WYROK TRYBUNAŁU (czwarta izba)
z dnia 26 lipca 2017 r.(*)
Odesłanie prejudycjalne – Sieci i usługi łączności elektronicznej – Usługi telekomunikacyjne – Dyrektywy 2002/20/WE, 2002/21/WE i 2002/77/WE – Przydzielenie praw użytkowania cyfrowych naziemnych częstotliwości radiowych dla radia i telewizji – Stwierdzenie nieważności trwającej procedury nieodpłatnego wyboru („konkursu piękności”) i zastąpienie jej procedurą w trybie aukcji – Interwencja prawodawcy krajowego – Niezależność krajowych organów regulacyjnych – Uprzednie konsultacje – Kryteria udzielania – Uzasadnione oczekiwania
W sprawie C‑560/15
mającej za przedmiot wniosek o wydanie, na podstawie art. 267 TFUE, orzeczenia w trybie prejudycjalnym, złożony przez Consiglio di Stato (radę stanu, Włochy) postanowieniem z dnia 11 czerwca 2015 r., które wpłynęło do Trybunału w dniu 30 października 2015 r., w postępowaniu:
Europa Way Srl,
Persidera SpA
przeciwko
Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni
Ministero dello Sviluppo economico,
Presidenza del Consiglio dei Ministri,
Ministero dell’Economia e delle Finanze,
przy udziale:
Elettronica Industriale SpA,
Cairo Network Srl,
Tivuitalia SpA,
Radiotelevisione italiana SpA (RAI),
Sky Italia Srl,
TRYBUNAŁ (czwarta izba),
w składzie: T. von Danwitz, prezes izby, E. Juhász, C. Vajda, K. Jürimäe (sprawozdawca) i C. Lycourgos, sędziowie,
rzecznik generalny: J. Kokott,
sekretarz: Lopez Bancalari, administrator,
uwzględniając pisemny etap postępowania i po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 2 lutego 2017 r.,
rozważywszy uwagi przedstawione:
– w imieniu Europa Way Srl przez A. Terranova, A. Marcantonio, F. Ferraro oraz R. Mastroianni, avvocati,
– w imieniu Persidera SpA przez F. Pace, L. Sabellego oraz B. Caravitę di Torittę, avvocati,
– w imieniu Elettronica Industriale SpA przez L. Medugnę, G. Rossiego oraz A. Lauteriego, avvocati,
– w imieniu Cairo Network Srl przez F. Elefante oraz D. Ielę, avvocati,
– w imieniu Radiotelevisione italiana SpA (RAI) przez G. de Vergottiniego oraz P. Cotonego, avvocati,
– w imieniu rządu włoskiego przez G. Palmieri, działającą w charakterze pełnomocnika, wspieraną przez M.S. Fiorentinę, avvocato dello Stato,
– w imieniu Komisji Europejskiej przez L. Nicolae, L. Malferrariego oraz G. Brauna, działających w charakterze pełnomocników,
po zapoznaniu się z opinią rzecznika generalnego na posiedzeniu w dniu 30 marca 2017 r.,
wydaje następujący
Wyrok
1 Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni art. 56 TFUE i 258 TFUE, art. 3, 5 i 7 dyrektywy 2002/20/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie zezwoleń na udostępnienie sieci i usług łączności elektronicznej (dyrektywa o zezwoleniach) (Dz.U. 2002, L 108, s. 21), zmienionej dyrektywą 2009/140/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 25 listopada 2009 r. (Dz.U. 2009, L 337, s. 37) (zwanej dalej „dyrektywą o zezwoleniachˮ), art. 3, 6, 8, i 9 dyrektywy 2002/21/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie wspólnych ram regulacyjnych sieci i usług łączności elektronicznej (dyrektywa ramowa) (Dz.U. 2002, L 108, s. 33), zmienionej dyrektywą 2009/140 (zwanej dalej „dyrektywą ramowąˮ), art. 2 i 4 dyrektywy Komisji 2002/77/WE z dnia 16 września 2002 r. w sprawie konkurencji na rynkach sieci i usług łączności elektronicznej (Dz.U. 2002, L 249, s. 21, zwanej dalej „dyrektywą w sprawie konkurencji”) oraz zasad niedyskryminacji, przejrzystości, swobody konkurencji, proporcjonalności, skuteczności, pluralizmu informacji i ochrony uzasadnionych oczekiwań.
2 Wniosek ten został złożony w ramach sporu między Europa Way Srl i Persidera SpA a Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni (organem regulacji komunikacji, Włochy, zwany dalej „AGCOMˮ) i Ministero dello Sviluppo economico (ministerstwem rozwoju gospodarczego, Włochy), Presidenza del Consiglio dei Ministri (prezydencja rady ministrów, Włochy) i Ministero dell’Economia e delle Finanze (ministerstwo gospodarki i finansów, Włochy) w przedmiocie legalności procedury wyboru operatorów w celu przyznania praw użytkowania cyfrowych naziemnych częstotliwości radiowych dla radia i telewizji.
Ramy prawne
3 Na nowe ramy regulacyjne, wspólne dla usług łączności elektronicznej, sieci łączności elektronicznej oraz dla urządzeń i usług towarzyszących (zwane dalej „NWRR”), składają się dyrektywa ramowa i cztery szczególne dyrektywy, w tym dyrektywa o zezwoleniach oraz dyrektywa w sprawie konkurencji.
Dyrektywa ramowa
4 Motywy 11 i 21 dyrektywy ramowej brzmią następująco:
„(11) Zgodnie z zasadą rozdziału funkcji regulacyjnych od operacyjnych państwa członkowskie winny zapewnić niezależność krajowych organów regulacyjnych, aby umożliwić im wydawanie decyzji w sposób bezstronny. Powyższy wymóg niezależności nie uchybia autonomii innych instytucji ani konstytucyjnym obowiązkom państw członkowskich czy też zasadzie bezstronności, przy uwzględnieniu obowiązujących w państwach członkowskich zasad ustroju własności zgodnie z art. 345 [TFUE] […].
[…]
(21) Podczas przydzielania [W celu przydzielenia] częstotliwości radiowych, jak również numerów o szczególnym znaczeniu gospodarczym, państwa członkowskie, między innymi, mogą stosować procedury selekcji zgodnie z zasadami konkurencji [konkurencyjnej lub porównawczej procedury selekcji]. Zarządzając takimi systemami, krajowe organy regulacyjne uwzględnią postanowienie art. 8. [Przy ustanawianiu takich systemów krajowe organy regulacyjne uwzględnią postanowienia art. 8] [dyrektywy ramowej]”.
5 Zgodnie z art. 2 lit. g) tej dyrektywy przez „krajowy organ regulacyjny” (KOR) rozumie się „organ lub organy, którym dane państwo członkowskie powierzyło funkcje regulacyjne w ramach niniejszej dyrektywy lub dyrektyw szczegółowych”. Z tego art. 2 pkt l) wynika, że dyrektywa o zezwoleniach jest wymieniona wśród „dyrektyw szczegółowychˮ.
6 Artykuł 3 ust. 3 i 3a dyrektywy ramowej został zmieniony przez dyrektywę 2009/140. Motyw 13 tego aktu stanowi:
„Należy zwiększyć niezależność [KOR], tak aby zapewnić skuteczniejsze stosowanie przez nie ram regulacyjnych oraz zwiększyć ich uprawnienia i przewidywalność ich decyzji. W tym celu należy wprowadzić do prawa krajowego wyraźne przepisy zapewniające, aby [KOR], który odpowiada za regulację rynku ex ante lub rozstrzyganie sporów między przedsiębiorcami, był chroniony podczas wykonywania swoich zadań przed ingerencją zewnętrzną lub naciskami politycznymi, które mogłyby zagrozić niezależności wydawanych przez niego ocen w sprawach, którymi się zajmuje. Takie zewnętrzne wpływy powodują, że krajowy organ ustawodawczy nie jest odpowiedni do pełnienia roli [KOR] w zakresie ram regulacyjnych […]”.
7 Artykuł 3 dyrektywy ramowej stanowi:
„1. Państwa członkowskie zapewnią, by zadania przydzielone [KOR] na mocy postanowień niniejszej dyrektywy oraz dyrektyw szczegółowych były realizowane przez uprawnione [kompetentne] organy.
2. Państwa członkowskie zagwarantują niezależność [KOR], zapewniając, by były one prawnie oddzielone i funkcjonalnie niezależne od wszelkich organizacji udostępniających sieci, urządzenia lub usługi łączności elektronicznej. Państwa członkowskie, które zachowają prawo własności przedsiębiorstw udostępniających sieci łączności elektronicznej lub usług lub które będą sprawowały nad nimi kontrolę, zobowiązane będą zapewnić skuteczny strukturalny rozdział funkcji regulacyjnych od działalności związanej z wykonywaniem prawa własności lub kontroli.
