OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO
ELEANOR SHARPSTON
przedstawiona w dniu 15 lipca 2010 r.(1)
Sprawa C‑240/09
Lesoochranárske zoskupenie VLK
przeciwko
Ministerstvo životného prostredia Slovenskej republiky
[wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Najvyšší súd Slovenskej republiky (Słowacja)]
Środowisko naturalne – Konwencja z Aarhus – Udział społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostęp do wymiaru sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska
1. Niniejszy wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Najvyšší súd Slovenskej republiky (sąd najwyższy Republiki Słowackiej) dotyczy skuteczności art. 9 ust. 3 Konwencji EKG ONZ o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do [wymiaru] sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska (zwanej dalej „konwencją z Aarhus”)(2), a w szczególności tego, czy artykuł ten wywołuje skutek bezpośredni w porządku prawnym państwa członkowskiego, czy też winien być w ten sposób interpretowany.
2. Sprawa ta porusza ważne kwestie dotyczące podziału uprawnień w zakresie wykładni przepisów umów mieszanych między sądy krajowe poszczególnych państw członkowskich a Trybunał Sprawiedliwości.
Konwencja z Aarhus
3. Preambuła do konwencji z Aarhus stanowi, że każda osoba ma prawo do życia w środowisku odpowiednim dla jej zdrowia i pomyślności oraz obowiązek – tak osobiście, jak i we współdziałaniu z innymi – ochrony i ulepszania środowiska dla dobra obecnego i przyszłych pokoleń. Aby być zdolnymi do dochodzenia tego prawa i spełniania tego obowiązku, obywatele muszą mieć dostęp do informacji, muszą być uprawnieni do uczestnictwa w podejmowaniu decyzji i muszą mieć dostęp do wymiaru sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska.
4. Artykuł 3 konwencji z Aarhus zawiera jej postanowienia ogólne. W szczególności art. 3 ust. 1 stanowi, że „[k]ażda ze stron podejmie niezbędne ustawodawcze, administracyjne i inne środki, włączając w to środki zapewniające zgodność pomiędzy postanowieniami realizującymi postanowienia niniejszej konwencji odnoszące się do informacji, udziału społeczeństwa i dostępu do wymiaru sprawiedliwości, jak również właściwe środki egzekucyjne dla ustanowienia i utrzymania jasnych, przejrzystych i spójnych ram dla realizacji postanowień niniejszej konwencji”.
5. Artykuł 6 zawiera szereg przepisów dotyczących udziału społeczeństwa w podejmowaniu decyzji. Jego odnośne przepisy mają następujące brzmienie:
„1. Każda ze Stron:
(a) będzie stosować postanowienia niniejszego artykułu w odniesieniu do decyzji o wydaniu pozwolenia na podjęcie planowanych przedsięwzięć wymienionych w załączniku I;
(b) będzie, zgodnie z jej prawem krajowym, stosować postanowienia niniejszego artykułu również do decyzji co do planowanych przedsięwzięć nieobjętych zakresem załącznika I, które mogą mieć znaczące oddziaływanie na środowisko. W tym celu strony określą, czy takie proponowane przedsięwzięcie podlega tym postanowieniom […]”.
6. Artykuł 9 nosi tytuł „Dostęp do wymiaru sprawiedliwości”. Jego odnośne przepisy mają następujące brzmienie:
„2. Każda ze stron zapewni, w ramach krajowego porządku prawnego, że członkowie zainteresowanej społeczności:
(a) mający wystarczający interes lub, alternatywnie,
(b) powołujący się na naruszenie uprawnień, jeśli przepisy postępowania administracyjnego strony wymagają tego jako przesłanki,
mają dostęp do procedury odwoławczej przed sądem lub innym niezależnym i bezstronnym organem powołanym z mocy ustawy dla kwestionowania legalności z przyczyn merytorycznych lub formalnych każdej decyzji, działania lub zaniechania w sprawach regulowanych postanowieniami artykułu 6 oraz, jeśli przewiduje tak prawo krajowe i z zastrzeżeniem ustępu 3 poniżej, innymi postanowieniami niniejszej konwencji.
Określenie tego, co stanowi wystarczający interes oraz naruszenie uprawnień, następuje zgodnie z wymaganiami prawa krajowego i stosownie do celu, jakim jest przyznanie zainteresowanej społeczności szerokiego dostępu do wymiaru sprawiedliwości w zakresie określonym niniejszą konwencją. Dla osiągnięcia tego interes organizacji pozarządowej spełniającej wymagania, o których mowa w artykule 2 ustęp 5, uważa się za wystarczający w rozumieniu litery a). Taką organizację uważa się również za posiadającą uprawnienia mogące być przedmiotem naruszeń w rozumieniu litery b).
Postanowienia niniejszego ustępu 2 nie wykluczają możliwości istnienia procedury odwoławczej przed organem administracyjnym i nie mają wpływu na obowiązek wyczerpania administracyjnych procedur odwoławczych przed skorzystaniem z sądowej procedury odwoławczej, jeżeli taki obowiązek jest przewidziany w prawie krajowym.
3. Dodatkowo i bez naruszania postanowień odnoszących się do procedur odwoławczych, o których mowa w ustępach 1 i 2, każda ze stron zapewni, że członkowie społeczeństwa spełniający wymagania, o ile takie istnieją, określone w prawie krajowym, będą mieli dostęp do administracyjnej lub sądowej procedury umożliwiającej kwestionowanie działań lub zaniechań osób prywatnych lub władz publicznych naruszających postanowienia jej prawa krajowego w dziedzinie środowiska.
[…]”
7. Artykuł 19 zawiera przepisy dotyczące ratyfikacji. Artykuł 19 ust. 5 stanowi, że: „Regionalne organizacje integracji gospodarczej, o których mowa w artykule 17[(3)], w swoich dokumentach dotyczących ratyfikacji, przyjęcia, zatwierdzenia lub przystąpienia określają zakres swoich kompetencji odnośnie do spraw regulowanych niniejszą konwencją. Organizacje te informują depozytariusza o każdej istotnej zmianie w zakresie ich kompetencji”.
Prawo Unii(4)
Traktat WE
8. W okresie zaistnienia okoliczności faktycznych art. 174 WE(5) regulował politykę Wspólnoty w dziedzinie środowiska naturalnego. Stanowi on, że przyjęta polityka przyczynia się do osiągania określonych celów, mianowicie do zachowania, ochrony i poprawy jakości środowiska naturalnego, ochrony zdrowia ludzkiego, ostrożnego i racjonalnego wykorzystywania zasobów naturalnych oraz promowania na płaszczyźnie międzynarodowej środków zmierzających do rozwiązywania regionalnych lub światowych problemów środowiska naturalnego. Zgodnie z art. 175 ust. 1 WE(6) „Rada, stanowiąc zgodnie z procedurą określoną w artykule 251 [WE] i po konsultacji z Komitetem Ekonomiczno-Społecznym oraz Komitetem Regionów, decyduje o działaniu służącym osiągnięciu celów określonych w artykule 174 [WE], które ma być podjęte przez Wspólnotę”.
9. Artykuł 300 ust. 2 akapit pierwszy zdanie pierwsze WE, a także art. 300 ust. 3 akapit pierwszy WE określają wymogi proceduralne zawierania umów między Wspólnotą a jednym lub większą liczbą państw albo organizacji międzynarodowych, które na podstawie art. 300 ust. 7 WE wiążą instytucje Wspólnoty oraz państwa członkowskie(7).
Włączenie konwencji z Aarhus do prawa wspólnotowego
10. Zanim konwencja z Aarhus została zatwierdzona, środki niezbędne do włączenia art. 9 ust. 2 tejże konwencji do prawa wspólnotowego zostały faktycznie przyjęte dyrektywą 2003/35(8).
