Zaak T‑216/13
Telefónica, SA
tegen
Europese Commissie
„Mededinging – Mededingingsregelingen – Portugese en Spaanse telecommunicatiemarkt – Niet-concurrentiebeding op de Iberische markt dat is opgenomen in de overeenkomst waarbij Telefónica de door Portugal Telecom gehouden deelneming in de Braziliaanse mobiele aanbieder Vivo verwerft – Voorbehoud van rechtsgeldigheid ‚voor zover zulks bij de wet is toegestaan’ – Inbreuk naar strekking – Nevenrestrictie – Autonomie van het gedrag van verzoekster – Potentiële mededinging – Inbreuk naar gevolgen – Berekening van de geldboete – Verzoek om getuigen te horen”
Samenvatting – Arrest van het Gerecht (Tweede kamer) van 28 juni 2016
1. Recht van de Europese Unie – Beginselen – Recht op een effectieve rechterlijke bescherming – Rechterlijke toetsing van de besluiten die de Commissie op mededingingsgebied vaststelt – Rechtmatigheidstoetsing en volledige rechtsmacht, zowel rechtens als feitelijk – Bijlagen bij het beroepschrift die worden overgelegd ter ondersteuning van de middelen waarmee de vaststelling van de inbreuk en het bedrag van de geldboete worden bestreden, die niet tijdens de administratieve procedure voor de toepassing van artikel 101 VWEU zijn verstrekt – Ontvankelijkheid
(Art. 263 VWEU)
2. Beroep tot nietigverklaring – Bevoegdheid van de Unierechter – Uitlegging van de motivering van een bestuurshandeling – Grenzen
(Art. 263 VWEU)
3. Mededinging – Geldboeten – Bedrag – Passend karakter – Rechterlijke toetsing – Factoren die door de Unierechter in aanmerking kunnen worden genomen – Informatie die niet in het boetebesluit is opgenomen – Daaronder begrepen
(Art. 263 VWEU; verordening nr. 1/2003 van de Raad, art. 23, lid 1, en 31)
4. Recht van de Europese Unie – Beginselen – Rechten van de verdediging – Beginsel van hoor en wederhoor – Eerbiediging in een gerechtelijke procedure – Draagwijdte – Geen toegang van de verzoekende partij tot memories van een andere partij die in het kader van een parallel beroep zijn ingediend en door de Commissie worden aangehaald – Schending van dit beginsel
5. Mededingingsregelingen – Overeenkomsten tussen ondernemingen – Begrip – Wilsovereenstemming met betrekking tot toekomstig marktgedrag
(Art. 101, lid 1, VWEU)
6. Mededingingsregelingen – Aantasting van de mededinging – Beoordelingscriteria – Inhoud en doel van een mededingingsregeling en economische en juridische context waarin die zich ontwikkelt – Onderscheid tussen inbreuken naar strekking en inbreuken naar gevolg – Voornemen van de partijen bij een overeenkomst om de mededinging te beperken – Criterium niet noodzakelijk – Inbreuk naar strekking – Voldoende nadelige beïnvloeding – Beoordelingscriteria
(Art. 101, lid 1, VWEU)
7. Mededinging – Unieregels – Materiële werkingssfeer – Gedraging opgelegd door overheidsmaatregelen – Daarvan uitgesloten – Voorwaarden
(Art. 101 VWEU)
8. Mededinging – Administratieve procedure – Besluit van de Commissie waarbij een inbreuk wordt vastgesteld bestaande in de sluiting van een mededingingsverstorende overeenkomst – Besluit dat op schriftelijk of direct bewijs is gebaseerd – Bewijslast van de ondernemingen die het bestaan van de inbreuk betwisten
(Art. 101 VWEU; verordening nr. 1/2003 van de Raad, art. 2)
9. Recht van de Europese Unie – Beginselen – Grondrechten – Vermoeden van onschuld – Mededingingsprocedure – Toepasselijkheid
(Art. 101 VWEU; Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, art. 48, lid 1)
10. Mededinging – Administratieve procedure – Besluit van de Commissie waarbij een inbreuk op artikel 101 VWEU wordt vastgesteld – Verplichting om tot marktafbakening over te gaan – Geen in geval van een overkomst die ertoe strekt markten te verdelen
(Art. 101, lid 1, VWEU)
11. Mededingingsregelingen – Aantasting van de mededinging – Beoordelingscriteria – Kwalificatie van een onderneming als potentiële concurrent – Criteria – Wezenlijk element – Capaciteit van de onderneming om tot de relevante markt toe te treden
(Art. 101, lid 1, VWEU)