3. Państwa członkowskie zapewniają, aby [KOR] wykonywały swoje uprawnienia w sposób bezstronny, przejrzysty i terminowy. Państwa członkowskie zapewniają, aby [KOR] posiadały wystarczające zasoby finansowe i ludzkie do wykonywania przydzielonych im zadań.
3a Bez uszczerbku dla przepisów ust. 4 i 5 [KOR] odpowiedzialne za regulację rynku ex ante lub rozstrzyganie sporów między przedsiębiorstwami zgodnie z art. 20 lub 21 niniejszej dyrektywy działają niezależnie i nie występują o instrukcje do żadnego innego podmiotu ani nie przyjmują takich instrukcji w związku z wykonywaniem tych zadań, przydzielonych im na podstawie prawa krajowego wdrażającego prawo [Unii Europejskiej]. Nie wyklucza to nadzoru zgodnie z krajowym prawem konstytucyjnym. Decyzje [KOR] mogą zostać zawieszone lub uchylone wyłącznie przez organy odwoławcze ustanowione zgodnie z art. 4.
[…]”.
8 Artykuł 4 ust. 1 akapit pierwszy tej dyrektywy stanowi:
„Państwa członkowskie zapewniają, aby na poziomie krajowym istniały skuteczne mechanizmy umożliwiające użytkownikom lub przedsiębiorstwom udostępniającym sieci lub usługi łączności elektronicznej, których dotyczy dana decyzja wydana przez [KOR], korzystanie z prawa odwołania się od takiej decyzji do organu odwoławczego niezależnego od stron uczestniczących w sporze. Organ taki, który może być sądem, dysponuje odpowiednią wiedzą specjalistyczną pozwalającą mu na skuteczne wypełnianie swoich funkcji. Państwa członkowskie zapewniają, aby aspekty merytoryczne każdej sprawy zostały właściwie rozpatrzone, oraz zapewniają istnienie skutecznych środków odwoławczych”.
9 Zgodnie z art. 6 wspomnianej dyrektywy:
Z wyjątkiem sytuacji objętych art. 7 ust. 9, art. 20 lub art. 21 państwa członkowskie zapewniają, aby krajowe organy regulacyjne, które zamierzają podjąć środki zgodnie z przepisami niniejszej dyrektywy lub dyrektyw szczegółowych lub zamierzają wprowadzić ograniczenia zgodnie z art. 9 ust. 3 i art. 9 ust. 4, które mają znaczący wpływ na odnośny rynek, umożliwiły zainteresowanym stronom wypowiedzenie się w rozsądnym terminie w kwestii proponowanych środków.
[…]”.
10 Artykuł 8 tej dyrektywy stanowi w szczególności:
„1. Państwa członkowskie zapewnią, by [KOR], wypełniając swoje zadania wynikające z postanowień niniejszej dyrektywy lub dyrektyw szczegółowych, podejmowały stosowne środki zmierzające do realizacji celów określonych w ust. 2, 3 oraz 4. Takie środki winny być proporcjonalne do celów, jakie mają zostać osiągnięte.
[…]
2. [KOR] będą wspierać konkurencję w dziedzinie udostępniania sieci i usług łączności elektronicznej oraz urządzeń i usług [towarzyszących] […].
3. [KOR] będą wspierać rozwój rynku wewnętrznego […].
4. [KOR] będą promować interesy obywateli Unii Europejskiej […]”.
11 Artykuł 9 dyrektywy ramowej stanowi:
„1. W należytym stopniu uwzględniając fakt, że częstotliwości radiowe są dobrem publicznym, które ma istotną wartość społeczną, kulturalną i ekonomiczną, państwa członkowskie zapewniają efektywne zarządzanie częstotliwościami radiowymi do celów świadczenia usług łączności elektronicznej na ich terytorium zgodnie z art. 8 i 8a. Zapewniają także, aby przydział widma na użytek usług łączności elektronicznej i wydawanie zezwoleń ogólnych lub indywidualnych praw do użytkowania takich częstotliwości radiowych przez właściwe organy krajowe odbywały się według obiektywnych, przejrzystych, niedyskryminacyjnych i proporcjonalnych kryteriów.
[…]
3. O ile przepisy akapitu drugiego nie stanowią inaczej, państwa członkowskie zapewniają, aby wszystkie rodzaje technologii wykorzystywane w usługach łączności elektronicznej mogły być stosowane w pasmach częstotliwości radiowych, uznanych w krajowym planie przeznaczenia częstotliwości za dostępne dla usług łączności elektronicznej zgodnie z prawem [Unii].
Państwa członkowskie mogą jednak ustanowić proporcjonalne i niedyskryminacyjne ograniczenia określonych rodzajów użytkowanych sieci radiowych lub technologii dostępu bezprzewodowego wykorzystywanych w usługach łączności elektronicznej, w przypadku gdy jest to uzasadnione koniecznością:
a) uniknięcia szkodliwych zakłóceń;
b) ochrony zdrowia publicznego przed oddziaływaniem pól elektromagnetycznych;
c) zapewnienia jakości technicznej usługi;
d) zapewnienia jak najszerszego współużytkowania częstotliwości radiowych;
e) zagwarantowania efektywnego wykorzystania widma; lub
f) zapewnienia realizacji celu leżącego w interesie ogólnym zgodnie z ust. 4.
4. O ile przepisy akapitu drugiego nie stanowią inaczej, państwa członkowskie zapewniają, aby wszystkie rodzaje usług łączności elektronicznej mogły być stosowane w pasmach częstotliwości radiowych, uznanych w krajowym planie przeznaczenia częstotliwości za dostępne dla usług łączności elektronicznej zgodnie z prawem [Unii]. Państwa członkowskie mogą jednak ustanowić proporcjonalne i niedyskryminacyjne ograniczenia rodzajów świadczonych usług łączności elektronicznej, w tym w razie konieczności w celu spełnienia wymogu ustanowionego w regulacjach radiowych [Międzynarodowej Unii Telekomunikacyjnej].
[…]
5. Państwa członkowskie dokonują regularnego przeglądu konieczności ograniczeń, o których mowa w ust. 3 i 4, oraz podają do wiadomości publicznej wyniki takich przeglądów.
[…]”.
Dyrektywa o zezwoleniach
12 Motywy 11 i 23 dyrektywy o zezwoleniach brzmią następująco:
„(11) Przyznawanie specjalnych praw może być nadal konieczne dla użytkowania częstotliwości radiowych […]. Powyższe prawa użytkowania nie powinny być ograniczane, chyba że jest to nieuniknione ze względu na ograniczoną ilość częstotliwości radiowych oraz potrzebę zapewnienia ich skutecznego wykorzystania.
[…]
(23) Ustanawiając kryteria stosowane w procedurze selekcji konkurencyjnej lub porównawczej, [KOR] winny zapewnić realizację celów określonych w art. 8 dyrektywy [ramowej]. Jednakże nie będzie sprzeczne z postanowieniami niniejszej dyrektywy stosowanie obiektywnych, niedyskryminujących i proporcjonalnych kryteriów selekcji w celu wspierania rozwoju konkurencji, którego skutkiem będzie wykluczenie niektórych przedsiębiorstw z procedury selekcji konkurencyjnej lub porównawczej o przyznanie poszczególnych częstotliwości radiowych”.
13 Zgodnie z art. 3 omawianej dyrektywy:
„1. Państwa członkowskie powinny zapewnić swobodę w zakresie dostępu do sieci i świadczenia usług łączności elektronicznej, na warunkach określonych w niniejszej dyrektywie. W tym celu państwa członkowskie nie będą utrudniać przedsiębiorstwu dostępu do sieci ani świadczenia usług w zakresie łączności elektronicznej, chyba że jest niezbędne z przyczyn określonych w artykule [52 ust. 1 TFUE].
2. Świadczenie dostępu do sieci oraz usług w zakresie łączności elektronicznej może być poddane jedynie wymogom związanym z ogólnym zezwoleniem, nie naruszając szczegółowych obowiązków, o których mowa w artykule 6 ust. 2, lub praw, o których mowa w artykule 5. Od danego przedsiębiorstwa można żądać dokonania notyfikacji, ale nie uzyskania jednoznacznej decyzji lub innego aktu administracyjnego [KOR], przed rozpoczęciem wykonywania uprawnień wynikających z zezwolenia. Po dokonaniu notyfikacji, jeżeli była ona wymagana, przedsiębiorca może rozpocząć działalność; w razie potrzeby może on być poddany obowiązkom określonym w artykułach 5, 6 oraz 7, dotyczącym praw użytkowania.
[…]”.
14 Artykuł 5 tej dyrektywy stanowi:
„1. Państwa członkowskie ułatwiają korzystanie z częstotliwości radiowych na podstawie ogólnych zezwoleń. W razie potrzeby państwa członkowskie mogą przyznać indywidualne prawa w celu:
– uniknięcia szkodliwych zakłóceń,
– zapewnienia jakości technicznej usługi,
– zagwarantowania efektywnego wykorzystania widma lub
– realizacji innych celów leżących w interesie ogólnym określonych przez państwa członkowskie zgodnie z prawem [Unii].