Dyrektywa 2003/35
11. Istotne są następujące motywy:
„(5) 25 czerwca 1998 r. Wspólnota podpisała [konwencję z Aarhus]. Prawo wspólnotowe powinno być właściwie dopasowane do tej konwencji w związku z jej ratyfikacją przez Wspólnotę.
[…]
(9) Artykuł 9 ust. 2 i 4 konwencji z Aarhus przewiduje dostęp do procedury sądowej i innych procedur w celu zakwestionowania materialnej lub proceduralnej legalności decyzji, aktów lub zaniechań, z zastrzeżeniem przepisów art. 6 tej konwencji.
(10) W związku z niektórymi dyrektywami należy wprowadzić przepisy w dziedzinie środowiska, które wymagałyby od państw członkowskich opracowywania planów i programów odnoszących się do środowiska, ale które nie zawierałby wystarczających przepisów w sprawie udziału społeczeństwa, aby zapewnić ten udział zgodnie z postanowieniami konwencji z Aarhus, w szczególności jej art. 7 [W przypadku niektórych dyrektyw w dziedzinie środowiska, które zobowiązują państwa członkowskie do opracowywania planów i programów odnoszących się do środowiska, ale które nie zawierają wystarczających przepisów w sprawie udziału społeczeństwa, należy wprowadzić przepisy, aby zapewnić udział społeczeństwa zgodnie z postanowieniami konwencji z Aarhus, w szczególności jej art. 7]. Inne odnośne prawodawstwo wspólnotowe przewiduje już udział społeczeństwa w przygotowywaniu planów i programów [...], [a] w przyszłości wymogi udziału społeczeństwa zgodne z konwencją z Aarhus zostaną włączone od samego początku do odnośnej legislacji.
(11) Dyrektywa Rady 85/337/EWG[(9)] oraz dyrektywa Rady 96/61/WE[(10)] powinny zostać zmienione, aby zapewnić, że są w pełni zgodne z postanowieniami konwencji z Aarhus, w szczególności jej art. 6 oraz art. 9 ust. 2 i 4.
(12) Ponieważ cel proponowanego działania, mianowicie przyczynienie się do wprowadzenia w życie zobowiązań wynikających z konwencji z Aarhus, nie może zostać w stopniu wystarczającym osiągnięty przez państwa członkowskie, i w związku z tym może, z uwagi na rozmiar i efekty proponowanego działania, zostać lepiej osiągnięty na poziomie wspólnotowym, Wspólnota może przyjąć środki, zgodnie z zasadą pomocniczości, jak określono w art. 5 traktatu […]”.
12. W celu włączenia wymogów określonych w art. 9 ust. 2 konwencji z Aarhus do prawa Unii dyrektywa 2003/35 dodała następnie art. 10a do dyrektywy 85/337 oraz art. 15a do dyrektywy 96/61.
Decyzja Rady 2005/370/WE
13. W dniu 17 lutego 2005 r. konwencja z Aarhus została zatwierdzona w imieniu Wspólnoty Europejskiej na mocy decyzji Rady 2005/370/WE(11). Zatwierdzenie to zostało w sposób prawidłowy oparte na art. 175 WE, art. 300 ust. 2 akapit pierwszy zdanie pierwsze WE oraz art. 300 ust. 3 akapit pierwszy WE.
14. Załącznik do decyzji 2005/370 zawiera deklarację Wspólnoty Europejskiej złożoną zgodnie z art. 19 konwencji z Aarhus(12). Akapit drugi deklaracji stanowi, że „obowiązujące instrumenty prawne nie obejmują w pełni realizacji obowiązków wynikających z art. 9 ust. 3 konwencji, jako że odnoszą się one do procedur administracyjnych i sądowych mających na celu kwestionowanie działań i zaniechań osób prywatnych i władz publicznych innych niż instytucje Wspólnoty Europejskiej objęte art. 2 ust. 2 lit. d) konwencji […] [W] wyniku tego [...] państwa członkowskie są odpowiedzialne za wykonanie tych obowiązków w momencie zatwierdzenia konwencji przez Wspólnotę Europejską i nie zmieni się to, o ile i do czasu, gdy Wspólnota, wykonując swoje uprawnienia na mocy traktatu WE, przyjmie przepisy prawa wspólnotowego obejmujące wykonanie tych obowiązków”.
15. Artykuł 9 ust. 3 konwencji z Aarhus został włączony do prawa Unii jedynie częściowo przez rozporządzenie (WE) nr 1367/2006(13), które stosuje się jednak wyłącznie do instytucji Unii Europejskiej. Nie został on włączony w bardziej ogólny sposób. Jakkolwiek w dniu 24 października 2003 r. Komisja przedstawiła projekt dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie dostępu do wymiaru sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska(14), projekt ten nie został przyjęty i nie stał się prawem.
16. Wreszcie, zważywszy na okoliczności faktyczne leżące u podstaw postępowania przed sądem krajowym, warto jest wspomnieć, że niedźwiedź brunatny (ursus arctos) został wskazany w załączniku II do dyrektywy siedliskowej(15) jako gatunek ważny dla Wspólnoty, którego ochrona wymaga wyznaczenia specjalnych obszarów ochrony, oraz w załączniku IV jako gatunek ważny dla Wspólnoty, który wymaga ścisłej ochrony.
Prawo krajowe
17. Dekretem nr 1840 z dnia 23 września 2005 r. rada narodowa Republiki Słowackiej wyraziła zgodę na przystąpienie do konwencji z Aarhus. Konwencja weszła w życie w Republice Słowackiej w dniu 5 marca 2006 r.
18. Postępowanie administracyjne w Republice Słowackiej jest regulowane między innymi przez ustawę nr 71/1967 o postępowaniu administracyjnym (zwaną dalej „kodeksem postępowania administracyjnego”). Paragraf 14 tego kodeksu pozwala osobom żądać uznania ich statusu strony postępowania administracyjnego, które bezpośrednio dotyczy ich praw i prawnie chronionych interesów.
19. Przed dniem 30 listopada 2007 r. § 83 ust. 3 zdanie drugie ustawy nr 543/2002 przyznawał status „strony postępowania” stowarzyszeniom, których celem była ochrona środowiska. Status ten przysługiwał stowarzyszeniom, które sporządziły pisemny wniosek o dopuszczenie ich do udziału w postępowaniu i które złożyły go w wyznaczonym terminie. Zgodnie z ust. 6 takie stowarzyszenia mogły wnieść o zawiadamianie ich o każdym postępowaniu, które mogło mieć wpływ na środowisko. Stosownie do ust. 7 władze publiczne były zobowiązane do zawiadamiania tych stowarzyszeń. Owe stowarzyszenia miały również możliwość zaskarżenia przed sądami, zgodnie z § 250 ust. 2 kodeksu postępowania cywilnego, wszelkich wydanych decyzji.
20. Jednakże z dniem 1 grudnia 2007 r. ustawa nr 543/2002 została zmieniona ustawą nr 554/2007. W wyniku tej zmiany – w zakresie, w jakim ma to znaczenie w niniejszej sprawie – stowarzyszenia na rzecz ochrony środowiska (takie jak niniejsza skarżąca występująca przed sądem krajowym) są obecnie uznawane za „strony zainteresowane”, a nie za „strony postępowania”. Jak wskazał na rozprawie rząd słowacki, zasadniczo zmiana statusu uniemożliwia tym stowarzyszeniom samodzielne bezpośrednie wszczynanie postępowań w zakresie kontroli legalności decyzji. Zamiast tego muszą one złożyć wniosek, aby w ich imieniu występował oskarżyciel publiczny.
