ORDONANȚA TRIBUNALULUI (Camera întâi)
10 noiembrie 2014(*)
„Acțiune în anulare și în despăgubire – Program de sprijin pentru stabilitatea Ciprului – Protocolul de acord privind politica de condiționalitate economică specifică, încheiat între Republica Cipru și MES – Competența Tribunalului – Legătură de cauzalitate – Acțiune în parte inadmisibilă și în parte vădit nefondată”
În cauza T‑289/13,
Ledra Advertising Ltd, cu sediul în Nicosia (Cipru), reprezentată de C. Paschalides, solicitor, și de A. Paschalides, avocat,
reclamantă,
împotriva
Comisiei Europene, reprezentată de B. Smulders și de J.‑P. Keppenne, în calitate de agenți,
și
Băncii Centrale Europene (BCE), reprezentată de A. Sáinz de Vicuña Barroso, de N. Lenihan și de F. Athanasiou, în calitate de agenți, asistați de W. Bussian, de W. Devroe și de D. Arts, avocați,
pârâte,
având ca obiect, în primul rând, o cerere de anulare a punctelor 1.23-1.27 din Protocolul de acord privind politica de condiționalitate economică specifică, încheiat între Republica Cipru și Mecanismul European de Stabilitate (MES) la 26 aprilie 2013, și, în al doilea rând, o cerere de despăgubire pentru prejudiciul pretins suferit de reclamantă ca urmare a includerii în protocolul de acord a punctelor 1.23-1.27 și a încălcării obligației de supraveghere de către Comisie,
TRIBUNALUL (Camera întâi),
compus din domnul H. Kanninen (raportor), președinte, doamna I. Pelikánová și domnul E. Buttigieg, judecători,
grefier: domnul E. Coulon,
dă prezenta
Ordonanță
Istoricul cauzei
Tratatul MES
1 La 2 februarie 2012, a fost încheiat la Bruxelles (Belgia) Tratatul de instituire a Mecanismului European de Stabilitate între Regatul Belgiei, Republica Federală Germania, Republica Estonia, Republica Elenă, Regatul Spaniei, Republica Franceză, Irlanda, Republica Italiană, Republica Cipru, Marele Ducat al Luxemburgului, Republica Malta, Regatul Țărilor de Jos, Republica Austria, Republica Portugheză, Republica Slovenia, Republica Slovacă și Republica Finlanda (denumit în continuare „Tratatul MES”). Conform articolelor 1 și 2 și articolului 32 alineatul (2) din acesta, părțile contractante ale acestui tratat, și anume statele membre a căror monedă este euro, instituie între ele o instituție financiară internațională, Mecanismul European de Stabilitate (MES), care are personalitate juridică. Tratatul MES a intrat în vigoare la 27 septembrie 2012.
2 Considerentul (1) al Tratatului MES are următorul cuprins:
„Consiliul European a stabilit la 17 decembrie 2010 că este necesar ca statele membre din zona euro să instituie un mecanism permanent de stabilitate. [MES] își va asuma rolul atribuit în prezent Fondului european de stabilitate financiară («FESF») și Mecanismului european de stabilizare financiară («MESF»), furnizând, în măsura necesară, o asistență financiară statelor membre din zona euro.”
3 Articolul 3 din Tratatul MES descrie scopul acestuia după cum urmează:
„MES are ca scop mobilizarea de resurse financiare și furnizarea, cu o condiționare strictă adaptată la instrumentul de asistență financiară ales, a unui sprijin pentru stabilitatea membrilor săi care se confruntă sau riscă să se confrunte cu probleme grave de finanțare, dacă este indispensabil pentru menținerea stabilității financiare a zonei euro în ansamblu și a statelor sale membre. În acest scop, este autorizat să obțină fonduri prin emiterea de instrumente financiare sau prin încheierea de acorduri ori de aranjamente financiare sau de alte acorduri ori aranjamente cu membrii săi, cu instituții financiare sau cu terți.”
4 Articolul 4 din Tratatul MES prevede următoarele:
„(1) MES are un consiliu al guvernatorilor și un consiliu de administrație, precum și un director general și efectivele considerate necesare.
[…]
(3) Adoptarea unei decizii de comun acord presupune unanimitatea membrilor participanți la vot. Abținerile nu împiedică adoptarea unei decizii de comun acord.
(4) Prin derogare de la alineatul (3), se utilizează o procedură de vot de urgență atunci când atât Comisia, cât și [Banca Centrală Europeană] consideră că neadoptarea urgentă a unei decizii privind acordarea sau punerea în aplicare a unei asistențe financiare, astfel cum este definită la articolele 13-18, ar pune în pericol sustenabilitatea economică și financiară a zonei euro […]”
5 Articolul 5 alineatul (3) din Tratatul MES prevede că „[m]embrul Comisiei Europene însărcinat cu problemele economice și monetare și președintele [Băncii Centrale Europene], precum și președintele Eurogrupului (dacă nu este el însuși președinte sau guvernator) pot participa la reuniunile consiliului guvernatorilor [MES] în calitate de observatori”.
