SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE PRIMERA INSTANCIA (Sala Octava)
de 30 de abril de 2009 (*)
«FEOGA – Sección “Garantía” – Gastos excluidos de la financiación comunitaria – Ayuda compensatoria a los productores de plátanos – Irregularidades en los controles de calidad – Tipo de corrección financiera aplicada – Proporcionalidad»
En el asunto T‑281/06,
Reino de España, representado por el Sr. M. Muñoz Pérez, abogado del Estado,
parte demandante,
contra
Comisión de las Comunidades Europeas, representada por el Sr. F. Jimeno Fernández, en calidad de agente,
parte demandada,
que tiene por objeto un recurso de anulación parcial de la Decisión 2006/554/CE de la Comisión, de 27 de julio de 2006, por la que se excluyen de la financiación comunitaria determinados gastos efectuados por los Estados miembros con cargo a la sección de Garantía del Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agrícola (FEOGA) (DO L 218, p. 12), por cuanto establece una corrección financiera aplicable a los gastos declarados por el Reino de España en concepto de ayuda compensatoria a los productores de plátanos por las campañas de 2002 y 2003,
EL TRIBUNAL DE PRIMERA INSTANCIA DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS (Sala Octava),
integrado por la Sra. M.E. Martins Ribeiro, Presidenta, y los Sres. N. Wahl (Ponente) y A. Dittrich, Jueces;
Secretario: Sr. J. Palacio González, administrador principal;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos y celebrada la vista el 12 de noviembre de 2008;
dicta la siguiente
Sentencia
Marco jurídico
Normativa comunitaria reguladora de la financiación de la política agrícola común
Normativa básica relativa a al financiación de la política agrícola común
1 La normativa básica relativa a la financiación de la política agrícola común está constituida, en lo que respecta a los gastos efectuados a partir del 1 de enero de 2000, por el Reglamento (CE) nº 1258/1999 del Consejo, de 17 de mayo de 1999, sobre la financiación de la política agrícola común (DO L 160, p. 103).
2 En virtud del artículo 1, apartado 2, letra b), del Reglamento nº 1258/1999, la sección de Garantía del Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agrícola (FEOGA) financiará las intervenciones cuyo objetivo sea la regularización los mercados agrícolas. El artículo 2, apartado 2, del Reglamento nº 1258/1999 precisa que se financiarán con arreglo al artículo 1, apartado 2, letra b), las intervenciones cuyo objetivo sea la regularización de los mercados agrícolas efectuadas según las normas comunitarias en el marco de la organización común de los mercados agrícolas.
3 El artículo 7, apartado 4, del Reglamento nº 1258/1999 dispone que la Comisión decidirá los gastos que deban excluirse de la financiación comunitaria dispuesta en los artículos 2 y 3 de este mismo Reglamento si comprobase que los gastos no se han efectuado de conformidad con las normas comunitarias. Según el artículo 7, apartado 4, párrafo cuarto, del Reglamento nº 1258/1999, la Comisión tendrá en cuenta la naturaleza y la gravedad de la infracción, así como el perjuicio financiero causado a la Comunidad Europea.
4 En virtud del artículo 8, apartado 1, del Reglamento nº 1258/1999, los Estados miembros adoptarán, de conformidad con las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas nacionales, las medidas necesarias para asegurarse de la realidad y de la regularidad de las operaciones financiadas por el FEOGA, prevenir y tratar las irregularidades, y recuperar las sumas perdidas como consecuencia de irregularidades o de negligencias.
Normativa específica relativa al procedimiento de liquidación de cuentas de la sección de Garantía del FEOGA
5 El artículo 8, apartado 1, del Reglamento (CE) nº 1663/95 de la Comisión, de 7 de julio de 1995, por el que se establecen las disposiciones de aplicación del Reglamento (CEE) nº 729/70 del Consejo en lo que concierne al procedimiento de liquidación de cuentas de la sección de Garantía del FEOGA (DO L 158, p. 6), en su versión modificada por el Reglamento (CE) nº 2245/1999 de la Comisión, de 22 de octubre de 1999 (DO L 273, p. 5), dispone:
«En caso de que, a raíz de una investigación, la Comisión considere que los gastos no se han realizado de conformidad con la normativa comunitaria, comunicará al Estado miembro de que se trate los resultados de sus comprobaciones e indicará las medidas correctoras que deban adoptarse para garantizar el cumplimiento de la normativa en el futuro.
La comunicación hará referencia al presente Reglamento. El Estado miembro deberá dar una respuesta en un plazo de dos meses y la Comisión podrá modificar su posición en consecuencia. En casos justificados, la Comisión podrá prorrogar dicho plazo.
Terminado el plazo fijado para la respuesta, la Comisión convocará a las partes a una reunión bilateral y éstas procurarán alcanzar un acuerdo sobre las medidas que deban tomarse, así como sobre la evaluación de la gravedad de la infracción y del perjuicio financiero causado a la Comunidad Europea. […] [A continuación], la Comisión comunicará oficialmente sus conclusiones al Estado miembro, haciendo referencia a la Decisión 94/442/CE […]. Sin perjuicio de lo dispuesto en el párrafo cuarto del presente apartado, la referida comunicación evaluará los gastos que esté previsto excluir […]»
6 Además, según el artículo 1, apartado 2, letra a), de la Decisión 94/442/CE de la Comisión, de 1 de julio de 1994, relativa a la creación de un procedimiento de conciliación en el marco de la liquidación de cuentas de la sección Garantía del FEOGA (DO L 182, p. 45), la posición adoptada por el órgano de conciliación, prevista en el artículo 8, apartado 1, del Reglamento nº 1663/95, no prejuzgará la decisión definitiva de la Comisión sobre la liquidación de cuentas.
