DOMSTOLENS DOM (Femte Afdeling)

31. maj 2001 (1)

»Traktatbrud - arbejdskraftens frie bevægelighed - etableringsfrihed - fri udveksling af tjenesteydelser - privat vagtvirksomhed - private vagtselskaber og edsvorne vagter - nationalitetsbetingelser«

I sag C-283/99,

Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber først ved A. Aresu og M. Patakia, derefter af E. Traversa og M. Patakia, som befuldmægtigede, og med valgt adresse i Luxembourg,

sagsøger,

mod

Den Italienske Republik ved U. Leanza, som befuldmægtiget, bistået af først P.G. Ferri, og derefter af F. Quadri, begge avvocato dello Stato, og med valgt adresse i Luxembourg,

sagsøgt,

angående en påstand om, at det fastslås, at Den Italienske Republik har tilsidesat sine forpligtelser efter EF-traktatens artikel 48, 52 og 59 (efter ændring nu artikel 39 EF, 43 EF og 49 EF) ved at bestemme

-    at privat vagtvirksomhed - herunder kontrol med eller bevogtning af løsøre eller fast ejendom - kun kan udøves på italiensk territorium af »private vagtinstitutioner«, der har hjemsted i Italien, og efter meddelelse af autorisation,

-    at kun italienske statsborgere, som har fået meddelt autorisation, kan ansættes som »edsvorne vagter«,

har

DOMSTOLEN (Femte Afdeling)

sammensat af afdelingsformanden, A. La Pergola, og dommerne P. Jann (refererende dommer), L. Sevón, S. von Bahr og C.W.A. Timmermans,

generaladvokat: F.G. Jacobs

justitssekretær: kontorchef D. Louterman-Hubeau,

på grundlag af retsmøderapporten,

efter at parterne har afgivet mundtlige indlæg i retsmødet den 14. december 2000,

og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse den 15. februar 2001,

afsagt følgende

Dom

1.

    Ved stævning indleveret til Domstolens Justitskontor den 29. juli 1999 har Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber i medfør af EF-traktatens artikel 226 EF anlagt sag med påstand om, at det fastslås, at Den Italienske Republik har tilsidesat sine forpligtelser efter EF-traktatens artikel 48, 52 og 59 (efter ændring nu artikel 39 EF, 43 EF og 49 EF) ved at bestemme

-    at privat vagtvirksomhed - herunder kontrol med eller bevogtning af løsøre eller fast ejendom - kun kan udøves på italiensk territorium af »privatevagtinstitutioner«, der har hjemsted i Italien, og efter meddelelse af autorisation,

-    at kun italienske statsborgere, som har fået meddelt autorisation, kan ansættes som »edsvorne vagter«.

De nationale bestemmelser

2.

    Udøvelsen af privat vagtvirksomhed er i Italien omfattet af Testo unico delle leggi di pubblica sicurezza (lovbekendtgørelse om offentlig sikkerhed, i det følgende benævnt »testo unico«), vedtaget ved kongeligt dekret nr. 773 af 18. juni 1931 (GURI nr. 146 af 26.6.1931).

3.

    Artikel 133 i testo unico bestemmer:

»Offentlige organer, andre kollektive organer samt privatpersoner kan ansætte private sikkerhedsvagter til overvågning eller bevogtning af deres løsøre eller fast ejendom.

Efter hertil indhentet tilladelse fra præfekten, kan de slutte sig sammen om i fællesskab at ansætte sådanne sikkerhedsvagter med henblik på overvågning eller bevogtning af ovennævnte formuegoder.«

4.

    Artikel 134 i testo unico bestemmer:

»Uden autorisation fra præfekten er det organer og privatpersoner forbudt at yde overvågning og bevogtning af løsøre og fast ejendom, udføre undersøgelser eller efterforskninger eller indsamle oplysninger for en privatpersons regning.

For så vidt andet ikke er fastsat i artikel 11, kan der ikke udstedes en autorisation til personer, som ikke har italiensk statsborgerskab, som er umyndig eller som er straffet for en forsætlig forbrydelse.

Autorisationen kan ikke udstedes til virksomhed, der indebærer udøvelse af offentlig myndighed eller magt til at begrænse den personlige frihed.«

5.

    I artikel 138 i testo unico bestemmes det:

»Private sikkerhedsvagter skal opfylde følgende krav:

1.    Besidde italiensk statsborgerskab.

[...]«

Parternes argumenter

6.

