ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE PRIMEIRA INSTÂNCIA (Segunda Secção
Alargada)
16 de Março de 2000 (1)
«Auxílio de Estado - Construção naval - Artigo 45.°, n.° 3, da Directiva
90/684/CEE do Conselho - Determinação do limite dos auxílios à produção»
No processo T-72/98,
Astilleros Zamacona SA, com sede em Santurce (Espanha), representada por A.
Creus Carreras, advogado no foro de Barcelona, e B. Uriarte, advogado no foro
de Madrid, gabinete Cuatrecasas, 60, avenue de Cortenberg, Bruxelas (Bélgica),
contra
Comissão das Comunidades Europeias, representada por P. Nemitz, membro do
Serviço Jurídico, e M. Desantes, funcionário nacional destacado junto da Comissão,
na qualidade de agentes, assistidos por M. Muñoz, advogado no foro de Saragoça,
com domicílio escolhido no Luxemburgo no gabinete de C. Gómez de la Cruz,
membro do Serviço Jurídico, Centre Wagner, Kirchberg,
que tem por objecto um pedido de anulação da Decisão 98/157/CE da Comissão,
de 5 de Novembro de 1997, relativa ao auxílio que a Espanha prevê conceder àempresa Astilleros Zamacona SA para a construção de cinco rebocadores (JO
1998, L 50, p. 38),
O TRIBUNAL DE PRIMEIRA INSTÂNCIA
DAS COMUNIDADES EUROPEIAS (Segunda Secção Alargada),
composto por: A. Potocki, presidente, K. Lenaerts, J. Azizi, J. Pirrung e A. W. H.
Meij, juízes,
secretário: J. Palacio González, administrador,
vistos os autos e após a audiência de 6 de Outubro de 1999,
profere o presente
Acórdão
Enquadramento jurídico
- 1.
- Nos termos do n.° 1 do artigo 92.° do Tratado CE (que passou, após alteração, a
artigo 87.° CE), «são incompatíveis com o mercado comum, na medida em que
afectem as trocas comerciais entre os Estados-Membros, os auxílios concedidos
pelos Estados ou provenientes de recursos estatais, independentemente da forma
que assumam, que falseiem ou ameacem falsear a concorrência, favorecendo certas
empresas ou certas produções».
- 2.
- Nos termos do artigo 92.°, n.° 3, alínea e), do Tratado podem ser considerados
compatíveis com o mercado comum as «categorias de auxílios determinadas por
decisão do Conselho, deliberando por maioria qualificada, sob proposta da
Comissão».
- 3.
- Foi com base nesta disposição e do artigo 113.° do Tratado CE (actual artigo 133.°
CE) que foi adoptada a Directiva 90/684/CEE do Conselho, de 21 de Dezembro
de 1990, relativa aos auxílios à construção naval (JO L 380, p. 27, a seguir
«directiva»). Este diploma foi por diversas vezes modificado, sem que, todavia, isso
tivesse afectado as disposições ora em causa.
- 4.
- O artigo 4.°, n.° 1, da directiva estabelece que «Os auxílios à produção a favor da
construção e da transformação navais podem ser considerados compatíveis com o
mercado comum, desde que o montante total do auxílio concedido para um
contrato não exceda, em equivalente a subvenção, um limite máximo comumexpresso em percentagem do valor contratual antes do auxílio, a seguir denominado
'limite».
- 5.
- Nos termos do artigo 4.°, n.° 2, da directiva, o limite será fixado pela Comissão.
- 6.
- Nos termos do artigo 4.°, n.° 3, primeiro parágrafo, da directiva, «O limite de
auxílio aplicável a um contrato é o que estiver em vigor à data da assinatura do
contrato final. Todavia, esta regra não é aplicável a uma embarcação entregue mais
de três anos após a data da assinatura do contrato final. Nesse caso, o limite
aplicável a esse contrato é o limite em vigor três anos antes da data da entrega da
embarcação».
- 7.
- Todavia, em conformidade com o artigo 4.°, n.° 3, segundo parágrafo, da directiva
«A Comissão pode prorrogar o prazo de três anos previsto no primeiro parágrafo
sempre que tal se justifique pela complexidade técnica do projecto de construção
naval em questão, ou por atrasos resultantes de perturbações inesperadas,
substanciais e fundamentadas que afectem o programa de trabalho do estaleiro».
Factos que estão na origem do litígio
- 8.
- No mês de Dezembro de 1991, Astilleros Zamacona SA, um pequeno estaleiro
naval situado em Bilbao, celebrou, com diversos armadores, 16 contratos para a
construção de embarcações. Dez desses contratos nunca entraram em vigor e um
não é objecto de qualquer controvérsia. Os cinco contratos ora em apreço, que têm
por objecto a construção de rebocadores, possuíam a seguinte numeração: 300, 301,
318, 319 e 320.
- 9.
- À data da sua assinatura, o limite máximo autorizado para o auxílio era de 9%. A
partir de 1 de Janeiro de 1992, esse limite foi reduzido para 4,5% (JO 1992, C 10,
p. 3).
- 10.
- Nos termos do artigo 18.° de cada um dos cinco contratos, estes só deviam «entrar
em vigor» numa data posterior (30 de Abril de 1992 num caso, 30 de Novembro
de 1992 noutro e 30 de Dezembro de 1992 nos três últimos casos), após um
primeiro pagamento do armador e, em quatro dos cinco contratos, uma
confirmação escrita do armador. Esta mesma disposição referia, nos contratos
n.os 301, 318, 319 e 320, que o contrato seria nulo se não entrasse em vigor na data
prevista.