Directrices de la Comisión para la aplicación de las correcciones financieras
7 Las directrices para la aplicación de las correcciones a tanto alzado se definieron, conforme al artículo 5, apartado 2, letra c), del Reglamento (CEE) nº 729/70 del Consejo, de 21 de abril de 1970, sobre la financiación de la política agrícola común (DO L 94, p. 13; EE 03/03, p. 220), en su versión modificada por el Reglamento (CE) nº 1287/95 del Consejo, de 22 de mayo de 1995 (DO L 125, p. 1), en el documento VI/5330/97 de la Comisión, de 23 de diciembre de 1997, titulado «Directrices para el cálculo de las repercusiones financieras al preparar la decisión de liquidación de cuentas de la sección de Garantía del FEOGA».
8 Según el apéndice 2 del documento VI/5330/97, puede concebirse la aplicación de correcciones a tanto alzado cuando la información obtenida en el control no permita evaluar las pérdidas sufridas por la Comunidad mediante una extrapolación de tales pérdidas, el recurso a medios estadísticos o la referencia a otros datos comprobables. En particular, se prevé que, cuando un Estado miembro efectúe todos los controles fundamentales, pero no en el número, frecuencia ni con el rigor requeridos en los Reglamentos, está justificada una corrección del 5 %, ya que puede concluirse fundadamente que dichos controles no ofrecen el nivel suficiente de garantía de la regularidad de las solicitudes, así como la existencia de un riesgo significativo de pérdidas para el FEOGA. En cambio, cuando un Estado miembro ejecute correctamente los controles fundamentales, pero no realice uno o más controles auxiliares, está justificada la aplicación de una corrección del 2 % debido a la existencia de un menor riesgo de pérdidas para el FEOGA y a la menor gravedad de la infracción.
Normativa reguladora de la financiación comunitaria de las operaciones de comercialización del plátano
Normativa relativa a la organización común de mercados en el sector del plátano
9 El régimen de ayuda compensatoria por pérdida de ingresos de comercialización en el sector del plátano está contenido, fundamentalmente, en el Reglamento (CEE) nº 404/93 del Consejo, de 13 de febrero de 1993, por el que se establece la organización común de mercados en el sector del plátano (DO L 47, p. 1), en su versión modificada por el Reglamento (CE) nº 2587/2001 del Consejo, de 19 de diciembre de 2001 (DO L 345, p. 13), y en el Reglamento (CEE) nº 1858/93 de la Comisión, de 9 de julio de 1993, por el que se establecen las disposiciones de aplicación del Reglamento nº 404/93 del Consejo por lo que respecta al régimen de ayuda compensatoria por pérdida de ingresos de comercialización en el sector del plátano (DO L 170, p. 5), en su versión modificada por el Reglamento (CE) nº 471/2001 de la Comisión, de 8 de marzo de 2001 (DO L 67, p. 52).
10 En particular, el artículo 12, apartado 1, del Reglamento nº 404/93 dispone:
«Se concederá una ayuda compensatoria de la posible pérdida de ingresos a los productores comunitarios afiliados a una organización reconocida que comercialicen en el mercado de la Comunidad plátanos ajustados a las normas comunes. […]»
11 El artículo 1 del Reglamento nº 1858/93 dispone, además, que la ayuda compensatoria prevista en el artículo 12 del Reglamento nº 404/93 se concederá para la comercialización de plátanos frescos que cumplan las normas de calidad establecidas en aplicación del título I de dicho Reglamento.
12 El artículo 7, apartado 4, del Reglamento nº 1858/93 precisa:
«Las solicitudes irán acompañadas de:
– los certificados de conformidad,
– las facturas de venta,
– los documentos de transporte, en el caso de los plátanos que se comercialicen fuera de la región de producción, o
– cualquier otro justificante que pueda servir de prueba de la comercialización.»
Normativa específica relativa a las normas comunes de calidad para los plátanos
13 Las normas comunes de calidad para los plátanos se incluyen, fundamentalmente, en el Reglamento (CE) nº 2257/94 de la Comisión, de 16 de septiembre de 1994, por el que se fijan las normas de calidad para los plátanos (DO L 245, p. 6), en el Reglamento (CE) nº 2898/95 de la Comisión, de 15 de diciembre de 1995, por el que se establecen disposiciones relativas al control de la aplicación de las normas de calidad en el sector del plátano (DO L 304, p. 17), en sus versiones modificadas por el Reglamento (CE) nº 386/97 de la Comisión, de 28 de febrero de 1997, por el que se rectifican las versiones inglesa y sueca del Reglamento nº 2257/94 y la versión española del Reglamento nº 2898/95 (DO L 60, p. 53), y en el Reglamento (CE) nº 1148/2001 de la Comisión, de 12 de junio de 2001, sobre los controles de conformidad con las normas de comercialización aplicables en el sector de las frutas y hortalizas frescas (DO L 156, p. 9), en su versión modificada por el Reglamento (CE) nº 2379/2001 de la Comisión, de 5 de diciembre de 2001 (DO L 321, p. 15).