    Da Kommissionen antog, at de italienske bestemmelser om privat vagtvirksomhed ikke er forenelige med fællesskabsretten, har den indledt traktatbrudsproceduren. Efter at have givet Den Italienske Republik adgang til at fremsætte sine bemærkninger, fremsatte Kommissionen den 8. juli 1998 en begrundet udtalelse, hvori den opfordrede Italien til at træffe de nødvendige foranstaltninger for at efterkomme udtalelsen inden for en frist på to måneder fra dens meddelelse. Da Kommissionen ikke var tilfreds med svaret fra den italienske regering, har den anlagt denne sag.

7.

    Kommissionen har gjort gældende, at nationalitetsbetingelsen, der er fastlagt generelt i artikel 134 og mere specifikt for så vidt angår vagtpersonale i artikel 138 i testo unico, udgør en hindring for arbejdskraftens frie bevægelighed, den frie etableringsret samt den frie udveksling af tjenesteydelser, for så vidt som nationalitetsbetingelsen forhindrer, at arbejdstagere, der er statsborgere i en anden medlemsstat, og selskaber, der er etableret i en anden medlemsstat, har adgang til privat vagtvirksomhed.

8.

    Kommissionen har henvist til Domstolens dom af 29. oktober 1998, sag C-114/97, Kommissionen mod Spanien, Sml. I, s. 6717, og af 9. marts 2000, sag C-355/98, Kommissionen mod Belgien, Sml. I, s. 1221, og herved anført, at de hensyn EF-traktatens artikel 55 og 66 (nu artikel 45 EF og 55 EF) skal varetage, ikke omfatter privat vagtvirksomhed, da private vagtselskabers og edsvorne sikkerhedsvagters virke ikke er direkte og særligt forbundet med udøvelse af offentlig myndighed. Dette følger allerede af artikel 134 i testo unico, idet denne artikel bestemmer, at den autorisation, der kræves for at kunne udføre privat vagtvirksomhed »ikke [kan] udstedes til virksomhed, der indebærer udøvelse af offentlig myndighed«.

9.

    Den italienske regering har bestridt det påståede traktatbrud. Selvom regeringen indrømmer, at nationalitetsbetingelserne, der fremgår af artikel 134 og 138 i testo unico kunne medføre begrænsninger i arbejdskraftens frie bevægelighed, den frie etableringsret samt den frie udveksling af tjenesteydelser, har den gjort gældende, at det karakteristiske for arten af de pågældende virksomheder, især for så vidt angår de edsvorne vagter, gør, at disse virksomheder omhandler udøvelse af offentlig myndighed, således at nationalitetsbetingelsen er begrundet i henhold til traktatens artikel 55, stk. 1, efter omstændighederne sammen med traktatens artikel 66.

10.

    Regeringen anfører først, at de private vagtselskaber og edsvorne vagter ved udstedelsen af og ved en eventuel inddragelse af autorisationen er underlagt en omfattende kontrol af de offentlige myndigheder. Derudover er de berørte personer inden for rammerne af deres virksomhed underlagt kontrol af questore, politimesteren, der over for dem udøver disciplinær myndighed.

11.

    Derudover skal de edsvorne vagter over for en domstol - en underret - aflægge ed, hvorefter de forpligter sig til både at udføre deres hverv i almenhedens interesse og til troskab over for Den Italienske Republik.

12.

    Endelig har de edsvorne vagter deres egne særlige politimæssige opgaver, som ikke blot består i at hjælpe ordensmagten, for så vidt angår forebyggelse og bekæmpelse aflovovertrædelser. Disse opgaver består i at anholde lovovertrædere, der gribes på fersk gerning, beføjelse til at udarbejde rapporter, som har bevisværdi i retten samt en forpligtelse til at samarbejde med politimyndighederne.

13.

    Kommissionen har anfægtet disse argumenter, idet den for det første har gjort gældende, at en kontrol udøvet af en offentlig myndighed og en forpligtelse til edsaflæggelse ikke beviser, at de pågældendes virksomhed er udøvelse af offentlig myndighed.

14.

    For det andet drejer det sig ifølge Kommissionen om simple hjælpefunktioner, for så vidt angår muligheden for at udarbejde rapporter med bevisværdi i retten og vagternes forpligtelse til at samarbejde med politimyndigheden.

15.