Okoliczności faktyczne i pytania prejudycjalne
21. Skarżąca w postępowaniu przed sądem krajowym, Lesoochranárske zoskupenie VLK (zwana dalej „LZ”), jest stowarzyszeniem działającym na rzecz ochrony środowiska. LZ zwróciła się do pozwanego, Ministerstvo životného prostredia Slovenskej republiky (ministerstwa ochrony środowiska Republiki Słowackiej, zwanego dalej „ministerstwem”), o przekazywanie jej informacji o każdym postępowaniu administracyjnym zmierzającym do wydania decyzji, które potencjalnie mogło wpływać na ochronę przyrody i środowisko lub które dotyczyło przyznania odstępstw od ochrony określonych gatunków lub obszarów.
22. Na początku 2008 r. LZ została poinformowana o szeregu toczących się postępowań administracyjnych wszczętych między innymi na wniosek różnych stowarzyszeń łowieckich. W dniu 21 kwietnia 2008 r. ministerstwo wydało decyzję uwzględniającą wniosek stowarzyszenia łowieckiego o przyznanie odstępstwa od systemu ochrony obejmującego niedźwiedzia brunatnego. W trakcie tego postępowania oraz w kolejnych postępowaniach LZ poinformowała ministerstwo o zamiarze wzięcia w nich udziału, żądając uznania jej statusu strony postępowania administracyjnego na podstawie § 14 kodeksu postępowania administracyjnego. W szczególności LZ twierdziła, że wspomniane postępowanie dotyczyło bezpośrednio jej praw i prawnie chronionych interesów wynikających z konwencji z Aarhus. Wskazała także, iż rzeczona konwencja wywołuje skutek bezpośredni.
23. Decyzją z dnia 26 czerwca 2008 r. (zwaną dalej „zaskarżoną decyzją”) ministerstwo potwierdziło swoją decyzję z dnia 21 kwietnia 2008 r. Stwierdziło dodatkowo, że LZ nie miała statusu strony postępowania. LZ nie mogła w związku z tym odwołać się od decyzji z dnia 21 kwietnia 2008 r. Ponadto ministerstwo uznało, że konwencja z Aarhus jest traktatem międzynarodowym, który wymaga implementacji do prawa krajowego, zanim uzyska skuteczność. Jego zdaniem Republika Słowacka jest adresatem art. 9 ust. 2 i 3 konwencji z Aarhus, lecz przepisy te same w sobie nie zawierają jakichkolwiek wyraźnie nakreślonych podstawowych praw lub swobód, które mogłyby być bezpośrednio stosowane do władz publicznych w rozumieniu teorii „self-executing” obowiązującej w międzynarodowym prawie publicznym.
24. LZ wniosła skargę na zaskarżoną decyzję do Krajský súd v Bratislave (zwanego dalej „sądem okręgowym w Bratysławie”). Sąd ten zbadał zaskarżoną decyzję oraz postępowanie administracyjne poprzedzające jej wydanie i oddalił skargę LZ.
25. Wydając takie orzeczenie, sąd okręgowy w Bratysławie uznał, że wykładnia logiczna i językowa art. 9 ust. 2 i 3 nie pozwalała na przyznanie skarżącej prawa do uczestniczenia w postępowaniu administracyjnym i sądowym w charakterze strony postępowania. Wręcz przeciwnie, konwencja z Aarhus wymaga od umawiających się państw wydania – w nieoznaczonym terminie – przepisów prawa krajowego, na podstawie których członkowie zainteresowanej społeczności będą mogli uczestniczyć w kontroli decyzji dotyczących działań, o których mowa w art. 6 konwencji, przed sądem lub innym organem administracyjnym.
26. LZ odwołała się do sądu najwyższego, który zawiesił toczące się przed nim postępowanie i zwrócił się do Trybunału Sprawiedliwości z następującymi pytaniami:
„1. Czy jest możliwe przypisanie bezpośredniego skutku (self executing effect), który posiadają konwencje międzynarodowe, art. 9 konwencji z Aarhus z dnia 25 czerwca 1998 r., a w szczególności ustępowi 3 tego artykułu, uwzględniając podstawowy cel tej konwencji międzynarodowej, jakim jest odejście od klasycznej koncepcji legitymacji procesowej poprzez przyznanie statusu strony również społeczeństwu lub zainteresowanemu społeczeństwu, w sytuacji gdy w obecnej chwili Unia Europejska, mimo że przystąpiła do rzeczonej konwencji w dniu 17 lutego 2005 r., nie przyjęła przepisów wspólnotowych w celu jej wykonania?
2. Czy jest możliwe przypisanie art. 9 konwencji z Aarhus, a w szczególności ustępowi 3 tego artykułu, który stanowi obecnie część prawa wspólnotowego, bezpośredniego skutku lub bezpośredniego stosowania w rozumieniu utrwalonego orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości?
3. W przypadku odpowiedzi twierdzącej na pytanie 1 lub 2, czy możliwe jest dokonanie wykładni art. 9 ust. 3 konwencji z Aarhus, uwzględniając jej podstawowy cel, w ten sposób, że wyrażenie „działania władz publicznych” obejmuje również działanie w postaci wydania decyzji, co oznaczałoby, że przyznanie społeczeństwu możliwości wszczęcia postępowania przed sądem obejmuje również prawo do zaskarżenia decyzji organu publicznego, której niezgodność z prawem przejawia się w oddziaływaniu na środowisko?”
27. Uwagi na piśmie zostały złożone przez LZ oraz przez rządy: Niemiec, Grecji, Francji, Polski, Finlandii, Szwecji, Republiki Słowackiej oraz Zjednoczonego Królestwa, jak również przez Komisję. Z wyjątkiem rządów greckiego i szwedzkiego wszystkie te strony były obecne na rozprawie w dniu 4 maja 2009 r. i przedstawiły stanowisko ustne.
Uwagi wstępne
Dopuszczalność
28. Dwa pierwsze pytania przedstawione Trybunałowi dotyczą wykładni „art. 9 konwencji z Aarhus, a w szczególności ustępu 3 tego artykułu”. Trzecie pytanie odnosi się wyłącznie do art. 9 ust. 3. Artykuł 9 nosi tytuł „Dostęp do wymiaru sprawiedliwości”. Jego kolejne ustępy dotyczą różnych aspektów tej kwestii.
29. Tak więc art. 9 ust. 1 przewiduje dostęp do postępowania odwoławczego, jeżeli żądanie udostępnienia informacji zostało odrzucone. Artykuł 9 ust. 2 zobowiązuje umawiające się strony do zapewnienia, w ramach ich krajowego porządku prawnego, że członkowie zainteresowanej społeczności, którzy spełniają określone kryteria, będą mieli dostęp do postępowania odwoławczego pozwalającego na zakwestionowanie legalności – z przyczyn merytorycznych lub formalnych – każdej decyzji, działania lub zaniechania w sprawach regulowanych postanowieniami art. 6 konwencji(16). Artykuł 9 ust. 3 nakłada na każdą z umawiających się stron dodatkowy obowiązek w postaci zapewnienia, że członkowie społeczeństwa spełniający wymagania określone w prawie krajowym będą mieli dostęp do administracyjnego lub sądowego postępowania umożliwiającego kwestionowanie działań lub zaniechań władz publicznych naruszających przepisy prawa krajowego w dziedzinie środowiska. Artykuł 9 ust. 4 stanowi, że procedury określone w pierwszych trzech ustępach powinny przewidywać odpowiednie i prawnie skuteczne środki zaradcze, oraz wyznacza pewne standardy, z którymi takie procedury powinny być zgodne. Na koniec, art. 9 ust. 5 zobowiązuje umawiające się strony do informowania społeczeństwa o jego prawie dostępu do administracyjnych lub sądowych środków odwoławczych oraz obliguje je do rozważenia kwestii stworzenia odpowiedniego mechanizmu udzielania pomocy służącego zapewnieniu szerszego dostępu do wymiaru sprawiedliwości.