12. Mededinging – Geldboeten – Bedrag – Vaststelling – Criteria – Ernst van de inbreuk – Ontbreken van een dwingende of uitputtende lijst van criteria – Beoordelingsmarge van de Commissie
(Art. 101 VWEU; verordening nr. 1/2003 van de Raad, art. 23, lid 2)
13. Handelingen van de instellingen – Richtsnoeren voor de berekening van de geldboeten die wegens schending van de mededingingsregels worden opgelegd – Handeling van algemene strekking – Gevolgen
(Verordening nr. 1/2003 van de Raad, art. 23, lid 2; mededeling 2006/C 210/02 van de Commissie)
14. Mededinging – Geldboeten – Bedrag – Vaststelling – Beoordelingsbevoegdheid van de Commissie – Rechterlijke toetsing – Volledige rechtsmacht van de Unierechter – Omvang
(Art. 261 VWEU; verordeningen van de Raad nr. 17, art. 17, en nr. 1/2003, art. 31)
15. Mededinging – Geldboeten – Bedrag – Vaststelling – Eerbiediging van het beginsel van gelijke behandeling en het evenredigheidsbeginsel – Criteria – Omzet
(Art. 101 VWEU en 102 VWEU; verordening nr. 1/2003 van de Raad, art. 23, lid 2; mededeling 2006/C 210/02 van de Commissie, punt 13)
16. Mededinging – Geldboeten – Bedrag – Vaststelling – Verplichting voor de Commissie om zich aan haar vroegere beslissingspraktijk te houden – Geen
(Art. 101 VWEU en 102 VWEU; verordening nr. 1/2003 van de Raad, art. 23, lid 2; mededeling 2006/C 210/02 van de Commissie, punt 13)
17. Mededinging – Geldboeten – Bedrag – Vaststelling – Inbreuken die uitsluitend wegens de aard ervan als zeer ernstig worden aangemerkt – Noodzaak om de invloed en de geografische omvang ervan te bepalen – Geen
(Art. 101 VWEU en 102 VWEU; verordeningen van de Raad nr. 17, art. 15, lid 2, en nr. 1/2003, art. 23, lid 2; mededeling 2006/C 210/02 van de Commissie, punt 13)
18. Handelingen van de instellingen – Motivering – Verplichting – Omvang – Besluit waarbij geldboeten worden opgelegd – Vermelding van de elementen op basis waarvan de Commissie de ernst en de duur van de inbreuk heeft beoordeeld – Toereikende vermelding
(Art. 296 VWEU; verordening nr. 1/2003 van de Raad, art. 23, lid 3; mededelingen 2006/C 210/02 en 2006/C 298/11 van de Commissie)
19. Mededinging – Geldboeten – Bedrag – Vaststelling – Criteria – Totale omzet van de betrokken onderneming – Omzet die is behaald met goederen waarop de inbreuk betrekking heeft – Respectieve inaanmerkingneming – Grenzen – Bepaling van de waarde van de verkopen die rechtstreeks of indirect verband houden met de inbreuk – Criteria
(Art. 101 VWEU en 102 VWEU; verordening nr. 1/2003 van de Raad, art. 23, leden 2 en 3; mededeling 2006/C 210/02 van de Commissie, punten 6 en 13)
20. Recht van de Europese Unie – Beginselen – Recht op een effectieve rechterlijke bescherming – Rechterlijke toetsing van de besluiten die de Commissie op mededingingsgebied vaststelt – Volledige rechtsmacht – Omvang – Toetsing die handelingen ter instructie van het dossier inhoudt om tekortkomingen van de Commissie tijdens die instructie te herstellen – Daarvan uitgesloten
(Art. 101 VWEU, 261 VWEU en 263 VWEU; Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, art. 47; verordening nr. 1/2003 van de Raad, art. 23, lid 2, en 31)
21. Mededinging – Geldboeten – Bedrag – Vaststelling – Berekeningsmethode vastgesteld in de richtsnoeren van de Commissie – Aanpassing van het basisbedrag – Verplichting om rekening te houden met de individuele omstandigheden van elk van de deelnemende ondernemingen
(Verordening nr. 1/2003 van de Raad, art. 23, lid 2; mededeling 2006/C 210/02 van de Commissie)
22. Gerechtelijke procedure – Maatregelen van instructie – Horen van getuigen – Beoordelingsbevoegdheid van het Gerecht – Invloed van het beginsel dat recht op een eerlijk proces bestaat
(Reglement voor de procesvoering van het Gerecht, art. 91)
1. Zie de tekst van de beslissing.
(cf. punt 87)
2. Zie de tekst van de beslissing.
(cf. punt 87)
3. Zie de tekst van de beslissing.
(cf. punt 89)
4. Zie de tekst van de beslissing.
(cf. punten 93‑95)
5. Zie de tekst van de beslissing.
(cf. punt 98)
