CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
SR. L.A. GEELHOED
presentadas el 1 de diciembre de 2005 1(1)
Asunto C‑65/04
Comisión de las Comunidades Europeas
contra
Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte
«Recurso por incumplimiento – Infracción del artículo 5, apartado 3, de la Directiva 89/618/Euratom del Consejo, relativa a la información de la población sobre las medidas de protección sanitaria aplicables y sobre el comportamiento a seguir en caso de emergencia radiológica»
I. Introducción
1. En el presente asunto, incoado en virtud del artículo 141 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea de la Energía Atómica (en lo sucesivo, «Tratado CEEA»), la Comisión solicita que se declare que el Reino Unido ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 5, apartado 3, de la Directiva 89/618/Euratom del Consejo (en lo sucesivo, «Directiva 89/618»), al no proporcionar a la población de Gibraltar información previa sobre las medidas de protección sanitaria que han de adoptarse en caso de emergencia radiológica en relación con un submarino nuclear de la Royal Navy atracado en el puerto de Gibraltar. (2)
2. La cuestión principal que nos ocupa es, en síntesis, si el resultado del presente asunto está determinado por los principios establecidos recientemente por el Tribunal de Justicia en el asunto C‑61/03, Comisión/Reino Unido. (3) En dicho asunto, el Tribunal de Justicia desestimó las alegaciones de la Comisión de que el Reino Unido había incumplido las obligaciones que le incumbían en virtud del artículo 37 EA, al no haber suministrado datos generales sobre un proyecto de evacuación de los residuos radioactivos resultantes del desmantelamiento de un reactor nuclear anteriormente utilizado con fines militares. La esencia del razonamiento del Tribunal de Justicia fue:
«[...] la inexistencia en dicho Tratado de excepciones que fijen las reglas según las cuales los Estados miembros están autorizados a invocar y a proteger [sus intereses esenciales en materia de defensa nacional] permite llegar a la conclusión de que las actividades comprendidas en el ámbito militar están excluidas del ámbito de aplicación de dicho Tratado.»
3. Por tanto, la cuestión que se plantea en el presente asunto es: ¿dicha conclusión deja margen para distinguir el presente asunto de ese asunto?
II. Marco jurídico
4. El artículo 30 EA, que forma parte del título II, capítulo 3 EA, que lleva por título «Protección sanitaria», dispone que «se establecerán en la Comunidad normas básicas para la protección sanitaria de la población y los trabajadores contra los peligros que resulten de las radiaciones ionizantes [...].»
5. El artículo 31 EA dispone que «[...] el Consejo, previa consulta al Parlamento Europeo, determinará, por mayoría cualificada y a propuesta de la Comisión, que le remitirá los dictámenes de los comités por ella recibidos, las normas básicas mencionadas.» Este artículo constituyó la base jurídica de la Directiva 89/618, cuya finalidad era «definir, a nivel comunitario, objetivos comunes relativos a las medidas y procedimientos de información a la población tendentes a reforzar la protección sanitaria operativa de ésta en casos de emergencia radiológica.» (4)
6. Para ello, la Directiva impone a los Estados miembros tres clases de obligación de información: la primera relativa a la información que debe facilitarse a la población que pueda verse afectada antes de una emergencia radiológica (artículo 5); la segunda referente a la información que debe facilitarse a la población afectada en caso de emergencia radiológica (artículo 6); y la tercera relacionada con la información que debe facilitarse a las personas que pudieran tener que intervenir en la organización de los socorros en caso de emergencia radiológica (artículo 7).
7. En lo que respecta a la primera categoría, el artículo 5 de la Directiva 89/618 dispone:
«1. Los Estados miembros velarán para que la población que pueda verse afectada en caso de emergencia radiológica [(5)] sea informada sobre las medidas de protección sanitaria que le serían aplicables, así como sobre el comportamiento que debería adoptar en caso de emergencia radiológica.
2. La información suministrada incluirá, como mínimo, los elementos que aparecen en el Anexo I.
3. Esta información se comunicará a la población mencionada en el apartado 1 sin necesidad de que lo solicite.
4. Los Estados miembros actualizarán la información, la comunicarán regularmente e igualmente cuando se produzcan cambios significativos en las medidas descritas. Esta información será accesible para el público de manera permanente.»