30. Rządy polski i Zjednoczonego Królestwa podnoszą w swoich uwagach kwestię dopuszczalności. Uważają, że treść pytań prejudycjalnych dotyczy jedynie art. 9 ust. 3 i sugerują, że Trybunał powinien zatem stwierdzić niedopuszczalność wniosku w zakresie, w jakim dotyczy on innych ustępów art. 9 konwencji z Aarhus.
31. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem w przypadku wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym wyłącznie do sądu krajowego należy ocena, czy orzeczenie prejudycjalne jest niezbędne i czy pytania skierowane do Trybunału są istotne. Jeśli zadane pytania dotyczą wykładni prawa wspólnotowego, Trybunał jest co do zasady zobowiązany do wydania orzeczenia. Jednakże w szczególnych okolicznościach Trybunał, w celu zweryfikowania swych własnych uprawnień, może zbadać okoliczności, w jakich sąd krajowy kieruje do niego wniosek. W szczególności Trybunał może odmówić udzielenia odpowiedzi na pytanie prejudycjalne zadane przez sąd krajowy w przypadku, gdy (między innymi) problem ma charakter hipotetyczny(17).
32. W postępowaniu przed sądem krajowym LZ powołała się wyłącznie na art. 9 ust. 2 i 3 konwencji z Aarhus. Wszelka odpowiedź, której Trybunał mógłby udzielić w odniesieniu do art. 9 ust. 1, 4 i 5, nie miałaby związku ze sprawą zawisłą przed sądem krajowym. Wnioski sądu krajowego dotyczące owych innych ustępów art. 9 mają zatem charakter hipotetyczny i w konsekwencji są niedopuszczalne.
33. Artykuł 9 ust. 2 konwencji z Aarhus przewiduje dostęp do wymiaru sprawiedliwości na rzecz osób chcących zakwestionować każdą decyzję, działanie lub zaniechanie w sprawach regulowanych postanowieniami art. 6. Artykuł 6 stosuje się do rodzajów działalności określonych w załączniku I do konwencji (lista obejmująca między innymi projekty przemysłowe, obróbkę metali oraz gospodarkę odpadami) oraz rodzajów działalności, które w świetle prawa krajowego mogą mieć znaczący wpływ na środowisko.
34. Zakres stosowania art. 9 ust. 2 jest taki sam jak zakres stosowania dyrektywy EIA oraz dyrektywy IPPC (która obowiązuje niezależnie od dyrektywy EIA i nie wyłącza jej stosowania).
35. Owa przedmiotowa zbieżność pozwala sądzić, że art. 9 ust. 2 został w pełni włączony do prawa Unii. Co więcej, motywy 10 i 11 dyrektywy 2003/35 wskazują, że ustawodawca uznał zmiany wprowadzone przez tę dyrektywę za wystarczające do pełnego włączenia tego przepisu.
36. W tych okolicznościach, kwestia, czy art. 9 ust. 2 ma skutek bezpośredni, nie pojawia się(18).
37. Proponuję zatem, aby Trybunał odpowiedział na pytania prejudycjalne tylko w takim zakresie, w jakim odnoszą się one do art. 9 ust. 3.
38. Wreszcie, jak słusznie zauważyło Zjednoczone Królestwo, chociaż sąd krajowy używa w swoim pytaniu zarówno sformułowania „bezpośredni skutek”, jak i sformułowania „bezpośrednie stosowanie”, pierwsze dwa pytania przedstawione Trybunałowi dotyczą skutku bezpośredniego art. 9 ust. 3(19). Z tego względu sugeruję, aby pierwsze dwa pytania zostały potraktowane jako odnoszące się wyłącznie do skutku bezpośredniego.
39. Dla jasności zwracam uwagę, że test „skutku bezpośredniego” mający znaczenie w niniejszej sprawie jest testem stosowanym do przepisów prawa międzynarodowego; jest to test, który różni się nieznacznie od testu stosowanego do „wewnętrznych” przepisów prawa Unii. Krótko odniosę się do tego rozróżnienia na późniejszym etapie(20).
Pytanie pierwsze
40. W ramach dwóch pierwszych pytań sąd krajowy próbuje ustalić, czy można uznać, że art. 9 ust. 3 konwencji z Aarhus ma skutek bezpośredni.
41. Jak podniosło kilka stron, które przekazały uwagi Trybunałowi, pytanie pierwsze porusza pośrednio zagadnienie kompetencji i właściwości w zakresie wykładni umów mieszanych. Istotnie, Komisja oraz rządy fiński i szwedzki poruszyły konkretnie kwestię, czy Trybunał jest uprawniony, aby odpowiedzieć na pytanie prejudycjalne zadane mu w niniejszej sprawie.
42. Owe kwestie kompetencji i właściwości były rozważane przez Trybunał w ramach długiej i niekiedy zawiłej linii orzeczniczej, której punktem kulminacyjnym było niedawne orzeczenie w sprawie Merck Genéricos(21). Proponuję, aby rozpocząć od analizy tego orzecznictwa.
Orzecznictwo Trybunału w przedmiocie umów mieszanych
43. Jak wskazuje wielu przedstawicieli doktryny, umowy mieszane są wyjątkowo kontrowersyjnym rodzajem instrumentu normatywnego w prawie europejskim(22). Początkowo Trybunał skupiał się na podziale kompetencji między Wspólnotę i państwa członkowskie. W wyroku w sprawie AETR Trybunał przyjął zasadę, że państwa członkowskie tracą swe kompetencje zewnętrzne wówczas, gdy Wspólnota nabywa wyłączną kompetencję zewnętrzną. Wspólnota może nabyć taką wyłączną kompetencję poprzez wewnętrzne uregulowanie(23). Zasada przyjęta w wyroku w sprawie AETR pozostaje ogólnym punktem wyjścia dla wszelkich analiz dotyczących umów mieszanych(24).
44. Czy zatem uprawnienie Trybunału do dokonywania wykładni umów mieszanych jest ograniczone do tych przepisów umowy mieszanej, które wchodzą w zakres kompetencji Wspólnoty?
45. Na podobnie wczesnym etapie orzecznictwa Trybunału zaczęto podnosić kwestię jego właściwości do wydawania orzeczeń w trybie prejudycjalnym w przedmiocie ważności i wykładni umów mieszanych. W wyroku w sprawie Haegeman Trybunał prędko doszedł do wniosku, że posiada taką właściwość. Uczynił tak w oparciu o okoliczność, że jest właściwy do orzekania w przedmiocie aktów instytucji Wspólnoty, i że umowy międzynarodowe zawierane na podstawie unormowań aktualnie stanowiących art. 300 WE wchodzą w ten zakres(25).
46. Początkowo kwestia ograniczeń właściwości nie była bezpośrednio poruszana(26). Następnie w wyroku w sprawie Demirel(27) Trybunał rozważył zagadnienie, czy jest on właściwy do dokonania wykładni przepisów układu stowarzyszeniowego EWG-Turcja. Stwierdził, że przysługuje mu takie uprawnienie ze względu na to, że będące przedmiotem sprawy zobowiązania dotyczące swobodnego przepływu wchodzą w zakres kompetencji Wspólnoty(28). Przez pewien czas później Trybunał przyjmował szerokie podejście do swojej właściwości, dokonując wykładni tych przepisów(29).