14 Según el anexo I del Reglamento nº 2257/94, los plátanos son objeto de una clasificación en tres categorías. En primer lugar, la categoría «extra» corresponde a los plátanos de calidad superior, que no pueden presentar defectos, a excepción de muy ligeras alteraciones superficiales que no sobrepasen en total 1 cm2 de la superficie del «dedo». A continuación, la categoría I corresponde a los plátanos de buena calidad, cuyos «dedos» pueden presentar ligeros defectos de forma y de la epidermis que no sobrepasen en total 2 cm2 de la superficie del «dedo». Por último, la categoría II corresponde a los plátanos que no pueden clasificarse en las categorías superiores, pero que presentan las características mínimas definidas en el anexo I del Reglamento nº 2257/94. Esta última categoría corresponde a los plátanos cuyos dedos pueden presentar defectos de forma y defectos de la epidermis que no sobrepasen en total 4 cm2 de la superficie del «dedo».
15 En cuanto a los controles de calidad a los que están sujetos los plátanos, el artículo 1 del Reglamento nº 2898/95 dispone que los Estados miembros efectuarán los controles de conformidad con las normas de calidad establecidas en el Reglamento nº 2257/94.
16 Por otra parte, el artículo 7 del Reglamento nº 2898/95 dispone:
«1. Los agentes económicos que comercialicen plátanos cosechados en la Comunidad o plátanos importados de terceros países no estarán sujetos a las operaciones del control de conformidad con las normas de calidad en las fases previstas en los artículos 2 y 3 cuando:
a) dispongan de personal experimentado en materia de conocimiento de las normas de calidad y de equipos de mantenimiento y control;
b) lleven un registro de las operaciones que efectúen;
c) presenten garantías que permitan garantizar una calidad conforme de los plátanos que comercialicen.
Los agentes económicos exentos del control recibirán un certificado de exención que se ajustará al modelo del Anexo II.
2. A solicitud del agente económico interesado, la exención del control será concedida por los organismos o servicios de control designados por las autoridades competentes del Estado miembro productor, en el caso de los plátanos comercializados en la región de producción comunitaria, o por las del Estado miembro de desembarque, en el caso de los plátanos comunitarios comercializados en el resto de la Comunidad y en el de los plátanos importados de terceros países. Dicha exención se concederá por un período máximo de tres años, prorrogable. Esta exención será válida en todo el mercado comunitario para los productos desembarcados en el Estado miembro que la haya concedido.
Estos servicios u organismos procederán a la retirada de la exención cuando detecten anomalías o irregularidades que pongan en entredicho la conformidad de los plátanos con las normas, o cuando dejen de cumplirse las condiciones establecidas en el apartado 1. La retirada se realizará con carácter provisional o definitivo según la gravedad de las faltas detectadas.
Los Estados miembros elaborarán un registro de los agentes económicos exentos del control, les asignarán un número de inscripción y adoptarán las medidas necesarias para hacer pública esa información.
3. Los servicios u organismos competentes de los Estados miembros comprobarán periódicamente la calidad de los plátanos comercializados por los agentes económicos a que se refiere el apartado 1 y el cumplimiento de las condiciones en él establecidas. Los agentes económicos exentos del control darán toda clase de facilidades para que estas comprobaciones se desarrollen correctamente.
Asimismo, dichos servicios y organismos comunicarán a la Comisión la lista de los agentes económicos que se beneficien de la exención prevista en el presente artículo así como los casos de retirada de ésta.»
Antecedentes del litigio
17 Entre el 10 y el 14 de noviembre de 2003 se llevó a cabo en España una investigación designada con la referencia FV/2003/311, conforme a los artículos 7 del Reglamento nº 1258/99 y 8, apartados 1 y 2, del Reglamento nº 1663/95, en relación con la ayuda compensatoria a los productores de plátanos correspondiente a las campañas de 2002 y 2003.
18 Mediante escrito de 6 de abril de 2004, la Comisión comunicó al Reino de España las primeras observaciones resultantes de dicha investigación, acompañadas de una solicitud de información adicional. Mediante escrito de 14 de junio de 2004, el Reino de España contestó al referido escrito de la Comisión.
19 Mediante escrito de 23 de septiembre de 2004, la Comisión convocó una discusión bilateral, con arreglo al procedimiento previsto en el Reglamento nº 1663/95. El acta de la discusión bilateral fue remitida por la Comisión a las autoridades españolas mediante escrito de 6 de diciembre de 2004. Mediante escrito de 3 de febrero de 2005, las autoridades españolas transmitieron a la Comisión los datos adicionales solicitados durante la discusión bilateral.
20 La postura de la Comisión al término de la discusión bilateral fue notificada al Reino de España mediante escrito de 26 de mayo de 2005. En dicho escrito, la Comisión proponía excluir de la financiación comunitaria gastos por un importe total de 5.291.087,63 euros.
21 Mediante escrito de 8 de julio de 2005, las autoridades españolas solicitaron la intervención del órgano de conciliación. El órgano de conciliación elaboró un informe con fecha de 13 de diciembre de 2005.