6 Articolul 6 alineatul (2) din Tratatul MES prevede că „atât [m]embrul Comisiei Europene însărcinat cu problemele economice și monetare, cât și președintele [Băncii Centrale Europene] pot desemna un observator [în consiliul de administrație al MES]”.
7 Articolul 12 din Tratatul MES definește principiile cărora le este supus sprijinul pentru stabilitate și prevede, la alineatul (1), cele ce urmează:
„Dacă este indispensabil pentru a menține stabilitatea financiară a zonei euro în ansamblu și a statelor sale membre, MES poate furniza unui membru al MES un sprijin pentru stabilitate, care va face obiectul unei stricte condiționări adaptate instrumentului de asistență financiară ales. Această condiționare poate lua forma, printre altele, a unui program de ajustare macroeconomică sau a obligației de a continua respectarea condițiilor de eligibilitate prestabilite.”
8 Procedura de acordare a unui sprijin pentru stabilitate în favoarea unui membru al MES este descrisă la articolul 13 din Tratatul MES după cum urmează:
„(1) Un membru al MES poate adresa o cerere de sprijin pentru stabilitate președintelui consiliului guvernatorilor. Această cerere indică instrumentul sau instrumentele de asistență financiară care trebuie avute în vedere. După primirea acestei cereri, președintele consiliului guvernatorilor însărcinează Comisia Europeană, în colaborare cu [Banca Centrală Europeană]:
(a) să evalueze existența unui risc pentru stabilitatea financiară a zonei euro în ansamblu sau a statelor sale membre, cu condiția ca [Banca Centrală Europeană] să nu fi depus deja o analiză în temeiul articolului 18 alineatul (2);
(b) să evalueze sustenabilitatea datoriei publice. Atunci când este util și posibil, este de dorit ca această evaluare să fie efectuată în colaborare cu [Fondul Monetar Internațional];
(c) să evalueze necesitățile reale sau potențiale de finanțare ale membrului MES vizat.
(2) Pe baza cererii membrului MES și a evaluării prevăzute la alineatul (1), consiliul guvernatorilor poate decide acordarea, în principiu, a unui sprijin pentru stabilitatea membrului MES vizat sub forma unei facilități de asistență financiară.
(3) În cazul în care adoptă o decizie în temeiul alineatului (2), consiliul guvernatorilor însărcinează Comisia Europeană – în colaborare cu [Banca Centrală Europeană] și, atunci când este posibil, împreună cu [Fondul Monetar Internațional] – să negocieze cu membrul MES vizat un protocol de acord care să definească în mod precis condiționarea care însoțește această facilitate de asistență financiară. Conținutul protocolului de acord ține cont de gravitatea deficiențelor care trebuie remediate și de instrumentul de asistență financiară ales. În paralel, directorul general al MES pregătește o propunere de acord privind facilitatea de asistență financiară, precizând modalitățile și condițiile financiare ale asistenței, precum și instrumentele alese, care va fi adoptată de consiliul guvernatorilor.
Protocolul de acord trebuie să fie pe deplin compatibil cu măsurile de coordonare a politicilor economice prevăzute de [Tratatul FUE], în special cu orice act de drept al Uniunii Europene, inclusiv orice aviz, avertisment, recomandare sau decizie care se adresează membrului MES vizat.
(4) Comisia Europeană semnează în numele MES protocolul de acord, în măsura în care acesta respectă condițiile prevăzute la alineatul (3) și a fost aprobat de consiliul guvernatorilor.
(5) Consiliul de administrație aprobă acordul privind facilitatea de asistență financiară care precizează aspectele financiare ale sprijinului pentru stabilitate care trebuie acordat, precum și, dacă este cazul, modalitățile de plată a primei tranșe a asistenței.
[…]
(7) Comisia Europeană – în colaborare cu [Banca Centrală Europeană] și, atunci când este posibil, împreună cu [Fondul Monetar Internațional] – are sarcina de a asigura respectarea condiționării care însoțește facilitatea de asistență financiară.”
Dificultățile financiare ale Republicii Cipru și măsurile adoptate
9 În cursul primelor luni ale anului 2012, anumite bănci cu sediul în Cipru, printre care Cyprus Popular Bank Public Co Ltd (Laïki) și Trapeza Kyprou Dimosia Etaira Ltd (BoC), au avut dificultăți financiare. Republica Cipru a considerat necesară recapitalizarea acestora și a prezentat în această privință președintelui Eurogrupului o cerere de asistență financiară din partea Fondului european de stabilitate financiară (FESF) sau a MES.