- 11.
- A data de «entrada em vigor» dos contratos 318 e 319 foi alterada para 31 de
Junho de 1994, ou seja, 19 meses após a data inicialmente prevista. A dos três
outros contratos não foi modificada.
- 12.
- Todos os contratos foram objecto de modificações entre 20 de Dezembro de 1993
e 10 de Maio de 1994. Acabaram por «entrar em vigor» entre 5 de Março de 10de Maio de 1994. Alguns dias mais tarde, foram cedidos a outros armadores, com
excepção do contrato n.° 318.
- 13.
- Em 10 de Fevereiro de 1995, as autoridades espanholas solicitaram à Comissão que
prorrogasse o prazo de entrega dos rebocadores previsto no artigo 4.°, n.° 3,
primeiro parágrafo, da directiva.
- 14.
- Dois dos cinco rebocadores que a recorrente construiu foram entregues em Julho
de 1995, dois outros em Outubro de 1995 e o último em Maio de 1996.
- 15.
- Em 20 de Novembro de 1996, a Comissão decidiu dar início ao processo previsto
no n.° 2 do artigo 93.° do Tratado CE (actual artigo 88.° CE), para examinar o
pedido das autoridades espanholas de 10 de Fevereiro de 1995 (JO 1997, C 58,
p. 8).
- 16.
- As autoridades espanholas apresentaram as suas observações escritas em 24 de
Janeiro de 1997 e em duas reuniões que tiveram com os serviços da Comissão e
os representantes da recorrente em 1 de Abril e 28 de Maio de 1997. Por carta de
12 de Maio de 1997, em resposta às dúvidas que o Governo do Reino Unido e o
Governo dinamarquês formularam a respeito da compatibilidade do auxílio,
completaram as suas observações.
- 17.
- Por decisão 98/157/CE, de 5 de Novembro de 1997, relativa ao auxílio que a
Espanha prevê conceder à empresa Astilleros Zamacona SA para a construção de
cinco rebocadores (JO 1998, L 50, p. 38, a seguir «decisão»), a Comissão rejeitou
o pedido das autoridades espanholas, com o fundamento de que o auxílio não
estava em conformidade com o disposto no artigo 4.°, n.° 3, da directiva. Em
consequência, decidiu que o nível dos auxílios previstos para os cinco contratos em
causa devia ser reduzido por forma a garantir que o montante do auxílio não
exceda, para cada navio, 4,5% do valor contratual antes do auxílio, em
conformidade com o limite aplicável para 1992 e 1993.
- 18.
- Foi nestas condições que, por requerimento apresentado na Secretaria do Tribunal
de Primeira Instância em 30 de Abril de 1998, a recorrente interpôs o presente
recurso.
- 19.
- Com base no relatório preliminar do juiz relator, o Tribunal de Primeira Instância
(Segunda Secção Alargada) decidiu iniciar a fase oral do processo. As partes foram
convidadas a responder, por escrito, a diversas questões e a apresentar
determinados documentos. Satisfizeram esses convites dentro dos prazos.
- 20.
- As partes foram ouvidas em alegações e nas respostas às questões colocadas pelo
Tribunal de Primeira Instância na audiência de 6 de Outubro de 1999.
Pedidos das partes
- 21.
- A recorrente conclui pedindo que o Tribunal de Primeira Instância se digne:
- anular a decisão;
- ordenar à Comissão que apresente os documentos internos relativos à
adopção desta decisão e ao início do processo que conduziu a essa decisão;
- condenar a recorrida nas despesas.
- 22.
- A Comissão conclui pedindo que o Tribunal de Primeira Instância se digne:
- negar provimento ao recurso;
- condenar a recorrente nas despesas.
Quanto ao âmbito do controlo de legalidade efectuado pelo Tribunal de Primeira
Instância
- 23.
- No decurso do presente processo, colocou-se a questão de saber se, à data da sua
assinatura, os cinco contratos em causa podiam ser qualificados de contratos finais,
na acepção do artigo 4.°, n.° 3, primeiro parágrafo, da directiva.
- 24.
- Todavia, o Tribunal observa que, na decisão, a Comissão limitou-se a formular
«dúvidas sérias» quanto à qualificação de contrato final (Secção V, penúltimo
parágrafo, e Secção VII, primeiro parágrafo). Resulta assim da letra da decisão e
das respostas da Comissão às questões, escritas e orais, que o Tribunal de Primeira
Instância lhe colocou que a decisão não se baseia na existência de contrato final,
mas sim na circunstância de não estarem satisfeitas as condições de aplicação do
artigo 4.°, n.° 3, segundo parágrafo, da directiva.
- 25.
- Assim, no âmbito do controlo da legalidade que lhe incumbe efectuar nos termos
do artigo 173.° do Tratado CE (actual artigo 230.° CE), não é ao Tribunal de
Primeira Instância que cabe proceder ao exame da qualificação de «contrato final»,
na acepção da directiva, dos cinco contratos controvertidos.
- 26.
- Para efeitos do presente acórdão, importa portanto presumir que os contratos são
«contratos finais» e que o limite de auxílio autorizado que lhe era inicialmente
aplicável era o que estava em vigor na data da sua assinatura, em Dezembro de
1991.
- 27.