22 Mediante escrito de 16 de marzo de 2006, a raíz del informe del órgano de conciliación, los servicios de la Comisión comunicaron su postura definitiva, confirmando la corrección inicialmente propuesta.
23 Las conclusiones que llevaron a la Comisión a adoptar dicha corrección financiera se expusieron en el informe de síntesis de 5 de abril de 2006. En ese informe, la Comisión constató la existencia de deficiencias en la realización de los controles fundamentales y de los controles auxiliares requeridos para comprobar la regularidad del gasto del FEOGA con arreglo al artículo 12, apartado 1, del Reglamento nº 404/93, y, en particular, para comprobar que los plátanos que fueron objeto de la ayuda compensatoria se comercializaban en el sentido de dicha disposición y se ajustaban a las normas comunes de calidad.
24 Por lo que respecta a los controles relativos a la determinación de la cantidad de plátanos comercializados, la Comisión indicó que las autoridades nacionales efectuaban el pago de la ayuda compensatoria en el caso de solicitudes que se acompañaban únicamente de documentos aduaneros de transporte, pese a que estos documentos deberían haber sido objeto de controles cruzados con las facturas de venta, conforme al artículo 7, apartado 4, del Reglamento nº 1858/93. La inexistencia de tales controles acarreó, a su juicio, el riesgo de que la ayuda compensatoria hubiera podido concederse para plátanos que no habían sido realmente comercializados, es decir, plátanos procedentes de las islas Canarias dañados durante su transporte destinado al continente.
25 Por lo que respecta a los controles relativos a la conformidad de los plátanos con las normas comunes de calidad, en primer lugar, la Comisión señaló que las autoridades españoles deberían haber retirado, con arreglo al artículo 7, apartado 2, del Reglamento nº 2898/95, la exención de las operaciones de control otorgada a determinados productores de las islas Canarias, en virtud del artículo 7, apartado 1, de este mismo Reglamento, dado que habían apreciado la existencia de anomalías e irregularidades en sus sistemas de control, calificadas de fraudes según la legislación nacional y que ponían en entredicho la conformidad de los plátanos con las normas comunes de calidad.
26 En segundo lugar, la Comisión constató que las inspecciones de las organizaciones de productores que las autoridades españolas habían efectuado para examinar sus sistemas de control, con arreglo al artículo 7, apartado 3, del Reglamento nº 2898/95, deberían haberse realizado sobre la base de una toma de muestras más representativa, que incluyera todas las categorías de plátanos descritas en el Reglamento nº 2257/94. A este respecto, la Comisión precisó que las inspecciones efectuadas por las autoridades españolas se basaban en lotes de plátanos pertenecientes a la categoría «extra», mientras que los correspondientes a plátanos pertenecientes a las categorías I y II eran objeto de una toma de muestras muy esporádica o incluso inexistente.
27 Mediante la Decisión 2006/554/CE, de 27 de julio de 2006 (DO L 218, p. 12; en lo sucesivo, «Decisión impugnada»), la Comisión excluyó de la financiación comunitaria determinados gastos efectuados por varios Estados miembros con cargo a la sección de Garantía del FEOGA. En lo que atañe al Reino de España, la Comisión aplicó una corrección a tanto alzado del 2 % a los gastos que éste había declarado en concepto de ayuda compensatoria a los productores de plátanos durante los ejercicios de 2002 (a partir del 7 de abril de 2002), 2003 y 2004 (para los gastos correspondientes a 2003, con excepción de los anticipos de 2004).
Procedimiento y pretensiones de las partes
28 Mediante demanda presentada el 6 de octubre de 2006 en la Secretaría del Tribunal de Primera Instancia, el Reino de España interpuso el presente recurso.
29 Oído el informe del Juez Ponente, el Tribunal de Primera Instancia (Sala Octava) decidió iniciar la fase oral.
30 En la vista de 12 de noviembre de 2008 se oyeron los informes orales de las partes y sus respuestas a las preguntas formuladas por el Tribunal de Primera Instancia.
31 El Reino de España solicita al Tribunal de Primera Instancia que:
– Anule la Decisión impugnada en la medida en que prevé una corrección financiera aplicable a los gastos declarados por éste en concepto de ayuda compensatoria a los productores de plátanos para las campañas 2002 y 2003.
– Condene en costas a la Comisión.
32 La Comisión solicita al Tribunal de Primera Instancia que:
– Desestime el recurso.
– Condene en costas al Reino de España.
Fundamentos de Derecho
33 En apoyo de su recurso, el Reino de España formula dos motivos basados, en primer lugar, en el carácter injustificado de la corrección financiera y, en segundo lugar, en la violación del principio de proporcionalidad en la elección de tipo de corrección financiera aplicable.
Sobre el primer motivo, basado en el carácter injustificado de la corrección financiera
Alegaciones de las partes
34 El Reino de España impugna, en esencia, las dos conclusiones adoptadas por la Comisión en el informe de síntesis, tanto la referida a las deficiencias apreciadas en los controles relativos a la determinación de la cantidad de plátanos comercializados como la referida a las deficiencias apreciadas en los controles relativos a la calidad de los plátanos. Aduce que el FEOGA no sufrió ningún riesgo de perdidas y que se respetaron los criterios para la concesión de la ayuda compensatoria.