10 Prin declarația din 27 iunie 2012, Eurogrupul a arătat că asistența financiară solicitată va fi furnizată fie de FESF, fie de MES, în cadrul unui program de ajustare macroeconomică care urma să se concretizeze într‑un protocol de acord a cărui negociere va fi purtată, pe de o parte, de Comisia Europeană împreună cu Banca Centrală Europeană (BCE) și cu Fondul Monetar Internațional (FMI) și, pe de altă parte, de autoritățile cipriote.
11 Republica Cipru și celelalte state membre a căror monedă este euro au ajuns la un acord politic cu privire la un proiect de protocol de acord în martie 2013. Prin declarația din 16 martie 2013, Eurogrupul a salutat acest acord și a menționat anumite măsuri de ajustare prevăzute, printre care crearea unei taxe pe depozitele bancare. Eurogrupul a arătat că, având în vedere acest context, consideră că acordarea unei asistențe financiare susceptibile să asigure stabilitatea financiară a Republicii Cipru și a zonei euro este, în principiu, justificată și a invitat părțile interesate să accelereze negocierile în curs.
12 La 18 martie 2013, Republica Cipru a dispus închiderea băncilor în zilele lucrătoare de 19 și de 20 martie 2013. Autoritățile cipriote au decis să proroge închiderea băncilor până la data de 28 martie 2013 pentru a evita goana la ghișee.
13 La 19 martie 2013, parlamentul cipriot a respins proiectul de lege al guvernului cipriot referitor la crearea unei taxe pe toate depozitele bancare din Cipru. În consecință, guvernul cipriot a elaborat un nou proiect care prevedea doar restructurarea a două bănci, BoC și Laïki.
14 La 22 martie 2013, parlamentul cipriot a adoptat Legea privind reorganizarea instituțiilor de credit și a altor instituții [O peri exiyiansis pistotikon kai allon idrimaton nomos, EE, anexa I (I), nr. 4379, 22.3.2013, denumită în continuare „Legea din 22 martie 2013”]. În temeiul punctului 3 (1) și al punctului 5 (1) din această lege, Banca Centrală a Ciprului (BCC) a fost însărcinată cu reorganizarea instituțiilor vizate de legea menționată împreună cu Ministerul Finanțelor. În acest scop, pe de o parte, punctul 12 (1) din Legea din 22 martie 2013 prevede că BCC poate restructura, prin intermediul unui decret, datoriile și obligațiile unei instituții supuse unei proceduri de rezoluție, inclusiv prin reducerea, modificarea, reeșalonarea sau novația capitalului nominal sau a soldului oricăror creanțe existente sau viitoare asupra acestei instituții sau prin intermediul unei conversiuni a titlurilor de datorie în fonduri proprii. Pe de altă parte, acest punct prevede că „depozitele garantate”, în sensul punctului 2 al cincilea paragraf din Legea din 22 martie 2013, sunt excluse de la aceste măsuri. Părțile nu contestă că este vorba despre depozite mai mici de 100 000 de euro.
15 Prin declarația din 25 martie 2013, Eurogrupul a arătat că a ajuns la un acord cu autoritățile cipriote în privința elementelor esențiale ale unui viitor program macroeconomic de ajustare care are susținerea tuturor statelor membre a căror monedă este euro, precum și a Comisiei, a BCE și a FMI. În plus, Eurogrupul a salutat planurile de restructurare a sectorului financiar menționate în anexa la această declarație.
16 La 25 martie 2013, guvernatorul BCC a supus BoC și Laïki unei proceduri de reorganizare. La 29 martie 2013, au fost publicate în acest scop două decrete în temeiul Legii din 22 martie 2013, și anume:
– Decretul din 2013 privind reorganizarea prin mijloace proprii a BoC, actul administrativ cu caracter normativ nr. 103, denumit în continuare „Decretul nr. 103”, EE, anexa III (I), nr. 4645, 29.3.2013, p. 769-780 [to peri diasosis me idia mesa tis Trapezas Kyprou Dimosias Etaireias Ltd Diatagma tou 2013, Kanonistiki Dioikitiki Praxi No. 103] și
– Decretul din 2013 privind vânzarea anumitor activități ale Laïki, actul administrativ cu caracter normativ nr. 104, denumit în continuare „Decretul nr. 104”, EE, anexa III (I), nr. 4645, 29.3.2013, p. 781-788 [to Peri tis Polisis Orismenon Ergasion tis Cyprus Popular Bank Public Co Ltd Diatagma tou 2013, Kanonistiki Dioikitiki Praxi No. 104].
