Language of document : ECLI:EU:C:2010:115

Processo C‑297/08

Comissão Europeia

contra

República Italiana

«Incumprimento de Estado – Ambiente – Directiva 2006/12/CE – Artigos 4.° e 5.° – Gestão dos resíduos – Plano de gestão – Rede integrada e adequada de instalações de eliminação – Perigo para a saúde humana ou para o ambiente – Força maior – Perturbações da ordem pública – Criminalidade organizada»

Sumário do acórdão

1.        Ambiente – Resíduos – Directiva 2006/12 – Obrigação dos Estados‑Membros de criarem uma rede integrada e adequada de instalações de eliminação

(Directiva 2006/12 do Parlamento Europeu e do Conselho, artigos 5.°, n.° 1, e 7.°, n.° 3)

2.        Ambiente – Resíduos – Directiva 2006/12 – Obrigação das autoridades competentes de elaborarem um ou vários planos de gestão dos resíduos – Critérios de localização das instalações de eliminação

(Directiva 2006/12 do Parlamento Europeu e do Conselho, artigo 5.°, n.° 2)

3.        Ambiente – Resíduos – Directiva 2006/12 – Obrigação dos Estados‑Membros de criarem uma rede integrada e adequada de instalações de eliminação – Opção por planos de gestão de resíduos com base regional

(Directiva 2006/12 do Parlamento Europeu e do Conselho, artigo 7.°, n.° 1)

4.        Estados‑Membros – Obrigações – Incumprimento – Justificação – Força maior – Requisitos

(Artigo 258.° TFUE)

5.        Ambiente – Resíduos – Directiva 2006/12 – Obrigação dos Estados‑Membros de assegurarem a valorização e a eliminação dos resíduos

(Directiva 2006/12 do Parlamento Europeu e do Conselho, artigo 4.°, n.° 1)

1.        Nos termos do artigo 5.°, n.° 1, da Directiva 2006/12, relativa aos resíduos, os Estados‑Membros devem tomar as medidas adequadas para a constituição de uma rede integrada e adequada de instalações de eliminação que deverá permitir, por um lado, que a Comunidade no seu conjunto se torne auto‑suficiente em matéria de eliminação de resíduos e, por outro, que os Estados‑Membros tendam para esse objectivo cada um por si. Para esse efeito, os Estados‑Membros devem ter em conta as condições geográficas ou a necessidade de instalações especializadas para certos tipos de resíduos.

Para efeitos da implementação dessa rede integrada, os Estados‑Membros dispõem de uma margem de apreciação quanto à escolha de uma base territorial que considerem adequada para atingir uma auto‑suficiência nacional em termos de capacidade de eliminação dos resíduos, e assim permitir que a Comunidade assegure ela própria a eliminação dos seus resíduos.

Certos tipos de resíduos podem apresentar tal especificidade, como, por exemplo, os resíduos perigosos, que o seu tratamento pode ser utilmente agrupado para efeitos da sua eliminação dentro de uma ou de algumas estruturas à escala nacional, ou mesmo, como prevêem expressamente os artigos 5.°, n.° 1, e 7.°, n.° 3, da Directiva 2006/12, no âmbito de uma cooperação com outros Estados‑Membros.

(cf. n.os 61‑63)

2.        Uma das mais importantes medidas a serem adoptadas pelos Estados‑Membros no âmbito da obrigação que lhes incumbe, por força da Directiva 2006/12, relativa aos resíduos, de estabelecerem planos de gestão que possam abranger, em especial, medidas susceptíveis de incentivar a racionalização da recolha, da triagem e do tratamento dos resíduos é a medida prevista no artigo 5.°, n.° 2, dessa directiva, que consiste em procurar um tratamento dos resíduos na instalação mais próxima possível.

Os critérios de localização dos locais de eliminação dos resíduos devem ser escolhidos à luz dos objectivos prosseguidos pela Directiva 2006/12, entre os quais figuram designadamente a protecção da saúde e do ambiente e a implementação de uma rede integrada e adequada de instalações de eliminação, devendo a mencionada rede permitir em especial a eliminação dos resíduos numa das instalações adequadas mais próximas. Assim, esses critérios de localização devem referir‑se, designadamente, à distância entre esses locais e os habitats em que são produzidos os resíduos, à proibição de construir instalações próximas de zonas sensíveis ou à existência de infra‑estruturas adequadas para o encaminhamento dos resíduos, tais como a ligação a redes de transporte.