8. El artículo 4 de la Directiva 89/618 define la «población que pueda verse afectada en caso de emergencia radiológica» como «todo grupo de población para el que los Estados miembros hayan adoptado planes de intervención en previsión de casos de emergencia radiológica.»
9. El anexo I de la Directiva 89/618 define la información previa que debe facilitarse con arreglo al artículo 5 del modo siguiente: 1) nociones básicas sobre la radioactividad y sus efectos en el ser humano y en el medio ambiente; 2) los distintos casos de emergencia radiológica que se tienen en cuenta y sus consecuencias para la población y para el medio ambiente; 3) medidas de urgencia previstas para alertar, proteger y socorrer a la población en caso de emergencia radiológica, y 4) información adecuada sobre el comportamiento que debe observar la población en caso de emergencia radiológica.
III. Hechos y procedimiento
10. En mayo de 2000, el submarino nuclear «HMS Tireless» de la Royal Navy atracó en el puerto de Gibraltar para llevar a cabo operaciones de reparación tras un incidente de poca importancia que tuvo lugar en su reactor de propulsión nuclear mientras se encontraba en el mar Mediterráneo. Dichas operaciones de reparación duraron hasta mayo de 2001. Durante el año 2000, la Comisión recibió seis quejas relacionadas con las operaciones de reparación, que la llevaron a solicitar al Gobierno del Reino Unido que proporcionara información sobre las operaciones y la información facilitada a la población acerca de las medidas de protección sanitaria que debían adoptarse en caso de emergencia radiológica.
11. En respuesta a dicha solicitud, el Gobierno del Reino Unido declaró que, en su opinión, el Tratado CEEA era aplicable exclusivamente a los usos civiles y comerciales de la energía nuclear, y no a los militares. Además, en la biblioteca pública de Gibraltar está disponible de manera gratuita un plan de intervención para Gibraltar, el Gibraltar Public Safety Scheme (Plan de seguridad pública de Gibraltar; en lo sucesivo, «GIBPUBSAFE»), que proporciona información y orientaciones acerca de las medidas que deben adoptar el Ministro de Defensa del Reino Unido y el Gobierno de Gibraltar en caso de accidente de un buque de guerra nuclear.
12. Al considerar que el GIBPUBSAFE no se ajustaba a la Directiva 89/618, la Comisión emitió un escrito de requerimiento y posteriormente un dictamen motivado, que culminó en el presente recurso.
13. En el presente asunto, han presentado observaciones escritas la Comisión, el Reino Unido y, como coadyuvante en apoyo del Reino Unido, la República Francesa. El Reino Unido formuló una solicitud de acumulación con el asunto C‑61/03, basándose en que la cuestión de si el Tratado CEEA se aplicaba a la utilización, con fines de defensa, de la energía nuclear era una cuestión común a los dos asuntos. Pese a que la Comisión estaba de acuerdo con dicha solicitud, la acumulación se denegó finalmente debido a que los asuntos se encontraban en distintas fases procesales. La sentencia del asunto C‑61/03 se dictó el 12 de abril de 2005. El 13 de octubre de 2005, se celebró una vista en el presente asunto, en la que todas las partes presentaron observaciones orales.
IV. Alegaciones de las partes
A. La Comisión
14. En sus observaciones escritas, la Comisión basa su tesis en la alegación de que el título II, capítulo 3 EA, en el que está incluido el artículo 31 EA, se aplica a todas las fuentes de radiación ionizante, incluida la radiación procedente de actividades militares. La Comisión reconoce que se trata de la misma cuestión suscitada en el asunto C‑61/03 y repite algunas de sus observaciones formuladas en dicho asunto. En particular, pone de relieve que la Comunidad no podría conseguir de manera plena y efectiva los objetivos del Tratado CEEA si el alcance de sus disposiciones sobre protección sanitaria no abarcara todas las fuentes de radiación ionizante, incluida la radiación procedente de actividades militares. (6)
15. Sin embargo, en sus observaciones orales, la Comisión pone de relieve la declaración del Tribunal de Justicia en el asunto C‑61/03 de que las actividades comprendidas en el ámbito militar están excluidas del ámbito de aplicación del Tratado CEEA. No obstante, trata de distinguir dicha declaración. A su juicio, no es posible clasificar correctamente el presente asunto como comprendido en el «ámbito militar», ya que la información que debe facilitarse en virtud del artículo 5, apartado 3, de la Directiva 89/618 se refiere simplemente a las medidas generales de protección sanitaria que debe adoptar la población en caso de emergencia radiológica, sin ninguna referencia a la fuente (militar) de la radiación. En opinión de la Comisión, se trata de una cuestión de protección civil más que de defensa nacional. El suministro de dicha información a la población no puede perjudicar de ningún modo a los intereses militares de los Estados miembros.