17 Decretul nr. 103 prevede o recapitalizare a BoC, pe cheltuiala, printre altele, a depunătorilor negarantați, a acționarilor și a creditorilor obligatari ai acesteia, pentru a putea continua să furnizeze servicii bancare. Astfel, depozitele negarantate au fost convertite în acțiuni ale BoC (37,5 % din fiecare depozit negarantat), în titluri convertibile de BoC fie în acțiuni, fie în depozite (22,5 % din fiecare depozit negarantat) și în titluri care pot fi convertite în depozite de BCC (40 % din fiecare depozit negarantat). Decretul nr. 103, în conformitate cu punctul 10 din acesta, a intrat în vigoare la 29 martie 2013, la ora 6.
18 În ceea ce privește Decretul nr. 104, dispozițiile coroborate ale punctelor 2 și 5 din acesta prevăd, până la 29 martie 2013, la ora 6.10, transferul anumitor elemente din activul și din pasivul Laïki către BoC, inclusiv depozitele mai mici de 100 000 de euro. Depozitele mai mari de 100 000 de euro au fost menținute la Laïki, în așteptarea lichidării acesteia.
19 La intrarea în vigoare a Decretelor nr. 103 și nr. 104, reclamanta, Ledra Advertising Ltd, era titulara unui depozit la BoC. Aplicarea măsurilor prevăzute de Decretul nr. 103 a provocat o reducere substanțială a valorii acestui depozit, al cărei cuantum exact a fost indicat de reclamantă.
20 Cu ocazia reuniunii din 24 aprilie 2013, consiliul guvernatorilor MES:
– a decis să acorde Republicii Cipru un sprijin pentru stabilitate sub forma unei facilități de asistență financiară (denumită în continuare „FAF”), în conformitate cu propunerea directorului general al MES;
– a aprobat proiectul de protocol de acord negociat de Comisie (în colaborare cu BCE și cu FMI) și de Republica Cipru;
– a însărcinat Comisia să semneze acest protocol în numele MES.
21 Protocolul de acord a fost semnat la 26 aprilie 2013 de ministrul de finanțe al Republicii Cipru, de guvernatorul BCC și de domnul O. Rehn, vicepreședintele Comisiei, în numele acesteia.
22 Punctele 1.23-1.27 din protocolul de acord, astfel cum au fost furnizate de reclamantă în anexa la cererea introductivă (denumite în continuare „pasajele în litigiu”), având titlul „Restructurarea și rezoluția [Laïki] și [BoC]”, sunt redactate după cum urmează:
„1.23 Examinarea valorii financiare și contabile deja menționată a arătat că cele două bănci cele mai mari din Cipru erau insolvabile. Pentru a soluționa această situație, guvernul a pus în aplicare un plan de rezoluție și de restructurare de mare amploare. Pentru evitarea acumulării de dezechilibre viitoare și restabilirea viabilității sectorului, cu prezervarea în același timp a concurenței, a fost adoptată o strategie care cuprinde patru aspecte și nu implică utilizarea banilor contribuabililor.
1.24 În primul rând, toate activele (inclusiv împrumuturile în domeniul transportului maritim) și pasivele referitoare la Grecia, estimate la 16,4 și, respectiv, la 15 miliarde de euro, potrivit ipotezei defavorabile, au fost cedate. Activele și pasivele grecești au fost dobândite de Piraeus Bank, a cărei restructurare va fi în sarcina autorităților elene. Cesiunea a fost efectuată în temeiul unui acord semnat la 26 martie 2013. Întrucât valoarea contabilă a activelor se ridică la 19,2 miliarde de euro, această cesiune a permis reducerea substanțială a expunerii reciproce dintre Grecia și Cipru.
1.25 În ceea ce privește sucursala [Laïki] din Regatul Unit, toate depozitele au fost transferate la filiala britanică a [BoC]. Activele asociate au fost integrate în cadrul [BoC].
1.26 În al doilea rând, [BoC] preia – prin intermediul unei proceduri de cumpărare și de absorbție – activele cipriote ale [Laïki], la justa lor valoare, precum și depozitele sale asigurate și expunerea sa la aportul urgent de lichidități, la valoarea lor nominală. Depozitele neasigurate ale [Laïki] vor fi menținute în cadrul fostei entități. Scopul urmărit este ca valoarea activelor cedate să fie mai mare decât cea a pasivelor cedate astfel încât diferența să corespundă recapitalizării [BoC] de către [Laïki] în procent de 9 % din activele ponderate în funcție de riscurile care au fost cedate. [BoC] face obiectul unei recapitalizări astfel încât să atingă, la sfârșitul programului, un procent minim de fonduri proprii (core tier one ratio) de 9 %, potrivit ipotezei nefavorabile a testului de rezistență, ceea ce ar trebui să contribuie la restabilirea încrederii și la normalizarea condițiilor de finanțare. Conversia a 37,5 % din depozitele neasigurate deținute în cadrul [BoC] în acțiuni de categoria A, cu drept de vot deplin și drepturi la dividende, furnizează cea mai mare parte a nevoilor de capital, cu un aport suplimentar de capitaluri proprii din partea fostei entități a [Laïki]. O parte a depozitelor neasigurate rămase ale [BoC] va fi înghețată temporar.
