ROZSUDOK SÚDNEHO DVORA (štvrtá komora)
z 26. júla 2017 (*)
„Návrh na začatie prejudiciálneho konania – Elektronické komunikačné siete a služby – Telekomunikačné služby – Smernice 2002/20/ES, 2002/21/ES a 2002/77/ES – Pridelenie práv na používanie rádiových frekvencií na terestriálne digitálne televízne a rozhlasové vysielanie – Zrušenie prebiehajúceho bezodplatného výberového konania (‚súťaž krásy‘) a nahradenie tohto konania dražbou – Zásah vnútroštátneho zákonodarcu – Nezávislosť národných regulačných orgánov – Predbežná konzultácia – Kritériá prideľovania – Legitímna dôvera“
Vo veci C‑560/15,
ktorej predmetom je návrh na začatie prejudiciálneho konania podľa článku 267 ZFEÚ, podaný rozhodnutím Consiglio di Stato (Štátna rada, Taliansko) z 11. júna 2015 a doručený Súdnemu dvoru 30. októbra 2015, ktorý súvisí s konaním:
Europa Way Srl,
Persidera SpA
proti
Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni,
Ministero dello Sviluppo economico,
Presidenza del Consiglio dei Ministri,
Ministero dell’Economia e delle Finanze,
za účasti:
Elettronica Industriale SpA,
Cairo Network Srl,
Tivuitalia SpA,
Radiotelevisione italiana SpA (RAI),
Sky Italia Srl,
SÚDNY DVOR (štvrtá komora),
v zložení: predseda štvrtej komory T. von Danwitz, sudcovia E. Juhász, C. Vajda, K. Jürimäe (spravodajkyňa) a C. Lycourgos,
generálna advokátka: J. Kokott,
tajomník: X. Lopez Bancalari, referentka,
so zreteľom na písomnú časť konania a po pojednávaní z 2. februára 2017,
so zreteľom na pripomienky, ktoré predložili:
– Europa Way Srl, v zastúpení: A. Terranova, A. Marcantonio, F. Ferraro a R. Mastroianni, avvocati,
– Persidera SpA, v zastúpení: F. Pace, L. Sabelli a B. Caravita di Toritto, avvocati,
– Elettronica Industriale SpA, v zastúpení: L. Medugno, G. Rossi a A. Lauteri, avvocati,
– Cairo Network Srl, v zastúpení: F. Elefante a D. Ielo, avvocati,
– Radiotelevisione italiana SpA (RAI), v zastúpení: G. de Vergottini a P. Cotone, avvocati,
– talianska vláda, v zastúpení: G. Palmieri, splnomocnená zástupkyňa, za právnej pomoci S. Fiorentino, avvocato dello Stato,
– Európska komisia, v zastúpení: L. Nicolae, L. Malferrari a G. Braun, splnomocnení zástupcovia,
po vypočutí návrhov generálnej advokátky na pojednávaní 30. marca 2017,
vydal toto
Rozsudok
1 Návrh na začatie prejudiciálneho konania sa týka výkladu článkov 56 a 258 ZFEÚ, článkov 3, 5 a 7 smernice Európskeho parlamentu a Rady 2002/20/ES zo 7. marca 2002 o povolení na elektronické komunikačné siete a služby (smernica o povolení) (Ú. v. ES L 108, 2002, s. 21; Mim. vyd. 13/029, s. 337), zmenenej a doplnenej smernicou Európskeho parlamentu a Rady 2009/140/ES z 25. novembra 2009 (Ú. v. EÚ L 337, 2009, s. 37) (ďalej len „smernica o povolení“), článkov 3, 6, 8 a 9 smernice Európskeho parlamentu a Rady 2002/21/ES zo 7. marca 2002 o spoločnom regulačnom rámci pre elektronické komunikačné siete a služby (rámcová smernica) (Ú. v. ES L 108, 2002, s. 33; Mim. vyd. 13/029, s. 349), zmenenej a doplnenej smernicou 2009/140 (ďalej len „rámcová smernica“), článkov 2 a 4 smernice Komisie 2002/77/ES zo 16. septembra 2002 o hospodárskej súťaži na trhoch elektronických komunikačných sietí a služieb (Ú. v. ES L 249, 2002, s. 21; Mim. vyd. 08/002, s. 178, ďalej len „smernica o hospodárskej súťaži“), ako aj zásad zákazu diskriminácie, transparentnosti, slobody hospodárskej súťaže, proporcionality, účinnosti, plurality informácií a ochrany legitímnej dôvery.
2 Tento návrh bol podaný v rámci sporu medzi spoločnosťami Europa Way Srl a Persidera SpA na jednej strane a Autorità per le Garanzie nelle Communicazioni (Úrad pre dohľad nad komunikáciami, Taliansko, ďalej len „AGCOM“), Ministero dello Sviluppo economico (Ministerstvo pre hospodársky rozvoj, Taliansko), Presidenza del Consiglio dei Ministri (predsedníctvo Rady ministrov, Taliansko) a Ministero dell’Economia e delle Finanze (Ministerstvo hospodárstva a financií, Taliansko) na druhej strane vo veci zákonnosti výberového konania na operátorov na účely pridelenia práv na používanie rádiových frekvencií na terestriálne digitálne televízne a rozhlasové vysielanie.
Právny rámec
3 Nový spoločný právny rámec, ktorý upravuje elektronické komunikačné služby, elektronické komunikačné siete, ako aj pridružené zariadenia a pridružené služby (ďalej len „NSPR“), sa skladá z rámcovej smernice a zo štyroch špecifických smerníc, vrátane smernice o povolení, ktoré dopĺňa smernica o hospodárskej súťaži.
Rámcová smernica
4 Odôvodnenia 11 a 21 rámcovej smernice znejú:
„(11) V súlade s princípom oddelenia regulačných a prevádzkových funkcií by mali členské štáty zaručovať nezávislosť národného regulačného orgánu alebo orgánov s ohľadom na zabezpečenie nestrannosti ich rozhodnutí. Táto požiadavka nezávislosti nemá vplyv na inštitucionálnu nezávislosť a ústavné záväzky členských štátov, alebo na princíp neutrality pokiaľ ide o pravidlá členských štátov týkajúce sa systému vlastníctva majetku stanoveného v článku [345 ZFEÚ]. …
…
(21) Členské štáty môžu používať okrem iného súťažne orientované alebo komparatívne postupy výberu pri pridelení rádiových frekvencií[,] ako aj čísel s výnimočnou ekonomickou hodnotou. Pri realizácii takých postupov by mali národné regulačné orgány zohľadňovať ustanovenia článku 8 [rámcovej smernice].“
5 Podľa článku 2 písm. g) tejto smernice sa pod pojmom „národný regulačný orgán“ (NRO) rozumie „orgán alebo orgány, ktoré členský štát poveril regulačnými úlohami stanovenými touto smernicou a špecifickými smernicami“. Z písmena l) tohto článku 2 vyplýva, že smernica o povolení patrí medzi „špecifické smernice“.
6 Článok 3 ods. 3 a 3a rámcovej smernice bol zmenený a doplnený smernicou 2009/140. Odôvodnenie 13 tejto poslednej uvedenej smernice stanovuje:
„Mala by sa posilniť nezávislosť [NRO], aby sa zabezpečilo účinnejšie uplatňovanie regulačného rámca a zvýšila sa ich autorita a predvídateľnosť ich rozhodnutí. Na tento účel by vnútroštátne právo malo obsahovať výslovné ustanovenie, ktorým sa zabezpečí, aby bol [NRO], ktorý je zodpovedný za reguláciu trhu ex ante alebo za riešenie sporov medzi podnikmi, pri plnení svojich úloh chránený pred zásahmi zvonka alebo politickým tlakom, ktoré by mohli ohroziť jeho nezávislosť pri posudzovaní vecí, ktoré sa mu predkladajú. [Z dôvodu týchto vonkajších zásahov sa vnútroštátne legislatívne orgány nehodia na vykonávanie činností (NRO) podľa regulačného rámca – neoficiálny preklad]. …“
7 Článok 3 rámcovej smernice stanovuje:
„1. Členské štáty zabezpečia, aby každú úlohu uloženú [NRO] v tejto smernici alebo špecifických smerniciach vykonával príslušný orgán.
2. Členské štáty zaručia nezávislosť [NRO] tým, že zabezpečia ich právne oddelenie a nezávislé fungovanie od všetkých organizácií poskytujúcich elektronické komunikačné siete, zariadenia alebo služby. Členské štáty, ktoré si ponechajú vlastnícke práva alebo kontrolu nad podnikmi poskytujúcimi elektronické komunikačné siete a/alebo služby, zabezpečia účinné štrukturálne oddelenie regulačnej funkcie od činností súvisiacich s vlastníctvom alebo riadením.
