Asia T‑90/11
Ordre national des pharmaciens (ONP) ym.
vastaan
Euroopan komissio
Kilpailu – Kartellit tai muut yhteistoimintajärjestelyt – Ranskan kliinisen kemian analyysien markkinat – Päätös, jossa todetaan SEUT 101 artiklan rikkominen – Yritysten yhteenliittymä – Ammattiyhteisö – Tarkastuksen ja tutkimuksen kohde – SEUT 101 artiklan soveltamisedellytykset – Tarkoitukseen perustuva kilpailusääntöjen rikkominen – Vähimmäishinta ja laboratorioyhtymien toiminnan kehittämisen esteet – Yhtenä kokonaisuutena pidettävä jatkettu kilpailusääntöjen rikkominen – Näyttö – Tosiseikkoja koskevat arviointivirheet ja oikeudelliset virheet – Sakon määrä – Sakkojen määrän laskennasta annettujen vuoden 2006 suuntaviivojen 37 kohta – Täysi harkintavalta
Tiivistelmä – Unionin yleisen tuomioistuimen tuomio (yhdeksäs jaosto) 10.12.2014
1. Kilpailu – Unionin säännöt – Yritys – Käsite – Taloudellisen toiminnan harjoittaminen – Toiminta, joka liittyy julkiselle vallalle kuuluvien toimivaltuuksien käyttämiseen, ei kuulu kyseisen käsitteen piiriin – Rajat – Harkintavallan väärinkäyttö
(SEUT 101 artiklan 1 kohta)
2. Kartellit tai muut yhteistoimintajärjestelyt – Yritysten yhteenliittymien päätökset – Yritysten yhteenliittymän käsite – Ammattiyhteisö – Arviointiperusteet – Kansallisen apteekkariliiton kuuluminen kyseisen käsitteen piiriin – Kilpailua rajoittava vaikutus – Yleiseen etuun liittyvä perustelu – Se, että tämä perustelu ei voi tulla kyseeseen, jos ammattiyhteisö on ylittänyt lainsäätäjän asettamat rajat – Kilpailusääntöjen soveltaminen
(SEUT 101 artiklan 1 kohta)
3. Kilpailu – Unionin säännöt – Jäsenvaltioiden valta asettaa rajoituksia sijoittautumisvapaudelle kansanterveyden suojeluun liittyvistä syistä – Se, että tällä ei ole vaikutusta siihen, että yksityiset toimijat eivät voi vapautua kilpailusääntöjen soveltamisesta
(SEUT 49 artikla ja SEUT 101 artiklan 1 kohta)
4. Kilpailu – Hallinnollinen menettely – Komission päätös, jossa todetaan kilpailusääntöjen rikkominen – Komission velvollisuus näyttää toteen kilpailusääntöjen rikkominen – Todistustaakan laajuus – Todisteiden arviointi kokonaisuudessaan – Tuomioistuinvalvonta – Ulottuvuus
(SEUT 101 artiklan 1 kohta; neuvoston asetuksen N:o 1/2003 2 ja 31 artikla)
5. Kartellit tai muut yhteistoimintajärjestelyt – Yritysten yhteenliittymien päätökset – Apteekkariliitto – Velvollisuus toimia unionin oikeuden mukaisessa kansallisessa lainsäädännössä asetetuissa rajoissa
(SEUT 101 artiklan 1 kohta)
6. Kartellit tai muut yhteistoimintajärjestelyt – Yritysten yhteenliittymien päätökset – Apteekkariliitto – Päätöksiä, jotka on tehty siten, että lailliset toimivaltuudet on ylitetty, ei voida hyväksyä
(SEUT 101 artiklan 1 kohta)
7. Kilpailu – Hallinnollinen menettely – Komission tarkastusvaltuudet – Päätös, jossa määrätään tarkastuksesta – Perusteluvelvollisuus – Ulottuvuus – Velvollisuus mainita tarkastuksen kohde ja tarkoitus ilman, että on esitettävä kyseisten kilpailusääntöjen rikkomisten oikeudellista luonnehdintaa