- Atentas estas observações preliminares, há que examinar os fundamentos que
suportam o presente recurso, extraídos, em primeiro lugar, da violação da
obrigação de fundamentação, em segundo, da violação do artigo 4.°, n.° 3, da
directiva e do erro manifesto de apreciação dos factos e, em terceiro lugar, da
violação do princípio da proporcionalidade.
Quanto ao fundamento extraído da violação da obrigação de fundamentação
Argumentos da recorrente
- 28.
- Em conformidade com o artigo 190.° do Tratado CE (actual artigo 235.° CE), os
actos jurídicos devem ser fundamentados.
- 29.
- A exigência de fundamentação, no caso em apreço, era tanto mais importante
quanto a Comissão dispunha de um amplo poder de apreciação (acórdãos do
Tribunal de Justiça de 15 de Julho de 1970, ACF Chemiefarma/Comissão, 41/69,
Colect. 1969-1970, p. 447, n.os 76 e 77, e de 2 de Abril de 1998, Comissão/Sytraval
e Brink's France, C-367/95 P, Colect., p. I-1719).
- 30.
- Ao limitar-se a afirmar que a simples exposição dos factos bastava para concluir
que as condições que justificavam uma prorrogação do prazo de entrega não
estavam preenchidas, a Comissão tinha violado o artigo 190.° do Tratado.
- 31.
- Do mesmo modo, a vontade de não criar um precedente não podia justificar a
inexistência de fundamentação, que viciava a decisão.
- 32.
- Por último, como se tratava do primeiro caso de aplicação do artigo 4.°, n.° 3, da
directiva, a Comissão devia ter indicado de forma clara e precisa, com recurso a
exemplos ou a regras gerais, as circunstâncias em que considera estarem reunidas,
ou não, as condições enunciadas nessa disposição.
Apreciação do Tribunal
- 33.
- De acordo com uma jurisprudência constante, a fundamentação exigida pelo artigo
190.° do Tratado, constitui uma formalidade essencial na acepção do artigo 173.°
do Tratado, deve deixar transparecer, de forma clara e inequívoca, a argumentação
da instituição, autora do acto, por forma a permitir aos interessados conhecer as
razões da medida adoptada e ao órgão jurisdicional competente exercer o seu
controlo (v., designadamente, acórdão Comissão/Sytraval e Brink's France, já
referido, n.° 63).
- 34.
- No caso em apreço, os fundamentos da decisão estão divididos em sete secções. A
primeira constitui uma introdução geral, recordando, designadamente, o objecto do
processo. A segunda descreve a tramitação do processo na Comissão. A terceira
contém um resumo das observações apresentadas pelas autoridades espanholas. A
quarta é um sumário das disposições pertinentes da directiva. A quinta debruça-se
sobre os factos em causa e é completada por um quadro recapitulativo. Na sexta,
a Comissão examina se, na perspectiva das circunstâncias invocadas pelas
autoridades espanholas, existem atrasos resultantes de perturbações inesperadas,
substanciais e fundamentadas que afectem o programa de trabalho do estaleiro
naval, na acepção da directiva. A sétima secção constitui a conclusão a que
conduzem as anteriores considerações da Comissão.
- 35.
- Estas explicações permitem entender tanto o quadro factual do processo, como o
fundamento das conclusões jurídicas que a Comissão daí retirou para efeitos da
aplicação do artigo 4.°, n.° 3, segundo parágrafo, da directiva. Os memorandos
apresentados no presente processo revelam, aliás, que a recorrente apreendeu
perfeitamente a fundamentação da Comissão, que ela contesta ponto por ponto.
- 36.
- A decisão contém, portanto, uma fundamentação suficiente na perspectiva do
artigo 190.° do Tratado. O controlo das eventuais inexatidões dos fundamentos da
decisão faz parte, em contrapartida, do exame do seu mérito (v., designadamente,
acórdão do Tribunal de Primeira Instância de 7 de Novembro de 1997,
Cipeke/Comissão, T-84/96, Colect., p. II-2081, n.° 47).
- 37.
- Além disso, a obrigação de fundamentação, tal como supra se recordou, obriga a
Comissão a determinar, in abstracto, as circunstâncias em que se deve considerar
que as condições do artigo 4.°, n.° 3, da directiva se encontram reunidas.
- 38.
- Em consequência, o fundamento não pode ser acolhido.
Quanto ao fundamento extraído da violação do artigo 4.°, n.° 3, da directiva e do
erro manifesto de apreciação dos factos
Argumentos da recorrente
- 39.
- A recorrente invoca quatro circunstâncias com que se vira confrontada e que a
Comissão devia ter qualificado de «perturbações inesperadas, substanciais e
fundamentadas que afectem o programa de trabalho do estaleiro», na acepção do
artigo 4.°, n.° 3, segundo parágrafo, da directiva.
Adopção de uma nova lei portuária
- 40.
- Em Dezembro de 1991, o anúncio da modificação iminente da já muito antiga
legislação portuária espanhola tinha conduzido a uma grande incerteza. A nova lei,
adoptada finalmente em 24 de Novembro de 1992, relativa tanto à marinha
mercante como à regulamentação dos portos («ley de puertos y de la marina
mercante»), incluía inúmeras alterações por referência à situação anterior, em
especial no que respeita ao regime dos serviços portuários, designadamente o
serviço de rebocagem, e às sanções impostas em caso de infracção à segurança
marítima.
- 41.