35 Por lo que respecta a las deficiencias apreciadas en los controles relativos a la determinación de las cantidades de plátanos comercializados, el Reino de España considera, en primer lugar, que la conclusión de la Comisión es errónea, puesto que los documentos aduaneros anexos a las solicitudes de ayuda compensatoria, que acreditan las cantidades de plátanos expedidas fuera de la región de producción de las islas Canarias, constituyen una prueba válida y suficiente para demostrar su comercialización conforme al artículo 12, apartado 1, del Reglamento nº 404/93.
36 El Reino de España niega además la afirmación contenida en el informe de síntesis, según la cual los citados documentos aduaneros deberían haber sido objeto de controles cruzados con las facturas de venta para determinar si las cantidades de que se trataba podían acogerse a la ayuda compensatoria. A su juicio, la versión del artículo 7, apartado 4, del Reglamento nº 1858/93 aplicable a los ejercicios de que se trata no exigía tales controles.
37 Por último, según el Reino de España, la negativa de la Comisión a considerar los documentos aduaneros como prueba válida y suficiente constituye asimismo una interpretación incorrecta del concepto de «comercialización» en el sentido del artículo 12 del Reglamento nº 404/93. Para el Reino de España, este concepto hace referencia de un modo amplio a la puesta en circulación de los plátanos en el mercado. En su opinión, ello implica que la ayuda compensatoria no sólo está destinada a cubrir los costes inherentes a la venta de los plátanos propiamente dicha, como sostiene la Comisión, sino también a compensar los ocasionados por su producción, ya que los plátanos no vendidos a causa de los daños sufridos durante el transporte también han sido sometidos a operaciones como el lavado, empaquetado y embarque hacia el continente.
38 En lo que atañe a las deficiencias apreciadas en los controles relativos a la calidad de los plátanos, en primer lugar, el Reino de España alega que las autoridades nacionales no han incumplido ninguna obligación de control de calidad, puesto que en las islas Canarias todos los productores de plátanos están acogidos a la exención de las operaciones de control prevista en el artículo 7, apartado 1, del Reglamento nº 2898/95. A su entender, los controles efectuados por los propios productores garantizan el respeto de los requisitos comunitarios de calidad conforme a la normativa específica.
39 En segundo lugar, el Reino de España subraya que, aunque es cierto que las autoridades nacionales apreciaron irregularidades en los sistemas de control de determinados productores, como señaló la Comisión en el informe de síntesis, no procedieron a retirarles la exención, puesto que aplicaron otras sanciones administrativas.
40 En tercer lugar, el Reino de España sostiene que, si bien las inspecciones efectuadas por las autoridades españolas durante la investigación de la Comisión relativa a los sistemas de control de los productores, conforme al artículo 7, apartado 2, del Reglamento nº 2898/95, se centraron en los plátanos pertenecientes a la categoría «extra», tal como se define en el Reglamento nº 2257/94, y se procedió de manera más superficial en el caso de las categorías I y II, ello estaba justificado por el hecho de que el riesgo de alteración de la calidad es más elevado para los plátanos de la primera categoría que para los de las otras dos. El Reino de España aduce igualmente que los plátanos comercializados por los operadores de las islas Canarias corresponden fundamentalmente a la categoría «extra».
41 La Comisión rebate las alegaciones del Reino de España.
Apreciación del Tribunal de Primera Instancia
42 Es preciso recordar que el FEOGA financia únicamente las intervenciones emprendidas según las normas comunitarias (véase la sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 14 de febrero de 2008, España/Comisión, T‑266/04, no publicada en la Recopilación, apartado 97, y la jurisprudencia citada).
43 Según reiterada jurisprudencia, a la Comisión no le corresponde demostrar de forma exhaustiva la insuficiencia de los controles efectuados por las administraciones nacionales o la irregularidad de las cifras transmitidas por éstas, sino aportar un elemento de prueba de la duda seria y razonable que alberga con respecto a dichos controles o dichas cifras (véase la sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 12 de septiembre de 2007, Grecia/Comisión, T‑243/05, Rec. p. II‑3475, apartado 57, y la jurisprudencia citada).
44 Procede recordar, además, que, según el artículo 12, apartado 1, del Reglamento nº 404/93, «se concederá una ayuda compensatoria […] a los productores comunitarios afiliados a una organización reconocida que comercialicen en el mercado de la Comunidad plátanos ajustados a las normas comunes». De ello se sigue que la ayuda compensatoria para los productores de plátanos exige, entre otros requisitos, que los plátanos que son objeto de de la compensación se ajusten a las normas comunes, incluidas las relativas a la calidad, y que se comercialicen en el territorio de la Comunidad.
45 En el presente caso, por lo que respecta a la conformidad de los plátanos con las normas comunes de calidad, del punto B.2.3.1.3 del informe de síntesis se desprende que, en la Decisión impugnada, la Comisión basó la corrección financiera en la infracción del artículo 7, apartado 2, párrafo segundo, del Reglamento nº 2898/95.