Tratando‑se de resíduos urbanos não perigosos, os quais não necessitam, em princípio, de instalações especializadas como as exigidas para o tratamento dos resíduos perigosos, os Estados‑Membros devem, assim, esforçar‑se para dispor de uma rede que permita responder às necessidades de instalações de eliminação dos resíduos o mais próximo possível dos locais de produção, sem prejuízo da possibilidade de organizar essa rede no âmbito de cooperações inter‑regionais, ou mesmo transfronteiriças, que respondam ao princípio da proximidade.

(cf. n.os 64‑66)

3.        Quando um Estado‑Membro fez especificamente a escolha de organizar a cobertura do seu território numa base regional no âmbito do ou dos seus «planos de gestão de resíduos», na acepção do artigo 7.°, n.° 1, da Directiva 2006/12, relativa aos resíduos, há que deduzir daí que cada região dotada de um plano regional deverá assegurar, em princípio, o tratamento e a eliminação dos seus resíduos o mais perto possível do seu local de produção. Com efeito, o princípio da reparação dos danos ao ambiente, prioritariamente na fonte, estabelecido em relação à acção da Comunidade em matéria de ambiente no artigo 191.° TFUE, implica que compete a cada região, comuna ou outra entidade local tomar as medidas apropriadas a fim de assegurar a recepção, o tratamento e a eliminação dos seus próprios resíduos e que estes devem ser eliminados tão perto quanto possível do lugar da sua produção, com vista a limitar o seu transporte na medida do possível.

Por conseguinte, numa rede nacional desse tipo definida pelo Estado‑Membro, se uma das regiões não dispuser, numa medida e por uma duração significativas, de infra‑estruturas suficientes para cobrir as suas necessidades em termos de eliminação dos resíduos, pode deduzir‑se que essas insuficiências graves ao nível regional são susceptíveis de afectar a referida rede nacional de instalações de eliminação dos resíduos, a qual deixará de apresentar o carácter integrado e adequado exigido pela Directiva 2006/12 e que deve permitir ao Estado‑Membro em causa tender individualmente para o objectivo da auto‑suficiência, conforme definido no artigo 5.°, n.° 1, desta directiva.

(cf. n.os 67‑68)

4.        O processo referido no artigo 258.° TFUE assenta na verificação objectiva do desrespeito, por um Estado‑Membro, das obrigações que lhe são impostas pelo Tratado ou por um acto de direito derivado.

Uma vez que essa verificação foi demonstrada, é irrelevante que o incumprimento resulte da vontade do Estado‑Membro ao qual é imputável, da sua negligência ou ainda de dificuldades técnicas com as quais este se confrontou.

No que se refere à oposição manifestada pela população local relativamente à implantação de determinadas instalações de eliminação, resulta de jurisprudência assente que um Estado‑Membro não pode invocar situações internas, como as dificuldades de execução surgidas na fase de execução de um acto comunitário, incluindo as dificuldades ligadas à resistência de particulares, para justificar a inobservância das obrigações e prazos resultantes do direito comunitário. O mesmo acontece no que diz respeito à presença de actividades criminosas ou de pessoas apresentadas como agindo no limite da legalidade que operem no sector da gestão dos resíduos.

No que se refere aos incumprimentos contratuais por parte de empresas encarregadas da construção de determinadas infra‑estruturas de eliminação dos resíduos, apesar de o conceito de caso de força maior não pressupor uma impossibilidade absoluta, exige, contudo, que a não verificação do facto em causa seja devida a circunstâncias alheias a quem a invoca, anormais e imprevisíveis, cujas consequências não poderiam ter sido evitadas apesar de todas as diligências desenvolvidas.

(cf. n.os 81‑85)

5.        Embora o artigo 4.°, n.° 1, da Directiva 2006/12, relativa aos resíduos, não precise o conteúdo concreto das medidas que devem ser tomadas para garantir que os resíduos sejam eliminados sem pôr em perigo a saúde humana e sem agredir o ambiente, não é menos exacto que essa disposição vincula os Estados‑Membros quanto ao objectivo a atingir, ainda que lhes deixe alguma margem de apreciação na avaliação da necessidade de tais medidas.

Portanto, em princípio, não é possível deduzir directamente da não conformidade de uma situação de facto com os objectivos fixados no referido artigo 4.°, n.° 1, que o Estado‑Membro em causa não cumpriu necessariamente as obrigações impostas por esta disposição, que consistem em tomar as medidas necessárias para garantir que os resíduos sejam eliminados sem pôr em perigo a saúde humana e sem agredir o ambiente. No entanto, a persistência de uma tal situação de facto, nomeadamente quando acarreta uma significativa degradação do ambiente durante um período prolongado sem intervenção das autoridades competentes, pode revelar uma ultrapassagem, pelos Estados‑Membros, da margem de apreciação que esta disposição lhes confere.

(cf. n.os 96‑97)