- Isto tinha conduzido a diferir a entrada em vigor dos contratos e a aumentar as
exigências dos contratantes em matéria de segurança. Determinadas cláusulas
contratuais foram assim modificadas através de cláusulas adicionais em 1993, 1994
e 1995.
- 42.
- Estas perturbações eram substanciais e fundamentadas, o que a Comissão não
parecia contestar na sua decisão.
- 43.
- Também eram inesperadas, na acepção do artigo 4.°, n.° 3, da directiva. Com
efeito, por natureza, a adopção de uma lei constituía um risco imprevisível,
enquanto medida geral imposta pelos poderes públicos que interfere no domínio
das convenções privadas. Isto era tanto mais verdade quanto, no caso em apreço,
à data da assinatura dos contratos, os objectivos e o alcance da futura lei ainda não
eram conhecidos com exactidão. Além disso, enquanto uma lei não é adoptada, há
inúmeras modificações que podem ser introduzidas, sobretudo quando, como no
caso em apreço, é objecto de grande contestação. Por último, determinadas
disposições foram declaradas inconstitucionais pelo Tribunal Constitucional
(Tribunal Constitucional espanhol, acórdão 40/1998, de 19 de Fevereiro de 1998),
o testemunhava da incerteza existente entre os armadores no momento da adopção
da lei. Na verdade, o carácter inesperado, na acepção do artigo 4.°, n.° 3, da
directiva, decorria não da adopção de uma nova lei, mas do seu alcance, do seu
conteúdo final e dos seus desenvolvimentos posteriores, ou seja, das disposições
regulamentares adoptadas para efeitos da sua execução.
Desvalorização da peseta em 1992
- 44.
- Esta desvalorização tinha conduzido a um aumento considerável dos preços das
peças compradas noutros mercados nacionais e, em consequência, dos custos de
construção dos rebocadores. Foram introduzidas importantes modificações nas
especificações técnicas contratuais com vista a minorar esses efeitos. Assim, a
entrada em vigor dos contratos teve de ser diferida, a sua execução atrasada e o
programa de trabalho do estaleiro foi substancialmente afectado [v., por analogia,
a Decisão 96/278/CE da Comissão, de 31 de Janeiro de 1996, relativa à
recapitalização da companhia Iberia (JO L 104, p. 25)].
- 45.
- Ora, uma desvalorização, decisão soberana do Estado, constituía uma perturbação
imprevisível, mesmo para um operador diligente e previdente. A este respeito, a
recorrente recorda que as desvalorizações, no quadro do sistema monetário
europeu, eram um fenómeno raro, atentas as regras que regulam esse mecanismo;
além disso, a margem de flutuação normal era então apenas de 6%. Se a
recorrente podia prever uma flutuação dessa ordem, não podia, no entanto, esperar
flutuações maiores.
Trabalhos no porto de Bilbao
- 46.
- Esses trabalhos foram decididos pelas autoridades portuárias, com vista à
construção de um novo cais de armamento. Embora a recorrente tivesse recebido
a garantia verbal de que esses trabalhos estariam terminados em Abril de 1992, na
verdade foram executados de Maio de 1992 a Maio de 1993; o novo cais de
armamento só ficou operacional em Junho de 1994. Assim, embora a existência dos
projectos de obras fosse conhecida, em contrapartida, a sua dimensão e a suaduração, amplamente superiores ao previsto, saíam fora das expectativas. Do
mesmo modo, a incorrecta execução dos trabalhos, de que a recorrente se tinha
queixado junto das autoridades portuárias, era imprevisível.
- 47.
- Atenta a proximidade física entre esses trabalhos e o estaleiro naval da recorrente
e, portanto, a indisponibilidade de inúmeras instalações do estaleiro, a actividade
normal de produção fora afectada, como a Comissão reconhecera na decisão. Isto
conduziu necessariamente a atrasos na entrega dos rebocadores. Em especial, à
época, a produtividade baixou e a empresa registou uma grande diminuição no
número de redução das quilhas colocado, nas entregas e no número de contratos
que entrou em vigor. Na verdade, a construção de três dos rebocadores ora em
causa teve de terminar em doca seca, na oficina de reparações.
Retoma das actividades do estaleiro naval Ardeag pela recorrente
- 48.
- Contrariamente ao que a Comissão afirma, a retoma dessas actividades não
constituía uma simples escolha comercial da recorrente. Com efeito, esta estava
consciente das encomendas que se tinha comprometido a honrar e do facto que um
atraso nestas entregas acarretaria a perda de metade do auxílio autorizado. Na
verdade, esta retoma foi imposta pelo Ministro da Indústria espanhol no quadro
do programa de reestruturação do sector naval, como condição para poder
beneficiar dos programas de auxílio à reconversão naval. Em 18 de Março de 1992,
o director-geral do Ministério da Indústria aprovou o programa de acção da
recorrente para o período de 1991-1993, que fora modificado após a absorção da
Ardeag e aprovado em 10 de Março de 1993; enquanto esperava por esta
modificação, todos os investimentos e a execução das medidas de reestruturação
foram suspensos, o que acarretou uma paragem temporária das actividades.
- 49.
- Esta intervenção da administração no domínio da iniciativa industrial fora,
incontestavelmente, inesperada.
- 50.