47. Jednakże w 1996 r. podejście Trybunału uległo zmianie w ramach sprawy Hermès(30), która dotyczyła wykładni przepisów porozumienia TRIPS. W tymże postępowaniu, które odnosiło się do kwestii, czy krajowy środek tymczasowy jest „środkiem tymczasowym” w rozumieniu art. 50 TRIPS, właściwość Trybunału została zakwestionowana na tej podstawie, że Wspólnota nie wydała decyzji w sprawie wykonywania kompetencji o charakterze niewyłącznym w ramach umowy mieszanej(31).
48. Trybunał uznał, że jest właściwy do interpretacji tego artykułu, ponieważ rozporządzenie WE nr 40/94(32), które dotyczy art. 50 porozumienia TRIPS (i na którego stosowanie wpływa ten artykuł), weszło już w życie w czasie, gdy porozumienie było zawierane. Jako że sytuacja odnosiła się do prawa krajowego, jak i prawa wspólnotowego, właściwość Trybunału wynikała głównie z okoliczności, że była ona potrzebna do uniknięcia przyszłych rozbieżności interpretacyjnych, które mogłyby powstać, gdyby kwestia ta została pozostawiona sądom krajowym(33). Wysnuwając taki wniosek, Trybunał oparł się w szczególności na wyrokach w sprawie Giloy(34) oraz w sprawie Leur-Bloem(35) (obie sprawy dotyczyły jednolitej wykładni prawa wspólnotowego i krajowego bez dodatkowych komplikacji w postaci dzielonej kompetencji na podstawie umowy mieszanej).
49. Trybunał potwierdził to podejście kilka lat później w wyroku w sprawie Dior(36), kolejnej sprawie dotyczącej wykładni art. 50 porozumienia TRIPS. W tymże wyroku Trybunał rozszerzył na inne prawa własności intelektualnej swoją właściwość w zakresie wykładni art. 50, jednakże jeśli chodzi o niniejszą sprawę, najbardziej interesujący wniosek znajduje się w pkt 49 tego wyroku, gdzie Trybunał dokonuje rozróżnienia na znaki handlowe i wzory przemysłowe, opierając się na okoliczności, że Wspólnota wydała przepisy w stosunku do tych pierwszych, nie zaś w stosunku do drugich. Dlatego też wprawdzie Trybunał uznał, że przepisy porozumienia TRIPS dotyczące znaków handlowych nie mają skutku bezpośredniego (jakkolwiek sądy krajowe mają obowiązek dokonywania spójnej wykładni), jednak stwierdził, że w stosunku do wzorów przemysłowych prawo wspólnotowe ani nie wymaga, ani nie wyklucza skutku bezpośredniego(37).
50. Wyroki w sprawie Hermès i w sprawie Dior pozostawiły wiele pytań bez odpowiedzi. W wyrokach tych nie został na przykład dokładnie wyjaśniony związek między kompetencją i właściwością; podobnie Trybunał nie wyjaśnił powodów, w oparciu o które stwierdził, że jest właściwy w tym obszarze(38).
51. Dążenie do jasności nie zostało niestety wsparte przez wyrok w sprawie Schieving-Nijstad, w którym Trybunał wprowadził rozróżnienie między właściwością w zakresie interpretacji przepisu oraz uprawnieniem do określenia reguł proceduralnych dotyczących działań mających na celu wykonanie tego przepisu(39). Wyroki w sprawie Étang de Berre i w sprawie fabryki Mox(40), wydane raczej w kontekście skarg bezpośrednich na podstawie art. 226 WE niż wniosków o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożonych na podstawie art. 234 WE, uprościły uprzednio opracowaną analizę. W tychże sprawach Trybunał w istotnej mierze pominął kwestię właściwości, uznając jedynie, że umowy mieszane posiadają taką samą rangę co umowy o charakterze wyłącznie wspólnotowym w zakresie, w jakim ich postanowienia dotyczą dziedziny objętej kompetencją Wspólnoty(41).
52. Tak więc przed wydaniem wyroku w sprawie Merck Genéricos(42) zidentyfikowanie obszarów, w których Trybunał był właściwy w odniesieniu do umowy mieszanej, stało się utrudnione. Trudność ta jest odzwierciedlona w niektórych twierdzeniach w niniejszej sprawie, w szczególności w uwagach rządów fińskiego i szwedzkiego, które odniosły się do kwestii właściwości Trybunału w ramach swoich uwag w zakresie merytorycznej wykładni rozpatrywanego przepisu.
53. Na tym tle jednoznaczny wyrok w sprawie Merck Genéricos był jak powiew świeżego powietrza. Sama sprawa dotyczyła wprawdzie wykładni art. 33 porozumienia TRIPS, jednak poruszała to samo zagadnienie, które w niniejszej sprawie jest przedmiotem rozważań Trybunału: który sąd powinien rozstrzygnąć kwestię, czy dany przepis umowy mieszanej ma lub może mieć skutek bezpośredni?
54. Trybunał zdecydowanie stwierdził, że uprawnienie do przypisania skutku bezpośredniego danemu przepisowi zależy od tego, czy przepis ten należy do dziedziny, w której Wspólnota wydała przepisy. Jeżeli ma to miejsce, prawo wspólnotowe (będące przedmiotem wykładni Trybunału) znajduje zastosowanie; w przeciwnym zaś razie nie istnieje wymóg ani zakaz, aby porządek prawny państwa członkowskiego przyznawał jednostkom prawo do bezpośrednio powołania się na omawiany przepis. Ponadto Trybunał orzekł, że zbadanie podziału kompetencji między Wspólnotę i jej państwa członkowskie wymaga jednolitej odpowiedzi na poziomie wspólnotowym, której to odpowiedzi może udzielić jedynie Trybunał, i że w związku z tym jest on właściwy do przeprowadzenia takiego badania(43).
55. Pomimo dość lakonicznego uzasadnienia wydaje mi się, że Trybunał w wyroku w sprawie Merck Genéricos przeciął węzeł gordyjski i przedstawił jasną odpowiedź na pytanie, czy Trybunał jest właściwy do wskazania, który sąd jest odpowiedni do ustalenia, czy dany przepis ma skutek bezpośredni. Trybunał orzekł, że przysługuje mu ta właściwość.
56. Z całym szacunkiem zgadzam się z wnioskiem wysnutym przez Trybunał w wyroku w sprawie Merck Genéricos. Zaleta tego wyroku polega na tym, że przyjmuje on bardzo praktyczny stosunek do kwestii często pojawiającej się w politycznie wrażliwym kontekście. Jak podnosi część doktryny, umowa mieszana jest sama w sobie wytworem sił pragmatyzmu – środkiem rozwiązywania problemów wywołanych potrzebą umów międzynarodowych w systemie składającym się z wielu poziomów(44).
57. Przeprowadzona dalej analiza dokładnie odzwierciedla wyrok w sprawie Merck Genéricos. Dodam jedynie pewne wyjaśnienia, które w moim odczuciu mogą być dla Trybunału pomocne.
Właściwość w zakresie wykładni umowy mieszanej
58. Artykuł 300 ust. 7 WE stanowi, że umowy zawarte na podstawie tego artykułu wiążą instytucje Wspólnoty oraz państwa członkowskie. Konwencja z Aarhus jest taką właśnie umową. Jej przepisy stanowią aktualnie integralną część systemu prawnego Wspólnoty(45). Umowy mieszane zawarte przez Wspólnotę, państwa członkowskie i państwa trzecie posiadają taką samą rangę we wspólnotowym porządku prawnym co umowy o charakterze wyłącznie wspólnotowym w zakresie, w jakim ich postanowienia są objęte kompetencją Wspólnoty(46).