16. Sobre esta base, la Comisión alega que el hecho de que el Reino Unido no distribuyera información previa a la población que pudiera verse afectada en caso de emergencia radiológica en Gibraltar constituye una infracción del artículo 5, apartado 3, de la Directiva 89/618. A este respecto, la Comisión considera que la mera puesta a disposición de la población, «previa solicitud», de un plan de emergencia como el GIBPUBSAFE en la biblioteca pública de Gibraltar no es suficiente: el artículo 5, apartado 3, exige que dicha información sea distribuida activamente a la población por el Reino Unido. Además, el objetivo fundamental de la Directiva –la protección de la población que pueda verse afectada por una emergencia radiológica– no se conseguiría de manera efectiva si la radiación procedente de fuentes militares se excluyera de su ámbito de aplicación.
B. El Reino Unido y la República Francesa
17. El Reino Unido alega que el resultado del presente asunto se deriva de la declaración realizada por el Tribunal de Justicia en el asunto C‑61/03 en el sentido de que el Tratado CEEA, incluido su título II, capítulo 3 EA, no es aplicable a la radiación procedente de la utilización militar de la energía nuclear. A este respecto, el Reino Unido repite sus alegaciones formuladas en dicho asunto, poniendo de relieve la inexistencia en el Tratado CEEA de una exención o excepción general comparable al artículo 296 CE en relación con los intereses militares de un Estado miembro. A juicio del Reino Unido, no existe ningún motivo para distinguir el ámbito de aplicación del artículo 37 EA, controvertido en el asunto C‑61/03, del correspondiente al artículo 31 EA, objeto del presente procedimiento. El Reino Unido señala que debe considerarse que la Directiva 89/618, como Derecho derivado, tiene el mismo ámbito de aplicación que el título II, capítulo 3 EA. Alega que, por consiguiente, como plan de seguridad relativo exclusivamente a posibles incidentes relacionados con buques de guerra y elaborado por su Ministerio de Defensa, el GIBPUBSAFE no está comprendido en el ámbito de las obligaciones impuestas por la Directiva 89/618.
18. La República Francesa, que mantiene la posición que adoptó en el asunto C‑61/03 en apoyo del Reino Unido, alega que el presente caso está cubierto por la sentencia del Tribunal de Justicia en dicho asunto, en el sentido de que las actividades comprendidas en el ámbito militar están excluidas del Tratado CEEA.
V. Análisis
19. Como se desprende de lo anterior, el presente asunto se refiere a la cuestión del alcance de la sentencia dictada en el asunto C‑61/03 y, en particular, a si deja algún margen para que de la Directiva 89/618 se derive una obligación de informar a la población que pueda verse afectada por una emergencia radiológica relacionada con un buque de guerra nuclear, a las medidas de protección sanitaria y al comportamiento que ha de seguirse en caso de producirse tal emergencia. Es evidente que la respuesta a esta cuestión exige, para empezar, un examen detenido de los términos y la motivación de la referida sentencia.
A. Sentencia dictada en el asunto C‑61/03
20. Como se ha indicado antes, en ese asunto, la Comisión trató de obtener una declaración de que el Reino Unido había incumplido las obligaciones que le incumbían en virtud del artículo 37 EA, al no haber suministrado a la Comisión los datos generales relativos a un proyecto de evacuación de los residuos radioactivos resultantes del desmantelamiento de un reactor nuclear anteriormente utilizado con fines militares (a saber, el reactor «Jason» en el Royal Naval College, Greenwich).