- Além disso, o assumir da carga de trabalho de outro estaleiro naval constituía uma
perturbação substancial e fundamentada, na acepção do artigo 4.°, n.° 3, da
directiva. A circunstância de a retoma do estaleiro ter sido acompanhada da
concessão de auxílios públicos não afectava esta conclusão. Por último, a Comissão
devia ter tomado em consideração o facto de que quatro dos cinco rebocadores
tinham sido entregues no prazo de três anos, previsto pela directiva, ao qual fora
aditado um período de dez meses e treze dias, correspondente às 79 000 horas de
trabalho que foram necessárias para satisfazer as obrigações da Ardeag.
- 51.
- Feitas estas observações, a recorrente também formula diversas críticas gerais à
Comissão:
- antes de mais, a Comissão não procedera um exame completo dos factos.
A esse título, não podia limitar-se a deplorar a inexistência de provasapresentadas pela recorrente em apoio das suas conclusões. Com efeito,
podia ter sanado esse problema através de recurso aos serviços de um
perito independente que avaliaria a incidência real das perturbações
invocadas;
- em seguida, a Comissão devia ter procedido a uma apreciação global das
quatro circunstâncias supra descritas. Teria então concluído que, no caso em
apreço, as condições do artigo 4.°, n.° 3, da directiva se encontravam
preenchidas de um modo suficiente. Com efeito, para cada condição havia,
pelo menos, uma das perturbações invocadas pela recorrente que a
satisfazia;
- por último, a Comissão devia ter atendido à situação específica da Espanha
no sector da construção naval.
Apreciação do Tribunal
- 52.
- Importa recordar, em primeiro lugar, que a directiva fixa, designadamente, as
condições em que os auxílios ao funcionamento no sector da construção naval
podem, a título excepcional, ser considerados compatíveis com o mercado comum
(acórdão do Tribunal de Justiça de 18 de Maio de 1993, Bélgica/Comissão,
C-356/90 e C-180/91, Colect., p. I-2323, n.os 24 a 32). Além disso, o próprio artigo
4.°, n.° 3, segundo parágrafo, da directiva estabelece um regime que derroga osprincípios enunciados no primeiro parágrafo dessa mesma disposição. Com efeito,
permite escapar ao princípio da redução progressiva do nível do auxílio quando os
navios não são construídos no prazo de três anos.
- 53.
- Assim, o artigo 4.°, n.° 3, segundo parágrafo, da directiva deve ser objecto de uma
interpretação estrita (acórdão do Tribunal de Primeira Instância de 1 de Outubro
de 1998, Natural van Dam e Danser Container Line/Comissão, T-155/97, Colect.,
p. II-3921, n.° 31). Além disso, a própria letra desta disposição, que se caracteriza
pelo cúmulo de condições, revela que o legislador pretendeu reservar a sua
aplicação a situações muito específicas.
- 54.
- Em segundo lugar, o Estado-Membro que solicita autorização para conceder
auxílios em derrogação das regras do Tratado fica obrigado a um dever de
colaboração com a Comissão no quadro do processo em que participa (v. n.os 13
e 16 supra). Por força deste dever, compete-lhe, nomeadamente, fornecer todos os
elementos susceptíveis de permitir esta instituição verificar se as condições da
derrogação solicitada estão preenchidas (acórdão do Tribunal de Justiça de 28 de
Abril de 1993, Itália/Comissão, C-364/90, Colect., p. 2097, n.° 20).
- 55.
- Assim, a acusação de que a Comissão não recorreu a um perito independente para
elaborar a decisão é destituída de fundamento. De resto, nenhuma disposição do
Tratado ou da regulamentação comunitária impõe tal obrigação (acórdão doTribunal de Primeira Instância de 25 de Junho de 1998, British Airways e o. e
British Midland Airways/Comissão, T-371/94 e T-394/94, Colect., p. II-2405, n.° 72).
- 56.
- Em terceiro lugar, cabe recordar que os actos das instituições comunitárias
beneficiam de uma presunção de legalidade (v., neste sentido, acórdão do Tribunal
de Justiça de 26 de Fevereiro de 1987, Consorzio Cooperative d'Abruzzo/Comissão,
15/85, Colect., p. 1005, n.° 10), que cabe a quem solicita a sua anulação combater,
apresentando os elementos de prova susceptíveis de pôr em causa as apreciações
efectuadas pela instituição recorrida.
- 57.
- Face a estes princípios, importa examinar as acusações formuladas pela recorrente
a respeito das apreciações que a Comissão fez relativamente a cada uma das
circunstâncias invocadas.
- 58.
- Relativamente à adopção de uma nova lei portuária em Espanha, há que
considerar que, tal como a Comissão referiu na decisão, não se provou que esta
circunstância tenha «provocado perturbações ao programa de trabalho (da
recorrente) e atrasado a entrega dos navios». Com efeito, a recorrente não
conseguiu fazer prova do nexo de causalidade existente entre a adopção de uma
nova lei portuária e o adiamento da entrada em vigor dos contratos.
- 59.
- A este propósito, importa antes de mais sublinhar que nenhuma das cláusulas
adicionais aos contratos inclui uma qualquer referência a esta nova lei ou às suas
implicações.
- 60.
- Em seguida, atenta a generalidade dos argumentos expostos nos memorandos da
recorrente, o Tribunal de Primeira Instância convidou-a a «indicar com exactidão
em que é que as modificações, designadamente técnicas, introduzidas nos contratos
iniciais se destinavam a pô-los em conformidades com as disposições da lei» em
causa. Em especial, foi-lhe pedido que apresentasse um quadro que incluísse, por
um lado, as modificações introduzidas nos contratos e, por outro, a ou as
disposições da lei que justificavam essas modificações.
- 61.