2. W przypadku gdy konieczne jest przyznanie indywidualnych praw użytkowania częstotliwości radiowych i numerów, państwa członkowskie przyznają takie prawa – na wniosek – każdemu przedsiębiorstwu w związku z dostarczaniem sieci lub usług na podstawie ogólnego zezwolenia, o którym mowa w art. 3, z zastrzeżeniem przepisów art. 6, 7 i art. 11 ust. 1 lit. c) niniejszej dyrektywy oraz wszelkimi innymi przepisami zapewniającymi skuteczne wykorzystanie tych zasobów zgodnie z przepisami [dyrektywy ramowej].
Bez uszczerbku dla szczegółowych kryteriów i procedur przyjętych przez państwa członkowskie w celu przyznawania praw użytkowania częstotliwości radiowych dostawcom usług radiowych lub telewizyjnych, aby osiągnąć cele leżące w interesie ogólnym zgodnie z prawem wspólnotowym, prawa użytkowania częstotliwości radiowych i numerów są przyznawane w oparciu o otwarte, obiektywne, przejrzyste, niedyskryminacyjne i proporcjonalne procedury, a w przypadku częstotliwości radiowych – zgodnie z przepisami art. 9 [dyrektywy ramowej]. Wyjątek od stosowania wymogu otwartych procedur może mieć zastosowanie w przypadkach, gdy przyznanie indywidualnych praw użytkowania częstotliwości radiowych dostawcom usług radiowych lub telewizyjnych jest konieczne do osiągnięcia celu leżącego w interesie ogólnym określonego przez państwa członkowskie zgodnie z prawem [Unii].
[…]
4. […]
W odniesieniu do konkurencyjnej lub porównawczej procedury selekcji dla częstotliwości radiowych stosuje się art. 7.
5. Państwa członkowskie nie ograniczają liczby praw użytkowania, które mają zostać przyznane, z wyjątkiem sytuacji, gdy jest to niezbędne do zapewnienia skutecznego wykorzystania częstotliwości radiowych zgodnie z art. 7.
[…]”.
15 Artykuł 7 rzeczonej dyrektywy, dotyczący procedury ograniczania liczby podlegających przyznaniu praw użytkowania częstotliwości radiowych, stanowi:
„1. Państwo członkowskie rozważające, czy ograniczyć liczbę praw użytkowania, które mają zostać przyznane dla częstotliwości radiowych, lub czy wydłużyć okres obowiązywania istniejących praw inaczej niż zgodnie z określonymi w nich warunkami, powinno między innymi:
a) rozważyć odpowiednio potrzebę zwiększenia korzyści dla użytkowników oraz umożliwić rozwój konkurencji;
b) zapewnić wszystkim zainteresowanym stronom, w tym użytkownikom i konsumentom, możliwość wypowiedzenia się w kwestii jakichkolwiek ograniczeń zgodnie z artykułem 6 dyrektywy [ramowej];
c) opublikować każdą decyzję dotyczącą ograniczeń w przyznawaniu praw użytkowania lub odnawianiu praw użytkowania, wraz z jej uzasadnieniem;
d) po określeniu procedury wezwać do składania wniosków o przyznanie prawa użytkowania; oraz
e) rozważyć ustanowienie czasowych ograniczeń w odpowiednim czasie lub na uzasadniony wniosek przedsiębiorstwa, którego to ograniczenie dotyczy.
2. Jeżeli państwo członkowskie uzna, że dalsze prawa użytkowania częstotliwości radiowych mogą być przyznane, winno to ogłosić i wezwać do składania wniosków o przyznanie takich praw.
3. Jeżeli przyznawanie praw użytkowania częstotliwości radiowych winno być ograniczone, państwa członkowskie będą przyznawać takie prawa według kryteriów selekcyjnych, które muszą być obiektywne, przejrzyste, niedyskryminujące oraz proporcjonalne [Na wypadek gdyby udzielenie praw użytkowania częstotliwości radiowych miało podlegać ograniczeniom, państwa członkowskie przyznają takie prawa według obiektywnych, przejrzystych, niedyskryminujących oraz proporcjonalnych kryteriów selekcji]. Każde takie kryterium wyboru musi przyznawać odpowiednią wagę celom określonym [w sposób odpowiedni uwzględniać cele określone] w art. 8 dyrektywy [ramowej] i wymaganiom zawartym w art. 9 tej dyrektywy.
4. W razie przeprowadzenia procedury selekcji konkurencyjnej lub porównawczej państwa członkowskie będą mogły przedłużyć maksymalny termin sześciu tygodni, o którym mowa w artykule 5 ust. 3, o tyle, o ile jest to niezbędne dla zapewnienia, by procedury były sprawiedliwe, otwarte i przejrzyste dla wszystkich zainteresowanych stron, jednakże nie dłużej niż o okres ośmiu miesięcy.
[…]”.
Dyrektywa w sprawie konkurencji
16 Zgodnie z art. 2 dyrektywy w sprawie konkurencji, który dotyczy praw wyłączne i specjalne w odniesieniu do sieci łączności elektronicznej i usług łączności elektronicznej:
„1. Państwa członkowskie nie przyznają oraz nie utrzymują w mocy praw wyłącznych lub specjalnych w odniesieniu do tworzenia lub zapewnienia sieci łączności elektronicznej lub w odniesieniu do świadczenia publicznie dostępnych usług łączności elektronicznej.
2. Państwa członkowskie podejmują wszelkie środki niezbędne do zapewnienia, aby każde przedsiębiorstwo było uprawnione do świadczenia usług łączności elektronicznej lub do utworzenia, rozszerzenia lub zapewnienia sieci łączności elektronicznej.
[…]
4. Państwa członkowskie zapewniają, aby ogólne zezwolenie udzielone przedsiębiorstwu na świadczenie usług łączności elektronicznej lub utworzenie lub zapewnienie sieci łączności elektronicznej, jak również aby warunki związane z tym zezwoleniem opierały się na obiektywnych, niedyskryminacyjnych, proporcjonalnych i przejrzystych kryteriach.
[…]”.
17 Artykuł 4 tej dyrektywy, który dotyczy praw do wykorzystywania częstotliwości, stanowi:
„Bez uszczerbku dla szczególnych kryteriów i procedur przyjętych przez państwa członkowskie w odniesieniu do przyznawania praw do wykorzystywania częstotliwości radiowych dostawcom usług w dziedzinie nadawania programów radiowych lub telewizyjnych, mając na celu realizowanie celów o interesie ogólnym zgodnie z prawem wspólnotowym:
1) państwa członkowskie nie przyznają praw wyłącznych lub specjalnych do wykorzystywania częstotliwości w odniesieniu do świadczenia usług łączności elektronicznej;
2) przydzielanie częstotliwości w odniesieniu do usług łączności elektronicznej opiera się na obiektywnych, przejrzystych, niedyskryminacyjnych oraz proporcjonalnych kryteriach”.
Postępowanie główne i pytania prejudycjalne
18 Spór w postępowaniu głównym dotyczy przydzielenia nowych cyfrowych częstotliwości radiowych, które zostały uwolnione z uwagi na przekształcenie telewizji analogowej w telewizję cyfrową (zwane dalej „cyfryzacjąˮ). Technologia cyfrowa charakteryzuje się większą wydajnością transmisji w porównaniu z wydajnością technologii analogowej, ponieważ w odróżnieniu do tej ostatniej pozwala na równoczesną transmisję kilku programów na tej samej częstotliwości radiowej. Uwolnione w ten sposób częstotliwości radiowe stanowią „dywidendę cyfrowąˮ.
19 Cyfryzacja rozpoczęła się we Włoszech, podczas gdy już od 2006 r. toczyło się postępowanie o stwierdzenia uchybienia zobowiązaniom tego państwa członkowskiego w przedmiocie zgodności włoskich przepisów dotyczących zarządzania częstotliwościami radiowymi transmisji telewizyjnej, cyfryzacji i przydziału cyfrowych częstotliwości radiowych z przepisami dyrektywy ramowej oraz dyrektyw o zamówieniach i w sprawie konkurencji. Komisja Europejska w swojej uzasadnionej opinii z dnia 19 lipca 2007 r. zasadniczo stwierdziła, że przepisy te, zezwalając na dostęp do rynku cyfrowego radia i telewizji wyłącznie podmiotom, które nadawały już za pośrednictwem techniki analogowej, pozbawiały ten rynek konkurencji. Rząd włoski przyjął liczne środki w celu dostosowanie tych przepisów do prawa Unii.
20 To w tym kontekście AGCOM wydał decyzję 181/09/CONS z dnia 7 kwietnia 2009 r., która następnie została zmieniona w ustawę mocą legge n. 88 (ustawa nr 88) z dnia 7 lipca 2009 r. Mocą tej decyzji AGCOM określił kryteria całkowitej cyfryzacji sieci naziemnych.