3. Členské štáty zabezpečia, aby [NRO] vykonávali svoje právomoci nestranne, transparentne a včas. Členské štáty zabezpečia, aby [NRO] mali primerané finančné a ľudské zdroje na plnenie úloh, ktorými sú poverené.
3a. Bez toho, aby boli dotknuté ustanovenia odsekov 4 a 5, [NRO] zodpovedné za reguláciu trhu ex ante alebo za riešenie sporov medzi podnikmi podľa článku 20 alebo 21 tejto smernice konajú nezávisle a nesmú v súvislosti s výkonom týchto úloh, ktoré im ukladá vnútroštátne právo vykonávajúce právo [Európskej únie], žiadať ani prijímať pokyny od žiadneho iného orgánu. Nebráni to dohľadu nad nimi podľa vnútroštátneho ústavného práva. Právomoc pozastaviť výkon rozhodnutia alebo zmeniť rozhodnutie [NRO] majú iba odvolacie orgány zriadené podľa článku 4.
…“
8 Článok 4 ods. 1 prvý pododsek tejto smernice stanovuje:
„Členské štáty zabezpečia, aby na vnútroštátnej úrovni existovali účinné mechanizmy, v rámci ktorých má každý užívateľ alebo podnik poskytujúci elektronické komunikačné siete a/alebo služby, ktorý je dotknutý rozhodnutím [NRO], právo podať odvolanie proti tomuto rozhodnutiu odvolaciemu orgánu, ktorý je nezávislý od zúčastnených strán. Takýto orgán, ktorým môže byť súd, musí mať zodpovedajúce odborné znalosti na účinné vykonávanie svojich funkcií. Členské štáty zabezpečia, aby sa skutková podstata prípadov riadne zohľadnila a aby existoval účinný odvolací mechanizmus.“
9 Podľa článku 6 uvedenej smernice:
„S výnimkou prípadov, na ktoré sa vzťahuje článok 7 ods. 9, článok 20 alebo článok 21, členské štáty zabezpečia, aby v prípade, že [NRO] majú v úmysle prijať opatrenia podľa tejto smernice alebo špecifických smerníc alebo ustanoviť obmedzenia v súlade s článkom 9 ods. 3 a 4, ktoré majú významný vplyv na relevantný trh, poskytli zainteresovaným stranám príležitosť predložiť k návrhu opatrení v primeranej lehote pripomienky.
…“
10 Článok 8 tej istej smernice najmä stanovuje:
„1. Členské štáty zabezpečia, aby [NRO] pri vykonávaní regulačných úloh uvedených v tejto smernici a špecifických smerniciach, uskutočnili všetky zodpovedajúce opatrenia zamerané na dosiahnutie cieľov stanovených v odsekoch 2, 3, a 4. Takéto opatrenia musia byť primerané týmto cieľom.
…
2. [NRO] podporujú súťaž pri poskytovaní elektronických komunikačných sietí, elektronických komunikačných služieb a pridružených prostriedkov a služieb…
3. [NRO] prispievajú k rozvoju vnútorného trhu…
4. [NRO] podporia záujmy občanov Európskej únie…“
11 Článok 9 rámcovej smernice stanovuje:
„1. Členské štáty zabezpečia účinnú správu rádiových frekvencií pre elektronické komunikačné služby na svojom území v súlade s článkami 8 a 8a, pričom náležite zohľadňujú skutočnosť, že rádiové frekvencie sú verejným majetkom s významnou spoločenskou, kultúrnou a hospodárskou hodnotou. Zabezpečia, aby prideľovanie frekvenčného spektra pre elektronické komunikačné služby a vydávanie všeobecných povolení alebo individuálnych práv na používanie takýchto rádiových frekvencií príslušnými vnútroštátnymi orgánmi bolo založené na objektívnych, transparentných, nediskriminačných a primeraných kritériách.
…
3. Pokiaľ nie je v druhom pododseku ustanovené inak, členské štáty zabezpečia, aby sa všetky druhy technológií používaných pre elektronické komunikačné služby mohli využívať v rádiových frekvenčných pásmach vyhlásených za dostupné pre elektronické komunikačné služby v ich národných plánoch frekvenčného spektra v súlade s právom [Únie].
Členské štáty však môžu pre niektoré druhy rádiových sietí alebo bezdrôtovej prístupovej technológie používané pre elektronické komunikačné služby ustanoviť primerané a nediskriminačné obmedzenia, ak je to potrebné s cieľom:
a) zabrániť škodlivému rušeniu;
b) chrániť verejné zdravie pred elektromagnetickými poľami;
c) zabezpečiť technickú kvalitu služby;
d) zabezpečiť maximalizáciu spoločného využívania rádiovej frekvencie;
e) garantovať efektívne využívanie frekvenčného spektra alebo
f) zabezpečiť splnenie cieľa všeobecného záujmu v súlade s odsekom 4.
4. Pokiaľ nie je v druhom pododseku ustanovené inak, členské štáty zabezpečia, aby sa všetky druhy elektronických komunikačných služieb mohli poskytovať v rádiových frekvenčných pásmach vyhlásených za dostupné pre elektronické komunikačné služby v ich národných plánoch frekvenčného spektra v súlade s právom [Únie]. Členské štáty však môžu pre elektronické komunikačné služby, ktoré sa majú poskytovať, ustanoviť primerané a nediskriminačné obmedzenia vrátane prípadného plnenia požiadaviek rádiokomunikačného poriadku [Medzinárodnej telekomunikačnej únie].
…
5. Nevyhnutnosť obmedzení uvedených v odsekoch 3 a 4 členské štáty pravidelne preskúmavajú a výsledky takýchto preskúmaní zverejňujú.
…“
Smernica o povolení
12 Odôvodnenia 11 a 23 smernice o povolení znejú:
„(11) Poskytovanie osobitných práv môže byť naďalej potrebné pre používanie rádiových frekvencií… Tieto práva by nemali byť obmedzené, s výnimkou prípadov, kde je to nevyhnutné z hľadiska nedostatku rádiových frekvencií a potreby zabezpečiť ich účinné použitie.
…
(23) [NRO] by mali zabezpečiť pri stanovení kritérií pre postupy súťažného alebo porovnávacieho výberu, aby ciele uvedené v článku 8 [rámcovej smernice] boli splnené. Preto by nebolo v rozpore s touto smernicou, ak uplatnenie objektívnych, nediskriminačných a primeraných výberových kritérií na podporu rozvoja súťaže by mali účinok vylúčenia určitých podnikov z postupu súťažného alebo porovnateľného výberu pre konkrétnu rádiovú frekvenciu.“
13 Podľa článku 3 tejto smernice:
„1. Členské štáty zabezpečia právo poskytnúť elektronické komunikačné siete a služby, podliehajúce podmienkam vysvetleným v tejto smernici. Na dosiahnutie tohto účelu, členské štáty nebudú brániť podniku, aby poskytoval elektronické komunikačné siete alebo služby, s výnimkou prípadov, kde je to potrebné z dôvodov vysvetlených v článku [52 ods. 1 ZFEÚ].
2. Poskytovanie elektronických komunikačných sietí alebo poskytovanie elektronických komunikačných služieb môže, bez toho, aby boli dotknuté špecifické záväzky, na ktoré sa odvoláva článok 6 ods. 2 alebo práva na používanie, na ktoré sa odvoláva článok 5, podliehať len všeobecnému povoleniu. Od spomenutého podniku sa môže požadovať predkladanie oznámenia, ale nemôže sa požadovať získanie výslovného rozhodnutia alebo akéhokoľvek iného správneho opatrenia od [NRO] pred vykonávaním práv pochádzajúcich z povolenia. Na základe oznámenia, v prípadoch keď sa to vyžaduje, podnik môže začať činnosť, v prípadoch kde je to potrebné, vzhľadom na ustanovenia o právach používania v článkoch 5, 6 a 7.
…“
14 Článok 5 uvedenej smernice stanovuje:
„1. Členské štáty uľahčujú používanie rádiových frekvencií na základe všeobecných povolení. Členské štáty môžu v prípade potreby udeľovať individuálne práva na používanie s cieľom:
– predchádzať škodlivému rušeniu,
– zabezpečiť technickú kvalitu služieb,
– zabezpečiť efektívne využívanie frekvenčného spektra alebo
– plniť iné ciele všeobecného záujmu vymedzené členskými štátmi v súlade s právom [Únie].
