Asunto T‑216/13
Telefónica, S.A.,
contra
Comisión Europea
«Competencia — Prácticas colusorias — Mercados portugués y español de las telecomunicaciones — Cláusula de no competencia en el mercado ibérico incluida en el contrato de adquisición por Telefónica de la parte de que era titular Portugal Telecom en el operador brasileño de telefonía móvil Vivo — Salvaguarda legal “en la medida permitida por la ley” — Infracción por el objeto — Restricción accesoria — Autonomía del comportamiento de la demandante — Competencia potencial — Infracción por los efectos — Cálculo del importe de la multa — Petición de examen de testigos»
Sumario — Sentencia del Tribunal General (Sala Segunda) de 28 de junio de 2016
1. Derecho de la Unión Europea — Principios — Derecho a la tutela judicial efectiva — Control jurisdiccional de las decisiones adoptadas por la Comisión en materia de competencia — Control de legalidad y de plena jurisdicción, tanto de Derecho como de hecho — Anexos que acompañan al recurso, invocados en apoyo de los motivos que cuestionan la constatación de la infracción y el importe de la multa, no aportados durante el procedimiento administrativo de aplicación del artículo 101 TFUE — Admisibilidad
(Art. 263 TFUE)
2. Recurso de anulación — Competencia del juez de la Unión — Interpretación de la motivación de un acto administrativo — Límites
(Art. 263 TFUE)
3. Competencia — Multas — Importe — Carácter apropiado — Control jurisdiccional — Elementos que pueden ser tenidos en cuenta por el juez de la Unión — Elementos de información no contenidos en la Decisión que impone la multa — Inclusión
[Art. 263 TFUE; Reglamento (CE) n.º 1/2003 del Consejo, arts. 23, ap. 1, y 31]
4. Derecho de la Unión Europea — Principios — Derecho de defensa — Principio de contradicción — Respeto en el marco de un procedimiento judicial — Alcance — Falta de acceso de la parte demandante a los escritos de otra parte presentados en el marco de un recurso paralelo y citados por la Comisión — Violación de dicho principio
5. Prácticas colusorias — Acuerdos entre empresas — Concepto — Concurso de voluntades sobre el comportamiento que debe adoptarse en el mercado
(Art. 101 TFUE, ap. 1)
6. Prácticas colusorias — Perjuicio para la competencia — Criterios de apreciación — Tenor y objetivo de una práctica colusoria y contexto económico y jurídico de su desarrollo — Distinción entre infracciones por el objeto y por el efecto — Intención de las partes de un acuerdo de restringir la competencia — Criterio no necesario — Infracción por el objeto — Grado suficiente de nocividad — Criterios de apreciación
(Art. 101 TFUE, ap. 1)
7. Competencia — Normas de la Unión — Ámbito de aplicación material — Comportamiento impuesto por medidas estatales — Exclusión — Requisitos
(Art. 101 TFUE)
8. Competencia — Procedimiento administrativo — Decisión de la Comisión por la que se declara la existencia de una infracción que consiste en la celebración de un acuerdo contrario a la competencia — Decisión que se apoya en pruebas documentales o en elementos de prueba directos — Obligaciones en materia de prueba de las empresas que niegan la realidad de la infracción
[Art. 101 TFUE; Reglamento (CE) n.º 1/2003 del Consejo, art. 2]
9. Derecho de la Unión Europea — Principios — Derechos fundamentales — Presunción de inocencia — Procedimiento en materia de competencia — Aplicabilidad
(Art. 101 TFUE; Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, art. 48, ap. 1)
10. Competencia — Procedimiento administrativo — Decisión de la Comisión en la que se constata una infracción del artículo 101 TFUE — Obligación de delimitar el mercado — Inexistencia en el caso de un acuerdo que tenga por objeto el reparto de mercados
(Art. 101 TFUE, ap. 1)
11. Prácticas colusorias — Perjuicio para la competencia — Criterios de apreciación — Calificación de una empresa como competidora potencial — Criterios — Elemento esencial — Capacidad de la empresa para entrar en el mercado pertinente
(Art. 101 TFUE, ap. 1)