21 Decyzja ta przewidywała w szczególności przyznanie 21 multipleksów krajowych, które pozwalają na połączenie w jeden wspólny strumień danych różnych sygnałów i na przenoszenie równocześnie kilku programów naziemnej telewizji cyfrowej. W celu ich rozdziału pomiędzy nowych operatorów, operatorów, którzy stworzyli sieci cyfrowe, i operatorów, którzy już zarządzali sieciami analogowymi, multipleksy te, zanim zostały rozdzielone, podzielono na trzy grupy w oparciu o różne kryteria. Ponadto przewidziano, że pod koniec procedury wyboru żaden z operatorów nie może otrzymać więcej niż pięć multipleksów krajowych.
22 W szczególności dostępne częstotliwości pochodzące z dywidendy cyfrowej, które to same są przedmiotem postępowania głównego, miały być przydzielone nieodpłatnie operatorom spełniającym warunki zdefiniowane na koniec procedury wyboru organizowanego według modelu zwanego „konkursem pięknościˮ.
23 Początkowo ten „konkurs pięknościˮ dotyczył pięciu multipleksów, czyli sygnałów, z których każdy jest zdolny do przenoszenia równocześnie kilku programów naziemnej telewizji cyfrowej. Te multipleksy były podzielone na dwie części. Trzy multipleksy części A były zarezerwowane dla podmiotów rozpoczynających działalność i dla małych operatorów. Nie mogły one być przydzielone spółkom Radiotelevisione Italiana SpA (RAI), Mediaset i Telecom Italia Media Broadcasting, obecnie Persidera. Część B odpowiadała dwóm multipleksom otwartym dla wszystkich oferentów, z ograniczeniem do jednego multipleksu dla spółek RAI i Mediaset.
24 Zasady „konkursu pięknościˮ zostały ostatecznie zatwierdzone wydaną przez AGCOM decyzją 497/10/CONS z dnia 22 września 2010 r., po publicznych konsultacjach i zatwierdzeniu planu przydzielenia cyfrowych częstotliwości. Na tym etapie do pięciu ww. multipleksów stanowiących przedmiot „konkursu pięknościˮ dodano multipleks C1.
25 W dniu 8 lipca 2011 r. minister rozwoju gospodarczego opublikował zaproszenie do składania wniosków. Spółki Europa Way i Persidera zostały dopuszczone do udziału w postępowaniu. Każda ze spółek była jedynym kandydatem względem, odpowiednio, jednego multipleksu, przy czym spółka Persidera ubiegała się o przydzielenie jej trzech multipleksów.
26 Dekretem z dnia 20 stycznia 2012 r. minister rozwoju gospodarczego zawiesił „konkurs pięknościˮ. Ostatecznie konkurs ten został anulowany mocą art. 3 lit. d) decreto legge n. 16, Diposizioni urgenti in materia di semplificazioni tributarie, di efficientamento e potenziamento delle procedure di accertamento (dekret z mocą ustawy nr 16 w sprawie pilnych środków w dziedzinie ułatwień podatkowych, zwiększenia wydajności i wzmocnienia procedur kontroli) z dnia 2 marca 2012 r., zmienionego w ustawę nr 44 z dnia 26 kwietnia 2012 r. (zwanego dalej „dekretem z mocą ustawy nr 16/2012ˮ). Zdecydowano także, że „konkurs pięknościˮ zostanie zastąpiony publiczną odpłatną procedurą wyboru opartą na systemie aukcji według priorytetów i kryteriów określonych przez AGCOM i że operatorom uczestniczącym w tym konkursie będzie przysługiwało prawo do zwrotu poczynionych wydatków.
27 Po przeprowadzeniu konsultacji publicznej AGCOM wydał decyzję 277/13/CONS z dnia 11 kwietnia 2013 r. zawierającą zasady nowej procedury wyboru. AGCOM w tej decyzji dokonał restrukturyzacji planu przydzielania częstotliwości, w szczególności dokonując redukcji liczby częstotliwości przeznaczonej dla celów naziemnej cyfrowej transmisji telewizyjnej danych z 25 do 22, i ustalił na trzy liczbę multipleksów do przydziału. Zgłoszenie kandydatur w odniesieniu do tych multipleksów zostało zastrzeżone wyłącznie dla podmiotów rozpoczynających działalność i małych operatorów, z wyłączeniem operatorów, którzy posiadali już przynajmniej trzy multipleksy.
28 Zaproszenie do składania wniosków zostało opublikowane w dniu 12 lutego 2014 r. Ani spółka Europa Way, ani spółka Persidera nie wzięły udziału w nowej procedurze. Według informacji znajdujących się w aktach przedstawionych Trybunałowi spółka Persidera nie mogła w nim uczestniczyć z uwagi na liczbę już posiadanych multipleksów. Spółka Cairo Network Srl jako jedyny kandydat otrzymała multipleks.
29 Spółki Europa Way i Persidera wystąpły do Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (sądu administracyjnego regionu Lacjum, Włochy) ze skargą o stwierdzenie nieważności decyzji w sprawie unieważnienia „konkursu pięknościˮ i zastąpienia go odpłatną procedurą.
30 W następstwie oddalenia ich skarg orzeczeniami z dnia 25 września 2014 r. spółki Europa Way et Persidera wniosły apelację od tego orzeczenia do sądu odsyłającego.
31 Spółka Europa Way utrzymuje przed tym sądem, że przedmiotem „konkursu pięknościˮ była odpowiedź na obawy sformułowane przez Komisję w ramach postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego i zagwarantowanie naprawienia szkody doznanej przez podmioty, które były pozbawione możliwości działania na rynku z powodu nieprawidłowości stwierdzonych przez Komisję. Tymczasem cel ten i w konsekwencji również otwarcie tego sektora na konkurencję nie zostały osiągnięte. Spółka Europa Way kwestionuje również bezpłatne przyznanie częstotliwości podmiotom już obecnym na rynku.
32 Spółka Persidera zasadniczo podnosi podobne argumenty. Dodaje ona, że o ile organizacja „konkursu pięknościˮ była uzgodniona z Komisją, o tyle instytucja ta nie zatwierdziła jego unieważnienia i zastąpienia procedurą w trybie aukcji.
33 W powyższych okolicznościach Consiglio di Stato (rada państwa, Włochy) postanowiła zawiesić postępowanie i przedłożyć Trybunałowi następujące pytania prejudycjalne:
„1) Czy kwestionowane działanie prawodawcze oraz stanowiące jego następstwo akty wykonawcze naruszyły uregulowania, zgodnie z którymi zadania regulacji rynku telewizyjnego należą do niezależnego organu administracyjnego (art. 3 i art. 8 [dyrektywy ramowej])?
2) Czy kwestionowane działanie prawodawcze oraz stanowiące jego następstwo akty wykonawcze naruszyły przepisy art. 7 [dyrektywy o zezwoleniach] i art. 6 [dyrektywy ramowej], które przewidują uprzednie przeprowadzenie konsultacji publicznej przez niezależny krajowy organ regulacyjny danego sektora?
3) Czy prawo Unii Europejskiej, w szczególności art. 56 TFUE, art. 9 [dyrektywy ramowej], art. 3, 5 i 7 [dyrektywy o zezwoleniach] oraz art. 2 i 4 [dyrektywy w sprawie konkurencji], a także zasady niedyskryminacji, przejrzystości, wolności konkurencji, proporcjonalności, skuteczności i pluralizmu informacji stoją na przeszkodzie unieważnieniu procedury przetargowej w formie »beauty contest« – która została ogłoszona, w systemie przydzielania cyfrowych częstotliwości telewizyjnych, celem sanacji bezprawnego wykluczenia przedsiębiorstw działających na rynku oraz umożliwienia dostępu małym przedsiębiorstwom – i jej zastąpieniu innym, odpłatnym przetargiem, w którym przewidziano nałożenie na uczestników warunków i obowiązków, których nie wymagano uprzednio od przedsiębiorców o ugruntowanej pozycji, czyniąc konkurencję kosztowną i nieekonomiczną?
4) Czy prawo Unii Europejskiej, w szczególności art. 56 TFUE, art. 9 [dyrektywy ramowej], art. 3, 5 i 7 [dyrektywy o zezwoleniach], art. 2 i 4 [dyrektywy w sprawie konkurencji] i art. 258 TFUE, a także zasady niedyskryminacji, przejrzystości, wolności konkurencji, proporcjonalności, skuteczności i pluralizmu informacji, stoją na przeszkodzie dla zmiany planu przeznaczenia częstotliwości, z ograniczeniem kanałów krajowych z 25 do 22 (oraz zachowaniem na rzecz przedsiębiorców o ugruntowanej pozycji takiego samego dostępu do multipleksów), ograniczeniem zakresu ofert do 3 multipleksów i przyznaniem częstotliwości w pasmie VHF‑III, narażonym na ryzyko silnych zakłóceń?
