štáty vydajú rozhodnutie o návrate každého štátneho príslušníka tretej krajiny, ktorý sa neoprávnene zdržiava na ich území bez toho, aby boli dotknuté výnimky uvedené v odsekoch 2 až 5.
2. Od štátnych príslušníkov tretích krajín, ktorí sa neoprávnene zdržiavajú na území členského štátu a majú platné povolenie na pobyt alebo iné oprávnenie udeľujúce právo na pobyt, ktoré vydal iný členský štát, sa vyžaduje, aby bezodkladne odišli na územie tohto iného členského štátu. Ak dotknutý štátny príslušník tretej krajiny túto požiadavku nedodrží alebo ak sa z dôvodu verejného poriadku alebo národnej bezpečnosti požaduje jeho bezodkladný odchod, uplatňuje sa odsek 1.
3. Členské štáty nemusia vydať rozhodnutie o návrate štátneho príslušníka tretej krajiny, ktorý sa neoprávnene zdržiava na jeho území, v prípade, ak si dotknutého štátneho príslušníka tretej krajiny vezme späť iný členský štát na základe dvojstranných dohôd alebo dojednaní platných v čase nadobudnutia účinnosti tejto smernice. V takom prípade členský štát, ktorý vzal späť dotknutého štátneho príslušníka tretej krajiny, uplatní odsek 1.
…
6. Táto smernica nebráni členským štátom prijať rozhodnutie o ukončení legálneho pobytu spolu s rozhodnutím o návrate a/alebo rozhodnutím o odsune a/alebo o zákaze vstupu v jednom správnom alebo súdnom rozhodnutí alebo akte v zmysle ustanovení ich vnútroštátnych právnych predpisov, a to bez toho, aby boli dotknuté procesné záruky ustanovené v kapitole III a v iných príslušných ustanoveniach práva Spoločenstva a vnútroštátneho práva.“
Francúzske právo
17. Článok L. 332‑2 Ceseda v znení vyhlášky č 2020‑1733 stanovuje:
„Rozhodnutie o odopretí vstupu sa vydáva písomne, je odôvodnené a prijíma ho pracovník, ktorý patrí do kategórie určenej vykonávacím predpisom.
V oznámení o rozhodnutí o odopretí vstupu sa uvedie právo cudzinca upovedomiť alebo požiadať o upovedomenie osoby, ku ktorej sa mal podľa svojho vyjadrenia dostaviť, svoj konzulát alebo poradcu podľa svojho výberu. Uvedie sa v ňom právo cudzinca odmietnuť repatriáciu pred uplynutím lehoty jedného celého dňa za podmienok stanovených v článku L. 333‑2.
Rozhodnutie spolu so sprievodným poučením o právach sa mu oznámia v jazyku, ktorému rozumie.
Osobitná pozornosť sa venuje zraniteľným osobám, najmä maloletým v sprievode dospelého alebo bez jeho sprievodu.“
18. Článok L. 332‑3 Ceseda v znení vyhlášky č. 2020‑1733 stanovuje:
„Postup podľa článku L. 332‑2 sa uplatní na rozhodnutie o odopretí vstupu, ktoré bolo prijaté voči cudzincovi v zmysle článku 6 [Kódexu schengenských hraníc]. Tiež sa uplatní pri kontrolách vykonávaných na vnútornej hranici v prípade dočasného obnovenia kontroly na vnútorných hraniciach za podmienok stanovených v kapitole II hlavy II [Kódexu schengenských hraníc].“
Skutkový stav, konanie vo veci samej a prejudiciálne otázky
19. Žalobcovia vo veci samej podali na Conseil d’État (Štátna rada), žalobu, ktorou sa okrem iného domáhajú zrušenia článku L. 332‑3 Ceseda. Najmä tvrdia, že tento článok je v rozpore so smernicou 2008/115, keďže umožňuje prijať rozhodnutie o odopretí vstupu na vnútorných hraniciach, na ktorých boli obnovené kontroly.
20. Vnútroštátny súd uvádza, že Súdny dvor vo svojom rozsudku Arib a i. rozhodol, že článok 2 ods. 2 písm. a) smernice 2008/115 v spojení s článkom 32 Kódexu schengenských hraníc sa neuplatňuje na situáciu štátneho príslušníka tretej krajiny zadržaného v bezprostrednej blízkosti vnútornej hranice členského štátu, ktorý sa neoprávnene zdržiava na území členského štátu, aj keď tento členský štát obnovil podľa článku 25 tohto kódexu kontrolu na tejto hranici z dôvodu závažného ohrozenia verejného poriadku alebo vnútornej bezpečnosti tohto členského štátu.