12. Competencia — Multas — Importe — Determinación — Criterios — Gravedad de la infracción — Inexistencia de una lista taxativa o exhaustiva de criterios — Margen de apreciación reservado a la Comisión
[Art. 101 TFUE; Reglamento (CE) n.º 1/2003 del Consejo, art. 23, ap. 2]
13. Actos de las instituciones — Directrices para el cálculo de las multas impuestas por infracción de las normas sobre la competencia — Acto de alcance general — Efectos
[Reglamento (CE) n.º 1/2003 del Consejo, art. 23, ap. 2; Comunicación 2006/C 210/02 de la Comisión]
14. Competencia — Multas — Importe — Determinación — Facultad de apreciación de la Comisión — Control jurisdiccional — Competencia jurisdiccional plena del juez de la Unión — Alcance
[Art. 261 TFUE; Reglamentos del Consejo n.º 17, art. 17, y (CE) n.º 1/2003, art. 31]
15. Competencia — Multas — Importe — Determinación — Respeto de los principios de igualdad de trato y de proporcionalidad — Criterios — Volumen de negocios
[Arts. 101 TFUE y 102 TFUE; Reglamento (CE) n.º 1/2003 del Consejo, art. 23, ap. 2; Comunicación 2006/C 210/02 de la Comisión, punto 13]
16. Competencia — Multas — Importe — Determinación — Obligación de la Comisión de atenerse a la práctica seguida en sus decisiones anteriores — Inexistencia
[Arts. 101 TFUE y 102 TFUE; Reglamento (CE) n.º 1/2003 del Consejo, art. 23, ap. 2; Comunicación 2006/C 210/02 de la Comisión, punto 13]
17. Competencia — Multas — Importe — Determinación — Infracciones calificadas de muy graves basándose sólo en su naturaleza específica — Necesidad de determinar su repercusión y su ámbito geográfico — Inexistencia
[Arts. 101 TFUE y 102 TFUE; Reglamentos del Consejo n.º 17, art. 15, ap. 2, y (CE) n.º 1/2003, art. 23, ap. 2; Comunicación 2006/C 210/02 de la Comisión, punto 13]
18. Actos de las instituciones — Motivación — Obligación — Alcance — Decisión por la que se imponen multas — Indicación de los criterios de apreciación que permitieron a la Comisión determinar la gravedad y la duración de la infracción — Indicación suficiente
[Art. 296 TFUE; Reglamento (CE) n.º 1/2003 del Consejo, art. 23, ap. 3; Comunicaciones de la Comisión 2006/C 210/02 y 2006/C 298/11]
19. Competencia — Multas — Importe — Determinación — Criterios — Volumen de negocios global de la empresa implicada — Volumen de negocios obtenido con las mercancías objeto de la infracción — Consideración de ambos — Límites — Determinación del valor de las ventas realizadas en relación directa o indirecta con la infracción — Criterios
[Arts. 101 TFUE y 102 TFUE; Reglamento (CE) n.º 1/2003 del Consejo, art. 23, aps. 2 y 3; Comunicación 2006/C 210/02 de la Comisión, puntos 6 y 13]
20. Derecho de la Unión Europea — Principios — Derecho a la tutela judicial efectiva — Control jurisdiccional de las decisiones adoptadas por la Comisión en materia de competencia — Competencia jurisdiccional plena — Alcance — Control que implica actos de instrucción del expediente para suplir las carencias de la Comisión durante dicha instrucción — Exclusión
[Arts. 101 TFUE, 261 TFUE y 263 TFUE; Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, art. 47; Reglamento (CE) n.º 1/2003 del Consejo, arts. 23, ap. 2, y 31]
21. Competencia — Multas — Importe — Determinación — Método de cálculo definido por las Directrices adoptadas por la Comisión — Ajuste del importe de base — Obligación de tener en cuenta las circunstancias individuales específicas de cada una de las empresas participantes
[Reglamento (CE) n.º 1/2003 del Consejo, art. 23, ap. 2; Comunicación 2006/C 210/02 de la Comisión]
22. Procedimiento judicial — Diligencias de prueba — Examen de testigos — Facultad de apreciación del Tribunal General — Incidencia del principio del derecho a un proceso justo
(Reglamento de Procedimiento del Tribunal General, art. 91)
1. Véase el texto de la resolución.
(véase el apartado 87)
2. Véase el texto de la resolución.
(véase el apartado 87)
3. Véase el texto de la resolución.
(véase el apartado 89)
4. Véase el texto de la resolución.
(véanse los apartados 93 a 95)