- A recorrente apresentou esse quadro, donde resulta que todas as modificações
técnicas introduzidas nos contratos se justificavam apenas por força do artigo 74.°
da lei. Ora, esse artigo apenas contém a evocação dos objectivos da lei, em termos
gerais, tal como a própria recorrente admitiu. Há que reconhecer que essa
disposição não basta para provar a existência de um nexo de causalidade com as
modificações técnicas precisas invocadas pela recorrente, como a realização de
paredes duplas nas salas das máquinas, a nova repartição dos reservatórios de
carburante, o aumento de mais de 100% da potência dos equipamentos auxiliares.
- 62.
- Para lá das disposições da própria lei, a recorrente também se referiu ao clima de
incerteza que reinava devido a essa lei, o que justificava o reporte da data de
entrada em vigor dos contratos e do início da construção dos navios.
- 63.
- A esse título, a recorrente apresentou, antes de mais, um grande número de
recortes de jornais, em anexo à sua petição, para provar a agitação que rodeou os
debates relativos à proposta de lei. Todavia, acontece que nenhum desses recortes
diz respeito às disposições da lei que poderiam justificar modificações técnicas nos
contratos. Não se apurou, portanto, a existência de um nexo de causalidade com
o reporte da entrada em vigor dos contratos.
- 64.
- A recorrente também se referiu a um acórdão do Tribunal Constitucional relativo
à lei em causa. Acontece, porém, que nenhuma das disposições submetidas a esse
órgão jurisdicional tinha uma qualquer relação com as especificações técnicas dos
rebocadores que a recorrente devia construir e com o programa de trabalho do
estaleiro.
- 65.
- Por último, a recorrente justificou o adiamento da entrada em vigor dos contratos
com a adopção de um quadro regulamentar para execução da lei. As observações
da recorrente são, no entanto, fluidas, limitando-se a referir uma regulamentação
«anunciada» que «incluiria exigências concretas em matéria de segurança dos
navios», tal como resulta das respostas que a recorrente deu por escrito às
questões do Tribunal. De resto, apesar dos anos decorridos após a adopção da lei
de 24 de Novembro de 1992, a recorrente não invoca nenhum regulamento
específico que pudesse justificar as modificações contratuais ocorridas.
- 66.
- Atentas as regras que supra se recordou, relativas à interpretação estrita das
disposições derrogatórias e ao ónus da prova, tanto perante a Comissão como
perante o Tribunal, há que concluir não se ter provado que a adopção da lei
portuária espanhola de 24 de Novembro de 1992 justificou o adiamento da entrada
em vigor dos contratos e, portanto, afectou o programa de trabalho do estaleiro.
- 67.
- Relativamente, em seguida, à desvalorização da peseta, importa recordar que se
trata da única circunstância invocada pela recorrente a que as cláusulas adicionais
aos contratos se referem. Com efeito, no preâmbulo às cláusulas adicionais
apresentadas ao Tribunal figura que «no interesse do armador e tomando
principalmente em consideração o aumento considerável do preço em pesetas dos
motores Voith, torna-se necessário modificar a especificação e as modalidades de
pagamento do contrato de construção».
- 68.
- Todavia, desses preâmbulos resulta que não foi a própria desvalorização que deu
azo a perturbações que afectaram o programa de trabalho do estaleiro, mas o facto
de os contratantes terem optado por renegociar os seus contratos para compensar
as consequências dessa desvalorização. Isto é confirmado pela referência ao
«interesse do armador» que figura no preâmbulo às cláusulas adicionais.
- 69.
- Há que observar, aliás, que, embora a desvalorização da peseta tenha ocorrido em
Outubro de 1992, só 14 a 20 meses mais tarde é que foram concluídas as primeiras
cláusulas adicionais. Assim, não se provou que a desvalorização seja a causa doatraso na entrada em vigor dos contratos e tenha, portanto, afectado o programa
de trabalho do estaleiro.
- 70.
- Além disso, uma desvalorização não pode ser qualificada de perturbação
inesperada, na acepção do artigo 4.°, n.° 3, segundo parágrafo, da directiva. Tanto
os riscos de depreciação como os de uma desvalorização de uma moeda são
conhecidos no comércio. O facto de, como a recorrente sublinhou, as
desvalorizações significativas serem raras, atento o sistema monetário europeu
então em vigor, não faz desaparecer esse risco, contra o qual existem meios
jurídicos e financeiros de prevenção.
- 71.
- Relativamente aos trabalhos no porto de Bilbao, a Comissão admite, na decisão,
que estiveram na origem de perturbações que afectaram as actividades do estaleiro.
Em contrapartida, contestou o seu carácter inesperado e a sua dimensão.
- 72.
- A este propósito, o Tribunal considera não ter sido feita a prova do carácter
substancial da perturbação invocada.
- 73.
- Com efeito, tal como a Comissão referiu na sua decisão, o nível da actividade do
estaleiro naval durante o período dos trabalhos não parece ser diferente do do
período anterior. Assim, durante os anos de 1992 e 1993, que correspondem mais
exactamente aos anos em decorreram as obras no porto, o número de quilhas
colocadas no estaleiro foi semelhante ao verificado durante os anos de 1988 a 1991.
Do mesmo modo, o número de lançamento de navios em 1992 e 1993 foi idêntico
ou superior ao de 1988 a 1991, o mesmo se podendo dizer no que respeita às
entregas de navios.
- 74.