    For så vidt angår beføjelse til at anholde lovovertrædere, der gribes på fersk gerning, må der efter Kommissionens opfattelse foretages en sondring. Når edsvorne vagter anholder en lovovertræder, der gribes på ferske gerning i en alvorlig forbrydelse, hvor den italienske lovgivning kræver, at kriminalpolitiembedsmænd og -betjente anholder lovovertræderen, udøver de ikke en offentlige myndighed, som omhandlet i traktatens artikel 55, men yder et simpelt bidrag til opretholdelse af den offentlige sikkerhed, som enhver enkeltperson kan blive nødsaget til (jf. dom i sagen Kommissionen mod Spanien, præmis 37). Anholder de derimod en lovovertræder, der gribes på fersk gerning i en mindre alvorlig forbrydelse, hvor kriminalpolitiembedsmænd og -betjente har beføjelse til men ikke forpligtelse til at anholde lovovertræderen, indrømmer Kommissionen, at de udøver en myndighed, der normalt er forbeholdt de ovennævnte embedsmænd og betjente. Det drejer sig dog om et marginalt tilfælde inden for de opgaver, som edsvorne vagter normalt skal udføre. Som følge heraf udgør denne beføjelse kun et element, der kan udskilles fra den samlede erhvervsvirksomhed, der udføres af edsvorne vagter, hvilket ikke kan berettige, at det samlede erhverv i henhold til traktatens artikel 55 ikke skal være omfattet af traktatens bestemmelser om frihederne.

16.

    Under den mundtlige forhandling har den italienske regering gjort gældende, at de edsvorne vagter aldrig vil kunne udøve deres virksomhed som selvstændige, men at de altid skal være lønmodtagere, hvilket ikke er bestridt af Kommissionen. Der er således ingen edsvorne vagter, der udøver deres erhverv som selvstændige.

Domstolens bemærkninger

17.

    Det må indledningsvis bemærkes, hvilket den italienske regering selv indrømmer, at nationalitetsbetingelserne, der fremgår af artikel 134 og 138 i testo unico vil kunne medføre begrænsninger i arbejdskraftens frie bevægelighed, den frie etableringsret samt den frie udveksling af tjenesteydelser, som omhandlet i traktatens artikel 48, 52 og 59.

Kravet om statsborgerskab for at kunne udøve privat vagtvirksomhed (artikel 134 i testo unico)

18.

    Først skal det bemærkes, at nationalitetsbetingelsen, der i henhold til artikel 134 i testo unico er pålagt organer og privatpersoner, der yder overvågning og bevogtning af løsøre og fast ejendom, udfører undersøgelser eller efterforskninger eller indsamler oplysninger for en privatpersons regning, forhindrer statsborgere fra en anden medlemsstat, og selskaber, der er etableret i en anden medlemsstat, i at udøve en sådan virksomhed på italiensk territorium gennem en filial i Italien eller fra en anden medlemsstat.

19.

    Den italienske regering har imidlertid gjort gældende, uden dog at fremkomme med enkeltheder i den forbindelse, at de i artikel 134 i testo unico nævnte virksomheder indebærer udøvelse af offentlig myndighed. Det skal således undersøges, hvorvidt de hindringer for de traktatsikrede friheder, der er en følge af artikel 134 i testo unico, er begrundet i henhold til undtagelsen i traktatens artikel 55, stk. 1, efter omstændighederne sammen med traktatens artikel 66.

20.

    I den forbindelse fremgår det af Domstolens faste praksis, at undtagelsen i artikel 55 skal begrænses til sådan virksomhed, som i sig selv er direkte og særligt forbundet med udøvelse af offentlig myndighed (jf. dom i sagen Kommissionen mod Spanien, præmis 35, og sagen Kommissionen mod Belgien, præmis 25). Domstolen har ligeledes fastslået, at den virksomhed, der udøves af overvågningsselskaber eller vagtselskaber normalt ikke er direkte og særligt forbundet med udøvelse af offentlig myndighed (dom i sagen Kommissionen mod Belgien, præmis 26; jf ligeledes dom i sagen Kommissionen mod Spanien, præmis 39).

21.

    Den italienske regering har intet anført, der kunne føre til, at situationen i Italien skulle vurderes anderledes i forhold til de situationer, der ligger til grund for ovennævnte retspraksis. Især for så vidt angår argumentationen vedrørende de beføjelser, som de edsvorne vagter, der er ansat i et vagtselskab, har til at anholde lovovertrædere, der gribes på fersk gerning, er det tilstrækkeligt til at fastslå, således som det fremgår af punkt 45 i generaladvokatens forslag til afgørelse, at sikkerhedsvagterne ikke har større myndighed end enhver anden enkeltperson.