1.27 În al treilea rând, pentru a asigura că obiectivele capitalizării vor fi atinse, se va efectua o evaluare independentă mai detaliată și actualizată a activelor [BoC] și ale [Laïki], în conformitate cu cerințele cadrului pentru rezoluția bancară, până la sfârșitul lunii iunie 2013. În acest scop, termenii de referință ai exercițiului de evaluare independentă vor fi stabiliți cel mai târziu până la jumătatea lunii aprilie 2013, cu consultarea Comisiei Europene, a [BCE] și a [FMI]. După această evaluare, se va efectua, dacă este necesar, o conversie adițională a depozitelor neasigurate în acțiuni de categoria A, astfel încât să se asigure ca obiectivul privind un nivel minim de capitaluri proprii de 9 % în condiții de criză să poată fi atins la sfârșitul programului. În cazul în care [BoC] va trebui să fie supracapitalizată în raport cu acest obiectiv, se va proceda la o cumpărare de acțiuni în vederea rambursării depunătorilor din cuantumul corespunzător supracapitalizării.”
23 La 8 mai 2013, Consiliul de administrație al MES a aprobat acordul referitor la FAF, precum și o propunere referitoare la modalitățile de plată a unei prime tranșe de ajutor către Republica Cipru. Această tranșă a fost împărțită în două plăți efectuate la 13 mai 2013 (două miliarde de euro) și, respectiv, la 26 iunie 2013 (un miliard de euro).
Procedura și concluziile părților
24 Prin cererea introductivă depusă la grefa Tribunalului la 24 mai 2013, reclamanta solicită Tribunalului:
– obligarea Comisiei și a BCE la plata unei despăgubiri echivalente cu diminuarea valorii depozitului său la BoC;
– „în plus și/sau în subsidiar”, anularea pasajelor în litigiu;
– examinarea urgentă a acțiunii și, până la această examinare, adoptarea „măsurilor provizorii necesare în temeiul articolului [279 TFUE] pentru prezervarea poziției [sale] […] fără a afecta însă sprijinul pentru stabilitate acordat [Republicii Cipru]”.
25 Prin înscrisuri separate depuse la grefa Tribunalului la 24 septembrie și, respectiv, la 1 octombrie 2013, Comisia și BCE au invocat excepții de inadmisibilitate în temeiul articolului 114 din Regulamentul de procedură al Tribunalului. Acestea solicită Tribunalului:
– respingerea acțiunii ca inadmisibilă;
– obligarea reclamantei la plata cheltuielilor de judecată.
26 Comisia arată, în subsidiar, că acțiunea este în mod vădit nefondată în sensul articolului 111 din Regulamentul de procedură.
27 Reclamanta a prezentat observații cu privire la excepțiile de inadmisibilitate invocate de Comisie și de BCE la 13 și la 16 decembrie 2013.
În drept
28 În temeiul articolului 114 alineatul (1) din Regulamentul de procedură, la cererea uneia dintre părți, Tribunalul poate să se pronunțe asupra inadmisibilității fără a intra în dezbaterea fondului. În conformitate cu alineatul (3) al aceluiași articol, în continuare, procedura de judecare a cererii este orală, în afară de cazul în care Tribunalul decide altfel. Potrivit alineatului (4) al aceluiași articol, Tribunalul se pronunță cu privire la cerere sau o unește cu fondul.
29 Pe de altă parte, în temeiul articolului 111 din Regulamentul de procedură, atunci când o acțiune este în mod vădit nefondată, Tribunalul poate, fără continuarea procedurii, să se pronunțe prin ordonanță motivată.
30 Tribunalul consideră că, în speță, înscrisurile depuse la dosar sunt suficient de lămuritoare și nu este necesară deschiderea procedurii orale.
31 Trebuie analizate, pe de o parte, admisibilitatea și temeinicia primului capăt de cerere și, pe de altă parte, admisibilitatea celui de al doilea și a celui de al treilea capăt de cerere.