2. Ak je potrebné udeliť individuálne práva na používanie rádiových frekvencií a čísel, členské štáty udelia takéto práva na požiadanie akémukoľvek podniku na účely poskytovania sietí alebo služieb na základe všeobecného povolenia uvedeného v článku 3, pričom uplatnia ustanovenia článkov 6 a 7 a článku 11 ods. 1 písm. c) tejto smernice a akékoľvek iné predpisy zabezpečujúce efektívne využívanie týchto zdrojov v súlade [s rámcovou smernicou].
Bez toho, aby boli dotknuté osobitné kritériá a postupy prijaté členskými štátmi na účely udeľovania práv na používanie rádiových frekvencií poskytovateľom služieb obsahu rozhlasového alebo televízneho vysielania, aby sa zabezpečilo plnenie cieľov všeobecného záujmu v súlade s právom [Únie], sa práva na používanie rádiových frekvencií a čísel udeľujú postupmi, ktoré sú otvorené, objektívne, transparentné, nediskriminačné a primerané a v prípade rádiových frekvencií v súlade s ustanoveniami článku 9 [rámcovej smernice]. Výnimka z požiadavky na otvorené postupy sa môže uplatniť v prípadoch, keď je udelenie individuálnych práv na používanie rádiových frekvencií poskytovateľom služieb obsahu rozhlasového alebo televízneho vysielania potrebné na splnenie cieľa všeobecného záujmu vymedzeného členskými štátmi v súlade s právom [Únie].
…
4. …
Pokiaľ ide o súťažné alebo porovnávacie výberové konania pre rádiové frekvencie, uplatňuje sa článok 7.
5. Členské štáty neobmedzia počet práv na používanie, ktoré sa majú udeliť, okrem prípadov, kde je to potrebné na zabezpečenie efektívneho používania rádiových frekvencií v súlade s článkom 7.
…“
15 Článok 7 tej istej smernice týkajúci sa postup pre obmedzenie počtu práv na používanie, na základe ktorých sa prideľujú rádiové frekvencie, stanovuje:
„1. Ak členský štát zvažuje, či má obmedziť počet práv na používanie rádiových frekvencií, ktoré sa majú udeliť, alebo či má predĺžiť trvanie existujúcich práv inak ako v súlade s podmienkami ustanovenými v takýchto právach, musí okrem iného:
a) prisudzovať náležitú váhu potrebe maximalizovať výhody pre používateľov a uľahčiť rozvoj súťaže;
b) dávať všetkým zainteresovaným stranám, vrátane používateľov a spotrebiteľov, príležitosť vyjadriť svoje stanoviská k akýmkoľvek obmedzeniam v súlade s článkom 6 [rámcovej smernice];
c) uverejniť akékoľvek rozhodnutie, ktorým sa obmedzuje udeľovanie práv na používanie alebo obnovovanie práv na používanie spolu s dôvodmi takéhoto rozhodnutia;
d) po stanovení postupu, vyzývať na podávanie žiadostí o udelenie práva na používanie; a
e) preskúmavať obmedzenie v primeraných intervaloch alebo na odôvodnenú žiadosť postihnutých podnikov.
2. V prípadoch, kde členský štát usúdi, že ďalšie práva na používanie rádiovej frekvencie môžu byť poskytnuté, zverejní tento záver a vyzve na podávanie žiadostí pre takéto práva.
3. Ak je potrebné obmedziť udeľovanie práv na používanie rádiových frekvencií, členské štáty udelia takéto práva na základe výberových kritérií, ktoré musia byť objektívne, transparentné, nediskriminačné a primerané. Všetky takéto výberové kritériá musia prikladať náležitý význam dosiahnutiu cieľov článku 8 [rámcovej smernice] a splneniu požiadaviek článku 9 uvedenej smernice.
4. V prípade, kde sa majú používať súťažné alebo porovnávacie výberové postupy, členské štáty môžu predĺžiť maximálne obdobie šiestich týždňov spomenutých v článku 5 ods. 3 na potrebné obdobie, maximálne však na obdobie ôsmich mesiacov, za predpokladu, že sa zabezpečí, aby takéto postupy boli spravodlivé, primerané, otvorené a transparentné pre všetky zainteresované strany.
…“
Smernica o hospodárskej súťaži
16 Podľa článku 2 smernice o hospodárskej súťaži, ktorý sa týka výlučných a špeciálnych práv na elektronické komunikačné siete a elektronické komunikačné služby:
„1. Členské štáty nesmú udeliť alebo udržiavať v platnosti výlučné alebo špeciálne práva na zriaďovanie a/alebo poskytovanie elektronických komunikačných sietí alebo na poskytovanie verejne dostupných komunikačných služieb.
2. Členské štáty musia prijať všetky opatrenia potrebné na zabezpečenie možnosti pre ktorýkoľvek podnik poskytovať elektronické komunikačné služby alebo vytvárať, rozširovať alebo poskytovať elektronické komunikačné siete.
…
4. Členské štáty musia zabezpečiť, aby bolo všeobecné oprávnenie udelené podniku na poskytovanie elektronických komunikačných služieb alebo vytvorenie a/alebo poskytovanie elektronických komunikačných sietí, ako aj podmienky súvisiace s daným povolením, založené na objektívnych, nediskriminačných, primeraných a transparentných kritériách.
…“
17 Článok 4 tejto smernice, ktorý sa týka práv na využívanie frekvencií, stanovuje:
„Bez vplyvu na špeciálne kritéri[á] a postupy prijaté členskými štátmi týkajúce sa udeľovania práv na využívanie rádiových frekvencií poskytovateľom služieb vysielania rádiového a televízneho obsahu s ohľadom na ciele vo všeobecnom záujme v súlade s právom [Únie]:
1. nesmú členské štáty udeľovať výlučné alebo špeciálne práva na využívanie rádiových frekvencií na poskytovanie elektronických komunikačných služieb,
2. musí byť prideľovanie rádiových frekvencií na elektronické komunikačné služby založené na objektívnych, transparentných nediskriminačných a primeraných kritériách.“
Spor vo veci samej a prejudiciálne otázky
18 Spor vo veci samej sa týka prideľovania nových rádiových frekvencií na digitálne vysielanie, ktoré boli uvoľnené z dôvodu prechodu z analógového na digitálne televízne vysielanie (ďalej len „digitalizácia“). Pre digitálnu technológiu je typická vyššia prenosová účinnosť než v prípade analógovej technológie, keďže na rozdiel od tejto poslednej uvedenej technológie umožňuje súbežný prenos viacerých programov na tej istej rádiovej frekvencii. Takto uvoľnené rádiové frekvencie predstavujú „digitálnu dividendu“.
19 Digitalizácia v Taliansku začala v čase, keď už bolo od roku 2006 vedené proti tomuto členskému štátu konanie o nesplnení povinnosti vo veci zlučiteľnosti talianskej právnej úpravy týkajúcej sa správy rádiových frekvencií na televízne vysielanie, digitalizácie a prideľovania digitálnych rádiových frekvencií s ustanoveniami rámcovej smernice, ako aj smernice o povolení a smernice o hospodárskej súťaži. Vo svojom odôvodnenom stanovisku z 19. júla 2007 Európska komisia v podstate uviedla, že táto právna úprava tým, že iba výlučne operátorom, ktorí už vysielali prostredníctvom analógovej techniky, umožnila vstúpiť na trh s digitálnym rádiovým a televíznym vysielaním, zabránila tomu, aby boli títo operátori vystavení hospodárskej súťaži na tomto trhu. Talianska vláda prijala viaceré opatrenia, aby zosúladila uvedenú právnu úpravu s právom Únie.
20 Práve v tomto kontexte prijal AGCOM rozhodnutie 181/09/CONS zo 7. apríla 2009, ktoré bolo následne prenesené do zákona na základe legge comunitaria 2008 n. 88 (zákon Spoločenstva 2008 č. 88) zo 7. júla 2009. AGCOM týmto rozhodnutím stanovil kritériá pre úplnú digitalizáciu terestriálnych sietí.
21 V uvedenom rozhodnutí bolo stanovené najmä pridelenie 21 národných multiplexov, ktoré umožňujú spojenie rôznych dátových signálov do spoločného toku údajov a prenášať naraz viaceré služby terestriálnej digitálnej televízie. Na účely ich rozdelenia medzi nových operátorov, operátorov, ktorí vytvorili digitálne siete, a operátorov, ktorí už spravovali analógové siete, boli tieto multiplexy rozdelené do troch skupín, ktoré sa mali prideliť podľa rôznych kritérií. Okrem toho sa stanovilo, že na základe výberového konania nemôže žiaden operátor získať viac ako päť národných multiplexov.