- Relativamente, por último, à tomada de controlo do estaleiro naval Ardeag, a
Comissão considerou, designadamente, que essa aquisição constituía uma decisão
comercial tomada pela recorrente e não podia, portanto, beneficiar da derrogação
do artigo 4.°, n.° 3, segundo parágrafo, da directiva.
- 75.
- Cabe sublinhar que a recorrente não contesta que esta disposição só visa
perturbações exteriores ao estaleiro naval.
- 76.
- Limita-se a sustentar que a aquisição do estaleiro lhe foi «imposta» pelas
autoridades espanholas e constitui, portanto, uma circunstância estranha à sua
vontade. No seu requerimento, não esclareceu esta afirmação mas propôs-se
escorá-la «durante a fase de produção da prova». O Tribunal convidou a
recorrente a apresentar essas provas.
- 77.
- Na sua resposta à questão do Tribunal, a recorrente atenuou o seu propósito,
limitando-se a indicar que as autoridades espanholas tinham «favorecido» essa
aproximação. Baseou-se numa frase extraída de um ofício que as autoridades
espanholas enviaram à Comissão, em 24 de Janeiro de 1997, nos termos do qual«a aquisição da Ardeag [ocorria] num contexto de forte reconversão do sector e
[era] directamente favorecida pela própria administração espanhola; aliás, outra
coisa não podia ser no quadro da política comunitária conducente à redução e à
concentração das capacidades de produção».
- 78.
- Esta simples citação não bastava para provar que a decisão de tomada do controlo
do estaleiro Ardeag não foi o resultado de uma decisão comercial livremente
tomada pela recorrente tendo em atenção o conjunto das circunstâncias,
especialmente o auxílio ao investimento de mais de 500 milhões de pesetas de que
então beneficiou. Assim, não se demonstrou que a tomada de controlo do estaleiro
foi o resultado de pressões tais da parte das autoridades espanholas que possuía
um carácter exterior à recorrente.
- 79.
- Assim, a tomada de controlo do estaleiro Ardeag não podia ser considerada uma
perturbação que permite beneficiar da derrogação do artigo 4.°, n.° 3, segundo
parágrafo, da directiva. Esta conclusão está, aliás, em conformidade com as
observações das autoridades espanholas apresentadas no âmbito do procedimento
administrativo. Com efeito, estas reconheceram que a tomada de controlo doestaleiro Ardeag não justificava, per se, o atraso verificado na entrega dos cinco
rebocadores [n.° 3, alínea c), segundo parágrafo, dos considerandos da decisão].
- 80.
- Por conseguinte, a recorrente não conseguiu demonstrar que a Comissão cometeu
um erro de direito ou de facto, ao concluir que nenhuma das circunstâncias
invocadas integrava a hipótese do artigo 4.°, n.° 3, segundo parágrafo, da directiva.
- 81.
- Não obstante, a recorrente sustentou que as circunstâncias por si invocadas deviam
ser apreciadas globalmente. Assim, uma perturbação podia satisfazer apenas
algumas das condições enunciadas no artigo 4.°, n.° 3, segundo parágrafo, da
directiva, desde que uma segunda perturbação satisfizesse os outros critérios.
- 82.
- Esta tese não pode ser acolhida. Antes de mais, da letra da disposição em causa
resulta que as condições aí enumeradas são cumulativas. Além disso, a
argumentação da recorrente violava, de forma directa, o princípio da interpretação
estrita das regras derrogatórias, atribuindo à disposição em causa um âmbito
manifestamente mais amplo do que o pretendido pelo legislador.
- 83.
- Segue-se que o fundamento deve ser rejeitado no seu conjunto.
Quanto ao fundamento subsidiário, extraído da violação do princípio da
proporcionalidade
Argumentos da recorrente
- 84.
- A recorrente recorda que o princípio da proporcionalidade constitui um dos
princípios gerais do direito comunitário. O respeito por esse princípio impunha-se
sobretudo quando se encontram em jogo interesses económicos, como aquiacontece, pois a redução do montante do auxílio representa cerca de 135 milhões
de pesetas.
- 85.
- No caso em apreço, tratava-se de determinar se a aplicação, pela Comissão, da
obrigação que a directiva impõe para, no caso em apreço, ser possível beneficiar
de um auxílio de 9%, ou seja, entregar os rebocadores num prazo de três anos, em
princípio, improrrogável, é proporcional à consequência que decorre da violação
desta condição, ou seja, a redução do nível do auxílio para metade da percentagem
inicialmente autorizada (ou seja, 4,5%).
- 86.
- Tendo em consideração as pesadas consequências da decisão sobre a situação da
recorrente e o facto de que, no sector da construção naval, os atrasos de
construção eram habituais, a redução do limite do auxílio era desproporcionada
relativamente a um atraso de sete a catorze meses. Isto era tanto mais verdade
quanto, na decisão, a Comissão parece aceitar como razoável um prazo de dez
meses.
Apreciação do Tribunal
- 87.
- Nos termos do artigo 4.°, n.° 3, da directiva, quando um navio é entregue mais de
três anos após a data de assinatura do contrato final, o limite aplicável a esse
contrato é o que estava limite em vigor três anos antes da data da entrega da
embarcação, e não o que vigorava na data de assinatura do contrato. O limite
aplicável era, portanto, de 4,5% e não de 9%.
- 88.
- Segundo a recorrente, o exceder do prazo de três anos previsto para a entrega dos
navios a contar da assinatura dos contratos finais não devia conduzir a uma
redução tão significativa do limite do auxílio.