Cu privire la admisibilitatea și la temeinicia primului capăt de cerere
32 Primul capăt de cerere cuprinde o cerere de despăgubire în temeiul articolului 340 al doilea paragraf TFUE. Or, BCE arată, în cadrul excepției de inadmisibilitate, că cererea introductivă nu îndeplinește cerințele formale prevăzute la articolul 21 din Statutul Curții de Justiție a Uniunii Europene și la articolul 44 alineatul (1) litera (c) din Regulamentul de procedură al Tribunalului. Această cauză de inadmisibilitate trebuie examinată cu titlu preliminar.
33 În această privință, trebuie amintit că, în temeiul articolului 21 primul paragraf din Statutul Curții, aplicabil procedurii în fața Tribunalului în conformitate cu articolul 53 primul paragraf din același statut, și al articolului 44 alineatul (1) litera (c) din Regulamentul de procedură al Tribunalului, cererea introductivă trebuie să arate obiectul litigiului și să cuprindă expunerea sumară a motivelor invocate. Aceste elemente trebuie să fie suficient de clare și de precise pentru a permite pârâtului să își pregătească apărarea, iar Tribunalului să se pronunțe asupra acțiunii, dacă este cazul, fără alte informații. În vederea garantării securității juridice și a bunei administrări a justiției, este necesar, pentru ca o acțiune să fie admisibilă, ca elementele esențiale de fapt și de drept pe care aceasta se întemeiază să rezulte, cel puțin în mod sumar, dar coerent și comprehensibil, din chiar textul cererii introductive (Ordonanța Tribunalului din 28 aprilie 1993, De Hoe/Comisia, T‑85/92, Rec., p. II‑523, punctul 20, și Ordonanța Tribunalului din 21 mai 1999, Asia Motor Franța și alții/Comisia, T‑154/98, Rec., p. II‑1703, punctul 49).
34 Potrivit unei jurisprudențe constante, pentru a îndeplini cerințele amintite la punctul 33 de mai sus, o cerere de reparare a prejudiciilor care se pretinde a fi fost cauzate de o instituție a Uniunii trebuie să cuprindă elementele care să permită identificarea conduitei de care este acuzată instituția, a motivelor pentru care reclamantul consideră că există un raport de cauzalitate între această conduită și prejudiciul pe care pretinde că l‑a suferit, precum și a caracterului și a întinderii prejudiciului respectiv (Hotărârea Tribunalului din 18 septembrie 1996, Asia Motor France și alții/Comisia, T‑387/94, Rec., p. II‑961, punctul 107, și Hotărârea Tribunalului din 29 ianuarie 1998, Dubois et Fils/Consiliul și Comisia, T‑113/96, Rec., p. II‑125, punctul 30).
35 În speță, reclamanta arată, mai întâi, că Comisia a semnat protocolul de acord în temeiul competențelor conferite de articolul 13 din Tratatul MES și susține că pasajele în litigiu încalcă articolul 1 din Protocolul nr. 1 la Convenția europeană pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, semnată la Roma la 4 noiembrie 1950, precum și articolul 17 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene.
36 În continuare, reclamanta arată că există „o legătură de cauzalitate suficientă” între inserarea pasajelor în litigiu în protocolul de acord, „[solicitată] de Comisie în temeiul articolului 13 din [Tratatul MES,] și pierderea fondurilor care se aflau în activul său […] și de care a fost lipsită [ca urmare a] unei încălcări suficient de grave a unei norme superioare de drept care îi protejează pe particulari”.
37 În sfârșit, reclamanta identifică cu precizie prejudiciul pe care apreciază că l‑a suferit.
38 Prin urmare, este necesar să se considere că, în ceea ce privește primul capăt de cerere, cererea introductivă respectă cerințele formale prevăzute la articolul 21 din Statutul Curții și la articolul 44 alineatul (1) litera (c) din Regulamentul de procedură al Tribunalului.
39 În continuare, trebuie examinat dacă primul capăt de cerere este inadmisibil pentru alte motive, astfel cum susțin Comisia și BCE prin excepțiile de inadmisibilitate. În această privință, ele arată că, în esență, comportamentul care ar fi la originea prejudiciului suferit nu poate fi imputat unei instituții a Uniunii.
40 Cu privire la acest aspect, este necesar să se arate că, astfel cum reiese din cuprinsul punctelor 35 și 36 de mai sus, cererea introductivă menționează un singur act sau comportament care, în opinia reclamantei, se află la originea prejudiciului pe care apreciază că l‑a suferit, și anume includerea pasajelor în litigiu în protocolul de acord.