5) Czy ochrona zasady uzasadnionych oczekiwań, w kształcie wypracowanym przez Trybunał Sprawiedliwości, jest zgodna z unieważnieniem procedury »beauty contest«, co nie pozwoliło wnoszącym apelację, uprzednio dopuszczonym do nieodpłatnego postępowania przetargowego, mieć pewności co do uzyskania jakiejkolwiek z kategorii stanowiących przedmiot przetargu?
6) Czy z prawem Unii w przedmiocie przyznawania praw do użytkowania częstotliwości (art. 8 i 9 [dyrektywy ramowej], art. 5 i 7 [dyrektywy o zezwoleniach] oraz art. 2 i 4 [dyrektywy w sprawie konkurencji]) zgodne jest ustanowienie przepisu takiego jak art. 3d dekretu z mocą ustawy nr 16/2012, który posiada cechy odbiegające od cech właściwych dla rynku usług radiowo-telewizyjnych?”.
W przedmiocie pytań prejudycjalnych
W przedmiocie dopuszczalności
34 Po pierwsze, jak słusznie podkreślili rząd włoski i Elettronica Industriale, należy stwierdzić, że z brzmienia samego pierwszego, drugiego, piątego i szóstego pytania wynika, że sąd odsyłający zwraca się do Trybunału o wypowiedzenie się w przedmiocie zgodności lub kompatybilności przepisów krajowych z prawem Unii.
35 Tymczasem do Trybunału nie należy w ramach postępowania na podstawie art. 267 TFUE wypowiedzenie się w przedmiocie zgodności lub kompatybilności przepisów krajowych z prawem Unii. Trybunał jest jednak właściwy w kwestii dostarczenia sądowi odsyłającemu elementów wykładni prawa Unii, które mogą jemu pozwolić na dokonanie takiej oceny zgodności lub kompatybilności celem wydania orzeczenia w sprawie przed nim zawisłej (zob. podobnie wyrok z dnia 31 stycznia 2008 r., Centro Europa 7, C‑380/05, EU:C:2008:59, pkt 49, 50 i przytoczone tam orzecznictwo; a także postanowienie z dnia 3 lipca 2014 r., Talasca, C‑19/14, EU:C:2014:2049, pkt 16 i przytoczone tam orzecznictwo).
36 Trybunał powinien zatem w niniejszej sprawie ograniczyć swoje badanie do przepisów prawa Unii, dokonując ich do wykładni tych przepisów, które będą pomocne dla sądu odsyłającego, do którego należy ocena zgodności lub kompatybilności przepisów i aktów krajowych z prawem Unii w celu rozstrzygnięcia zawisłego przed nim sporu (zob. podobnie wyrok z dnia 31 stycznia 2008 r., Centro Europa 7, C‑380/05, EU:C:2008:59, pkt 51).
37 Skoro pytania pierwsze, drugie, piąte i szóste odnoszą się do norm prawa Unii, których wykładnia może być przydatna dla sądu odsyłającego, pytania te są dopuszczalne.
38 Po drugie, rząd włoski i spółka Elettronica podważają dopuszczalność, odpowiednio, trzeciego, czwartego i szóstego pytania oraz pytań od drugiego do szóstego z powodu lakonicznego przedstawienia kontekstu faktycznego i prawnego sprawy w postępowaniu głównym. Rząd włoski dodaje zasadniczo, że sąd odsyłający nie przedstawił powodów uzasadniających znaczenia dla sprawy w postępowaniu głównym przepisów, o których wykładnię się zwraca.
39 W tym względzie należy przypomnieć, że w ramach ustanowionej w art. 267 TFUE współpracy między Trybunałem i sądami krajowymi konieczność przedstawienia wykładni prawa Unii, która byłaby użyteczna dla sądu krajowego, wymaga, aby sąd krajowy skrupulatnie przestrzegał wymogów dotyczących treści wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym wyraźnie uregulowanych w art. 94 regulaminu postępowania przed Trybunałem, z którymi sąd odsyłający powinien być zapoznany (zob. podobnie wyroki: z dnia 5 lipca 2016 r., Ognyanov, C‑614/14, EU:C:2016:514, pkt 18, 19 i przytoczone tam orzecznictwo; a także z dnia 27 października 2016 r., Audace i in., C‑114/15, EU:C:2016:813, pkt 35).
40 Jest zatem niezbędne – jak stanowi art. 94 lit. c) regulaminu postępowania przed Trybunałem – by wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym zawierał omówienie powodów, dla których sąd odsyłający rozpatruje kwestię wykładni lub ważności określonych przepisów prawa Unii, jak również związku, jaki dostrzega on między tymi przepisami a uregulowaniami krajowymi, które znajdują zastosowanie w postępowaniu głównym.
41 W niniejszej sprawie należy zauważyć, że wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym nie zawiera żadnego wyjaśnienia, jeśli chodzi o znaczenie art. 56 TFUE i 258 TFUE dla rozstrzygnięcia sporu w postępowaniu głównym.
42 Z jednej strony, odnośnie do art. 56 TFUE, z informacji przedstawionych Trybunałowi wynika, że spór w postępowaniu głównym charakteryzuje się okolicznościami, które wszystkie wystąpiły wewnątrz państwa włoskiego. Tymczasem art. 56 TFUE nie znajduje zastosowania do takiej sytuacji (zob. podobnie wyrok z dnia 15 listopada 2016 r., Ullens de Schooten, C‑268/15, EU:C:2016:874, pkt 47 i przytoczone tam orzecznictwo).
43 Z drugiej strony wystarczy uściślić – podobnie jak zauważyła rzecznik generalna w pkt 36 swojej opinii – że w przypadku art. 258 TFUE chodzi o zwykły przepis o charakterze czysto proceduralnym stosowany w prowadzonych przez Komisję przed Trybunałem postępowaniach w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego.
44 A zatem pytania trzecie i czwarte są niedopuszczalne w zakresie, w jakim mają na celu uzyskanie wykładni art. 56 TFUE i 258 TFUE.
45 Po drugie, konieczne jest również – jak przewiduje art. 94 lit. a) regulaminu postępowania – by wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym zawierał przynajmniej omówienie okoliczności faktycznych sprawy, na jakich oparte są pytania.
46 W niniejszej sprawie sąd odsyłający ma w postępowaniu głównym wydać orzeczenie w przedmiocie prawidłowości procedury wyboru w celu przydzielenia częstotliwości cyfrowych w świetle przepisów NWRR. Ponieważ postanowienie odsyłające zawiera elementy konieczne dla zrozumienia okoliczności, jak również przesłanek proceduralnych oraz materialnych właściwych dla tej procedury, ogólny kontekst faktyczny sporu w postępowaniu głównym jest przedstawiony w sposób dostatecznie precyzyjny, aby umożliwić Trybunałowi wydanie orzeczenie w przedmiocie istoty tych pytań.
47 Niemniej jednak – jak zauważyła rzecznik generalna w pkt 42 swojej opinii – pewne pytania zadane przez sąd odsyłający przedstawiają hipotezy faktyczne, które w żaden sposób nie są wsparte i wyjaśnione we wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym i w przedmiocie których Trybunał nie jest zatem w stanie wydać orzeczenia. Wynika to z odniesienia w pytaniu trzecim do „warunków i obowiązków, których nie wymagano uprzednio od przedsiębiorców o ugruntowanej pozycjiˮ, do wskazania w pytaniu czwartym o „przyznani[a] częstotliwości w pasmie VHF‑III, narażonym na ryzyko silnych zakłóceńˮ, jak również z hipotezy będącej przedmiotem pytania szóstego, zgodnie z którym art. 3d dekretu z mocą ustawy nr 16/2012 „posiada cechy odbiegające od cech właściwych dla rynku usług radiowo-telewizyjnychˮ.
48 Wynika stąd, że pytania trzecie i piąte są niedopuszczalne w zakresie określonym w pkt 44 i 47 niniejszego wyroku. Pytanie szóste jest w całości niedopuszczalne.
Co do istoty
W przedmiocie pytania pierwszego
49 Poprzez pytanie pierwsze sąd odsyłający zmierza zasadniczo do ustalenia, czy przepisy dyrektywy ramowej należy interpretować w ten sposób, że sprzeciwiają się one unieważnieniu przez prawodawcę krajowego toczącej się procedury wyboru w celu przydzielenia częstotliwości, organizowanej przez właściwy KOR w okolicznościach takich, jak te w postępowaniu głównym, która została zawieszona w drodze decyzji ministra.