46 Es preciso recordar a este respecto que, conforme a los artículos 1 y 2 del Reglamento nº 2898/95, los Estados miembros han de efectuar los controles de conformidad con las normas comunes de calidad establecidas en el Reglamento nº 2257/94 en relación con los plátanos frescos producidos en la Comunidad. Seguidamente, procede recordar asimismo que el artículo 7, apartado 1, párrafo primero, del Reglamento nº 2898/95 establece que, para que los agentes económicos que comercialicen plátanos cosechados en la Comunidad o plátanos importados de terceros países no estén sujetos a las citadas operaciones de control de conformidad, deben, en particular, presentar garantías que permitan garantizar una calidad conforme de los plátanos que comercialicen. Los agentes económicos exentos del control recibirán el certificado de exención correspondiente. No obstante, según el artículo 7, apartado 2, párrafo segundo, del Reglamento nº 2898/95, las autoridades competentes han de proceder a la retirada de la exención cuando detecten anomalías o irregularidades que pongan en entredicho la conformidad de los plátanos con las normas comunitarias.
47 En el presente caso, si bien el Reino de España alega que las autoridades españolas no tenían ninguna obligación de efectuar controles de la calidad de los plátanos, puesto que tales controles debían ser llevados a cabo por los propios productores, es preciso señalar que, conforme al artículo 7, apartado 2, párrafo segundo, del Reglamento nº 2898/95, deberían haber procedido a la retirada de la exención de que habían gozado los productores tras haber detectado irregularidades en esos controles.
48 Pues bien, el Reino de España no niega que las autoridades nacionales habían descubierto anomalías en los sistemas de control de determinados productores de plátanos, calificadas de fraudes según la normativa nacional, y que las exenciones correspondientes no fueron retiradas. Si, como sostiene el Reino de España, las autoridades nacionales aplicaron otras sanciones administrativas a los productores en cuestión, procede señalar que, cuando un Reglamento instaura medidas específicas para evitar el riesgo de que los productos que son objeto de la ayuda compensatoria no se ajusten a la normativa comunitaria, los Estados miembros están obligados a aplicarlas, sin que sea necesario apreciar la eficacia de otras medidas aplicadas en su lugar (véase, en este sentido y por analogía, la sentencia España/Comisión, antes citada, apartado 120, y la jurisprudencia citada).
49 A mayor abundamiento, cabe añadir que el Reino de España no explica qué sanciones concretas se aplicaron, ni en qué medida podían paliar el riesgo de que los plátanos de que se trata no se ajustaran a las normas comunes de calidad.
50 De ello se sigue que la Comisión obró correctamente al concluir que se había producido una violación del artículo 7, apartado 2, párrafo segundo, del Reglamento nº 2898/95, tal como se constató en el informe de síntesis y en la Decisión impugnada.
51 Además, del punto B.2.3.1.3 del informe de síntesis se desprende que la corrección financiera efectuada en la Decisión impugnada se basa también en deficiencias apreciadas en las inspecciones que las autoridades españoles efectuaron respecto a los sistemas de control de los operadores de las islas Canarias, con arreglo al artículo 7, apartado 3, del Reglamento nº 2898/95. En esencia, la Comisión señaló que la toma de muestras en que se basaron las citadas inspecciones no incluía todas las categorías de plátanos definidas en la sección II B del anexo I del Reglamento nº 2257/94.
52 A este respecto, por un lado, es preciso recordar que, según el artículo 8, apartado 1, del Reglamento nº 1258/1999, los Estados miembros deben adoptar, de conformidad con las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas nacionales, las medidas necesarias para asegurarse de la realidad y de la regularidad de las operaciones financiadas por el FEOGA. Por otro lado, conforme al artículo 7, apartado 3, del Reglamento nº 2898/95, los Estados miembros están obligados a comprobar periódicamente la calidad de los plátanos comercializados por los agentes económicos que gozan de la exención de las operaciones de control, así como el cumplimiento de las garantías ofrecidas por ellos y que permitan garantizar una calidad conforme de los plátanos que comercialicen.
53 Si bien es cierto que el artículo 7, apartado 3, del Reglamento nº 28989/95 no establece expresamente el método que debe emplearse al comprobar los sistemas de control de los productores y, en particular, no precisa si las comprobaciones deben efectuarse sobra la base de una toma de muestras que incluya todas las categorías de plátanos descritas en el anexo I del Reglamento nº 2257/94, no es menos cierto que, en la medida en que esta disposición debe leerse a la luz de las obligaciones de los Estados miembros derivadas del artículo 8, apartado 1, del Reglamento nº 1258/1999, corresponde a las autoridades nacionales organizar un sistema que garantice que los controles de los productores sean eficaces para asegurar la conformidad de los plátanos comercializados con las normas comunes de calidad y, en particular, con las normas establecidas en el Reglamento nº 2257/94 (véase, en este sentido, la sentencia del Tribunal de Justicia de 24 de abril de 2008, Bélgica/Comisión, C‑418/06 P, Rec. p. I‑3047, apartado 70).
54 En el presente caso, procede subrayar que el Reino de España no niega la veracidad de las constataciones realizadas por los servicios de la Comisión en sus controles y, en particular, aquellas de las que resulta que, según el manual de procedimiento que las autoridades nacionales utilizaron en las inspecciones de los sistemas de control de los productores, a excepción de las relativas a los lotes pertenecientes a la categoría «extra», tales inspecciones se efectuaron únicamente de manera superficial en lo que atañe a los lotes de la categoría I y nunca se realizaron respecto a los lotes de la categoría II.