41 Astfel, reclamanta nu identifică în cererea introductivă niciun alt act și niciun comportament care ar fi fost adoptate cu încălcarea unei norme de drept și care ar fi cauzat diminuarea valorii depozitului său la BoC. Această constatare este confirmată de susținerea reclamantei din observațiile formulate cu privire la excepția de inadmisibilitate invocată de BCE potrivit căreia „[c]ondițiile referitoare la [FAF] acordată [Republicii Cipru] la 26 aprilie 2013 și modul în care acestea au fost solicitate de Comisie și de BCE sunt cele care au cauzat reclamantei prejudiciul pentru care urmărește să obțină o despăgubire în temeiul articolelor 268 [TFUE] și 340 TFUE”.
42 Or, în temeiul dispozițiilor articolului 268 TFUE și ale articolului 340 al doilea și al treilea paragraf TFUE, Tribunalul, în domeniul răspunderii extracontractuale, nu are decât competența de a judeca litigiile referitoare la repararea prejudiciilor cauzate de instituțiile Uniunii sau de agenții acestora în exercitarea funcțiilor lor.
43 În consecință, o cerere de despăgubire formulată împotriva Uniunii și întemeiată pe simpla nelegalitate a unui act sau a unui comportament care nu a fost adoptat de o instituție a Uniunii sau de agenții săi trebuie respinsă ca inadmisibilă (a se vedea în acest sens Ordonanța Curții din 4 iulie 2013, Diadikasia Symvouloi Epicheiriseon/Comisia și alții C‑520/12 P, punctele 35-38, și Hotărârea Tribunalului din 4 februarie 1998, Laga/Comisia, T‑93/95, Rec., p. II‑195, punctul 47).
44 Protocolul de acord a fost adoptat împreună de MES și de Republica Cipru. Astfel, protocolul de acord a fost semnat la 26 aprilie 2013, pe de o parte, de autoritățile cipriote menționate la punctul 21 de mai sus și, pe de altă parte, de vicepreședintele Comisiei, în numele acesteia. Or, reiese din articolul 13 alineatul (4) din Tratatul MES că Comisia nu semnează protocolul de acord decât în numele MES.
45 În această privință, este necesar să se adauge că, deși Tratatul MES conferă Comisiei și BCE anumite sarcini legate de realizarea obiectivelor acestui tratat, reiese din jurisprudența Curții, pe de o parte, că atribuțiile încredințate Comisiei și BCE în cadrul Tratatului MES nu presupun nicio putere decizională proprie și, pe de altă parte, că activitățile exercitate de aceste două instituții în cadrul aceluiași tratat nu angajează decât MES (Hotărârea Curții din 27 noiembrie 2012, Pringle, C‑370/12, punctul 161).
46 În consecință, nu se poate considera că Comisia sau BCE se află la originea adoptării protocolului de acord.
47 Conform jurisprudenței menționate la punctul 43 de mai sus, Tribunalul nu are, așadar, competența de a soluționa prezenta cerere de despăgubire, în măsura în care aceasta este întemeiată pe nelegalitatea anumitor dispoziții din protocolul de acord.
48 În continuare, este necesar să se arate că reclamanta, în observațiile formulate cu privire la excepțiile de inadmisibilitate invocate de Comisie și de BCE, a arătat că Comisia „nu a cedat controlul efectiv al rolului său în procesul decizional în temeiul articolului 136 alineatul (3) TFUE conform competențelor care îi sunt recunoscute la articolul 17 TUE de a acționa în calitate de instituție a [Uniunii] responsabilă să asigure compatibilitatea cu dreptul Uniunii [a actelor încheiate în temeiul Tratatului MES]”.
49 În măsura în care acest argument poate fi interpretat în sensul că, în opinia reclamantei, comportamentul care se află la originea prejudiciului pe care apreciază că l‑a suferit este încălcarea de către Comisie a unei pretinse obligații de a garanta compatibilitatea protocolului de acord cu dreptul Uniunii, și fără a fi necesar să se examineze dacă este vorba de un argument nou formulat în cursul procedurii, în sensul dispozițiilor articolului 44 alineatul (1) litera (c) coroborate cu cele ale articolului 48 alineatul (2) din Regulamentul de procedură, trebuie arătat că, potrivit unei jurisprudențe constante, angajarea răspunderii extracontractuale a Uniunii în sensul articolului 340 TFUE depinde de îndeplinirea unui ansamblu de condiții, și anume nelegalitatea comportamentului imputat instituțiilor Uniunii, caracterul real al prejudiciului și existența unei legături de cauzalitate între conduita invocată și prejudiciul pretins (a se vedea Ordonanța Tribunalului din 17 decembrie 2008, Portela/Comisia, T‑137/07, nepublicată în Repertoriu, punctul 76 și jurisprudența citată).
50 Rezultă de asemenea dintr‑o jurisprudență consacrată că, în cazul în care una dintre aceste condiții nu este îndeplinită, acțiunea în despăgubire trebuie respinsă în totalitate, fără a fi necesară examinarea celorlalte condiții de angajare a răspunderii menționate (a se vedea Ordonanța Portela/Comisia, punctul 49 de mai sus, punctul 77 și jurisprudența citată).