21. Dňa 27. novembra 2020 tento súd konštatoval, že ustanovenia článku L. 213‑3‑1 Ceseda, ktoré stanovovali, že v prípade dočasného obnovenia kontroly na vnútorných hraniciach sa cudzincovi prichádzajúcemu priamo z územia zmluvného štátu Schengenského dohovoru môže odoprieť vstup za podmienok stanovených v článku L.213‑2 toho zákona, ak tento cudzinec vstúpil na kontinentálne územie tak, že neoprávnene prekročil pozemnú hranicu a bol kontrolovaný v zóne medzi touto hranicou a líniou nachádzajúcou sa desať kilometrov od hranice, sú v rozpore s ustanoveniami smernice 2008/115, ako ich vyložil Súdny dvor v rozsudku Arib a i.
22. Podľa vnútroštátneho súdu sa článkom L. 332‑3 Ceseda, ktorý je predmetom žaloby, o ktorej v prejednávanej veci rozhoduje, nepreberajú ustanovenia článku L. 213‑3‑1 tohto zákona, takže článok L. 332‑3 uvedeného zákona nie je v rozpore s právnou silou rozhodnutej veci. Článok L. 332‑3 druhý odsek toho istého zákona však stanovuje, že rozhodnutie o odopretí vstupu možno prijať pri kontrolách vykonávaných na vnútorných hraniciach v prípade dočasného obnovenia kontroly na týchto hraniciach za podmienok stanovených v kapitole II hlavy III Kódexu schengenských hraníc.
23. Vnútroštátny súd sa preto domnieva, že je potrebné určiť, či v takom prípade štátnemu príslušníkovi tretej krajiny prichádzajúcemu priamo z územia zmluvného štátu Schengenského dohovoru na povolený hraničný priechod bez dokladov, ktoré by umožnili preukázať povolenie na vstup alebo právo na pobyt vo Francúzsku, možno odoprieť vstup na základe článku 14 Kódexu schengenských hraníc, pričom by sa neuplatnila smernica 2008/115.
24. Za týchto okolností Conseil d’État (Štátna rada) rozhodnutím z 24. februára 2022 doručeným Súdnemu dvoru 1. marca 2022 rozhodol o prerušení konania a položil Súdnemu dvoru túto prejudiciálnu otázku:
„Môže byť v prípade dočasného obnovenia kontroly na vnútorných hraniciach za podmienok stanovených v kapitole II hlavy III [Kódexu schengenských hraníc] pri kontrolách vykonávaných na tejto hranici cudzincovi prichádzajúcemu priamo z územia zmluvného štátu Schengenského dohovoru odopretý vstup na základe článku 14 tohto [kódexu], pričom by sa neuplatnila smernica 2008/115?“
25. Pripomienky predložili žalobcovia vo veci samej, défenseur des droits (obhajca práv, Francúzsko), francúzska a poľská vláda, ako aj Európska komisia. Tí istí účastníci konania boli vypočutí na pojednávaní, ktoré sa konalo 19. januára 2023.
Analýza
26. Vnútroštátny súd sa svojou prejudiciálnou otázkou v podstate pýta, či sa v prípade dočasného obnovenia kontroly na vnútroštátnych hraniciach za podmienok stanovených v kapitole II hlavy III Kódexu schengenských hraníc má uplatniť článok 14 tohto kódexu, alebo ustanovenia smernice 2008/115.
27. Hneď na úvod musím zdôrazniť, že nie je potrebné rozhodnúť o zákonnosti obnovenia kontrol na vnútorných hraniciach, ale len o dôsledkoch takéhoto obnovenia.(9)
28. Navrhujem, aby Súdny dvor odpovedal, že sa majú uplatniť ustanovenia smernice 2008/115 a naopak článok 14 Kódexu schengenských hraníc sa nemá uplatniť. Tento záver vyplýva podľa môjho názoru z úvah, ktorými sa Súdny dvor riadil vo veciach, v ktorých boli vydané rozsudky Affum a Arib a i.