5. Véase el texto de la resolución.
(véase el apartado 98)
6. Véase el texto de la resolución.
(véanse los apartados 100, 102 a 105, 120, 212, 229 y 230)
7. Los artículos 101 TFUE y 102 TFUE sólo se refieren a los comportamientos contrarios a las normas sobre competencia que las empresas hayan adoptado por iniciativa propia. Si una legislación nacional impone a las empresas un comportamiento contrario a la competencia o si crea un marco jurídico que limita por sí mismo cualquier posibilidad de comportamiento competitivo por parte de las empresas, no se aplican los artículos 101 TFUE y 102 TFUE. En tal situación, la restricción de la competencia no se debe, como requieren estas disposiciones, a comportamientos autónomos de las empresas. Esta posibilidad de excluir del ámbito de aplicación de los artículos 101 TFUE y 102 TFUE un determinado comportamiento contrario a la competencia sólo se admite con carácter restrictivo. En efecto, aunque el comportamiento de una empresa puede escapar a la aplicación del artículo 101 TFUE, apartado 1, por falta de autonomía, de ello no se desprende que todo comportamiento deseado o dirigido por las autoridades nacionales quede fuera del ámbito de aplicación de dicha disposición. Por ello, si una medida estatal reproduce los elementos de un acuerdo celebrado entre los operadores económicos de un sector o se adopta tras consultas y con el acuerdo de los operadores económicos afectados, dichos operadores no pueden ampararse en el carácter obligatorio de la normativa para eludir la aplicación del artículo 101 TFUE, apartado 1.
Cuando no existe una disposición normativa obligatoria que imponga un comportamiento contrario a la competencia, la Comisión sólo puede concluir que los operadores imputados carecían de autonomía si se pone de manifiesto, sobre la base de indicios objetivos, pertinentes y concordantes, que este comportamiento les fue impuesto por las autoridades nacionales mediante el ejercicio de presiones irresistibles, como la amenaza de adopción de medidas estatales que pudieran ocasionarles pérdidas notables. Asimismo, para eludir la aplicación del artículo 101 TFUE, apartado 1, tales presiones deben ejercerse de manera que despojen a los operadores de que se trate de toda autonomía en la aplicación de las decisiones de las autoridades públicas. Si no existe esa pérdida de autonomía, el hecho de que un comportamiento contrario a la competencia haya sido favorecido o promovido por las autoridades públicas no influye, por sí mismo, en la aplicabilidad del artículo 101 TFUE.
(véanse los apartados 114 a 118)
8. Véase el texto de la resolución.
(véanse los apartados 124, 125, 128 a130, 163, 164, 190 y 191)
9. Véase el texto de la resolución.
(véanse los apartados 126 y 127)
10. Véase el texto de la resolución.
(véanse los apartados 213, 214 y 216)
11. En el contexto de un procedimiento que tiene por objeto constatar una infracción de las reglas de la competencia, para demostrar la existencia de una competencia potencial en el mercado de que se trate entre dos empresas que hayan estipulado un acuerdo de no competencia, cuando hay un mercado liberalizado, la Comisión no debe analizar la estructura del mercado afectado, ni la cuestión de si la entrada en dicho mercado es una estrategia económica viable para cada una de las partes, pero está obligada a examinar si examinar si existen barreras insuperables a la entrada en el mercado, que excluyan cualquier competencia potencial. A este respecto, si bien la intención de una empresa de entrar en un mercado es eventualmente pertinente para comprobar si puede considerarse un competidor potencial en el citado mercado, el elemento esencial en el que debe descansar tal calificación es, sin embargo, su capacidad de entrar en dicho mercado.
(véanse los apartados 221 a 226)
12. Véase el texto de la resolución.
(véanse los apartados 233, 234 y 318)
13. Véase el texto de la resolución.
(véanse los apartados 236 a 238)
14. Véase el texto de la resolución.
(véanse los apartados 243 y 244)
15. Véase el texto de la resolución.
(véanse los apartados 260 a 262)
16. Véase el texto de la resolución.
(véase el apartado 264)
17. Véase el texto de la resolución.
(véanse los apartados 269 a 272)