51 În speță, analiza trebuie pornită de la problema existenței unei legături de cauzalitate între omisiunea pretins nelegală reproșată Comisiei și prejudiciul invocat de reclamantă.
52 Rezultă dintr‑o jurisprudență constantă că condiția referitoare la legătura de cauzalitate prevăzută la articolul 340 TFUE presupune existența unei legături de cauzalitate suficient de directe de la cauză la efect între comportamentul instituțiilor Uniunii și prejudiciu (a se vedea Ordonanța Portela/Comisia, punctul 49 de mai sus, punctul 79 și jurisprudența citată).
53 În plus, reiese din jurisprudență că, în cazurile în care comportamentul care se pretinde că se află la originea prejudiciului invocat constă într‑o abținere de a acționa, este necesar în mod special să existe certitudinea că prejudiciul menționat a fost cauzat efectiv de inacțiunile reproșate și că nu a putut fi provocat de comportamente distincte de cele reproșate instituției pârâte (a se vedea Ordonanța Portela/Comisia, punctul 49 de mai sus, punctul 80 și jurisprudența citată).
54 În speță, comportamentul care se pretinde că se află la originea prejudiciului invocat este o abținere de a acționa din partea Comisiei cu ocazia semnării protocolului de acord, în măsura în care reclamanta arată că Comisia ar fi trebuit să se asigure ca acest protocol era compatibil cu dreptul Uniunii (a se vedea punctul 49 de mai sus). Cu toate acestea, semnarea protocolului de acord a intervenit după reducerea valorii depozitului reclamantei la BoC. Astfel, această reducere a avut loc la intrarea în vigoare a Decretului nr. 103, în temeiul căruia o parte din acest depozit a fost convertită în acțiuni sau în titluri convertibile. În consecință, nu se poate considera că reclamanta a reușit să dovedească cu certitudinea necesară că prejudiciul pe care apreciază că l‑a suferit a fost efectiv cauzat de inacțiunea reproșată Comisiei.
55 Reiese din ansamblul considerațiilor care precedă că primul capăt de cerere trebuie respins în parte ca inadmisibil și în parte ca vădit nefondat, fără a fi necesar să se examineze celelalte cauze de inadmisibilitate și argumente prezentate de Comisie și de BCE.
Cu privire la admisibilitatea celui de al doilea capăt de cerere
56 Este necesar să se arate că, în cadrul acțiunii în anulare prevăzute la articolul 263 TFUE, Tribunalul are doar competența să controleze legalitatea actelor instituțiilor, organelor, oficiilor și agențiilor Uniunii.
57 Prin solicitarea anulării pasajelor în litigiu, reclamanta solicită anularea în parte a protocolului de acord, care a fost adoptat împreună de Republica Cipru și de MES.
58 Or, în condițiile în care nici MES, nici Republica Cipru nu fac parte dintre instituțiile, organele, oficiile și agențiile Uniunii, Tribunalul nu are competența să examineze legalitatea actelor pe care acestea le‑au adoptat împreună.
59 Prin urmare, cererea de anulare a pasajelor în litigiu este inadmisibilă.
60 În consecință, cel de al doilea capăt de cerere trebuie respins.
Cu privire la admisibilitatea celui de al treilea capăt de cerere
61 Prin intermediul celui de al treilea capăt de cerere, reclamanta urmărește să obțină din partea Tribunalului o măsură provizorie. Or, reiese din articolul 104 alineatul (3) din Regulamentul de procedură că o cerere de măsuri provizorii nu este admisibilă decât dacă a fost formulată prin înscris separat, ceea ce nu este cazul în speță.
62 În consecință, cel de al treilea capăt de cerere trebuie respins ca inadmisibil.
63 Prin urmare, acțiunea trebuie respinsă în ansamblu ca fiind, în parte, inadmisibilă și, în parte, vădit nefondată.
Cu privire la cheltuielile de judecată
64 Potrivit articolului 87 alineatul (2) din Regulamentul de procedură, partea care cade în pretenții este obligată, la cerere, la plata cheltuielilor de judecată. Întrucât reclamanta a căzut în pretenții, se impune obligarea acesteia la plata cheltuielilor de judecată, conform concluziilor Comisiei și ale BCE.
Pentru aceste motive,
TRIBUNALUL (Camera întâi)
dispune:
1) Respinge acțiunea.
2) Ledra Advertising Ltd suportă, pe lângă propriile cheltuieli de judecată, și pe cele efectuate de Comisia Europeană și de Banca Centrală Europeană (BCE).
Luxemburg, 10 noiembrie 2014.