59. Sprawa Merck Genéricos dotyczyła – podobnie jak niniejsza sprawa – umowy mieszanej, w której brak było podziału między Wspólnotę i państwa członkowskie ich odpowiednich zobowiązań wobec innych umawiających się stron. Trybunał stwierdził, że jest właściwy – i w istocie był on najbardziej odpowiedni – do zbadania kwestii podziału kompetencji między Wspólnotę i jej państwa członkowskie oraz do określenia zobowiązań, jakie przyjęła w ten sposób na siebie Wspólnota(47).
60. Zgadzam się z tym stanowiskiem. Wydaje mi się oczywiste, że Trybunał jest jedynym organem zdolnym do przeprowadzenia takiej oceny(48). Nie jest prawidłowe sztuczne ograniczanie Trybunału w podejmowaniu choćby kroków przygotowawczych w zakresie całościowej interpretacji przepisów, aby wszystkie strony umowy mieszanej mogły rozeznać zakres swojej odpowiedzialności oraz swe materialno-prawne uprawnienia w zakresie wykładni. Takie podejście nie tylko przypominałoby niepotrzebne liczenie aniołów na łebku od szpilki, ale także wyposażyłoby te anioły w ogniste miecze.
61. Ponadto przyjęcie odmiennego poglądu spowodowałoby rozdrobnienie we wdrażaniu samych przepisów. To z kolei zwiększyłoby niepewność prawa dla Wspólnoty, państw członkowskich, państw trzecich oraz potencjalnych stron postępowań. Co więcej, jest całkiem możliwe, że podążenie tą drogą naraziłoby Wspólnotę na oskarżenia, że nie wypełnia swoich obowiązków jako umawiająca się strona.
62. Z tych powodów wydaje się rozsądne zastosowanie analizy przeprowadzonej przez Trybunał w wyroku w sprawie Merck Genéricos, zgodnie z którą Trybunałowi przysługuje przynajmniej wystarczająca właściwość, aby orzec, który sąd – to jest czy on sam czy właściwy sąd państwa członkowskiego – jest najbardziej odpowiedni do oceny, czy dany przepis ma skutek bezpośredni.
Który sąd jest najbardziej odpowiedni do oceny, czy art. 9 ust. 3 konwencji z Aarhus ma skutek bezpośredni?
63. Kryterium ustalone przez Trybunał w wyroku w sprawie Merck Genéricos celem rozstrzygnięcia owego zagadnienia(49) dotyczy tego, czy Wspólnota wydała przepisy w dziedzinie, do której należy przepis mający być poddanym ocenie.
64. Kryterium to odzwierciedla podział zarysowany przez Trybunał w wyroku w sprawie AETR(50), to znaczy określenie, czy przepis jest objęty wyłączną kompetencją Wspólnoty, zależy od tego, czy w danym obszarze wprowadzono dostatecznie wyczerpujące uregulowania wewnętrzne. Kryterium to zachowuje także jeden z pozytywnych aspektów wyroku w sprawie Hermès, mianowicie zapobieżenie przyszłym różnicom w zakresie wykładni w przypadkach, gdy ma to wpływ na prawo wspólnotowe i gdzie w konsekwencji występuje potrzeba jednolitej wykładni.
65. Czy art. 9 ust. 3 konwencji z Aarhus jest przepisem należącym do dziedziny, w której Wspólnota wydała przepisy?
66. W tym miejscu uwidacznia się jeden z problemów związanych z wyrokiem w sprawie Merck Genéricos. Wyrok ten nie zawiera żadnych wskazówek dotyczących kwestii, do jakiego stopnia wykonywanie kompetencji przez Wspólnotę ma „wystarczające znaczenie”, aby wysnuć wniosek, że Wspólnota wydała przepisy w danej „dziedzinie”.
Czy można odwołać się do przepisów „niższego szczebla”?
67. Odnosząc się do przepisów „niższego szczebla”, mam raczej na myśli przepisy dotyczące przedmiotu decyzji administracyjnej (na przykład omawianego gatunku chronionego), niż przepisy bezpośrednio regulujące dostęp do wymiaru sprawiedliwości w odniesieniu do samej decyzji. Nie ma wątpliwości, że sąd weźmie pod uwagę takie przepisy przy wydawaniu ostatecznego orzeczenia; pojawia się jednak pytanie, czy istnienie takich przepisów ma także znaczenie w kwestii dostępu do wymiaru sprawiedliwości na podstawie konwencji z Aarhus?
68. Odwołanie zawisłe przed sądem krajowym dotyczy niedźwiedzia brunatnego. Postawiono zatem pytanie, czy fakt, że niedźwiedź brunatny został uwzględniony na liście gatunków chronionych przez dyrektywę siedliskową, ma znaczenie dla potrzeb określenia, czy art. 9 ust. 3 konwencji z Aarhus jest objęty dziedziną wchodzącą w zakres prawa wspólnotowego.
69. Moim zdaniem tak nie jest.
70. Gdyby brać pod uwagę tego rodzaju przepisy „niższego szczebla”, wykładnia art. 9 ust. 3 uległaby rozdrobnieniu. Byłaby uzależniona od szczególnych okoliczności sprawy zawisłej przed sądem dokonującym wykładni. Dla przykładu, w niniejszej sprawie kwestia, czy to Trybunał czy też sąd krajowy byłby właściwy do dokonania wykładni konwencji z Aarhus, byłaby uzależniona od tego, czy gatunek, w stosunku do którego wniesiono o udzielenie zezwolenia łowieckiego, został wymieniony na konkretnej liście w dyrektywie siedliskowej. Jest to nacechowane zbytnią przypadkowością i dowolnością, aby stanowiło zadowalającą podstawę do ustalania właściwości.
71. Rzecz jasna wiele przepisów „niższego szczebla” może ograniczać swobodę sądu krajowego w danym przypadku niezależnie od wpływu art. 9 ust. 3. Tak więc w niniejszym postępowaniu można by odwołać się odpowiednio do dyrektywy siedliskowej, która uznaje niedźwiedzia brunatnego za gatunek chroniony(51). Dyrektywa ta nie ma żadnego bezpośredniego związku z pytaniami prejudycjalnymi przedstawionymi Trybunałowi i żadnego znaczenia dla zagadnienia, czy można uznać, że art. 9 ust. 3 konwencji z Aarhus ma skutek bezpośredni. Jednakże Republika Słowacka ma obowiązek zapewnienia, że dyrektywa siedliskowa jest skutecznie transponowana(52).
Określanie „dziedziny”
72. Jak ściśle należy określić dziedzinę, w ramach której Wspólnota powinna wydać przepisy? Można wziąć pod uwagę szereg możliwości – począwszy od ogólnego abstrakcyjnego pojęcia („przepisy mające wpływ na środowisko”)(53) aż do definicji, która odpowiada przedmiotowi konwencji z Aarhus lub jej części („dostęp do informacji, udział społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostęp do wymiaru sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska”)(54) – tak, aby określić, czy konkretny przedmiot danego przepisu został objęty środkiem legislacyjnym włączającym tenże przepis do prawa Unii.
73. Podział kompetencji w umowie mieszanej jest jednocześnie łagodzony przez względy praktyczne i podlega ewolucji. Umowy mieszane są niekiedy legislacyjnymi kompromisami zrodzonymi z politycznej potrzeby zawarcia umowy. Byłoby zatem rozsądne, aby Trybunał zdefiniował „dziedzinę” dotyczącą implementacji danego przepisu w sposób pragmatyczny, mając na względzie zarówno samą międzynarodową konwencję, jak i kwestię, czy wprowadzono prawo Unii mające na celu włączenie – w odniesieniu do państw członkowskich – określonego przepisu będącego przedmiotem rozważań.