O uplatniteľnosti smernice 2008/115
29. Účelom smernice 2008/115 je, ako stanovuje jej článok 1, ustanoviť spoločné normy a postupy, ktoré sa majú uplatňovať v členských štátoch na návrat neoprávnene sa zdržiavajúcich štátnych príslušníkov tretích krajín v súlade so základnými právami a s medzinárodným právom. Z odôvodnenia 4 tejto smernice vyplýva, že sa jej cieľom je stanoviť jasné, transparentné a spravodlivé pravidlá na zabezpečenie efektívnej politiky návratu osôb, ktorá je nevyhnutným prvkom dobre riadenej migračnej politiky.
30. Osobná pôsobnosť smernice 2008/115, ako je vymedzená v jej článku 2, je široká.(10) Podľa článku 2 ods. 1 smernice 2008/115 sa táto smernica uplatňuje na štátnych príslušníkov tretích krajín, ktorí sa neoprávnene zdržiavajú na území členského štátu. Pojem „nelegálny pobyt“ je vymedzený v článku 3 bode 2 tejto smernice ako „prítomnosť štátneho príslušníka tretej krajiny na území členského štátu, pričom táto osoba nespĺňa alebo prestala spĺňať podmienky vstupu ustanovené v článku [6] Kódexu schengenských hraníc[(11)] alebo iné podmienky vstupu alebo pobytu v uvedenom členskom štáte“(12). Z tejto definície vyplýva, že každý štátny príslušník tretej krajiny, ktorý sa nachádza na území členského štátu bez toho, aby spĺňal podmienky vstupu alebo pobytu v tomto štáte, sa už na základe tejto samotnej skutočnosti v ňom zdržiava neoprávnene bez toho, aby táto prítomnosť podliehala podmienke minimálneho trvania alebo úmyslu ostať na tomto území.(13) Navyše dočasnosť alebo prechodnosť takejto prítomnosti tiež nepatrí medzi dôvody vymenované v článku 2 ods. 2 smernice 2008/115, na základe ktorých sa členské štáty môžu rozhodnúť vyňať štátneho príslušníka tretej krajiny, ktorý sa neoprávnene zdržiava na ich území, z pôsobnosti tejto smernice.(14)
31. Súdny dvor navyše už konštatoval, že v kontexte smernice 2008/115 pojmy „nelegálny pobyt“ a „neoprávnený vstup“ úzko súvisia, keďže takýto vstup predstavuje jednu zo skutkových okolností, ktorá môže viesť k nelegálnemu pobytu štátneho príslušníka tretej krajiny na území dotknutého členského štátu.(15) Pokiaľ štátny príslušník tretej krajiny, ktorý neoprávnene vstúpil na územie členského štátu a ktorý sa na základe tejto skutočnosti považuje za neoprávnene sa zdržiavajúceho na tomto území, teda podľa článku 2 ods. 1 tejto smernice a s výhradou tohto článku 2 ods. 2 patrí do pôsobnosti tejto smernice, musí podliehať spoločným normám a postupom stanoveným touto smernicou na účely jeho odsunu, a to až do okamihu prípadnej legalizácie tohto pobytu.(16)
32. Podľa článku 2 ods. 2 smernice 2008/115 majú členské štáty možnosť neuplatniť túto smernicu v určitých presne vymedzených situáciách. Podľa článku 2 ods. 2 písm. a) uvedenej smernice sa totiž členský štát môže rozhodnúť, že túto smernicu nebude uplatňovať na štátnych príslušníkov tretích krajín, ktorým sa v súlade s článkom 14 Kódexu schengenských hraníc(17) odoprel vstup alebo ktorí boli zadržaní príslušnými orgánmi v súvislosti s neoprávneným prekročením vonkajšej hranice členského štátu a ktorí následne v tomto členskom štáte nezískali oprávnenie alebo právo na pobyt.