(SEUT 101 artiklan 1 kohta ja SEUT 296 artikla; neuvoston asetuksen N:o 1/2003 20 artiklan 4 kohta)
8. Kumoamiskanne – Tutkittavaksi ottaminen – Luonnolliset henkilöt tai oikeushenkilöt – Väitetiedoksiannon adressaattina oleva yritys, joka ei ole kiistänyt väitetiedoksiannossa olevia tosiseikkoja tai oikeudellisia seikkoja hallinnollisen menettelyn kuluessa – Kanneoikeuden käyttämistä ei ole rajoitettu
(SEUT 101 artikla, SEUT 102 artikla ja SEUT 263 artiklan neljäs kohta; Euroopan unionin perusoikeuskirjan 47 artikla ja 52 artiklan 1 kohta)
9. Kilpailu – Hallinnollinen menettely – Komission tarkastusvaltuudet – Tutkimuksessa saatujen tietojen käyttäminen – Rajat – Tutkimuksen aloittaminen toisella alalla tarkastuksen yhteydessä sattumanvaraisesti ilmenneistä kilpailusääntöjen vastaisista menettelytavoista – Hyväksyttävyys
(Neuvoston asetuksen N:o 1/2003 20 artiklan 4 kohta)
10. Kartellit tai muut yhteistoimintajärjestelyt – Yhdenmukaistettu menettelytapa – Käsite – Kilpailunvastainen tarkoitus tai vaikutus – Arviointiperusteet – Samojen arviointiperusteiden soveltaminen sopimukseen, päätökseen tai yhdenmukaistettuun menettelytapaan
(SEUT 101 artiklan 1 kohta)
11. Kartellit tai muut yhteistoimintajärjestelyt – Kilpailua rajoittava vaikutus – Arviointiperusteet – Kilpailunvastainen tarkoitus – Riittävä todentaminen – Erottelu tarkoitukseen ja vaikutuksiin perustuvan rikkomisen välillä
(SEUT 101 artiklan 1 kohta)
12. Kartellit tai muut yhteistoimintajärjestelyt – Kilpailua rajoittava vaikutus – Sopimus, jonka tarkoituksena on kilpailun rajoittaminen – Sillä, että sopimuksella tavoitellaan oikeutettuja päämääriä samanaikaisesti, ei ole merkitystä – Se, että ammattiyhteisö on ylittänyt lakisääteisen tehtävänsä rajat – Kilpailusääntöjen rikkominen
(SEUT 101 artiklan 1 kohta)
13. Tuomioistuinmenettely – Uusien perusteiden esittäminen käsittelyn kuluessa – Edellytykset – Kanneperusteen laajentaminen – Laajentamatta jättäminen – Tutkimatta jättäminen
(Unionin yleisen tuomioistuimen työjärjestyksen 44 artiklan 1 kohdan c alakohta ja 48 artiklan 2 kohta)
14. Kilpailu – Sakot – Sakkojen määrä – Sakkojen suuruuden määrittäminen – Komission harkintavalta – Tuomioistuinvalvonta – Unionin tuomioistuinten täysi harkintavalta – Ulottuvuus
(SEUT 101 ja SEUT 261 artikla; neuvoston asetuksen N:o 1/2003 23 artiklan 2 kohta ja 31 artikla)
15. Kilpailu – Sakot – Päätös, jolla määrätään sakkoja – Perusteluvelvollisuus – Ulottuvuus – Niiden arviointiperusteiden ilmoittaminen, joiden perusteella komissio on voinut määrittää rikkomisen vakavuuden ja keston – Riittävä ilmoitus
(SEUT 101, SEUT 261 ja SEUT 296 artikla; neuvoston asetuksen N:o 1/2003 23 artiklan 2 kohta ja 31 artikla)
16. Kilpailu – Sakot – Sakkojen määrä – Sakkojen suuruuden määrittämisperusteet – Komission harkintavalta – Komissiolla ei ole velvollisuutta pitäytyä aikaisemmassa päätöskäytännössään
(SEUT 101 ja SEUT 261 artikla; neuvoston asetuksen N:o 1/2003 23 artiklan 2 kohta)
17. Kilpailu – Sakot – Sakkojen määrä – Sakkojen suuruuden määrittämisperusteet – Sakkojen ehkäisevä vaikutus – Ehkäisevä vaikutus sekä rikkomiseen syyllistyneeseen yritykseen että kolmansiin nähden