22 Konkrétne dostupné rádiové frekvencie pochádzajúce z digitálnej dividendy, o ktoré ide výlučne v spore vo veci samej, mali byť pridelené bezodplatne operátorom, ktorí spĺňajú podmienky vymedzené na základe výberového konania organizovaného vo forme tzv. „súťaže krásy“.
23 Táto „súťaž krásy“ sa pôvodne týkala piatich multiplexov, t. j. signálov, z ktorých každý môže prenášať naraz viaceré služby terestriálnej digitálnej televízie. Tieto multiplexy boli rozdelené do dvoch kategórií. Tri multiplexy z kategórie A boli vyhradené pre nové subjekty na trhu a menších operátorov. Nemohli byť pridelené spoločnostiam Radiotelevisione Italiana SpA (RAI), Mediaset a Telecom Italia Media Broadcasting, neskôr Persidera. Kategória B zodpovedala dvom multiplexom, ktoré boli otvorené pre všetkých uchádzačov s obmedzením jediného multiplexu pre spoločnosti RAI a Mediaset.
24 Pravidlá „súťaže krásy“ boli definitívne schválené rozhodnutím AGCOM 497/10/CONS z 22. septembra 2010 po verejnej konzultácii a schválení plánu prideľovania digitálnych rádiových frekvencií. V tomto štádiu bol multiplex C1 priradený k piatim uvedeným multiplexom, ktorých sa týkala „súťaž krásy“.
25 Dňa 8. júla 2011 minister pre hospodársky rozvoj uverejnil výberové konanie. Spoločnostiam Europa Way a Persidera bolo povolené zúčastniť sa na konaní. Každá z týchto spoločností bola jediným uchádzačom pre jeden multiplex, pričom treba spresniť, že Persidera sa uchádzala o pridelenie troch multiplexov.
26 Dekrétom z 20. januára 2012 Ministerstvo pre hospodársky rozvoj prerušilo „súťaž krásy“. Táto súťaž bola napokon zrušená na základe článku 3d decreto legge n. 16, Diposizioni urgenti in materia di semplificazioni tributarie, di efficientamento e potenziamento delle procedure di accertamento (zákonný dekrét č. 16 o naliehavých opatreniach v oblasti daňového zjednodušenia, zlepšenia účinnosti a posilnenia kontrolných postupov) z 2. marca 2012, ktorý bol zmenený na zákon č. 44 z 26. apríla 2012 (ďalej len „zákonný dekrét č. 16/2002“). Rovnako bolo prijaté rozhodnutie, že „súťaž krásy“ sa nahradí odplatným verejným výberovým konaním, založeným na systéme dražieb podľa priorít a kritérií, ktoré vymedzil AGCOM, a že operátori, ktorí sa zúčastnili na tejto súťaži, budú odškodnení.
27 Po uskutočnení verejnej konzultácie prijal AGCOM rozhodnutie 277/13/CONS z 11. apríla 2013 obsahujúce pravidlá nového výberového konania. V tomto rozhodnutí AGCOM reštrukturalizoval plán prideľovania rádiových frekvencií tým, že znížil najmä počet rádiových frekvencií určených na terestriálne digitálne televízne vysielanie z 25 na 22 a stanovil, že multiplexy, ktoré sa majú prideliť, budú tri. Jedine nové subjekty na trhu a menší operátori, s vylúčením operátorov, ktorí už mali k dispozícii aspoň tri multiplexy, sa mohli uchádzať o tieto multiplexy.
28 Výberové konanie bolo uverejnené 12. februára 2014. Tohto konania sa nezúčastnila ani Europa Way ani Persidera. Podľa informácií vyplývajúcich zo spisu, ktorý bol predložený Súdnemu dvoru, Persidera sa tohto konania nemohla zúčastniť z dôvodu počtu multiplexov, ktoré už mala k dispozícii. Spoločnosti Cairo Network Srl bol ako jedinému kandidátovi pridelený jeden multiplex.
29 Europa Way a Persidera podali žaloby na Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Regionálny správny súd pre región Lazio, Taliansko), aby napadli zrušenie „súťaže krásy“ a jej nahradenie odplatným konaním.
30 V nadväznosti na zamietnutie ich žalôb rozsudkami z 25. septembra 2014 Europa Way a Persidera podali voči týmto rozsudkom odvolanie na vnútroštátny súd, ktorý podal návrh na začatie prejudiciálneho konania.
31 Pred vnútroštátnym súdom Europa Way tvrdila, že cieľom „súťaže krásy“ bolo reagovať na obavy, ktoré vyjadrila Komisia v rámci konania o nesplnení povinnosti, a zabezpečiť odškodnenie operátorov, ktorým sa zabránilo pôsobiť na trhu z dôvodu nezrovnalostí, ktoré zistila Komisia. Tento cieľ a v dôsledku toho otvorenie tohto sektora hospodárskej súťaži pritom neboli dosiahnuté. Europa Way tiež spochybňuje bezodplatné pridelenie rádiových frekvencií operátorom, ktorí už na trhu pôsobili.
32 Persidera v podstate uvádza podobné tvrdenia. Ďalej tvrdí, že hoci bola organizácia „súťaže krásy“ dohodnutá s Komisiou, Komisia neschválila jej zrušenie a nahradenie dražbou.
33 Za týchto podmienok Consiglio di Stato (Štátna rada, Taliansko) rozhodla prerušiť konanie a položiť Súdnemu dvoru nasledujúce prejudiciálne otázky:
„1. Sú napadnuté právne predpisy a následné vykonávacie akty v súlade s predpismi, podľa ktorých patrí úloha regulovať trh televízneho vysielania nezávislému správnemu orgánu (články 3 a 8 rámcovej smernice)?
2. Sú napadnuté právne predpisy a následné vykonávacie akty v súlade s článkom 7 smernice o povolení a článkom 6 rámcovej smernice predpisujúcimi povinnosť príslušného [NRO] uskutočniť predbežnú verejnú konzultáciu?
3. Bráni právo Únie, najmä článok 56 ZFEÚ, článok 9 rámcovej smernice, články 3, 5 a 7 smernice o povolení a články 2 a 4 smernice o hospodárskej súťaži, ako aj zásady zákazu diskriminácie, transparentnosti, slobody hospodárskej súťaže, proporcionality, účinnosti a plurality informácií zrušeniu výberového konania vo forme ‚súťaže krásy‘ – ktoré bolo vyhlásené s cieľom zabrániť nezákonnému vylúčeniu trhových subjektov a umožniť prístup menších operátorov v rámci systému prideľovania frekvencií na digitálne televízne vysielanie – a jeho nahradeniu iným, odplatným výberovým konaním, a to v časti, kde sa uchádzačom uložili požiadavky a povinnosti, ktoré sa predtým od zavedených vysielateľov nevyžadovali, čo viedlo k nákladnosti a nehospodárnosti konkurenčného súboja?
4. Bráni právo Únie, najmä článok 56 ZFEÚ, článok 9 rámcovej smernice, články 3, 5 a 7 smernice o povolení a články 2 a 4 smernice o hospodárskej súťaži, článok 258 ZFEÚ, ako aj zásady zákazu diskriminácie, transparentnosti, slobody hospodárskej súťaže, proporcionality, účinnosti a plurality informácií zmene Plánu prideľovania frekvencií, v ktorom sa znížil počet celoštátnych sietí z 25 na 22 (pričom zavedeným vysielateľom sa zachoval počet nimi prevádzkovaných multiplexov), a to znížením položiek zadávacieho konania na tri multiplexy a pridelením frekvencií v pásme VHF‑III s rizikom silného rušenia signálu?
5. Je zásada ochrany legitímnej dôvery, tak ako ju vypracoval Súdny dvor, zlučiteľná so zrušením výberového konania vo forme ‚súťaže krásy‘, na základe ktorého sa odvolateľkám, ktorým sa umožnila účasť v bezodplatnom výberovom konaní, zmarila istota udelenia niektorých ponúkaných položiek?
6. Je legislatíva Únie v oblasti udeľovania práv na používanie pre frekvencie (články 8 a 9 rámcovej smernice, články 5 a 7 smernice o povolení, ako aj články 2 a 4 smernice o hospodárskej súťaži) zlučiteľná s prijatím ustanovenia, akým je článok 3d zákonného dekrétu č. [16/2012], ktoré sa odchyľuje od charakteristík typických pre trh rozhlasového a televízneho vysielania?“
O prejudiciálnych otázkach
O prípustnosti žaloby
34 V prvom rade, ako správne tvrdia talianska vláda a spoločnosť Elettronica Industriale, treba konštatovať, že zo samotného znenia prvej, druhej, piatej a šiestej otázky vyplýva, že vnútroštátny súd žiada Súdny dvor, aby sa vyjadril k súladu alebo zlučiteľnosti vnútroštátnych opatrení s právom Únie.