33. Súdny dvor už objasnil, že z článku 2 ods. 2 písm. a) smernice 2008/115 vyplýva, že obe situácie uvedené v smernici sa týkajú výlučne prekročenia vonkajšej hranice členského štátu, ako je definovaná v článku 2 bode 2 Kódexu schengenských hraníc, a netýkajú sa prekročenia spoločnej hranice členských štátov patriacich do schengenského priestoru. Uvedené ustanovenie teda členským štátom neumožňuje vyňať štátnych príslušníkov tretích krajín, ktorí sa neoprávnene zdržiavajú na ich území, z pôsobnosti tejto smernice z dôvodu ich neoprávneného vstupu cez vnútornú hranicu.(18) Súdny dvor navyše objasnil, že čo sa týka prvej situácie uvedenej v článku 2 ods. 2 písm. a) uvedenej smernice, je nesporné, že predmetom rozhodnutia o odopretí vstupu podľa článku 14 Kódexu schengenských hraníc sú výlučne štátni príslušníci tretích krajín, ktorí chcú prekročiť vonkajšiu hranicu s cieľom vstúpiť do tohto priestoru.(19)
34. Na základe týchto konštatovaní tvrdenie francúzskej vlády, že štátny príslušník tretej krajiny, ktorému bol odopretý vstup na územie členského štátu, sa nezdržiava na území jedného z týchto členských štátov, nemôže neobstáť, lebo také tvrdenie znamená jednostranné obmedzenie rozsahu pôsobnosti smernice 2008/115 členským štátom. Tento členský štát by totiž mohol zrušiť pobyt, ktorý už vznikol. Nazdávam sa, že takéto jednostranné obmedzenie rozsahu pôsobnosti tejto smernice nie je na mieste.
35. Ako čiastočný záver treba konštatovať, že Francúzska republika sa na základe článku 2 ods. 2 písm. a) smernice 2008/115 nemôže rozhodnúť neuplatniť túto smernicu na štátneho príslušníka tretej krajiny zadržaného na hranici, ktorý sa neoprávnene zdržiava na jej území.
36. Čo sa týka tohto konštatovania, chcel by som dodať, že presne zodpovedá riešeniu, ktoré použil Súdny dvor, keď rozhodol, že ustanovenia smernice 2008/115 sa uplatňujú na situáciu štátneho príslušníka tretej krajiny zadržaného v bezprostrednej blízkosti vnútornej hranice členského štátu, ktorý sa neoprávnene zdržiava na území členského štátu, aj keď tento členský štát obnovil podľa Kódexu schengenských hraníc kontrolu na tejto hranici.(20) Podľa môjho názoru je rovnaké riešenie záväzné vtedy, ak je osoba zadržaná na samotnej hranici.
37. Na základe týchto konštatovaní je teda členský štát povinný uplatniť ustanovenia smernice 2008/115 na každú osobu zadržanú na vnútornej hranici v schengenskom priestore.
38. Ustanovenia Kódexu schengenských hraníc vrátane jeho článku 14 nemôžu zmeniť toto konštatovanie.
O uplatniteľnosti článku 14 Kódexu schengenských hraníc
39. Kódex schengenských hraníc stanovuje pravidlá upravujúce pohyb osôb cez hranice.
40. Osoby nemajú byť pri prekračovaní vnútorných hraníc kontrolované bez ohľadu na štátnu príslušnosť. Prekračovanie hraníc bez kontroly je de facto možné len vtedy, ak sa týka všetkých.(21) Odstránenie kontrol na vnútorných hraniciach sa teda nevyhnutne rozširuje aj na štátnych príslušníkov tretích krajín z dôvodu samotnej povahy neexistencie kontrol.(22) Znamená to tiež, že na prístup cez vonkajšie hranice členských štátov sa vzťahuje právo Únie.
41. Článok 14 Kódexu schengenských hraníc, ktorý obsahuje povinnosť členských štátov odoprieť na vonkajšej hranici vstup na územie štátnemu príslušníkovi tretej krajiny, ktorý nespĺňa podmienky na vstup stanovené v článku 6 ods. 1 tohto kódexu(23), sa nemá uplatňovať na vnútornej hranici, a to ani mutatis mutandis – na základe článku 32 uvedeného kódexu. Ratio legis týchto ustanovení totiž spočíva v tom, že je úlohou členských štátov, ktoré majú vonkajšie hranice, zabezpečiť, aby do schengenského priestoru nevstúpili štátni príslušníci tretích krajín, ktorí nemajú právo na vstup. Keď títo štátni príslušníci vstúpia do tohto priestoru, jednotlivým členským štátom neprináleží vydať rozhodnutia o odopretí vstupu na základe Kódexu schengenských hraníc, ale uplatniť smernicu 2008/115.
42. Navyše členské štáty(24) nechránia rovnaké právne záujmy na vonkajších a vnútorných hraniciach: členský štát, ktorý je podľa Kódexu schengenských hraníc zodpovedný za kontrolu vonkajších hraníc tohto priestoru, koná v záujme všetkých členských štátov schengenského priestoru. Naopak členský štát, ktorý sa rozhodne obnoviť kontroly na vnútorných hraniciach, to uskutočňuje vo vlastnom záujme.(25)
43. Na základe vyššie uvedených úvah navrhujem zodpovedať prejudiciálnu otázku tak, že v prípade dočasného obnovenia kontroly na vnútorných hraniciach za podmienok stanovených v kapitole II hlavy III Kódexu schengenských hraníc sa majú uplatniť ustanovenia smernice 2008/115. Naproti tomu sa musí vylúčiť uplatnenie článku 14 tohto kódexu.