74. Artykuł 9 ust. 3 nakłada na umawiające się strony konwencji z Aarhus szczególny i odrębny zbiór obowiązków. Chociaż artykuł ten jest objęty szeroką dziedziną „prawa ochrony środowiska” (która była przedmiotem szeregu inicjatyw legislacyjnych na poziomie Wspólnoty), obowiązki, które określa, są dostatecznie odrębne od obowiązków określonych w innych częściach art. 9 (co podkreśliła Rada w deklaracji), aby Trybunał stanął przed koniecznością zbadania, czy Wspólnota wydała przepisy w szczególnej dziedzinie objętej art. 9 ust. 3.
Czy Wspólnota wydała przepisy w dziedzinie objętej art. 9 ust. 3?
75. Jak podnoszą rządy polski oraz fiński, Wspólnota nie wydała dotychczas przepisów w tym szczególnym obszarze, do którego należy art. 9 ust. 3.
76. Chociaż dyrektywa 2003/35 obejmuje art. 9 ust. 2 konwencji z Aarhus, przepisy art. 9 ust. 3 nie stały się jeszcze częścią prawa Unii(55). Jedyna transpozycja art. 9 ust. 3, która miała miejsce, została dokonana w odniesieniu do własnych instytucji Unii poprzez rozporządzenie nr 1367/2006. Moim zdaniem mogłaby tutaj znaleźć zastosowanie odmiana zasady common law inclusio unius est exclusio alterius. Tak więc istnienie rozporządzenia stosującego art. 9 ust. 3 do instytucji służy jedynie naświetleniu faktu, iż brak jest środka na poziomie Unii włączającego odpowiednie obowiązki do krajowych porządków prawnych państw członkowskich(56). Przedstawiony przez Komisję projekt dyrektywy mającej na celu wprowadzenie w życie art. 9 ust. 3 w odniesieniu do obowiązków państw członkowskich spotkał się z negatywnym przyjęciem. Obowiązki określone w art. 9 ust. 3 muszą jeszcze zostać przetransponowane do prawa krajowego poprzez prawo Unii.
77. Wydaje mi się, że nieprzyjęty projekt dyrektywy mającej na celu implementację art. 9 ust. 3 ma szczególne znaczenie. Nie uważam, że Trybunał powinien zignorować brak stosownych uregulowań wspólnotowych i przyznać sobie uprawnienie do określenia, czy art. 9 ust. 3 ma skutek bezpośredni. Gdyby Trybunał tak uczynił, przejąłby rolę prawodawcy. Jednakże dotychczas prawodawca z rozmysłem postanowił powstrzymać się od działania.
78. Co więcej, deklaracja stanowi, że Wspólnota uznała, iż „obowiązki wynikające z art. 9 ust. 3 konwencji, jako że odnoszą się one do procedur administracyjnych i sądowych mających na celu kwestionowanie działań i zaniechań osób prywatnych i władz publicznych innych niż instytucje Wspólnoty Europejskiej”, są objęte właściwością państw członkowskich, a także iż państwa członkowskie są odpowiedzialne za wykonanie tych obowiązków i pozostaną odpowiedzialne, dopóki Wspólnota nie podejmie działań. Fakt, że Wspólnota nie podjęła działań, jest dla mnie nadzwyczaj istotny(57).
79. Jeśli chodzi o podstawowe obowiązki, które są przedmiotem niniejszej sprawy, dochodzę do wniosku, że art. 9 ust. 3 nie jest objęty dziedziną wchodzącą w zakres prawa wspólnotowego.
80. Do sądów krajowych w państwach członkowskich należy zatem ustalenie, czy art. 9 ust. 3 powinien być interpretowany w ten sposób, że ma skutek bezpośredni w porządku prawnym danego państwa członkowskiego. Prawo Unii nie wymaga ani też nie wyklucza takiej wykładni. Tak więc sąd krajowy ma prawo uznać, że ów przepis wywiera skutek bezpośredni, na warunkach określonych w prawie krajowym; nie wymaga się jednak od niego na podstawie prawa Unii, aby tak uczynił. W zakresie, w jakim art. 9 ust. 3 nakłada obowiązki na państwo członkowskie, przestrzeganie przez państwo członkowskie tychże obowiązków jest raczej kwestią z zakresu prawa międzynarodowego.
Wnioski
81. Dlatego też proponuję, aby Trybunał orzekł, że do sądów krajowych należy ustalenie, czy art. 9 ust. 3 konwencji z Aarhus ma skutek bezpośredni w ramach ich wewnętrznych porządków prawnych, w sytuacji gdy Unia Europejska przystąpiła do tego traktatu międzynarodowego w dniu 17 lutego 2005 r., ale nie wydała dotychczas uregulowań w celu włączenia tego szczególnego przepisu omawianego traktatu do prawa Unii w odniesieniu do obowiązków, które nakłada on na państwa członkowskie (w odróżnieniu od instytucji Unii Europejskiej).
82. Gdyby Trybunał nie zgodził się z moimi wnioskami co do pierwszego pytania, należy rozważyć pytania drugie i trzecie.
Pytanie drugie
83. Czy art. 9 ust. 3 jest bezpośrednio skuteczny?
84. Jeżeli Trybunał wyrazi pogląd, że należy odpowiedzieć na to pytanie, proponuję, aby orzekł, iż art. 9 ust. 3 nie ma skutku bezpośredniego.
85. Skutek bezpośredni (lub brak takiego skutku) przepisu umowy międzynarodowej wiążącej Unię Europejską może być ustalony przez umawiające się strony w samej umowie. W przeciwnym razie, do sądów tychże stron należy zbadanie, czy dany przepis ma skutek bezpośredni. W związku z tym Trybunał uznał, że przepis umowy międzynarodowej zawartej przez Wspólnotę z krajami trzecimi należy uznać za przepis bezpośrednio skuteczny, jeżeli – zważywszy na jego brzmienie oraz cel i charakter tej umowy – zawiera on jasny i precyzyjny obowiązek, który nie jest uzależniony – w zakresie jego wypełnienia lub skutków – od wydania kolejnego aktu(58).
86. Artykuł 9 ust. 3 stanowi, że „Dodatkowo i bez naruszania postanowień odnoszących się do procedur odwoławczych, o których mowa w ustępach 1 i 2, każda ze stron zapewni, że członkowie społeczeństwa spełniający wymagania, o ile takie istnieją, określone w prawie krajowym, będą mieli dostęp do administracyjnej lub sądowej procedury umożliwiającej kwestionowanie działań lub zaniechań osób prywatnych lub władz publicznych naruszających postanowienia jej prawa krajowego w dziedzinie środowiska”.
87. Moim zdaniem art. 9 ust. 3 nie zawiera obowiązków wystarczająco jasnych i precyzyjnych, aby regulować sytuację prawną jednostek bezpośrednio, bez dalszego objaśnienia lub doprecyzowania.
88. LZ ma rację, podnosząc, że na podstawie art. 9 ust. 3 członkowie społeczeństwa mają mieć prawo dostępu do postępowania administracyjnego lub sądowego. Jednakże korzystają oni z tego prawa tylko wtedy, gdy spełniają przesłanki określone w prawie krajowym(59). Ani sam art. 9 ust. 3, ani też inne przepisy konwencji z Aarhus nie zawierają wskazań co do tego, jakie mogłyby lub powinny być takie przesłanki. Zamiast tego, jak słusznie podnosi rząd niemiecki, travaux préparatoires (prace przygotowawcze) do konwencji z Aarhus sugerują, że autorzy projektu zamierzali pozostawić to ustalenie umawiającym się państwom(60).