35 Súdny dvor nemá pritom právomoc vyjadrovať sa v rámci konania podľa článku 267 ZFEÚ k súladu alebo zlučiteľnosti ustanovení vnútroštátneho práva s právom Únie. Súdny dvor však má právomoc poskytnúť vnútroštátnemu súdu všetky výkladové prvky spadajúce do rámca práva Únie, ktoré mu umožnia posúdiť takýto súlad alebo zlučiteľnosť na účely rozhodnutia vo veci, o ktorej rozhoduje (pozri v tomto zmysle rozsudok z 31. januára 2008, Centro Europa 7, C‑380/05, EU:C:2008:59, body 49 a 50, ako aj citovanú judikatúru, a uznesenie z 3. júla 2014, Talasca, C‑19/14, EU:C:2014:2049, boid 16, ako aj citovanú judikatúru).
36 Súdnemu dvoru teda prináleží, aby v prejednávanej veci obmedzil svoje preskúmanie ustanovení práva Únie tak, že poskytne výklad týchto ustanovení, ktorý bude pre vnútroštátny súd, ktorý je príslušný na posúdenie súladu a zlučiteľnosti vnútroštátnych ustanovení a aktov s právom Únie, užitočný na rozhodnutie sporu, ktorý prejednáva (pozri v tomto zmysle rozsudok z 31. januára 2008, Centro Europa 7, C‑380/05, EU:C:2008:59, bod 51).
37 Vzhľadom na to, že prvá, druhá, piata a šiesta otázka odkazujú na ustanovenia práva Únie, ktorých výklad môže byť pre vnútroštátny súd užitočný, tieto otázky sú prípustné.
38 V druhom rade talianska vláda spochybňuje prípustnosť tretej, štvrtej a šiestej otázka a Elettronica spochybňuje prípustnosť druhej až štvrtej otázky z dôvodu nedostatočnej prezentácie skutkového a právneho kontextu veci samej. Talianska vláda v podstate poukazuje tiež na to, že vnútroštátny súd neuviedol dôvody odôvodňujúce relevantnosť ustanovení, o ktorých výklad žiada na účely sporu vo veci samej.
39 V tejto súvislosti treba pripomenúť, že v rámci spolupráce medzi Súdnym dvorom a vnútroštátnymi súdmi zakotvenej v článku 267 ZFEÚ nevyhnutnosť dospieť k takému výkladu práva Únie, ktorý bude pre vnútroštátny súd užitočný, vyžaduje, aby vnútroštátny súd náležite dodržal požiadavky týkajúce sa obsahu návrhu na začatie prejudiciálneho konania a výslovne uvedené v článku 94 Rokovacieho poriadku Súdneho dvora, o ktorom sa predpokladá, že ho vnútroštátny súd pozná (pozri v tomto zmysle rozsudky z 5. júla 2016, Ognyanov, C‑614/14, EU:C:2016:514, body 18 a 19, ako aj citovanú judikatúru, a z 27. októbra 2016, Audace a i., C‑114/15, EU:C:2016:813, bod 35).
40 Po prvé, ako stanovuje článok 94 písm. c) rokovacieho poriadku, je teda nevyhnutné, aby návrh na začatie prejudiciálneho konania obsahoval uvedenie dôvodov, pre ktoré sa vnútroštátny súd rozhodol položiť otázku o výklade alebo platnosti určitých ustanovení práva Únie, ako aj súvislosti, ktoré vnútroštátny súd vidí medzi týmito ustanoveniami a svojou právnou úpravou uplatniteľnou vo vnútroštátnom konaní.
41 V prejednávanej veci treba uviesť, že návrh na začatie prejudiciálneho konania neobsahuje žiadne vysvetlenie, pokiaľ ide o relevantnosť článkov 56 a 258 ZFEÚ na účely rozhodnutia sporu vo veci samej.
42 Na jednej strane, pokiaľ ide o článok 56 ZFEÚ, zo všetkých skutočností predložených Súdnemu dvoru vyplýva, že pre spor vo veci samej sú charakteristické skutočnosti, ktoré sa obmedzujú na vnútroštátnu sféru Talianska. Článok 56 ZFEÚ sa však na takúto situáciu neuplatňuje (pozri v tomto zmysle rozsudok z 15. novembra 2016, Ullens de Schooten, C‑268/15, EU:C:2016:874, bod 47 a citovanú judikatúru).
43 Na druhej strane, pokiaľ ide o článok 258 ZFEÚ, stačí spresniť, podobne ako uviedla generálna advokátka v bode 36 svojich návrhov, že ide iba o procesné ustanovenie uplatniteľné na konania o nesplnení povinnosti vedené Komisiou a predložené Súdnemu dvoru.
44 V dôsledku toho sú tretia a štvrtá otázka neprípustné v rozsahu, v akom sa v nich žiada o výklad článkov 56 a 258 ZFEÚ.
45 Po druhé, ako stanovuje článok 94 písm. a) rokovacieho poriadku, je takisto nevyhnutné, aby samotný návrh na začatie prejudiciálneho konania obsahoval aspoň zhrnutie skutkového stavu, z ktorého prejudiciálne otázky vychádzajú.
46 V prejednávanej veci má vnútroštátny súd v rámci sporu vo veci samej rozhodnúť o zákonnosti výberového konania na účely pridelenia digitálnych rádiových frekvencií z hľadiska NSPR. Vzhľadom na to, že návrh na začatie prejudiciálneho konania obsahuje prvky nevyhnutné na pochopenie okolností, ako aj procesných a vecných podmienok typických pre toto konanie, je všeobecný skutkový kontext sporu vo veci samej dostatočne presne opísaný, aby Súdny dvor mohol rozhodnúť o podstate týchto otázok.
47 Ako uviedla generálna advokátka v bode 42 svojich návrhov, v niektorých otázkach, ktoré položil vnútroštátny súd, sa však uvádzajú skutkové predpoklady, ktoré nie sú v návrhu na začatie prejudiciálneho konania ani podložené, ani vysvetlené, v dôsledku čoho o nich Súdny dvor nemôže rozhodnúť. Platí to tak v prípade odkazu na „požiadavky a povinnosti, ktoré sa predtým od zavedených vysielateľov nevyžadovali“, uvedeného v tretej otázke, odkazu na „pridelenie frekvencií v pásme VHF‑III s rizikom silného rušenia signálu“, uvedeného v štvrtej otázke, ako aj predpokladu, ktorého sa týka šiesta otázka, podľa ktorého sa článok 3d zákonného dekrétu č. 16/2012 „odchyľuje od charakteristík typických pre trh rozhlasového a televízneho vysielania“.
48 Z toho vyplýva, že tretia a štvrtá otázka sú neprípustné v rozsahu vymedzenom v bodoch 44 a 47. Šiesta otázka je neprípustná v celom rozsahu.
O veci samej
O prvej otázke
49 Svojou prvou otázkou sa vnútroštátny súd v podstate pýta, či sa ustanovenia rámcovej smernice majú vykladať v tom zmysle, že bránia tomu, aby vnútroštátny zákonodarca zrušil prebiehajúce výberové konanie na účely pridelenia rádiových frekvencií, ktoré zorganizoval príslušný NRO za takých okolností, o aké ide v spore vo veci samej, a ktoré bolo prerušené na základe ministerského rozhodnutia.
50 V tejto súvislosti treba v prvom rade pripomenúť, že podľa článku 3 ods. 1 rámcovej smernice členské štáty zabezpečia, aby každú úlohu uloženú NRO v tejto smernici a špecifických smerniciach vykonával príslušný orgán. Okrem toho v súlade s článkom 3 ods. 2 a 3 rámcovej smernice v spojení s jej odôvodnením 11 musia členské štáty zaručiť nezávislosť NRO, aby tieto orgány mohli vykonávať svoje právomoci nestranne, transparentne a včas (pozri v tomto zmysle rozsudky z 3. decembra 2009, Komisia/Nemecko, C‑424/07, EU:C:2009:749, bod 54; zo 17. septembra 2015, KPN, C‑85/14, EU:C:2015:610, bod 54, ako aj z 19. októbra 2016, Ormaetxea Garai a Lorenzo Almendros, C‑424/15, EU:C:2016:780, bod 33).