21. Al desestimar el recurso de la Comisión, el Tribunal de Justicia empezó por delimitar lo que consideraba la cuestión objeto de dicho asunto. Pese a señalar que algunas de las alegaciones de la Comisión se basaban en los objetivos de protección sanitaria del título II, capítulo 3 EA, del que el artículo 37 EA formaba parte, el Tribunal de Justicia puso de relieve que la Comisión «no [había] precisado que se pueda reconocer a las disposiciones de este capítulo un ámbito de aplicación diferente del que corresponde a todo el Tratado.» (7) En cambio, el Tribunal de Justicia consideró adecuado definir la cuestión planteada con arreglo a un criterio más amplio; a saber, si la utilización militar de la energía nuclear puede estar comprendida en el ámbito de aplicación del Tratado CEEA considerado en su conjunto. (8)
22. A este respecto, el Tribunal de Justicia señaló que no existía una disposición expresa que excluyera de dicho ámbito de aplicación las actividades relacionadas con la defensa. (9) No obstante, concluyó finalmente que las actividades comprendidas en el ámbito militar están excluidas del ámbito de aplicación del Tratado CEEA, utilizando tres razonamientos principales.
23. En primer lugar, el Tribunal de Justicia tuvo en cuenta la pertinencia de la exposición de motivos y de los objetivos del Tratado CEEA, según se exponen en los artículos 1 EA y 2 EA, y concluyó que sus firmantes «pretendían subrayar el carácter no militar de dicho Tratado» y que «los objetivos perseguidos por el Tratado son esencialmente de carácter civil y comercial». (10)
24. En segundo lugar, el Tribunal de Justicia examinó la importancia del contexto histórico que rodeó la elaboración del Tratado, y concluyó que dichos elementos «no [bastaban] para afirmar que los autores del Tratado tuvieron la intención de hacer aplicables sus disposiciones a las instalaciones y aplicaciones militares de la energía nuclear», ya que dicha cuestión había sido dejada «en suspenso» por los representantes de los Estados que tomaron parte en dichas negociaciones. (11)
25. En tercer lugar, el Tribunal de Justicia señaló que varias disposiciones del Tratado CEEA conferían a la Comisión «amplias facultades que le permiten intervenir activamente, por vía reglamentaria o en forma de dictamen que contenga decisiones individuales, en diferentes ámbitos de las actividades que traten sobre la utilización de la energía nuclear en la Comunidad». (12) El Tribunal de Justicia se refirió expresamente a este respecto a las disposiciones del título II, capítulo 3 EA (pese a no mencionar expresamente el artículo 31 EA). Habida cuenta de que la aplicación de estas disposiciones a las instalaciones, a los programas de investigación y a las demás actividades militares «podría comprometer los intereses esenciales de la defensa nacional de los Estados miembros», la falta en el Tratado CEEA de una excepción que establezca normas detalladas mediante las que se autorice a los Estados miembros a proteger esos intereses «permite llegar a la conclusión de que las actividades comprendidas en el ámbito militar están excluidas del ámbito de aplicación de dicho Tratado». (13) En otras palabras, «el Tratado no se [aplica] a las utilizaciones de la energía nuclear con fines militares». (14)
26. El Tribunal de Justicia matizó esta conclusión general con la observación de que ello «no disminuye la crucial importancia que reviste el objetivo de protección de la salud de la población y del medio ambiente contra los peligros que entraña la utilización de la energía nuclear, incluida la que tiene fines militares», ya que, mientras dicho Tratado no proporcione a la Comunidad un instrumento específico para alcanzar este objetivo, «no se puede excluir la posibilidad de adoptar medidas adecuadas sobre la base de las disposiciones pertinentes del Tratado CE». (15)
B. ¿Puede establecerse una diferencia entre la sentencia dictada en el asunto C‑61/03 y el presente asunto?
27. En primer lugar, es indiscutible que la fuente de energía nuclear controvertida en el presente asunto, un submarino nuclear que forma parte de la Royal Navy inglesa, es de tipo militar. Ello es aún más evidente que en los hechos objeto del asunto C‑61/03, que versaba sobre los residuos radioactivos resultantes de un reactor nuclear desmantelado que ya no se utilizaba con fines militares.