(SEUT 101 artiklan 1 kohta; neuvoston asetuksen N:o 1/2003 23 artiklan 2 kohta)
18. Kilpailu – Sakot – Sakkojen määrä – Sakkojen suuruuden määrittämisperusteet – Rikkomisen vakavuus – Arviointiperusteet
(SEUT 101 artiklan 1 kohta; neuvoston asetuksen N:o 1/2003 23 artiklan 2 kohta)
19. Kilpailu – Sakot – Sakkojen määrä – Sakkojen suuruuden määrittämisperusteet – Rikkomisen vakavuus – Velvollisuutta ottaa huomioon todellinen vaikutus markkinoihin ei ole – Rikkomisen luonteeseen perustuvan arviointiperusteen ensisijaisuus
(SEUT 101 artiklan 1 kohta; neuvoston asetuksen N:o 1/2003 23 artiklan 2 kohta)
20. Kilpailu – Sakot – Sakkojen määrä – Sakkojen suuruuden määrittämisperusteet – Lieventävät seikat – Viranomaisten toimet, jotka ovat vaikuttaneet moitittavana pidettyyn menettelyyn
(SEUT 101 artiklan 1 kohta; neuvoston asetuksen N:o 1/2003 23 artiklan 2 kohta)
21. Kilpailu – Sakot – Sakkojen määrä – Sakkojen suuruuden määrittämisperusteet – Velvollisuutta ottaa huomioon asianomaisen yrityksen taloudellinen tilanne ei ole – Yrityksen tosiasiallisen maksukyvyn huomioon ottaminen erityisessä sosiaalisessa toimintakentässä
(SEUT 101 artiklan 1 kohta; neuvoston asetuksen N:o 1/2003 23 artiklan 2 kohta)
1. Kilpailuoikeuden alalla perussopimuksen kilpailusääntöjä ei sovelleta toimintaan, jolla luonteensa, siihen sovellettavien sääntöjen sekä tavoitteidensa perusteella ei ole tekemistä taloudellisen vaihdannan kanssa tai joka liittyy julkiselle vallalle kuuluvien toimivaltuuksien käyttämiseen. Kun kyse on ammattiyhteisön kurinpitovallasta, tällaisen toimivaltuuden olemassaolo ei voi kuitenkaan tarjota absoluuttista suojaa kaikkia kilpailua rajoittavasta toiminnasta esitettyjä väitteitä vastaan, sillä tällaisen vallan selvästi epäasianmukainen käyttö merkitsee joka tapauksessa harkintavallan väärinkäyttöä.
(ks. 36, 197 ja 207 kohta)
2. Kaikki yritysten yhteenliittymän päätökset, jotka rajoittavat osapuolten tai jonkin osapuolen toimintavapautta, eivät välttämättä kuulu SEUT 101 artiklan 1 kohdassa määrätyn kiellon piiriin. Tätä määräystä yksittäistapaukseen sovellettaessa on nimittäin otettava huomioon ensinnäkin kokonaistilanne, jossa yritysten yhteenliittymän päätös on tehty tai jossa se tuottaa vaikutuksensa, ja erityisesti sen tavoitteet. Sen jälkeen on tutkittava, ovatko siitä aiheutuvat kilpailua rajoittavat vaikutukset näihin tavoitteisiin pyrkimisen välttämätön seuraus. Yleistä etua koskevilla syillä ja erityisesti tietyn ammatin asianmukaista harjoittamista koskevilla syillä voidaan nimittäin perustella SEUT 101 artiklan 1 kohdan soveltamatta jättäminen tiettyihin kilpailunrajoituksiin silloin, kun ne ovat tarpeen. Tässä yhteydessä ammattiyhteisön, joka kokoaa yhteen apteekkarit, joista ainakin osa harjoittaa taloudellista toimintaa ja voidaan luokitella yrityksiksi, toiminnan on tapahduttava lainsäätäjän ja hallintoviranomaisten asettamissa oikeudellisissa rajoissa, sillä ammattiyhteisöllä itsellään ei ole sääntelyvaltaa.