51 Hoci účelom článku 3 rámcovej smernice v jeho pôvodnom znení bolo v podstate v súlade s uvedeným odôvodnením 11 zabezpečiť nezávislosť a nestrannosť NRO tým, že sa zaručí oddelenie regulačných a prevádzkových funkcií, zámerom normotvorcu Únie bolo – prostredníctvom smernice 2009/140 a ako vyplýva z jej odôvodnenia 13 – posilniť nezávislosť NRO s cieľom zabezpečiť účinnejšie uplatnenie regulačného rámca a zvýšiť ich autoritu a predvídateľnosť ich rozhodnutí (rozsudky z 28. júla 2016, Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni, C‑240/15, EU:C:2016:608, body 32 a 34, ako aj z 19. októbra 2016, Ormaetxea Garai a Lorenzo Almendros, C‑424/15, EU:C:2016:780, bod 45).
52 Odôvodnenie 13 smernice 2009/140 tak stanovuje, že na tento účel by vnútroštátne právo malo obsahovať výslovné ustanovenie, ktorým sa zabezpečí, aby bol NRO, ktorý je zodpovedný za reguláciu trhu ex ante alebo za riešenie sporov medzi podnikmi, pri plnení svojich úloh chránený pred zásahmi zvonka alebo politickým tlakom, ktoré by mohli ohroziť jeho nezávislosť pri posudzovaní vecí, ktoré sa mu predkladajú.
53 Tento cieľ spočívajúci v posilnení nezávislosti a nestrannosti NRO je vyjadrený v článku 3 ods. 3a rámcovej smernice (rozsudok z 19. októbra 2016, Ormaetxea Garai a Lorenzo Almendros, C‑424/15, EU:C:2016:780, bod 47). V súlade s prvým pododsekom tohto ustanovenia bez toho, aby boli dotknuté prípady porady a spolupráce s inými vnútroštátnymi orgánmi stanovené v odsekoch 4 a 5 tohto článku, NRO zodpovedné za reguláciu trhu ex ante alebo za riešenie sporov medzi podnikmi konajú nezávisle a nesmú v súvislosti s výkonom týchto úloh, ktoré sú im uložené, žiadať ani prijímať pokyny od žiadneho iného orgánu. Toto ustanovenie však upravuje možnosť dohľadu podľa vnútroštátneho ústavného práva a spresňuje, že iba odvolacie orgány zriadené podľa článku 4 rámcovej smernice majú právomoc pozastaviť výkon rozhodnutí NRO alebo tieto rozhodnutia zmeniť.
54 V druhom rade treba spresniť, že rámcová smernica priznáva NRO osobitné regulačné úlohy, ktoré sú vymedzené v článkoch 8 až 13 tejto smernice. V súlade s článkom 9 ods. 1 prvým pododsekom uvedenej smernice prideľovanie frekvenčného spektra pre elektronické komunikačné služby a vydávanie všeobecných povolení a individuálnych práv na používanie takýchto rádiových frekvencií zabezpečujú tieto orgány.
55 V dôsledku toho organizovanie takého výberového konania na účely pridelenia digitálnych rádiových frekvencií, akým je „súťaž krásy“, o ktorú ide vo veci samej, patrí pod výkon regulačnej úlohy v zmysle rámcovej smernice, ktorý prináleží určitému NRO.
56 Nezávislosť takéhoto orgánu by bola ohrozená v prípade, ak by sa takým vonkajším subjektom, akými sú vo veci samej minister pre hospodársky rozvoj a taliansky zákonodarca, umožnilo prerušiť alebo dokonca zrušiť mimo rámca predpokladov dohľadu a odvolania podľa článku 3 ods. 3a prvého pododseku rámcovej smernice prebiehajúce výberové konanie na účely pridelenia rádiových frekvencií, za ktorého organizáciu je zodpovedný uvedený orgán.
57 Z údajov v spise, ktorý bol predložený Súdnemu dvoru vyplýva, že za okolností, o ktoré ide v spore vo veci samej, taliansky zákonodarca v nadväznosti na ministra pre hospodársky rozvoj zasiahol do prebiehajúceho výberového konania, ktoré zorganizoval AGCOM, a ukončil ho. Je pritom nepochybné, že vo veci samej vnútroštátny zákonodarca a minister pre hospodársky rozvoj nekonali ako odvolacie orgány v zmysle článku 4 rámcovej smernice, t. j. ako orgány, ktoré podľa článku 3 ods. 3a uvedenej smernice majú jediné právomoc pozastaviť výkon rozhodnutí NRO alebo ich zmeniť. Požiadavka nezávislosti NRO preto bráni takýmto zásahom.
58 Vzhľadom na uvedené úvahy treba na prvú otázku odpovedať tak, že článok 3 ods. 3a rámcovej smernice sa má vykladať v tom zmysle, že bráni tomu, aby vnútroštátny zákonodarca zrušil prebiehajúce výberové konanie na účely pridelenia rádiových frekvencií, ktoré zorganizoval príslušný NRO za takých okolností, o aké ide v spore vo veci samej, a ktoré bolo prerušené na základe ministerského rozhodnutia.
O druhej otázke
59 Keďže druhá otázka sa týka tých istých aktov ako prvá otázka a vzhľadom na odpoveď poskytnutú na prvú otázku, nie je potrebné odpovedať na druhú otázku.
O tretej a štvrtej otázke
60 Svojou treťou a štvrtou otázkou, ktoré treba preskúmať spoločne, sa vnútroštátny súd v podstate pýta, či sa článok 9 rámcovej smernice, články 3, 5 a 7 smernice o povolení, ako aj články 2 a 4 smernice o hospodárskej súťaži majú vykladať v tom zmysle, že bránia tomu, aby bezodplatné výberové konanie na účely pridelenia rádiových frekvencií, ktoré bolo vyhlásené s cieľom napraviť nezákonné vylúčenie niektorých operátorov z trhu, bolo nahradené odplatným konaním, ktoré sa zakladá na zmenenom pláne prideľovania rádiových frekvencií po tom, čo bol obmedzený ich počet.
61 Na úvod treba pripomenúť, že článok 8 rámcovej smernice ukladá členským štátom povinnosť zabezpečiť, aby NRO prijali všetky zodpovedajúce opatrenia zamerané na podporu hospodárskej súťaže pri poskytovaní elektronických komunikačných služieb tým, že zabezpečia, aby nedošlo k narúšaniu alebo obmedzovaniu hospodárskej súťaže v odvetví elektronických komunikácií, a odstránia zostávajúce prekážky vo vzťahu k poskytovaniu uvedených služieb na úrovni Únie (rozsudky z 31. januára 2008, Centro Europa 7, C‑380/05, EU:C:2008:59, bod 81; z 3. decembra 2009, Komisia/Nemecko, C‑424/07, EU:C:2009:749, bod 92, a zo 7. novembra 2013, UPC Nederland, C‑518/11, EU:C:2013:709, bod 50).
62 V súlade s odsekom 1 tohto článku 8 NRO pri vykonávaní svojich regulačných úloh uvedených v rámcovej smernici, ako aj najmä v smernici o povolení musia uskutočniť všetky zodpovedajúce opatrenia zamerané na dosiahnutie cieľov stanovených v odsekoch 2 až 4 uvedeného článku, ktoré spočívajú v podpore hospodárskej súťaže pri poskytovaní elektronických komunikačných sietí a služieb, podpore rozvoja vnútorného trhu a podpore záujmov občanov Únie (pozri v tomto zmysle rozsudky z 19. júna 2014, TDC, C‑556/12, EU:C:2014:2009, bod 39, ako aj z 15. septembra 2016, Koninklijke KPN a i., C‑28/15, EU:C:2016:692, bod 46).
63 Podľa článku 4 ods. 2 smernice o hospodárskej súťaži, článku 5 ods. 2 druhého pododseku a článku 7 ods. 3 smernice o povolení, ako aj článku 9 ods. 1 rámcovej smernice musia byť práva na používanie rádiových frekvencií pridelené na základe objektívnych, transparentných, nediskriminačných a primeraných kritérií. Táto posledná podmienka znamená, aby tieto kritériá boli spôsobilé zaručiť uskutočnenie sledovaného cieľa a nešli nad rámec toho, čo je na jeho dosiahnutie nevyhnutné (pozri v tomto zmysle rozsudok z 23. apríla 2015, Komisia/Bulharsko, C‑376/13, neuverejnený, EU:C:2015:266, body 65 a 84).
64 V prvom rade z týchto ustanovení tak vyplýva, že bezodplatnosť pridelenia rádiových frekvencií nepatrí medzi zásady stanovené v NSPR, na základe ktorých musia byť organizované výberové konania.