55 El Reino de España alega, no obstante, que ello se justifica, en primer lugar, por el hecho de que los plátanos comercializados por los productores de las islas Canarias pertenecen fundamentalmente a la categoría «extra» y, en segundo lugar, por el hecho de que el riesgo de alteración de la calidad es más elevado para los plátanos de calidad «extra» que para los de las categorías I y II.
56 Sin embargo, el Tribunal de Primera Instancia considera que no cabe acoger estas alegaciones. En efecto, por un lado, es preciso señalar que, según el punto B.2.3.5 del informe de síntesis, que hace referencia a los datos facilitados por las autoridades españolas durante la audiencia ante el órgano de conciliación, los plátanos pertenecientes a la categoría II representan el 9,92 % de las exportaciones totales de las islas Canarias, proporción no despreciable desde el punto de vista del riesgo de no conformidad con las normas de calidad.
57 Por otro lado, procede señalar que la sección II B del anexo I del Reglamento nº 2257/94 no define únicamente las características de los plátanos pertenecientes a la categoría «extra», sino que determina igualmente las de las categorías I y II. En particular, los plátanos de la categoría II se definen como los que «no pueden clasificarse en las categorías superiores pero que responden a las características mínimas [definidas en la sección II A del anexo I del Reglamento nº 2257/94]».
58 Así, incluso aunque pudiera admitirse que los controles de calidad deben ser más exhaustivos para los plátanos de categoría «extra», puesto que son los más costosos de producir y, en consecuencia, presentan un mayor riesgo de estar mezclados, los Estados miembros deben igualmente comprobar si los plátanos incluidos en las categorías I y II se ajustan a las normas comunes de calidad. En caso contrario, existiría el riesgo de que se concediera la ayuda compensatoria para plátanos no pertenecientes a estas últimas categorías.
59 Por consiguiente, procede concluir que las autoridades nacionales deberían haber realizado una comprobación de los sistemas de control de los productores sobre la base de una toma de muestras que incluyera todas las categorías de plátanos, tal como las describe y define el Reglamento nº 2257/94, y que la Comisión apreció correctamente la existencia de deficiencias en el marco de la aplicación del artículo 7, apartado 3, del Reglamento nº 2898/95.
60 En vista de lo anterior, procede concluir que, puesto que no se cumple uno de los requisitos exigidos para admitir la concesión de la ayuda compensatoria a los productores de plátanos comercializados según el artículo 12, apartado 1, del Reglamento nº 404/93, la aplicación por la Comisión de una corrección financiera estaba justificada, sin que resulte necesario analizar la existencia o no de irregularidades en la determinación de la cantidad de plátanos comercializados.
61 En consecuencia, procede desestimar el primer motivo.
Sobre el segundo motivo, basado en la violación del principio de proporcionalidad en la determinación de la corrección financiera
Alegaciones de las partes
62 El Reino de España considera, en esencia, que, mediante la Decisión impugnada, la Comisión vulneró el principio de proporcionalidad, puesto que aplicó una corrección financiera a tanto alzado del 2 % a los gastos por él declarados, cuando era posible efectuar un cálculo más preciso del perjuicio que las irregularidades detectadas podrían haber causado al FEOGA. A este respecto, señala que, según el documento VI/5330/97, las correcciones a tanto alzado sólo son de aplicación en el caso de que no sea posible un cálculo más preciso. El Reino de España alega, además, que el órgano de conciliación se había pronunciado asimismo a favor de una corrección cuantificada, en su informe final de 13 de diciembre de 2005.
63 La Comisión rebate las alegaciones del Reino de España.
Apreciación del Tribunal de Primera Instancia
64 El principio de proporcionalidad exige que los actos de las instituciones no rebasen los límites de lo que resulte apropiado y necesario para conseguir el objetivo perseguido (sentencias del Tribunal de Justicia de 17 de mayo de 1984, Denkavit Nederland, 15/83, Rec. p. 2171, apartado 25, y del Tribunal de Primera Instancia de 19 de junio de 1997, Air Inter/Comisión, T‑260/94, Rec. p. II‑997, apartado 144).
65 Según reiterada jurisprudencia, si bien incumbe a la Comisión probar la existencia de una infracción de las normas comunitarias, una vez probada, es el Estado miembro el que debe demostrar, en su caso, que la Comisión cometió un error en cuanto a las consecuencias financieras que deben deducirse de dicha infracción (sentencias del Tribunal de Justicia de 8 de mayo de 2003, España/Comisión, C‑349/97, Rec. p. I‑3851, apartado 147, y de 7 de julio de 2005, Grecia/Comisión, C‑5/03, Rec. p. I‑5925, apartado 38; sentencia de 14 de febrero de 2008, España/Comisión, antes citada, apartado 105).
66 Por lo que atañe al porcentaje de corrección aplicado en el presente caso, debe recordarse que, a la luz de las directrices de la Comisión establecidas en el documento VI/5330/97, cuando no sea posible evaluar con precisión las pérdidas sufridas por la Comunidad, la Comisión puede contemplar una corrección a tanto alzado (véanse, en este sentido, las sentencias de 18 de septiembre de 2003, Reino Unido/Comisión, C‑346/00, Rec. p. I‑9293, apartado 53, y Bélgica/Comisión, antes citada, apartado 136).