89. W braku tych wyraźnych ograniczeń potencjalny zakres art. 9 ust. 3 byłby bardzo szeroki. Przypisanie skutku bezpośredniego art. 9 ust. 3 i obejście w ten sposób możliwości określenia przez państwa członkowskie przesłanek warunkujących jego zastosowanie byłoby równoznaczne z wprowadzeniem actio popularis raczej w drodze decyzji sądu niż poprzez działanie legislacyjne. Okoliczność, że projekt dyrektywy nie został przyjęty, wskazuje, iż w tym konkretnym kontekście taki krok byłby istotnie niewłaściwy.
90. LZ podniosła podczas rozprawy, że Trybunał orzekł, iż potrzeba określenia przesłanek przez państwa członkowskie nie musi koniecznie wykluczać skutku bezpośredniego. Jednakże przywołane przez nią wyroki – mianowicie wyroki w sprawie Deutscher Handballbund(61) i w sprawie Simutenkov(62) – charakteryzują się tym, że przesłanki, których określenie należało do zainteresowanych państw członkowskich w tych sprawach, były dość ograniczonymi przesłankami proceduralnymi, nie zaś przesłankami materialno-prawnymi o szerokim zakresie.
91. Wreszcie, jak słusznie zauważa Komisja, przypisanie art. 9 ust. 3 skutku bezpośredniego, tak aby (w braku przeciwnych przesłanek) każdy członek społeczeństwa mógł się na niego powołać, wywołałoby istotną niepewność prawa w stosunku do podmiotów, których działania lub zaniechania mogą być przedmiotem postępowań administracyjnych lub sądowych. Podmiotami takimi mogą być osoby prywatne, jak i władze publiczne. Moim zdaniem jest to kolejny powód, by uznać, że art. 9 ust. 3 nie powinien mieć skutku bezpośredniego.
92. Dodam tylko, że fakt, iż określony przepis umowy międzynarodowej nie jest bezpośrednio skuteczny, nie oznacza, że sądy krajowe umawiającej się strony nie mają obowiązku go uwzględnić(63).
93. Jeżeli Trybunał uzna, że należy odpowiedzieć na drugie pytanie prejudycjalne, proponuję zatem, aby orzekł, iż art. 9 ust. 3 konwencji z Aarhus nie ma skutku bezpośredniego na gruncie prawa Unii.
Pytanie trzecie
94. W swoim trzecim pytaniu sąd krajowy pyta, czy pojęcie „działanie władzy publicznej” w art. 9 ust. 3 konwencji z Aarhus obejmuje decyzję podjętą przez organ administracyjny.
95. Jest jasne, że Trybunał jest właściwy do dokonania wykładni art. 9 ust. 3 konwencji z Aarhus w odniesieniu do obowiązków, które ten artykuł nakłada na instytucje Unii na podstawie rozporządzenia 1367/2006. W zakresie, w jakim jest pożądane – w rozumieniu wyroków w sprawach połączonych Dzodzi(64) oraz w sprawie Leur‑Bloem(65) – aby sąd krajowy stosujący ten przepis w kontekście swojego prawa krajowego był świadomy znaczenia, jakie zostanie przypisane podstawowym pojęciom na gruncie prawa Unii, Trybunał może chcieć udzielić odpowiedzi na trzecie pytanie prejudycjalne.
96. Trudność w niniejszej sprawie wydaje się wynikać ze specyfiki językowej słowackiego tekstu konwencji z Aarhus. Słowo „akt” – termin używany zazwyczaj dla oznaczenia działania administracji w prawie słowackim – figuruje w art. 6 i w innych ustępach art. 9, ale nie został użyty w art. 9 ust. 3. Zostało tam zamiast tego użyte słowo „ukon”. Słowacki sąd najwyższy wyraził w związku z tym pogląd, że słowa „działania lub zaniechania” w art. 9 ust. 3 powinny być rozumiane w ten sposób, że nie obejmują indywidualnych decyzji władz administracyjnych.
97. Jednakże inne wersje językowe sugerują, że „akt” jest jedynie ogólnym określeniem pozytywnych działań, które mogą być podjęte przez organ administracyjny, i że stanowi przeciwieństwo terminu „opomenutí” (zaniechania) obejmującego wszystko, co dany organ powinien był zrobić, czego jednak nie uczynił(66).
98. Okoliczność, że art. 9 ust. 3 różni się pod względem sformułowań od art. 9 ust. 2 (który wspomina o „każdej decyzji, działaniu lub zaniechaniu”), nie oznacza moim zdaniem, że powinien on być koniecznie interpretowany jako wykluczający formalne decyzje lub też jako wykluczający działania lub zaniechania określone w art. 9 ust. 2. Gdyby taka była intencja prawodawcy, wydaje mi się bardziej prawdopodobne, że posłużono by się sformułowaniem takim jak „inne niż określone w art. 9 ust. 2”.
99. Interpretacja „działań” wskazanych w art. 9 ust. 3, która obejmuje decyzje, znajduje oparcie w słowach „bez naruszania postanowień odnoszących się do procedur odwoławczych, o których mowa w ustępach 1 i 2”. Artykuł 9 ust. 3 jest przepisem uzupełniającym. Nie powinien on być interpretowany w sposób zawężający w celu sztucznego wyłączenia z jego zakresu decyzji, które mogą stanowić przedmiot postępowań określonych w art. 9 ust. 1 lub 2.
100. Dlatego też sugeruję, aby Trybunał odpowiedział na pytanie trzecie w ten sposób, że art. 9 ust. 3 powinien być interpretowany jako obejmujący pojęciem „działania władzy publicznej” działanie polegające na wydaniu decyzji. Prawo dostępu społeczeństwa do sądowego postępowania odwoławczego, w ramach ograniczeń dopuszczonych przez art. 9 ust. 3, powinno obejmować prawo do zaskarżenia decyzji organu administracyjnego, która narusza przepisy prawa krajowego państwa członkowskiego w dziedzinie środowiska.
Wnioski
101. Sugeruję zatem, aby w odpowiedzi na pytania prejudycjalne przedstawione przez Najvyšší súd Slovenskej republiky Trybunał orzekł, co następuje:
„1. Przedstawione pytania prejudycjalne są dopuszczalne jedynie w zakresie, w jakim odnoszą się one do art. 9 ust. 3 konwencji z Aarhus.
2. Do sądów krajowych należy ustalenie, czy art. 9 ust. 3 konwencji z Aarhus ma skutek bezpośredni w ramach ich wewnętrznych porządków prawnych, w sytuacji gdy Unia Europejska przystąpiła do tego traktatu międzynarodowego w dniu 17 lutego 2005 r., ale nie wydała dotychczas uregulowań w celu włączenia tego szczególnego przepisu omawianego traktatu do prawa Unii w odniesieniu do obowiązków, które nakłada on na państwa członkowskie.
3. Artykuł 9 ust. 3 konwencji z Aarhus należy interpretować w ten sposób, że obejmuje pojęciem „działania władzy publicznej” działanie polegające na wydaniu decyzji. Prawo dostępu społeczeństwa do sądowego postępowania odwoławczego, w ramach ograniczeń dopuszczonych przez art. 9 ust. 3, obejmuje prawo do zaskarżenia decyzji organu administracyjnego, która narusza przepisy prawa krajowego państwa członkowskiego w dziedzinie środowiska”.
Gdyby Sąd wyraził pogląd, że jest właściwy do wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie skutku bezpośredniego art. 9 ust. 3 konwencji z Aarhus:
„4. Artykuł 9 ust. 3 konwencji z Aarhus nie ma skutku bezpośredniego na gruncie prawa Unii”.