65 Naproti tomu na jednej strane treba uviesť, že z odôvodnenia 21 rámcovej smernice, článku 7 ods. 4 smernice o povolení, ako aj z jej odôvodnenia 23 vyplýva, že výberové konania na účely prideľovania rádiových frekvencií môžu mať súťažnú alebo porovnávaciu povahu. V dôsledku toho majú členské štáty pri dodržaní cieľov a povinností stanovených rámcovou smernicou alebo špecifickými smernicami voľnosť výberu medzi zavedením súťažného alebo porovnávacieho výberového konania, či už je bezodplatné alebo odplatné. Na druhej strane treba usúdiť, že vzhľadom na potrebu zabezpečiť účinnú správu rádiových frekvencií a vzhľadom na ich významnú spoločenskú, kultúrnu a hospodársku hodnotu, ktoré musia členské štáty zohľadniť na základe článku 9 ods. 1 rámcovej smernice, ako aj vzhľadom na vzácnosť spektra uvedených rádiových frekvencií, sa odplatné pridelenie môže zdať odôvodnené.
66 Z toho vyplýva, že ustanovenia NSPR nebránia organizácii odplatného výberového konania na účely pridelenia rádiových frekvencií, avšak pod podmienkou, že sa uvedené konanie bude zakladať na objektívnych, transparentných, nediskriminačných a primeraných kritériách a bude v súlade s cieľmi vymedzenými v článku 8 ods. 2 až 4 rámcovej smernice. Je úlohou vnútroštátneho súdu overiť, či je výberové konanie, o ktoré ide vo veci samej, v súlade s týmito požiadavkami. Súdny dvor však môže vnútroštátnemu súdu poskytnúť všetky výkladové prvky spadajúce do rámca práva Únie, ktoré môžu na tento účel užitočné.
67 Po prvé vzhľadom na cieľ spočívajúci v podpore hospodárskej súťaže, ktorý je stanovený v článku 8 ods. 2 rámcovej smernice, ako aj požiadavky zásady proporcionality suma, ktorá zakladá právo na pridelenie rádiových frekvencií, musí byť stanovená na zodpovedajúcu úroveň, ktorá odzrkadľuje najmä hodnotu využívania rádiových frekvencií, pričom musí byť zohľadnená hospodárska, technologická a konkurenčná situácia na dotknutom trhu (pozri analogicky rozsudky z 10. marca 2011, Telefónica Móviles España, C‑85/10, EU:C:2011:141, body 27 a 28, ako aj z 21. marca 2013, Belgacom a i., C‑375/11, EU:C:2013:185, body 50 a 51).
68 V tejto súvislosti, hoci organizácia dražby môže predstavovať vhodný spôsob určenia hodnoty rádiových frekvencií (pozri v tomto zmysle rozsudok z 21. marca 2013, Belgacom a i., C‑375/11, EU:C:2013:185, bod 52), treba zabezpečiť, aby vstupné do dražby nebolo stanovené na takú úroveň, ktorá by bránila prístupu nových operátorov na trh (pozri v tomto zmysle rozsudok z 10. marca 2011, Telefónica Móviles España, C‑85/10, EU:C:2011:141, bod 30). Táto posledná úvaha platí o to viac za predpokladu, že účelom pridelenia nových rádiových frekvencií je napraviť nezákonné vylúčenie operátorov z trhu.
69 Po druhé, pokiaľ ide požiadavku, podľa ktorej sa musí výberové konanie zakladať na nediskriminačných kritériách, treba pripomenúť, že všeobecná zásada rovnosti zaobchádzania vyžaduje, aby porovnateľné situácie neboli posudzované rozdielne a rozdielne situácie neboli posudzované rovnako, ak takéto posudzovanie nie je objektívne odôvodnené (rozsudok zo 16. decembra 2008, Arcelor Atlantique et Lorraine a i., C‑127/07, EU:C:2008:728, bod 23, ako aj citovaná judikatúra). Porovnateľný charakter situácií treba určiť a posúdiť najmä s ohľadom na predmet a cieľ aktu, ktorý vytvára predmetný rozdiel. Okrem toho treba zohľadniť zásady a ciele oblasti, do ktorej patrí tento akt (pozri v tomto zmysle rozsudok zo 16. decembra 2008, Arcelor Atlantique et Lorraine a i., C‑127/07, EU:C:2008:728, bod 26, ako aj citovanú judikatúru).
70 Na jednej strane treba v prejednávanej veci uviesť, že pred Súdnym dvorom bolo poukázané na to, že digitálne rádiové frekvencie boli bezodplatne pridelené operátorom pôsobiacim na trhu, aby sa podľa prípadu zabezpečila kontinuita ponuky televízneho vysielania alebo aby sa zhodnotili investície týchto operátorov do digitálnej technológie, zatiaľ čo v prípade rádiových frekvencií z digitálnej dividendy, určených najmä pre nové subjekty vstupujúce na trh a menších operátorov, sa uplatnilo odplatné výberové konanie. Ako uviedla generálna advokátka v bode 87 svojich návrhov, vzhľadom na takto uvedené ciele tieto dve kategórie operátorov sa však v zásade nenachádzajú v porovnateľnej situácii, takže prípadné rozdielne zaobchádzanie nebolo v rozpore so zásadou rovnosti zaobchádzania.
71 Na druhej strane treba uviesť, že zásada rovnosti zaobchádzania nebráni vôbec tomu, aby členský štát, ktorý predtým bezodplatne pridelil analógové rádiové frekvencie, podmienil pridelenie nových digitálnych rádiových frekvencií uskutočnením odplatného výberového konania. Z dôvodu technologických rozdielov, ktoré sú príznačné pre analógové rádiové frekvencie a digitálne rádiové frekvencie, zásada rovnosti zaobchádzania totiž nevyžaduje uplatnenie rovnakého zaobchádzania na účely ich pridelenia.
72 V druhom rade treba uviesť, že ak je potrebné obmedziť udeľovanie práv na používanie rádiových frekvencií, článok 7 ods. 3 smernice o povolení stanovuje, že členské štáty udelia tieto práva na základe výberových kritérií, ktoré musia byť objektívne, transparentné, nediskriminačné a primerané. Tieto kritériá musia náležite zohľadniť uskutočnenie cieľov podľa článku 8 rámcovej smernice, ako aj splnenie požiadaviek podľa článku 9 tejto smernice. V tejto súvislosti z odôvodnenia 11 smernice o povolení vyplýva, že práva na používanie by nemali byť obmedzené, s výnimkou prípadov, kde je to nevyhnutné z hľadiska nedostatku rádiových frekvencií a potreby zabezpečiť ich účinné použitie.
73 Z toho vyplýva, že ustanovenia NSPR v zásade umožňujú, aby sa z dôvodu nedostatku rádiových frekvencií a na účely zabezpečenia ich účinnej správy obmedzil počet práv na používanie rádiových frekvencií, ktoré majú byť pridelené. Tieto ustanovenia však podmieňujú toto obmedzenie tým, aby bolo nevyhnutné a primerané, nebránilo cieľom stanoveným v článku 8 rámcovej smernice, medzi ktoré patrí podpora hospodárskej súťaže pri poskytovaní sietí, a aby sa poskytovanie práv na používanie zakladalo na objektívnych, transparentných, nediskriminačných a primeraných výberových kritériách.
74 V prejednávanej veci s výhradou overenia vnútroštátnym súdom treba uviesť, že zo skutočností uvedených v spise, ktorým disponuje Súdny dvor, vyplýva, že o obmedzení počtu dostupných rádiových frekvencií vyplývajúcich z digitálnej dividendy sa rozhodlo na základe dohôd v rámci Medzinárodnej telekomunikačnej únie a z dôvodu rizík škodlivého rušenia.
75 Ako uviedla generálna advokátka v bode 95 svojich návrhov, takéto úvahy môžu v zásade odôvodniť obmedzenie počtu dostupných rádiových frekvencií pri dodržaní podmienok pripomenutých v bode 73 tohto rozsudku.
76 Vnútroštátnemu však prináleží posúdiť, či – ako tvrdili niektoré dotknuté subjekty pred Súdnym dvorom – operátori, ktorí už pôsobia na trhu s analógovým televíznym vysielaním, boli zvýhodnení v rámci digitalizácie z dôvodu pridelenia vyššieho počtu rádiových frekvencií, než bol potrebný na kontinuitu ich programov, zatiaľ čo obmedzenie počtu rádiových frekvencií sa dotklo rádiových frekvencií, ktoré boli poskytnuté novým operátorom.