67 En particular, según el documento VI/5330/97, cuando un Estado miembro ejecute correctamente los controles fundamentales, pero no realice uno o más controles auxiliares, está justificada la aplicación de una corrección del 2 % debido a la existencia de un menor riesgo de pérdidas para el FEOGA y a la menor gravedad de la infracción. En cambio, cuando un Estado miembro efectúe todos los controles fundamentales, pero no en el número, frecuencia ni con el rigor requeridos en los reglamentos, está justificada una corrección del 5 %, ya que puede concluirse fundadamente que dichos controles no ofrecen el nivel suficiente de garantía de la regularidad de las solicitudes, así como la existencia de un riesgo significativo de pérdidas para el FEOGA.
68 En el presente caso, del examen del primer motivo (véanse los apartados 42 a 61 supra) se desprende que la Comisión obró correctamente al concluir que existían deficiencias en los controles fundamentales requeridos para comprobar la regularidad del gasto del FEOGA respecto al artículo 12, apartado 1, del Reglamento nº 404/93 y, en particular, para comprobar la conformidad de los plátanos en cuestión con las normas comunes de calidad.
69 A este respecto, procede señalar que, en la medida en que los controles de conformidad con las normas de calidad constituyen un elemento determinante del sistema de control que debe establecerse para asegurar la regularidad de los gastos del FEOGA, la Comisión podía concluir razonablemente que el riesgo de pérdidas para éste era significativo y podía imponer, por tanto, sin infringir las directrices contenidas en el documento VI/5330/97, una corrección a tanto alzado de un 2 %.
70 Por otra parte, procede subrayar que las deficiencias constatadas se referían a controles fundamentales relativos a la calidad de los plátanos, lo que permitía la aplicación de una corrección a tanto alzado de un 5 %, conforme a las directrices del documento VI/5330/97. No obstante, tras apreciar que el riesgo financiero real de conceder la ayuda compensatoria para productos no conformes a las normas comunitarias era limitado, ya que los plátanos de segunda categoría representaban un porcentaje limitado del total de los plátanos procedentes de las islas Canarias (punto B.2.3.2 del informe de síntesis), la Comisión decidió aplicar una corrección a tanto alzado de un 2 %. Por tanto, no cabe reprocharle haber aplicado, con arreglo a las directrices recogidas en el documento VI/5330/97, una corrección desproporcionada.
71 Además, procede recordar que, según jurisprudencia reiterada, cuando la Comisión se haya esforzado en establecer normas que tienen por objeto establecer un trato diferenciado de casos de irregularidades según el nivel de omisión de controles y el grado de riesgo asumido por el FEOGA, incumbe al Estado miembro demostrar que dichos criterios son arbitrarios y no equitativos en su aplicación al caso de que se trate (véase, en este sentido, la sentencia Bélgica/Comisión, antes citada, apartado 138, y la jurisprudencia citada).
72 A este respecto, el Reino de España aduce que la Comisión debería haber aplicado una corrección calculada en vez de una corrección a tanto alzado, puesto que, en el presente caso, era posible calcular el perjuicio concreto ocasionado al FEOGA por las deficiencias constatadas.
73 No obstante, el Tribunal de Primera Instancia señala que, en el presente caso, la naturaleza de las deficiencias detectadas por la Comisión no permitía calcular con precisión las pérdidas del FEOGA. En efecto, la inexistencia de una retirada de la exención de las operaciones de control concedida a los productores tras la constatación de irregularidades en sus sistemas de control de calidad, por un lado, y la falta de representatividad de la toma de muestras sobre cuya base las autoridades nacionales efectuaron las comprobaciones de dichos sistemas de control, por otro lado, obligaban a la Comisión a recurrir a una evaluación del riesgo de pérdida probable para el FEOGA y a aplicar, por consiguiente, una corrección financiera a tanto alzado.
74 Por último, esta conclusión no queda desvirtuada por el informe final del órgano de conciliación de 13 de diciembre de 1995. A este respecto, es preciso señalar que, a tenor del artículo 1, apartado 2, letra a), de la Decisión 94/442, «la posición adoptada por el órgano de conciliación no prejuzgará la decisión definitiva de la Comisión sobre la liquidación de cuentas». De ello se desprende que la Comisión no está vinculada por las conclusiones del órgano de conciliación a la hora de adoptar su decisión (sentencia de 14 de febrero de 2008, España/Comisión, antes citada, apartado 118). Sea como fuere, en el presente caso, el órgano de conciliación se limitó simplemente a sugerir a la Comisión que efectuara un nuevo examen de los datos presentados por las autoridades españolas en lo que atañe a los controles relativos a la determinación de la cantidad de plátanos comercializados, lo cual no implica que hubiera constatado que la Comisión no había respetado las directrices establecidas en el documento VI/5330/93 a este respecto.
75 Por consiguiente, la corrección financiera a tanto alzado del 2 % no puede considerarse desproporcionada.
76 En consecuencia, procede desestimar asimismo el segundo motivo por infundado.
Costas
77 A tenor del artículo 87, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Primera Instancia, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Al haber sido desestimados los motivos formulados por el Reino de España, procede condenarlo en costas, conforme a lo solicitado por la Comisión.
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE PRIMERA INSTANCIA (Sala Octava)
decide:
1) Desestimar el recurso.
2) Condenar en costas al Reino de España.
Martins Ribeiro | Wahl | Dittrich |
Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 30 de abril de 2009.
Firmas