28. Además, procede añadir que, aparentemente, las declaraciones por las que, en dicha sentencia, se excluye la utilización militar de la energía nuclear del ámbito del Tratado CEEA están formuladas en términos amplios e inequívocos. La conclusión del Tribunal de Justicia en el apartado 44 de la sentencia de que «el Tratado no se [aplica] a las utilizaciones de la energía nuclear con fines militares» es, prima facie, categórica y absoluta. (16)
29. Por tanto, la única cuestión posible que procede examinar en el presente asunto es si, en virtud de una interpretación matizada, debe establecerse una diferencia entre dichas declaraciones y el presente asunto. Cabe concebir dos posibles argumentos en este sentido.
30. En primer lugar, cabría alegar que, aunque el asunto C‑61/03 versaba sobre el ámbito de aplicación del artículo 37 EA, son aplicables consideraciones distintas a la apreciación del ámbito de aplicación de (la legislación basada en) el artículo 31 EA. Por ejemplo, cabe señalar el hecho de que el artículo 31 EA no confiere efectivamente a la propia Comisión facultades «que le permiten intervenir activamente» en ámbitos de la energía nuclear en el sentido del apartado 35 de dicha sentencia, sino que se limita a establecer que la Comisión presentará una propuesta legislativa al Consejo acerca de las normas básicas.
31. Sin embargo, este argumento es, a mi juicio, insostenible. El propio Tribunal de Justicia, en el asunto C‑61/03, se pronuncia sobre la cuestión de si el Tratado CEEA se aplica, en su conjunto, a la utilización de la energía nuclear con fines militares. (17) Los términos utilizados en la sentencia confirman este planteamiento: las actividades militares están «excluidas del ámbito de aplicación del Tratado [CEEA]», (18) y no sólo excluidas del ámbito de aplicación del artículo 37 EA. Además, el triple razonamiento utilizado por el Tribunal de Justicia para llegar a esta conclusión –basado fundamentalmente en los objetivos del Tratado CEEA y en la inexistencia de una excepción en dicho Tratado, análoga a la establecida en el artículo 296 CE, para proteger los intereses militares de los Estados miembros– es aplicable al Tratado sin excepciones y, por ello, resulta tan pertinente para el artículo 31 EA como para el artículo 37 EA.
32. En segundo lugar, cabría alegar, como hace la Comisión en el presente asunto, que debería establecerse una distinción basada en la naturaleza de la información que ha de facilitarse en virtud del artículo 5, apartado 3, de la Directiva 89/618 en comparación con la información que debe proporcionarse en virtud del artículo 37 EA. Mientras que el artículo 5, apartado 3, sólo exige que se facilite a la población información de carácter general relativa a las medidas de protección sanitaria que han de adoptarse en caso de emergencia nuclear, la obligación derivada del artículo 37 EA va más allá, posiblemente porque entraña el riesgo de «ingeniería inversa» de los datos sobre los residuos nucleares militares. En cambio, el riesgo de perjudicar los intereses militares de los Estados miembros sería, en realidad, nimio si se ampliara la obligación establecida en el artículo 5, apartado 3, a la energía nuclear procedente de fuentes militares. Así sucede en particular en el presente asunto, en el que el plan GIBPUBSAFE está, en cualquier caso, disponible en la biblioteca pública de Gibraltar para que la población lo consulte.
33. A este respecto, empezaré por admitir que valoro positivamente la sustancia de la tesis propugnada por la Comisión. En efecto, me parece muy difícil alegar que los intereses militares de los Estados podrían resultar menoscabados por el suministro de información básica a la población acerca del mejor modo de protegerse en caso de accidente o emergencia nuclear. Como se desprende del tenor del anexo I de la Directiva 89/618, la información a que se refiere la obligación del artículo 5, apartado 3, es de carácter meramente general e incluye hechos básicos acerca de la radioactividad y sus efectos en el ser humano y en el medio ambiente; medidas de emergencia previstas para alertar, proteger y socorrer a la población en caso de emergencia radiológica, e información adecuada sobre el comportamiento que debe observar la población en caso de emergencia radiológica.