- 89.
- Segundo uma jurisprudência constante, a fim de estabelecer se uma disposição do
direito comunitário é conforme ao princípio da proporcionalidade, há que examinar
se os meios que utiliza para realizar o objectivo que visa estão de acordo com a sua
importância e se são necessários para o alcançar (acórdãos do Tribunal de Justiça
de 2 de Maio de 1990, Hopermann, C-357/88, Colect., p. I-1669, n.° 14, de 27 de
Junho de 1990, Lingenfelser, C-118/89, Colect., p. I-2637, n.° 12, de 12 de Julho de
1990, Philipp Brothers, C-155/89, Colect., p. I-3265, n.° 34, e de 21 de Janeiro de
1992, Pressler, C-319/90, Colect., p. I-203, n.° 12). Aliás, destes acórdãos resulta
poder considerar-se que a fixação de um prazo imperativo que provoca a
prescrição, pura e simples, de um direito não viola o princípio da
proporcionalidade, atenta a finalidade da disposição em causa.
- 90.
- Tal como resulta da economia geral da directiva e dos seus considerandos, o
objectivo do legislador era permitir a transformação da indústria da construção
naval numa indústria «eficiente e competitiva». Neste contexto, os auxílios à
reestruturação da indústria naval, em especial os destinados a favorecer oencerramento de estaleiros ou a investigação e o desenvolvimento, eram
privilegiados, com vista à «incentivar a reestruturação de muitos estaleiros» e a
«apoiar a tendência actual para produzir embarcações tecnologicamente mais
avançadas», relativamente aos auxílios ao funcionamento, sujeitos a limites. Tendo
em consideração que os auxílios ao funcionamento não constituíam o meio mais
eficaz para incentivar o sector da construção naval europeu a melhorar a sua
competitividade, a directiva prevê que o limite seja periodicamente revisto com
vista à «sua redução progressiva».
- 91.
- Ao prever a aplicação de um limite diferente conforme o navio seja ou não
entregue no prazo de três anos a contar da assinatura do contrato final, o artigo
4.°, n.° 3, primeiro parágrafo, da directiva visa evitar que os estaleiros navais
contornem o efeito de redução progressiva do limite máximo do auxílio aplicável.
Se assim não fosse, um estaleiro podia continuar a beneficiar de um limite de
auxílio elevado para navios entregues vários anos após terem sido encomendados,
quando nada justificava essa entrega tardia. Do mesmo modo, um estaleiro poderia
aceitar encomendas beneficiando de um elevado nível de auxílio no final do ano
civil, imediatamente antes da entrada em vigor de uma redução do limite, mesmo
sabendo que os navios não poderiam ficar concluídos num prazo razoável
(ponto IV, primeiro parágrafo, dos considerandos da decisão).
- 92.
- No caso em apreço, antes de mais, não se alegou nem se provou que o prazo de
três anos previsto para a entrega dos navios era anormalmente curto. Há que
recordar, a este respeito, que, nos termos dos contratos controvertidos, a duração
de construção dos rebocadores era de catorze meses.
- 93.
- Por outro lado, a recorrente não invocou nenhum elemento específico susceptível
de levar à conclusão de que a redução do limite de 9 para 4,5% era excessivo,
atentos os objectivos da directiva em matéria de auxílio à construção naval.
Importa, aliás, sublinhar, que o prazo de entrega de três anos foi aqui
substancialmente excedido. Com efeito, não se pode considerar que atrasos de sete
a mais de quinze meses, consoante o caso, eram atrasos menores, relativamente aos
quais a redução do limite do auxílio para metade era desproporcionada. A este
título, importa sublinhar que, contrariamente ao argumento apresentado pela
recorrente, nada no ponto VI, último parágrafo, dos considerandos da decisão
permite concluir que a Comissão considerou que um atraso de dez meses era
«razoável».
- 94.
- Nestas condições, a recorrente não conseguiu de forma alguma demonstrar que a
aplicação de um limite diferente, no caso em apreço reduzido para metade,
conforme os navios sejam, ou não, entregues num prazo de três anos a contar da
assinatura do contrato final, contrariava o princípio proporcionalidade.
- 95.
- Assim, este fundamento também não pode ser acolhido.
- 96.
- Por conseguinte, o pedido de anulação da decisão deve ser julgado improcedente
no seu conjunto.
Quanto ao pedido de apresentação de documentos
- 97.
- A recorrente solicita ao Tribunal que ordene à Comissão que apresente os
documentos internos relativos à adopção da decisão e ao início do processo que a
ela conduziu.
- 98.
- O Tribunal observa que a recorrente não esclarece em que é que os documentos
cuja apresentação solicita eram necessários para efeitos do presente litígio.
- 99.
- Assim, há que indeferir o pedido.
Quanto às despesas
- 100.
- Nos termos do artigo 87.°, n.° 2, do Regulamento de Processo do Tribunal de
Primeira Instância, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora
o tiver requerido. No caso em apreço, tendo a recorrente sido vencida, há que
condená-la nas despesas, em conformidade com o pedido da Comissão.
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL DE PRIMEIRA INSTÂNCIA (Segunda Secção Alargada),
decide:
1) É negado provimento ao recurso.
2) A recorrente é condenada nas despesas.
PotockiLenaerts
Azizi
Pirrung Meij
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Proferido em audiência pública no Luxemburgo, em 16 de Março de 2000.
O secretário
O presidente
H. Jung
A. Potocki