Záverečné úvahy – možnosti, ktoré smernica 2008/115 ponecháva členským štátom
44. Hoci sa v prípade dočasného obnovenia kontroly na vnútorných hraniciach za takých podmienok, aké opisuje vnútroštátny súd, majú uplatniť ustanovenia smernice 2008/115 a článok 14 Kódexu schengenských hraníc sa nemá uplatniť, členské štáty majú viacero možností, ako zabezpečiť efektívny návrat štátnych príslušníkov tretích krajín, ktorí sa neoprávnene zdržiavajú na ich území.
45. V tejto súvislosti by som chcel pripomenúť, že konanie o návrate zavedené smernicou 2008/115 je zamerané na rozhodnutie o návrate, ktoré sú členské štáty podľa článku 6 ods. 1 tejto smernice povinné(26) prijať vo vzťahu ku každému štátnemu príslušníkovi tretej krajiny, ktorý sa neoprávnene zdržiava na ich území(27). Toto ustanovenie tvorí základný kameň uvedenej smernice, na ktorom sú postavené jej ostatné ustanovenia.(28) Povinnosti členských štátov, ktoré im vznikli v dôsledku článku 6 a nasl. smernice 2008/115, sú trvalé, pokračujúce a uplatňujú sa bez prerušenia v tom zmysle, že vznikajú automaticky, hneď ako sú podmienky týchto článkov splnené.(29) Inak povedané, pokiaľ sa štátny príslušník tretej krajiny neoprávnene zdržiava na území členského štátu a neuplatnia sa výnimky uvedené v článku 6 ods. 2 až 5 tejto smernice, členský štát je povinný prijať rozhodnutie o návrate a vykonať ho.
46. V prípade, ak by štátny príslušník tretej krajiny, voči ktorému bolo vydané rozhodnutie o návrate, predstavoval hrozbu pre verejný poriadok alebo verejnú bezpečnosť, smernica 2008/115 nebráni tomu, aby členský štát prijal opatrenie spočívajúce v zaistení(30) tohto štátneho príslušníka. V takej situácii by príslušný členský štát nebol povinný poskytnúť lehotu na dobrovoľný odchod podľa článku 7 ods. 4 tejto smernice.
47. Navyše by som chcel poukázať na ustanovenie článku 6 ods. 3 smernice 2008/115, podľa ktorého členské štáty nemusia vydať rozhodnutie o návrate štátneho príslušníka tretej krajiny, ktorý sa neoprávnene zdržiava na ich území, v prípade, ak si dotknutého štátneho príslušníka vezme späť iný členský štát na základe dvojstranných dohôd alebo dojednaní platných v čase nadobudnutia účinnosti tejto smernice.
48. Napokon v situáciách, keď výnimočne veľký počet štátnych príslušníkov tretích krajín, ktorí sa majú vrátiť, spôsobí nepredpokladane veľké zaťaženie z hľadiska kapacity zariadení členského štátu určených na zaistenie alebo ich správnemu alebo justičnému personálu, môže dotknutý členský štát prijať naliehavé opatrenia podľa článku 18 smernice 2008/115.
Návrh
49. Vzhľadom na všetky vyššie uvedené úvahy navrhujem, aby Súdny dvor odpovedal na prejudiciálne otázky, ktoré mu položila Conseil d’État (Štátna rada, Francúzsko), takto:
V prípade dočasného obnovenia kontroly na vnútorných hraniciach za podmienok stanovených v kapitole II hlavy III nariadenia Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) 2016/399 z 9. marca 2016, ktorým sa ustanovuje kódex Únie o pravidlách upravujúcich pohyb osôb cez hranice (Kódex schengenských hraníc), sa majú uplatniť ustanovenia smernice Európskeho parlamentu a Rady 2008/115/ES zo 16. decembra 2008 o spoločných normách a postupoch členských štátov na účely návratu štátnych príslušníkov tretích krajín, ktorí sa neoprávnene zdržiavajú na ich území. Naproti tomu sa musí vylúčiť uplatnenie článku 14 tohto nariadenia.