50 W tym względzie, po pierwsze, należy przypomnieć, że na podstawie art. 3 ust. 1 dyrektywy ramowej państwa członkowskie zapewnią, by zadania przydzielone KOR na mocy postanowień tej dyrektywy oraz dyrektyw szczegółowych były realizowane przez właściwe organy. Ponadto zgodnie z art. 3 ust. 2 i 3 dyrektywy ramowej w związku z motywem 11 tego aktu państwa członkowskie winny zapewnić niezależność KOR, aby umożliwić im wykonywanie swoich kompetencji w sposób bezstronny i przejrzysty oraz we właściwym momencie (zob. podobnie wyroki: z dnia 3 grudnia 2009 r., Komisja/Włochy, C‑424/07, EU:C:2009:749, pkt 54; z dnia 17 września 2015 r., KPN, C‑85/14, EU:C:2015:610, pkt 54; a także z dnia 19 października 2016 r., Ormaetxea Garai i Lorenzo Almendros, C‑424/15, EU:C:2016:780, pkt 33).
51 O ile art. 3 dyrektywy ramowej w wersji początkowej służył głównie, zgodnie z motywem 11 tej dyrektywy, zagwarantowaniu niezależności i bezstronności KOR poprzez zapewnienie rozdziału funkcji regulacyjnych i operacyjnych, o tyle prawodawca Unii w dyrektywie 2009/140, jak wskazuje jej motyw 13, zamierzał zwiększyć niezależność KOR, tak aby zapewnić skuteczniejsze stosowanie przez nie ram regulacyjnych oraz zwiększyć ich uprawnienia i przewidywalność ich decyzji (zob. wyroki: z dnia 28 lipca 2016 r., Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni, C‑240/15, EU:C:2016:608, pkt 32, 34; a także z dnia 19 października 2016 r., Ormaetxea Garai i Lorenzo Almendros, C‑424/15, EU:C:2016:780, pkt 45).
52 Motyw 13 dyrektywy 2009/140 stanowi więc, że w tym celu należy wprowadzić do prawa krajowego wyraźne przepisy zapewniające, aby KOR, który odpowiada za regulację rynku ex ante lub rozstrzyganie sporów między przedsiębiorcami, był chroniony podczas wykonywania swoich zadań przed ingerencją zewnętrzną lub naciskami politycznymi, które mogłyby zagrozić niezależności wydawanych przez niego ocen w sprawach, którymi się zajmuje.
53 Ten cel, polegający na wzmocnieniu niezależności i bezstronności KOR, znajduje wyraz w art. 3 ust. 3a dyrektywy ramowej (wyrok z dnia 19 października 2016 r., Ormaetxea Garai i Lorenzo Almendros, C‑424/15, EU:C:2016:780, pkt 47). Zgodnie akapitem pierwszym tego przepisu, bez uszczerbku dla przypadków konsultacji i koordynacji z innymi organami krajowymi przewidzianych w ustępach 4 i 5 tego artykułu, KOR odpowiedzialne za regulację rynku ex ante lub rozstrzyganie sporów między przedsiębiorstwami powinny działać niezależnie i nie występować o instrukcje do żadnego innego podmiotu ani nie przyjmować takich instrukcji w związku z wykonywaniem przydzielonych im zadań. Przepis ten w szczególności przewiduje jednak możliwość nadzoru zgodnie z przepisami krajowymi prawa konstytucyjnego i uściśla, że decyzje KOR mogą zostać zawieszone lub uchylone wyłącznie przez organy odwoławcze ustanowione zgodnie z art. 4.
54 Po drugie, należy uściślić, że dyrektywa ramowa przyznaje KOR szczególne zadania w zakresie regulacji, które są zdefiniowane w art. 8–13 tej dyrektywy. Zgodnie z art. 9 ust. 1 akapit pierwszy tej dyrektywy przydział widma na użytek usług łączności elektronicznej i wydawanie zezwoleń ogólnych lub indywidualnych praw do użytkowania takich częstotliwości radiowych należy do tych organów krajowych.
55 Organizacja procedury wyboru dla celów przydziału cyfrowych częstotliwości radiowych, takiej jak analizowany w niniejszej sprawie „konkurs pięknościˮ, należy do zadań wykonywanych w ramach stanowienia zasad w rozumieniu dyrektywy ramowej, które spoczywają na KOR.
56 Niezależność takiego organu byłaby zagrożona, gdyby podmioty zewnętrzne, takie jak minister rozwoju gospodarczego i prawodawca włoski w postępowaniu głównym, dysponowały możliwością zawieszenia czy nawet unieważnienia – poza przypadkami nadzoru i skarg, o których mowa w art. 3 ust. 3a akapit pierwszy dyrektywy ramowej – toczącej się procedury wyboru w celu przydziału częstotliwości, organizowanej przy odpowiedzialności tego organu.
57 Z akt sprawy przekazanych Trybunałowi wynika, że w okolicznościach sporu w postępowaniu głównym prawodawca włoski – po ministrze rozwoju gospodarczego – podjął działania względem trwającej procedury wyboru zorganizowanej przez AGCOM i ją zakończył. Tymczasem bezsporne jest, że w postępowaniu głównym prawodawca krajowy i minister nie działali jako organy odwoławcze w rozumieniu art. 4 dyrektywy ramowej, organy, które zgodnie z art. 3 ust. 3a tej dyrektywy są jako jedyne podmiotami właściwymi dla zawieszenia lub uchylenia decyzji KOR. Stąd zatem wymogi dotyczące niezależności KOR stoją na przeszkodzie takim interwencjom.
58 W świetle powyższych rozważań na pytanie pierwsze należy udzielić odpowiedzi, że art. 3 ust. 3a dyrektywy ramowej należy interpretować w ten sposób, że stoi on na przeszkodzie unieważnieniu przez prawodawcę włoskiego organizowanej przez właściwy KOR, w okolicznościach takich jak te w postępowaniu głównym, toczącej się procedury wyboru w celu przydzielenia częstotliwości radiowych, która została zawieszona mocą decyzji ministra.
W przedmiocie pytania drugiego
59 Zważywszy, że pytanie drugie dotyczy tych samych aktów co pytanie pierwsze, i z uwagi na odpowiedź udzieloną na pytanie pierwsze nie ma potrzeby odpowiedzi na pytanie drugie.
W przedmiocie pytań trzeciego i czwartego
60 Poprzez swoje pytania trzecie i czwarte, które należy rozważyć łącznie, sąd odsyłający zasadniczo zmierza do ustalenia, czy art. 9 dyrektywy ramowej, art. 3, 5 i 7 dyrektywy o zezwoleniach oraz art. 2 i 4 dyrektywy w sprawie konkurencji należy interpretować w ten sposób, że stoją na przeszkodzie temu, aby nieodpłatna procedura wyboru w celu przydzielenia częstotliwości, która została wszczęta dla uniknięcia nielegalnego wykluczenia z rynku pewnych operatorów, była zastąpiona przez odpłatną procedurę opartą na zmodyfikowanym planie przydziału częstotliwości po ograniczeniu ich liczby.
61 Na wstępie należy przypomnieć, że art. 8 dyrektywy ramowej nakłada na państwa członkowskie obowiązek zagwarantowania, by KOR podejmowały wszelkie stosowne środki mające na celu wspieranie konkurencji w dziedzinie świadczenia usług łączności elektronicznej, zapewniając, by nie występowało zniekształcenie lub ograniczenie konkurencji w sektorze łączności elektronicznej, oraz usuwając ostatnie bariery rynkowe w zakresie świadczenia tych usług na poziomie Unii (wyroki: z dnia 31 stycznia 2008 r., Centro Europa 7, C‑380/05, EU:C:2008:59, pkt 81; z dnia 3 grudnia 2009 r., Komisja/Niemcy, C‑424/07, EU:C:2009:749, pkt 92; z dnia 7 listopada 2013 r., UPC Nederland, C‑518/11, EU:C:2013:709, pkt 50).
62 Zgodnie z tym art. 8 ust. 1 KOR, wypełniając swoje zadania regulacyjne wynikające z postanowień dyrektywy ramowej, a także w szczególności z dyrektywy o zezwoleniach, powinny podejmować stosowne środki zmierzające do realizacji celów określonych w ust. 2–4 tego artykułu, które polegają na wspieraniu konkurencji w dziedzinie udostępniania sieci i świadczenia usług łączności elektronicznej, przyczynianiu się do rozwoju rynku wewnętrznego i promowaniu interesów obywateli Unii (zob. podobnie wyroki: z dnia 19 czerwca 2014 r., TDC, C‑556/12, EU:C:2014:2009, pkt 39; a także z dnia 15 września 2016 r., Koninklijke KPN i in., C‑28/15, EU:C:2016:692, pkt 46).
63 Na podstawie art. 4 ust. 2 dyrektywy w sprawie konkurencji, art. 5 ust. 2 akapit drugi i art. 7 ust. 3 dyrektywy o zezwoleniach oraz art. 9 ust. 1 dyrektywy ramowej prawa użytkowania częstotliwości radiowych należy przyznać w oparciu o obiektywne, przejrzyste, niedyskryminacyjne i proporcjonalne kryteria. Ten ostatni warunek oznacza, że te kryteria są właściwe w celu zagwarantowania realizacji zamierzonego celu i nie wykraczają poza to, co jest konieczne do jego osiągnięcia (zob. podobnie wyrok z dnia 23 kwietnia 2015 r., Komisja/Bułgaria, C‑376/13, niepublikowany, EU:C:2015:266, pkt 65, 84).