22.

    Det skal således fastslås, at undtagelsen fastsat i traktatens artikel 55, stk. 1, i dette tilfælde sammenholdt med traktatens artikel 66, ikke finder anvendelse i denne sag. Nationalitetsbetingelsen, der er fastsat i artikel 134 i testo unico, for private vagtvirksomheder udgør en ubegrundet hindring for den frie etableringsret og den frie udveksling af tjenesteydelser.

Kravet om statsborgerskab for at få ansættelse som edsvoren vagt (artikel 138 i testo unico)

23.

    For så vidt angår de edsvorne vagter har den italienske regering under den mundtlige forhandling anført, at de ikke kan udøve deres virksomhed som selvstændige, men at de skal være lønmodtagere. Nationalitetsbetingelsen i artikel 138 i testo unico samt dens mulige berettigelse, skal således kun vurderes ud fra hensynet til arbejdskraftens frie bevægelighed.

24.

    Det skal i den forbindelse indledningsvis fastslås, at nationalitetsbetingelsen, der fastsættes i artikel 138 i testo unico, hindrer arbejdstagere fra andre medlemsstater i at få ansættelse som edsvorne vagter i Italien.

25.

    Det skal herefter fastslås, at i modsætning til traktatens bestemmelser om den frie etableringsret og den frie udveksling af tjenesteydelser fastsætter traktatens artikel 48 ff. om arbejdskraftens frie bevægelighed ikke undtagelser for virksomhed, der er forbundet med udøvelse af offentlig myndighed. Traktatens artikel 48, stk 4, fastslår kun, at bestemmelserne i denne artikel ikke gælder for ansættelse i den offentlige administration. Imidlertid, hvilket generaladvokaten i punkt 26 i sit forslag til afgørelse også har understreget, omfatter udtrykket »ansættelser i den offentlige administration« ikke ansættelse hos en privatretlig fysisk eller juridisk person, uanset hvilke opgaver den ansatte udfører. Det er således ubestrideligt, at de edsvorne vagter ikke tilhører den offentlige administration. Traktatens artikel 48 finder således ikke anvendelse i denne sag.

26.

    Desuden har den italienske regering ikke anført noget hensyn til den offentlige orden eller den offentlige sikkerhed, der i henhold til traktatens artikel 48 kan retfærdiggøre begrænsninger i arbejdskraftens frie bevægelighed.

27.

    Under disse omstændigheder er den italienske regerings argumenter om edsvorne vagters deltagelse i udøvelse af offentlig myndighed uden betydning.

28.

    Efter det således anførte, må det fastslås, at Den Italienske Republik har tilsidesat sine forpligtelser efter EF-traktatens artikel 48, 52 og 59 ved at bestemme

-    at privat vagtvirksomhed - herunder kontrol med eller bevogtning af løsøre eller fast ejendom - kun kan udøves på italiensk territorium af private vagtselskaber, der har hjemsted i Italien, og efter meddelelse af autorisation,

-    at kun italienske statsborgere, som har fået meddelt autorisation, kan ansættes som edsvorne vagter.

Sagens omkostninger

29.

    I henhold til procesreglementets artikel 69, stk. 2, pålægges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt påstand herom. Kommissionen har nedlagt påstand om, at Den Italienske Republik tilpligtes at betale sagens omkostninger. Den Italienske Republik har tabt sagen og bør derfor betale sagens omkostninger.

På grundlag af disse præmisser

udtaler og bestemmer

DOMSTOLEN (Femte Afdeling)

1)    Den Italienske Republik har tilsidesat sine forpligtelser efter EF-traktatens artikel 48, 52 og 59 ved at bestemme

    -    at privat vagtvirksomhed - herunder kontrol med eller bevogtning af løsøre eller fast ejendom - kun kan udøves på italiensk territorium af private vagtselskaber, der har hjemsted i Italien, og efter meddelelse af autorisation,

    -    at kun italienske statsborgere, som har fået meddelt autorisation, kan ansættes som edsvorne vagter.

2)    Den Italienske Republik betaler sagens omkostninger.

La PergolaJann Sevón             von Bahr                        Timmermans

Afsagt i offentligt retsmøde i Luxembourg den 31. maj 2001.

R. Grass

A. La Pergola

Justitssekretær

Formand for Femte Afdeling

1: Processprog: italiensk.