6. Zie de tekst van de beslissing.
(cf. punten 100, 102‑105, 120, 212, 229, 230)
7. De artikelen 101 VWEU en 102 VWEU hebben enkel betrekking op mededingingsverstorende gedragingen waartoe de ondernemingen op eigen initiatief hebben besloten. De artikelen 101 VWEU en 102 VWEU zijn niet van toepassing wanneer een mededingingsverstorende gedraging bij een nationale wettelijke regeling aan de ondernemingen wordt voorgeschreven, of indien deze wettelijke regeling een rechtskader creëert dat zelf iedere mogelijkheid van concurrerend gedrag voor deze ondernemingen uitsluit. In een dergelijke situatie vindt de beperking van de mededinging niet, zoals in deze bepalingen besloten ligt, haar oorsprong in autonome gedragingen van de ondernemingen. Deze mogelijkheid om een bepaalde mededingingsverstorende gedraging van de werkingssfeer van de artikelen 101 VWEU en 102 VWEU uit te sluiten, is slechts in beperkte mate aanvaard. Hoewel het gedrag van een onderneming wegens gebrek aan autonomie aan de toepassing van artikel 101, lid 1, VWEU kan zijn onttrokken, betekent dit namelijk nog niet dat elke door de nationale overheid wenselijk geachte of gestuurde gedraging buiten de werkingssfeer van deze bepaling valt. Wanneer een overheidsmaatregel derhalve de elementen van een tussen de marktdeelnemers van een sector tot stand gekomen mededingingsregeling overneemt of wordt vastgesteld na overleg met en met instemming van de betrokken marktdeelnemers, kunnen deze marktdeelnemers zich niet op de dwingende aard van de regeling beroepen om zich aan de toepassing van artikel 101, lid 1, VWEU te onttrekken.
Wanneer geen sprake is van een dwingend voorschrift dat een mededingingsverstorende gedraging oplegt, kan de Commissie dus alleen dan tot de vaststelling van het ontbreken van autonomie van de betrokken marktdeelnemers komen, indien uit objectieve, relevante en overeenstemmende aanwijzingen blijkt dat de nationale autoriteiten hun deze gedraging hebben opgelegd door onweerstaanbare druk uit te oefenen, bijvoorbeeld door te dreigen met overheidsmaatregelen die hun aanzienlijke verliezen zouden kunnen berokkenen. Om aan de toepassing van artikel 101, lid 1, VWEU te ontsnappen moet die druk bovendien zodanig zijn uitgeoefend dat de betrokken marktdeelnemers elke autonomie bij de uitvoering van overheidsbesluiten wordt ontnomen. Wanneer geen sprake is van een dergelijk verlies van autonomie, is de omstandigheid dat mededingingsverstorend gedrag door de overheid is bevorderd of aangemoedigd, op zichzelf niet van invloed op de toepasselijkheid van artikel 101 VWEU.
(cf. punten 114‑118)
8. Zie de tekst van de beslissing.
(cf. punten 124, 125, 128‑130, 163, 164, 190, 191)
9. Zie de tekst van de beslissing.
(cf. punten 126, 127)
10. Zie de tekst van de beslissing.
(cf. punten 213, 214, 216)
11. In de context van een procedure tot vaststelling van een inbreuk op de mededingingsregels hoeft de Commissie, om aan te tonen dat er op de markt potentiële concurrentie is tussen twee ondernemingen die een niet-concurrentiebeding zijn overeengekomen, in geval van een geliberaliseerde markt geen analyse van de structuur van de betrokken markt te maken of te onderzoeken of de toetreding tot de markt voor elk van de partijen een haalbare economische strategie is, maar moet zij onderzoeken of er onoverkomelijke drempels voor markttoetreding zijn die potentiële concurrentie uitsluiten. Hoewel het voornemen van die onderneming om tot deze markt toe te treden weliswaar eventueel relevant kan zijn voor de beoordeling of een onderneming als potentiële concurrent op die markt kan worden aangemerkt, moet die kwalificatie toch steeds hoofdzakelijk berusten op haar capaciteit om tot deze markt toe te treden.
(cf. punten 221, 226)
12. Zie de tekst van de beslissing.
(cf. punten 233, 234, 318)
13. Zie de tekst van de beslissing.
(cf. punten 236‑238)
14. Zie de tekst van de beslissing.
(cf. punten 243, 244)
15. Zie de tekst van de beslissing.
(cf. punten 260‑262)
16. Zie de tekst van de beslissing.
(cf. punt 264)
17. Zie de tekst van de beslissing.
(cf. punten 269‑272)