64 W pierwszej kolejności – z tych przepisów zatem wynika, że nieodpłatny charakter przydzielania częstotliwości radiowych nie znajduje się wśród zasad przewidzianych w NWRR, w oparciu o które należy organizować procedury wyboru.
65 Wręcz przeciwnie, z jednej strony należy zauważyć, że z motywu 21 dyrektywy ramowej, z art. 7 ust. 4 dyrektywy o zezwoleniach, jak również z motywu 23 tego ostatniego aktu wynika, iż procedury wyboru w celu przydziału częstotliwości radiowych mogą mieć charakter konkurencyjny i porównawczy. Państwa członkowskie korzystają więc w ramach przestrzegania celów i obowiązków określonych przez dyrektywę ramową oraz dyrektywy szczególne z wolności wyboru między stworzenia procedur konkurencyjnych lub porównawczych, niezależnie od ich nieodpłatnego lub odpłatnego charakteru. Z drugiej strony trzeba uznać, że z punktu widzenia konieczności zapewnienia efektywnego zarządzania częstotliwościami oraz zważywszy na ich istotną wartość społeczną, kulturalną gospodarczą, do której uwzględnienia są zobowiązane państwa członkowskie zgodnie z art. 9 ust. 1 dyrektywy ramowej, jak również z uwagi na rzadkość występowania widma tych częstotliwości radiowych, odpłatne przydzielenie może być uzasadnione.
66 Wynika stąd, że przepisy NWRR nie sprzeciwiają się organizowaniu odpłatnej procedury wyboru w celu przydzielenia częstotliwości radiowych, pod warunkiem jednak, iż ta procedura jest oparta na obiektywnych, przejrzystych, niedyskryminacyjnych i proporcjonalnych kryteriach i że jest zgodna z celami określonymi w art. 8 ust. 2–4 dyrektywy ramowej. Sąd odsyłający powinien ocenić, czy sporna w postępowaniu głównym postępowanie dopuszczające odpowiada tym wymogom. Trybunał może jednak przekazać temu sądowi wszelkie wskazówki dotyczące wykładni prawa Unii, które mogą być dla niego użyteczne.
67 Po pierwsze, przy wzięciu pod uwagę określonego w art. 8 ust. 2 dyrektywy ramowej celu polegającego na promowaniu konkurencji, jak również wymogów wynikających z zasady proporcjonalności, kwota otwierająca prawo do przydzielenia częstotliwości powinna być ustalona na adekwatnym poziomie odzwierciedlającym w szczególności wartość użytkowania częstotliwości radiowych, co wymaga uwzględnienia sytuacji ekonomicznej, technologicznej i konkurencji na odnośnym rynku (zob. analogicznie wyroki: z dnia 10 marca 2011 r., Telefónica Móviles España, C‑85/10, EU:C:2011:141, pkt 27, 28; a także z dnia 21 marca 2013 r., Belgacom i in., C‑375/11, EU:C:2013:185, pkt 50, 51).
68 W tym względzie o ile organizacja procedury w trybie aukcji może stanowić właściwą metodę określenia wartości częstotliwości (zob. podobnie wyrok z dnia 21 marca 2013 r., Belgacom i in., C‑375/11, EU:C:2013:185, pkt 52), o tyle należy jednak mieć na uwadze, aby opłata za przystąpienie do licytacji nie była ustalona na takim poziomie, żeby powodowała utrudnienia dostępu nowych operatorów do rynku (zob. podobnie wyrok z dnia 10 marca 2011 r., Telefónica Móviles España, C‑85/10, EU:C:2011:141, pkt 30). Ta ostatnia uwaga nasuwa się tym bardziej w wypadku przytoczonym przez sąd odsyłający, w którym przydzielenie nowych częstotliwości miałoby na celu zaradzenie bezprawnemu wykluczeniu operatorów z rynku.
69 Po drugie, odnośnie do wymogu, zgodnie z którym procedura wyboru powinna być oparta o kryteria charakterze niedyskryminacyjnym, należy przypomnieć, iż ogólna zasada równego traktowania wymaga, aby podobne sytuacje nie były traktowane w odmienny sposób, a odmienne sytuacje nie były traktowane jednakowo, chyba że takie traktowanie jest obiektywnie uzasadnione (zob. wyrok z dnia 16 grudnia 2008 r., Arcelor Atlantique et Lorraine i in., C‑127/07, EU:C:2008:728, pkt 23 i przytoczone tam orzecznictwo). Porównywalność stanów faktycznych należy oceniać między innymi w świetle celu i sensu konkretnego środka ustanawiającego różnicę analizowaną w niniejszej sprawie. Ponadto uwzględnieniu podlegają zasady i cele dziedziny, do której należy dany akt (zob. podobnie wyrok z dnia 16 grudnia 2008 r., Arcelor Atlantique et Lorraine i in., C‑127/07, EU:C:2008:728, pkt 26 i przytoczone tam orzecznictwo).
70 W niniejszej sprawie z jednej strony należy stwierdzić, że przed Trybunałem zauważono, iż częstotliwości cyfrowe zostałyby nieodpłatnie przydzielone operatorom już działającym na rynku w celu, w zależności od przypadku, zagwarantowania dalszego istnienia oferty telewizyjnej lub rekompensaty inwestycji poczynionych przez tych operatorów w technologie cyfrowe, podczas gdy częstotliwości powstałe z dywidendy cyfrowej, przeznaczone w szczególności dla nowych operatorów niewielkich rozmiarów, zostały poddane procedurze odpłatnego wyboru. Niemniej jednak – jak zauważyła rzecznik generalna w pkt 87 swojej opinii – w kontekście tak przytoczonych celów te dwie kategorie podmiotów nie znajdują się w porównywalnej sytuacji, tak że ewentualna różnica w traktowaniu nie byłaby niezgodna z zasadą równego traktowania.
71 Z drugiej strony trzeba wskazać, że zasada równego traktowania nie sprzeciwia się zasadniczo temu, aby państwo członkowskie, które wcześniej przyznało nieodpłatnie częstotliwości analogowe, poddało przyznanie nowych częstotliwości cyfrowych procedurze wyboru o charakterze odpłatnym. Z uwagi bowiem na różnice w technologii charakteryzujące częstotliwości analogowe i częstotliwości cyfrowe zasada równego traktowania nie wymaga, dla celów przydzielenia tych częstotliwości, identycznego traktowania.
72 W drugiej kolejności, w przypadku gdy należy ograniczyć przyznawanie praw użytkowania częstotliwości radiowych, państwa członkowskie przyznają takie prawa według kryteriów selekcji, które muszą być obiektywne, przejrzyste, niedyskryminacyjne oraz proporcjonalne. Te kryteria wyboru muszą ponadto przyznawać odpowiednią wagę realizacji celów określonych w art. 8 dyrektywy ramowej i wymaganiom zawartym w art. 9 tej dyrektywy. W tym względzie z motywu 11 dyrektywy o zezwoleniach wynika, że prawa użytkowania nie powinny być ograniczane, chyba że jest to nieuniknione ze względu na ograniczoną ilość częstotliwości radiowych oraz potrzebę zapewnienia ich skutecznego wykorzystania.
73 Wynika stąd, że przepisy NWRR zasadniczo zezwalają na ograniczenie podlegającej przyznaniu liczby praw użytkowania częstotliwości z powodu braku częstotliwości oraz dla celów efektywnego zarządzania. Przepisy te jednak uzależniają to ograniczenie od warunku, by było ono konieczne i proporcjonalne, nie naruszało celów określonych w art. 8 dyrektywy ramowej, wśród których znajduje się wspieranie konkurencji w dostarczaniu sieci, oraz by przydzielenie praw użytkowania jest oparte na obiektywnych, przejrzystych, niedyskryminacyjnych i proporcjonalnych kryteriach wyboru.
74 W niniejszej sprawie należy stwierdzić, z zastrzeżeniem zbadania tego założenia przez sąd odsyłający, że z akt sprawy, którymi dysponuje Trybunał wynika, iż ograniczenie liczby dostępnych częstotliwości wynikających z dywidendy cyfrowej zostało dokonane w następstwie uzgodnień w ramach Międzynarodowego Związku Telekomunikacyjnego i z uwagi na ryzyko szkodliwych zakłóceń.
75 Jak zauważyła rzecznik generalna w pkt 95 swojej opinii, takie względy mogą co do zasady usprawiedliwiać ograniczenie liczby dostępnych cyfrowych częstotliwości telewizyjnych w ramach poszanowania przesłanek przypomnianych w pkt 73 niniejszego wyroku.