Kun kyseinen ammattiyhteisö toimii säännösten sanamuodon vastaisen tulkinnan perusteella tai omaksuu kaikkein rajoittavimman tulkinnan tietyn strategian osalta, sen menettelytavat eivät siten voi jäädä SEUT 101 artiklan 1 kohdan soveltamisalan ulkopuolelle sillä perusteella, että niillä tavoitellaan oikeutettua päämäärää. Yksityisiä henkilöitä edustavan elimen tehtävänä ei ole nimittäin laajentaa lain suoja-alaa ryhmän edun suojelemiseksi, kun lainsäätäjä on asettanut rajat tarjotulle suojalle ja jättänyt jossain määrin tilaa kilpailulle.
(ks. 37, 38, 40, 41 ja 347 kohta)
3. Se, että jäsenvaltioille tunnustetaan valta asettaa rajoituksia sijoittautumisvapaudelle kansanterveyden suojelemiseksi, ei anna yksityisille toimijoille tai niitä edustaville elimille oikeutta vapautua perussopimuksen kilpailusääntöjen soveltamisesta asettamalla kilpailunrajoituksia, joita valtio itse ei ole säätänyt.
(ks. 49 kohta)
4. Ks. tuomion teksti.
(ks. 53–57 ja 61 kohta)
5. Kilpailusääntöjen soveltamisesta on todettava, että silloin, kun kansallinen lainsäätäjä on katsonut, että ammatin riippumattomuus voidaan turvata riittävästi soveltamalla yhdessä kahta rajoitetta eli yhtäältä ammattialan ulkopuolisten osuuden itsenäisten ammatinharjoittajien yhtiöiden (SEL) yhtiöpääomasta rajoittamista enintään 25 prosenttiin ja toisaalta äänioikeuksien enemmistön pitämistä SEL:ssä ammattiaan harjoittavilla henkilöillä, apteekkariliiton on toimittava näissä rajoissa, eikä ammatillisen riippumattomuuden periaate voi olla veruke, jolla rajoitetaan SEL:n pääoman hankintaa lain mukaisissa rakenteissa. Tästä seuraa, että tällaisen ammattiyhteisön, joka on systemaattisesti valinnut tulkinnan, joka on epäedullisin markkinoiden avaamiselle laboratorioyhtymille, toimenpiteet ovat kohtuuttomia.
Samoin jakamistekniikan, jossa jaetaan SEL:n osuuksien omistusoikeus käyttö- ja tuotto-oikeuteen, joka antaa äänioikeuden päätettäessä voittojen sijoittamisesta ja oikeuden saada osinkoja, ja pelkkään omistusoikeuteen, käyttämisestä on todettava, että tällainen ammattiyhteisö ottaa periaatteellisen kannan, joka ei ole sovellettavan lainsäädännön mukainen ja jonka vuoksi se on vastustanut lain mukaisia järjestelyjä ja joka edellyttää, ettei säännöissä viitata lainkaan kyseisenlaiseen jakamiseen riippumatta pääomaomistuksen osuudesta.
(ks. 89, 91, 100, 110, 125 ja 126 kohta)
6. Kilpailusääntöjen soveltamisesta on todettava, että apteekkariliitto ei noudata laillisten toimivaltuuksiensa rajoja suhteessa sovellettaviin kansallisiin oikeussääntöihin, joiden osalta tulkinnan mahdollisuutta ei ole kiistetty, kun se on ottanut itselleen tietyn sääntelyvallan ja lisännyt velvollisuuksia itsenäisten ammatinharjoittajien yhtiöille, jotka haluavat turvautua laillisiin mahdollisuuksiin avata pääomansa omistusta, etenkään siinä tapauksessa, että se vaatii toistuvasti ja sen oman lain tulkinnan perusteella, että sille ilmoitetaan tällaisten yhtymän yhtiöiden osakkeiden siirroista, ja että se tekee kieltäytymistapauksissa kantelun ja aloittaa systemaattisesti kurinpitomenettelyt kyseisiä yhtiöitä vastaan ja että asiakirjoista ilmenee strateginen pyrkimys estää laboratorioyhtymien läpimurto markkinoilla.