18. Zie de tekst van de beslissing.
(cf. punten 275‑277)
19. Wat de vaststelling van het bedrag van de voor inbreuken op de mededingingsregels opgelegde geldboeten betreft, wordt met punt 13 van de richtsnoeren voor de berekening van geldboeten die uit hoofde van artikel 23, lid 2, onder a), van verordening nr. 1/2003 worden opgelegd, beoogd dat als uitgangspunt voor de berekening van de aan een onderneming op te leggen geldboete, een bedrag wordt genomen dat de economische impact van de inbreuk en het relatieve aandeel van deze onderneming daarin weerspiegelt. Het in dit punt 13 van die richtsnoeren bedoelde begrip waarde van de verkopen omvat dus de verkopen die binnen de Europese Economische Ruimte zijn gerealiseerd op de markt waarop de inbreuk betrekking heeft, zonder dat hoeft te worden bepaald of deze verkopen daadwerkelijk door die inbreuk zijn beïnvloed. Het deel van de omzet dat afkomstig is uit de verkoop van de producten waarop de inbreuk betrekking heeft, is immers het meest geschikt om de economische impact van deze inbreuk tot uiting te brengen.
Hoewel het juist is dat aan de door deze bepaling nagestreefde doelstelling afbreuk zou worden gedaan indien het daarin bedoelde begrip verkopen aldus zou moeten worden uitgelegd dat het enkel ziet op de omzet die is gerealiseerd met verkopen waarvan is aangetoond dat zij daadwerkelijk door het verweten kartel beïnvloed zijn, kan dit begrip evenwel niet zodanig ruim worden opgevat dat het ook de verkopen van de onderneming in kwestie omvat die niet binnen de reikwijdte van dat kartel vallen.
In die context kan van de Commissie niet worden verlangd dat zij in geval van een mededingingsbeperking naar strekking ambtshalve de potentiële concurrentie onderzoekt op alle markten en diensten die met de werkingssfeer van de inbreuk in verband staan, omdat anders via de bepaling van de voor de boeteberekening in aanmerking te nemen waarde van de verkopen een verplichting zou worden ingevoerd om de potentiële concurrentie te onderzoeken terwijl een dergelijke oefening niet vereist is in geval van een mededingingsbeperking naar strekking.
Dat de Commissie wordt verplicht om de verkopen die rechtstreeks of indirect verband houden met de inbreuk te bepalen, betekent evenwel nog niet dat de Commissie met betrekking tot de berekeningsmethode voor geldboeten een verplichting wordt opgelegd die zij voor de toepassing van artikel 101 VWEU niet heeft wanneer de betrokken inbreuk een mededingingsverstorende strekking heeft. Een dergelijke oplossing komt er namelijk enkel op neer gevolgen te verbinden aan het feit dat de waarde van de verkopen rechtstreeks of indirect verband moet houden met de inbreuk in de zin van punt 13 van de richtsnoeren en niet verkopen kan omvatten die direct noch indirect vallen binnen de reikwijdte van de inbreuk waarvoor een sanctie is opgelegd. Zodra de Commissie er dus voor kiest om zich voor de boetebepaling te baseren op de waarde van de verkopen die rechtstreeks of indirect verband houden met de inbreuk, moet zij die waarde nauwkeurig bepalen.
(cf. punten 297‑299, 302‑307)
20. Wat de vaststelling van het bedrag van de voor inbreuken op de mededingingsregels opgelegde geldboeten betreft, gaat de volledige rechtsmacht waarover het Gerecht krachtens artikel 31 van verordening nr. 1/2003 beschikt, verder dan het eenvoudige wettigheidstoezicht op de sanctie en biedt deze hem de mogelijkheid om zijn eigen beoordeling in de plaats te stellen van die van de Commissie. Wanneer de Commissie echter ten behoeve van de bepaling van de voor de boeteberekening in aanmerking te nemen waarde van de verkopen niet de gegevens heeft onderzocht die de verzoekende partij had aangevoerd om aan te tonen dat er voor bepaalde diensten geen potentiële concurrentie tussen de partijen bij een overeenkomst met een mededingingsbeperkende strekking was, zou de bepaling van de waarde van die verkopen door het Gerecht betekenen dat het een lacune in de instructie van het dossier moet opvullen.
De uitoefening van de volledige rechtsmacht kan echter niet zover strekken dat het Gerecht tot een dergelijke instructie zou moeten overgaan, die verder gaat dan zijn eigen beoordeling in de plaats van die van de Commissie te stellen, aangezien de beoordeling van het Gerecht de enige en eerste beoordeling zou zijn van de gegevens die de Commissie in aanmerking had moeten nemen voor de bepaling van de waarde van de verkopen die rechtstreeks of indirect verband houden met de inbreuk in de zin van punt 13 van de richtsnoeren voor de berekening van geldboeten die uit hoofde van artikel 23, lid 2, onder a), van verordening nr. 1/2003 worden opgelegd, waarvan de analyse aan de Commissie toekomt.
(cf. punten 314, 315)
21. Zie de tekst van de beslissing.
(cf. punt 331)
22. Zie de tekst van de beslissing.
(cf. punten 344‑350)