18. Véase el texto de la resolución.
(véanse los apartados 275 a 277)
19. Por lo que atañe a la determinación del importe de las multas impuestas por infringir las reglas de la competencia, el punto 13 de las Directrices para el cálculo de las multas impuestas en aplicación del artículo 23, apartado 2, letra a), del Reglamento n.º 1/2003, tiene como finalidad que se tome como base, para el cálculo de la multa que vaya a imponerse a una empresa, un importe que refleje la importancia económica de la infracción y el peso relativo de esa empresa en dicha infracción. En consecuencia, el concepto de valor de las ventas a que se refiere el punto 13 de las antedichas Directrices engloba las ventas realizadas en el mercado afectado por la infracción en el Espacio Económico Europeo, sin que sea necesario determinar si esas ventas se vieron realmente afectadas por dicha infracción, dado que la parte del volumen de negocios procedente de la venta de los productos objeto de la infracción es la que mejor refleja la magnitud económica de dicha infracción.
Sin embargo, si bien es verdad que sería contrario al objetivo perseguido por dicha disposición entender que el concepto de valor de las ventas a que alude esa disposición sólo se refiere al volumen de negocios realizado con las ventas respecto a las cuales se haya probado que han quedado realmente afectadas por el cártel imputado, no es menos cierto que el antedicho concepto no puede extenderse hasta englobar las ventas de la empresa de que se trate que no estén incluidas, directa o indirectamente, en el perímetro de ese cártel.
En este contexto, no puede exigírsele a la Comisión que, cuando tenga que actuar frente a una restricción por el objeto, lleve a cabo de oficio un examen de la competencia potencial con respecto a todos los mercados y servicios afectados por el ámbito de aplicación de la infracción, lo cual introduciría, por medio de la determinación del valor de las ventas que había que tener en cuenta a la hora de calcular la multa, la obligación de examinar la competencia potencial cuando esta manera de proceder no es exigible si se produce una restricción de la competencia por el objeto.
Sin embargo, imponer a la Comisión que determine las ventas relacionadas directa o indirectamente con la infracción no supone que, en el marco de la determinación del importe de la multa, se le imponga una obligación a la que no está sujeta a efectos de la aplicación del artículo 101 TFUE, cuando la infracción de que se trata tiene un objeto contrario a la competencia. Mediante esa solución, en efecto, lo único que se hace es extraer las consecuencias del hecho de que el valor de las ventas deber estar directa o indirectamente relacionado con la infracción en el sentido del punto 13 de las Directrices y no puede englobar ventas que no estén incluidas, directa o indirectamente, en el perímetro de la infracción sancionada. De ello se desprende que, a partir del momento en que, para determinar el importe de la multa, la Comisión optó por basarse en el valor de las ventas relacionadas directa o indirectamente con la infracción, ésta debe determinar dicho valor de manera precisa.
(véanse los apartados 297 a 299 y 302 a 307)
20. Por lo que se refiere a la determinación del importe de las multas impuestas por infringir las reglas de la competencia, la competencia jurisdiccional plena de que goza el Tribunal en virtud del artículo 31 del Reglamento n.º 1/2003 faculta al juez, más allá del mero control de la legalidad de la sanción, a sustituir la apreciación de la Comisión por su apreciación. Sin embargo, en un caso en el que la Comisión no haya procedido al análisis de los elementos invocados por la parte demandante para demostrar la inexistencia de competencia potencial entre las partes de un acuerdo cuyo objeto es contrario a la competencia con respecto a determinados servicios con el fin de determinar el valor de las ventas que debía tomarse en consideración a la hora de calcular el importe de la multa, la determinación del valor de esas ventas por el Tribunal implicaría que éste colmase una laguna en la instrucción del expediente.
Ahora bien, el ejercicio de la competencia jurisdiccional plena no supone que el Tribunal tenga que proceder a tal instrucción, lo cual iría más allá de la sustitución de la apreciación de la Comisión por la del Tribunal, ya que la apreciación del Tribunal sería la única y la primera apreciación de los elementos que la Comisión debería haber tenido en cuenta al a hora de determinar el valor de las ventas relacionadas directa o indirectamente con la infracción en el sentido del punto 13 de las Directrices para el cálculo de las multas impuestas en aplicación del artículo 23, apartado 2, letra a), del Reglamento n.º 1/2003, cuyo análisis incumbe a la Comisión.
(véanse los apartados 314 y 315)
21. Véase el texto de la resolución.
(véase el apartado 331)
22. Véase el texto de la resolución.
(véanse los apartados 344 a 350)