34. Además, el esfuerzo requerido para que el Reino Unido cumpla la obligación establecida en el artículo 5, apartado 3, es mínimo en el presente asunto: como confirmó la Comisión en la vista, el Reino Unido podría cumplir dicha obligación limitándose a garantizar el envío por correo de una copia del plan GIBPUBSAFE a la población de Gibraltar que pueda verse afectada en caso de emergencia radiológica relacionada con el HMS Tireless. Huelga señalar que parece una carga insignificante frente a la importancia esencial del interés de proteger la salud pública que persigue el artículo 5, apartado 3. (19) Por consiguiente, en el caso de autos, la posición del Reino Unido y de la República Francesa por la que rechazan la existencia de tal obligación no parece en absoluto convincente.
35. No obstante, el razonamiento jurídico en el que se fundamenta la alegación de la Comisión, basado en la naturaleza de la información que debe suministrarse en virtud del artículo 5, apartado 3, me parece irremediablemente defectuoso. Es evidente que, como ha señalado el Reino Unido, el alcance de una obligación contenida en la Directiva 89/618, como Derecho derivado, no puede ser más amplio que el de su base jurídica, el artículo 31 EA. Sin embargo, como ya he indicado, el carácter categórico de la sentencia del Tribunal de Justicia en el asunto C‑61/03 deja claro que el Tratado CEEA –incluido el artículo 31 EA– no puede aplicarse a la radiación nuclear procedente de fuentes militares, sin excepción. (20) En mi opinión, no es posible sostener la esencia de la sentencia y admitir al mismo tiempo una salvedad para un caso concreto en el que la aplicación de una obligación establecida en el Tratado CEEA a la radiación procedente de fuentes militares no ocasiona, de hecho, ningún riesgo para los intereses militares de los Estados miembros. En particular, a mi juicio, la sentencia del Tribunal de Justicia no deja margen para ningún tipo de razonamiento basado en la «proporcionalidad», por el que se pondere el posible daño causado a los intereses militares de los Estados miembros, con los posibles beneficios para la protección de la salud pública, al apreciar si y en qué medida, una obligación establecida en el Tratado CEEA se aplica en un caso concreto.
36. Procede añadir que es evidente que el Tribunal de Justicia optó de modo intencionado por una solución inequívoca: basta recordar que, en mis conclusiones presentadas en dicho asunto, expuse un enfoque de la cuestión basado en la proporcionalidad. Además, la Comisión había abogado en favor de una interpretación intermedia del artículo 37 EA, en virtud de la cual los propios Estados miembros, con el fin de proteger sus intereses nacionales en materia de defensa, podrían decidir en qué punto las sustancias radioactivas procedentes de fuentes militares deben clasificarse como «residuos», y el contenido de los datos generales que han de facilitarse en virtud de dicho artículo. El planteamiento de la Comisión fue desestimado expresamente por el Tribunal de Justicia. (21)
37. De ello se deduce que la consecuencia inevitable de la sentencia del Tribunal de Justicia en el asunto C‑61/03 es que, mientras la Comunidad no haya hecho uso de su competencia derivada del Tratado CE para legislar en este ámbito, (22) existe una laguna en la protección de la salud de la población. Del tenor de la sentencia se deduce que el Tribunal de Justicia ha aceptado esta consecuencia. Por estos motivos, debo concluir que procede desestimar el recurso de la Comisión en el presente asunto.
VI. Conclusión
38. Por estas razones, considero que el Tribunal de Justicia debe:
«1) Desestimar el recurso de la Comisión por el que se solicita que se declare que el Reino Unido ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 5, apartado 3, de la Directiva 89/618/Euratom del Consejo, de 27 de noviembre de 1989, relativa a la información de la población sobre las medidas de protección sanitaria aplicables y sobre el comportamiento a seguir en caso de emergencia radiológica, al no proporcionar a la población de Gibraltar información previa sobre las medidas de protección sanitaria que deben adoptarse en caso de emergencia radiológica en relación con el submarino nuclear “HMS Tireless” de la Royal Navy atracado en el puerto de Gibraltar.
2) Condenar a la Comisión a cargar con las costas del Reino Unido.
3) Condenar a la República Francesa a cargar con sus propias costas.»