77 Vzhľadom na predchádzajúce úvahy treba na tretiu a štvrtú otázku odpovedať tak, že článok 9 rámcovej smernice, články 3, 5 a 7 smernice o povolení, ako aj články 2 a 4 smernice o hospodárskej súťaži sa majú vykladať v tom zmysle, že nebránia tomu, aby bezodplatné výberové konanie na účely pridelenia rádiových frekvencií, ktoré bolo vyhlásené s cieľom napraviť nezákonné vylúčenie niektorých operátorov z trhu, bolo nahradené odplatným konaním, ktoré sa zakladá na zmenenom pláne prideľovania rádiových frekvencií po tom, čo bol obmedzený ich počet, pokiaľ sa nové výberové konanie zakladá na objektívnych, transparentných, nediskriminačných a primeraných kritériách a je v súlade s cieľmi vymedzenými v článku 8 ods. 2 až 4 rámcovej smernice. Vnútroštátnemu súdu prináleží, aby z hľadiska všetkých relevantných okolností overil, či podmienky stanovené odplatným výberovým konaním umožňujú skutočný vstup nových subjektov na trh s digitálnym televíznym vysielaním bez toho, aby neoprávnene zvýhodňovali operátorov, ktorí už na trhu s analógovým alebo digitálnym televíznym vysielaním pôsobia.
O piatej otázke
78 Svojou piatou otázkou sa vnútroštátny súd v podstate pýta, či sa zásada ochrany legitímnej dôvery má vykladať v tom zmysle, že bráni zrušeniu výberového konania na účely pridelenia rádiových frekvencií z jediného dôvodu, že takým operátorom, akými sú odvolateľky vo veci samej, bolo umožnené zúčastniť sa na tomto konaní, pričom ako jediným uchádzačom by im boli pridelené práva na používanie rádiových frekvencií na terestriálne digitálne televízne a rozhlasové vysielanie, ak by konanie nebolo zrušené.
79 Podľa ustálenej judikatúry Súdneho dvora zásada ochrany legitímnej dôvery patrí medzi základné zásady Únie (rozsudok zo 14. marca 2013, Agrargenossenschaft Neuzelle, C‑545/11, EU:C:2013:169, bod 23 a citovaná judikatúra) a inštitúcie Únie, ale aj členské štáty pri výkone právomocí, ktoré im zverujú smernice Únie, ju musia dodržiavať (rozsudok z 9. júla 2015, Salomie a Oltean, C‑183/14, EU:C:2015:454, bod 30, ako aj citovaná judikatúra).
80 Právo odvolávať sa na túto zásadu sa vzťahuje na každú osobu podliehajúcu súdnej právomoci, u ktorej správny orgán vyvolal odôvodnené očakávania z dôvodu presných ubezpečení, ktoré jej poskytol (rozsudok z 9. júla 2015, Salomie a Oltean, C‑183/14, EU:C:2015:454, bod 44, ako aj citovaná judikatúra). Príkladom týchto ubezpečení sú presné, nepodmienené a súhlasné informácie, ktoré pochádzajú z oprávnených a dôveryhodných zdrojov, bez ohľadu na formu, akou sa oznamujú (rozsudok zo 17. marca 2011, AJD Tuna, C‑221/09, EU:C:2011:153, bod 72 a citovaná judikatúra).
81 V prejednávanej veci zo skutočností uvedených v spise predloženom Súdnemu dvoru vyplýva, že odvolateľky vo veci samej sa zúčastnili na výberovom konaní vo forme „súťaže krásy“. Tieto odvolateľky zakladajú svoje tvrdenie na skutočnosti, že ako jediným uchádzačom o niektoré multiplexy im mal byť každej pridelený aspoň jeden multiplex. Je však nepochybné, že v rámci tohto konania im nebola pridelená nijaká rádiová frekvencia. S výhradou overenia vnútroštátnym súdom treba uviesť, že zo skutočností uvedených v spise vôbec nevyplýva, že by im boli poskytnuté presné a bezpodmienečné uistenia, pokiaľ ide o budúce pridelenie dotknutých multiplexov.
82 V prípade neexistencie akéhokoľvek presného uistenia, ktoré pochádza od oprávneného a dôveryhodného zdroja, však samotná skutočnosť, že operátorovi bolo umožnené zúčastniť sa na takom výberovom konaní na účely pridelenia digitálnych rádiových frekvencií, akým bola „súťaž krásy“ vo veci samej, nemôže vyvolať u tohto operátora legitímnu dôveru. Táto úvaha platí aj v prípade, keď sa uvedený operátor zúčastnil na konaní ako jediný uchádzač na účely získania multiplexu.
83 Vzhľadom na uvedené úvahy treba na piatu otázku odpovedať tak, že zásada ochrany legitímnej dôvery sa má vykladať v tom zmysle, že nebráni zrušeniu výberového konania na účely pridelenia rádiových frekvencií z jediného dôvodu, že takým operátorom, akými sú odvolateľky vo veci samej, bolo umožnené zúčastniť sa na tomto konaní, pričom ako jediným uchádzačom by im boli pridelené práva na používanie rádiových frekvencií na terestriálne digitálne televízne a rozhlasové vysielanie, ak by konanie nebolo zrušené.
O trovách
84 Vzhľadom na to, že konanie pred Súdnym dvorom má vo vzťahu k účastníkom konania vo veci samej incidenčný charakter a bolo začaté v súvislosti s prekážkou postupu v konaní pred vnútroštátnym súdom, o trovách konania rozhodne tento vnútroštátny súd. Iné trovy konania, ktoré vznikli v súvislosti s predložením pripomienok Súdnemu dvoru a nie sú trovami uvedených účastníkov konania, nemôžu byť nahradené.
Z týchto dôvodov Súdny dvor (štvrtá komora) rozhodol takto:
1. Článok 3 ods. 3a smernice Európskeho parlamentu a Rady 2002/21/ES zo 7. marca 2002 o spoločnom regulačnom rámci pre elektronické komunikačné siete a služby (rámcová smernica), zmenenej a doplnenej smernicou Európskeho parlamentu a Rady 2009/140/ES z 25. novembra 2009, sa má vykladať v tom zmysle, že bráni tomu, aby vnútroštátny zákonodarca zrušil prebiehajúce výberové konanie na účely pridelenia rádiových frekvencií, ktoré zorganizoval príslušný národný regulačný orgán za takých okolností, o aké ide v spore vo veci samej, a ktoré bolo prerušené na základe ministerského rozhodnutia.
2. Článok 9 smernice 2002/21, zmenenej a doplnenej smernicou 2009/140, články 3, 5 a 7 smernice Európskeho parlamentu a Rady 2002/20/ES zo 7. marca 2002 o povolení na elektronické komunikačné siete a služby (smernica o povolení), zmenenej a doplnenej smernicou 2009/140, ako aj články 2 a 4 smernice Komisie 2002/77/ES zo 16. septembra 2002 o hospodárskej súťaži na trhoch elektronických komunikačných sietí a služieb sa majú vykladať v tom zmysle, že nebránia tomu, aby bezodplatné výberové konanie na účely pridelenia rádiových frekvencií, ktoré bolo vyhlásené s cieľom napraviť nezákonné vylúčenie niektorých operátorov z trhu, bolo nahradené odplatným konaním, ktoré sa zakladá na zmenenom pláne prideľovania rádiových frekvencií po tom, čo bol obmedzený ich počet, pokiaľ sa nové výberové konanie zakladá na objektívnych, transparentných, nediskriminačných a primeraných kritériách a je v súlade s cieľmi vymedzenými v článku 8 ods. 2 až 4 smernice 2002/21 v znení zmien. Vnútroštátnemu súdu prináleží, aby z hľadiska všetkých relevantných okolností overil, či podmienky stanovené odplatným výberovým konaním umožňujú skutočný vstup nových subjektov na trh s digitálnym televíznym vysielaním bez toho, aby neoprávnene zvýhodňovali operátorov, ktorí už na trhu s analógovým alebo digitálnym televíznym vysielaním pôsobia.
3. Zásada ochrany legitímnej dôvery sa má vykladať v tom zmysle, že nebráni zrušeniu výberového konania na účely pridelenia rádiových frekvencií z jediného dôvodu, že takým operátorom, akými sú odvolateľky vo veci samej, bolo umožnené zúčastniť sa na tomto konaní, pričom ako jediným uchádzačom by im boli pridelené práva na používanie rádiových frekvencií na terestriálne digitálne televízne a rozhlasové vysielanie, ak by konanie nebolo zrušené.
Podpisy