76 Niemniej jednak to do sądu odsyłającego należy dokonanie oceny, czy – jak utrzymywały niektóre zainteresowane podmioty przed Trybunałem – operatorzy już działający na rynku telewizji analogowej byli potraktowani w sposób bardziej korzystny w ramach cyfryzacji z uwagi na fakt przydzielenia im większej liczby częstotliwości niż byłoby to konieczne w celu kontynuacji ich programów, podczas gdy ograniczenie liczby częstotliwości miało wpływ na częstotliwości udostępnione nowym operatorom.
77 W świetle powyższych rozważań na pytania trzecie i czwarte należy udzielić odpowiedzi, że art. 9 dyrektywy ramowej, art. 3, 5 i 7 dyrektywy o zezwoleniach oraz art. 2 i 4 dyrektywy w sprawie konkurencji należy interpretować w ten sposób, że nie stoją na przeszkodzie temu, aby nieodpłatna procedura wyboru w celu przydzielenia częstotliwości, która została wszczęta w celu zwalczenia nielegalnego wykluczenia z rynku pewnych operatorów, była zastąpiona procedurą odpłatną, opartą na zmodyfikowanym planie przydziału częstotliwości po ograniczeniu ich liczby, pod warunkiem że nowa procedura wyboru jest oparta na obiektywnych, przejrzystych, niedyskryminacyjnych i proporcjonalnych kryteriach wyboru i że jest zgodna z art. 8 ust. 2–4 dyrektywy ramowej. Do sądu odsyłającego należy zbadanie, w świetle wszystkich istotnych okoliczności, czy wymogi określone przez odpłatną procedurę wyboru są tego rodzaju, że umożliwiają rzeczywiste wejście nowych podmiotów na rynek telewizji cyfrowej, bez nieuzasadnionego bardziej korzystnego traktowana operatorów działających już na rynku telewizji analogowej lub cyfrowej.
W przedmiocie pytania piątego
78 Poprzez swoje pytanie piąte sąd odsyłający zmierza zasadniczo do ustalenia, czy zasadę ochrony uzasadnionych oczekiwań należy interpretować w ten sposób, że sprzeciwia się ona unieważnieniu procedury wyboru w celu przydzielenia częstotliwości z tego jedynie powodu, że operatorzy tacy jak skarżący w postępowaniu głównym zostaliby dopuszczeni do tej procedury i przydzielono by im – jako jedynym oferentom – prawa użytkowania naziemnych częstotliwości cyfrowych dla emisji radiowej i telewizyjnej, gdyby procedura nie została unieważniona.
79 Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału zasada ochrony uzasadnionych oczekiwań zalicza się do podstawowych zasad Unii (wyrok z dnia 14 marca 2013 r., Agrargenossenschaft Neuzelle, C‑545/11, EU:C:2013:169, pkt 23 i przytoczone tam orzecznictwo) i musi być przestrzegana przez instytucje Unii Europejskiej, lecz również przez państwa członkowskie podczas wykonywania powierzonych im przez dyrektywy Unii uprawnień (wyrok z dnia 9 lipca 2015 r., Salomie i Oltean, C‑183/14, EU:C:2015:454, pkt 30 i przytoczone tam orzecznictwo).
80 Prawo powołania się na tę zasadę przysługuje każdemu podmiotowi prawa, w którym organ administracyjny wzbudził nadzieje znajdujące poparcie w udzielanych mu przez ten organ precyzyjnych zapewnieniach (zob. wyrok z dnia 9 lipca 2015 r., Salomie i Oltean, C‑183/14, EU:C:2015:454, pkt 44 i przytoczone tam orzecznictwo). Takimi zapewnieniami, które mogą rodzić uzasadnione oczekiwania, są, niezależnie od formy, w jakiej są one przekazywane, dokładne, bezwarunkowe i spójne informacje pochodzące z uprawnionych i wiarygodnych źródeł (zob. wyrok z dnia 17 marca 2011 r., AJD Tuna, C‑221/09, EU:C:2011:153, pkt 72 i przytoczone tam orzecznictwo).
81 W niniejszej sprawie z akt sprawy przekazanej Trybunałowi wynika, że skarżący w postępowaniu głównym uczestniczyli w „konkursie pięknościˮ. Wywodzą oni swoje argumenty z faktu, że jako jedynym oferentom w odniesieniu do określonych multipleksów należało każdemu z nich przyznać przynajmniej jeden multipleks. Bezsporne jest jednak, że w ramach tej procedury nie został im przydzielony żaden multipleks. Należy zauważyć, z zastrzeżeniem zbadania tego stwierdzenia przez sąd odsyłający, że z akt sprawy nie wynika, iż zostały im przekazane dokładne, bezwarunkowe i spójne zapewnienia odnośnie do przyszłego przyznania im przedmiotowych multipleksów.
82 Tymczasem w braku jakiegokolwiek szczegółowego zapewnienia pochodzącego z uprawnionych i wiarygodnych źródeł zwyczajna okoliczność faktyczna, że dany operator został dopuszczony do procedury wyboru w celu przydzielenia częstotliwości cyfrowych, takiej jak analizowany w postępowaniu głównym „konkurs pięknościˮ, nie ma charakteru, który mógłby wywoływać uzasadnione oczekiwania. Ta konstatacja nasuwa się nawet w wypadku, gdyby rzeczony operator uczestniczył w procedurze celem otrzymania multipleksu jako jedyny oferent.
83 W świetle powyższych rozważań na pytanie piąte należy udzielić odpowiedzi, że zasadę ochrony uzasadnionych oczekiwań należy interpretować w ten sposób, że nie jest tak, iż sprzeciwia się ona unieważnieniu procedury wyboru w celu przydzielenia częstotliwości z tego jedynie powodu, że operatorzy tacy jak skarżący w postępowaniu głównym zostaliby dopuszczeni do tej procedury i przydzielono by im – jako jedynym oferentom – prawa użytkowania naziemnych częstotliwości cyfrowych dla emisji radiowej i telewizyjnej, gdyby procedura nie została unieważniona.
W przedmiocie kosztów
84 Dla stron postępowania przed sądem krajowym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed tym sądem, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż koszty stron w postępowaniu głównym, nie podlegają zwrotowi.
Z powyższych względów Trybunał (czwarta izba) orzeka, co następuje:
1) Artykuł 3 ust. 3a dyrektywy 2002/21/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie wspólnych ram regulacyjnych sieci i usług łączności elektronicznej (dyrektywa ramowa), zmienionej dyrektywą 2009/140/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 25 listopada 2009 r., należy interpretować w ten sposób, że stoi on na przeszkodzie unieważnieniu przez prawodawcę włoskiego organizowanej przez krajowy właściwy organ regulacyjny, w okolicznościach takich jak te w postępowaniu głównym, toczącej się procedury wyboru w celu przydzielenia częstotliwości radiowych, która została zawieszona mocą decyzji ministra.
2) Artykuł 9 dyrektywy 2002/21, zmienionej dyrektywą 2009/140, art. 3, 5 i 7 dyrektywy 2002/20/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie zezwoleń na udostępnienie sieci i usług łączności elektronicznej (dyrektywa o zezwoleniach), zmienionej dyrektywą 2009/140, oraz art. 2 i 4 dyrektywy Komisji 2002/77/WE z dnia 16 września 2002 r. w sprawie konkurencji na rynkach sieci i usług łączności elektronicznej należy interpretować w ten sposób, że nie stoją one na przeszkodzie temu, aby nieodpłatna procedura wyboru w celu przydzielenia częstotliwości, która została wszczęta w celu zwalczenia nielegalnego wykluczenia z rynku pewnych operatorów, była zastąpiona procedurą odpłatną, opartą na zmodyfikowanym planie przydziału częstotliwości po ograniczeniu ich liczby, pod warunkiem że nowa procedura wyboru jest oparta na obiektywnych, przejrzystych, niedyskryminacyjnych i proporcjonalnych kryteriach wyboru i że jest zgodna z art. 8 ust. 2–4 dyrektywy 2002/21, ze zmianami. Do sądu odsyłającego należy zbadanie, w świetle wszystkich istotnych okoliczności, czy wymogi określone przez odpłatną procedurę wyboru są tego rodzaju, że umożliwiają rzeczywiste wejście nowych podmiotów na rynek telewizji cyfrowej, bez nieuzasadnionego bardziej korzystnego traktowania operatorów działających już na rynku telewizji analogowej lub cyfrowej.
3) Zasadę ochrony uzasadnionych oczekiwań należy interpretować w ten sposób, że nie jest tak, iż sprzeciwia się ona unieważnieniu procedury wyboru w celu przydzielenia częstotliwości z tego jedynie powodu, że operatorzy tacy jak skarżący w postępowaniu głównym zostaliby dopuszczeni do tej procedury i przydzielono by im – jako jedynym oferentom – prawa użytkowania naziemnych częstotliwości cyfrowych dla emisji radiowej i telewizyjnej, gdyby procedura nie została unieważniona.
Podpisy