(ks. 170, 180, 186 ja 192 kohta)
7. Kilpailusääntöjen täytäntöönpanosta on todettava, että komission tarkastuspäätöstä koskeva perusteluvelvollisuus ilmenee asetuksen N:o 1/2003 20 artiklan 4 kohdasta, jonka mukaan tällaisessa päätöksessä on asianomaisten yritysten puolustautumisoikeuksien suojelemiseksi tässä tutkinnan vaiheessa mainittava tarkastuksen kohde ja tarkoitus. Vaikka komission on esitettävä niin täsmällisesti kuin mahdollista olettamukset, jotka se aikoo tarkistaa, sillä ei ole tässä yhteydessä velvollisuutta esittää kyseisten kilpailusääntöjen rikkomisten täsmällistä oikeudellista luonnehdintaa. Komissiolta edellytetään ainoastaan kuvausta epäillyn kilpailusääntöjen rikkomisen olennaisista erityispiirteistä, sillä komissiolla ei vielä ole yksityiskohtaisen oikeudellisen arvion esittämiseksi tarvittavia täsmällisiä tietoja, vaan sen on ensin tarkistettava epäilyjensä paikkansapitävyys sekä tapahtumien laajuus.
(ks. 219–221 ja 231 kohta)
8. Ks. tuomion teksti.
(ks. 223 kohta)
9. Ks. tuomion teksti.
(ks. 235 kohta)
10. Ks. tuomion teksti.
(ks. 305 kohta)
11. Ks. tuomion teksti.
(ks. 307–310 kohta)
12. Taloudellisessa ja oikeudellisessa asiayhteydessä, jolle on tunnusomaista kliinisen kemian analyysipalvelujen säännellyt ja suojatut markkinat, joilla on vain rajattu mahdollisuus hintakilpailuun hinnanalennusten kautta laboratorioiden ja sairaalalaitosten tai sosiaaliturvalaitosten välillä työterveydenhuollon yhteydessä suoritettujen analyysien osalta, apteekkariliiton ammattiyhteisön päätöksillä ja menettelytavoilla, joilla pyritään vahvistamaan markkinahinnat, on kilpailunvastainen tarkoitus, joka on ristiriidassa SEUT 101 artiklan 1 kohdan kanssa, eikä ole tarpeen näyttää toteen niiden konkreettisia vaikutuksia markkinoilla. Näissä olosuhteissa ei voida väittää, että ammattiyhteisön päämääränä hinnanalennusten osalta on kansanterveyden suojelu varmistamalla kliiniseen kemiaan erikoistuneiden apteekkarien ammatillisen riippumattomuuden periaatteen noudattaminen, koska ammattiyhteisön toiminta hinnanalennusten osalta perustuu sovellettavan lainsäädännön laajentavaan tulkintaan. Se, että ammattiyhteisöllä on voinut olla jokin hyväksyttävä päämäärä, ei missään tapauksessa estä sitä, että sen toimintaa hinnanalennusten osalta voidaan pitää tarkoitukseltaan kilpailua rajoittavana.
(ks. 322, 327, 346 ja 347 kohta)
13. Ks. tuomion teksti.
(ks. 334–342 kohta)
14. Ks. tuomion teksti.
(ks. 351–353 kohta)
15. Ks. tuomion teksti.
(ks. 356 kohta)
16. Ks. tuomion teksti.
(ks. 359 ja 360 kohta)
17. Ks. tuomion teksti.
(ks. 362 kohta)
18. Ks. tuomion teksti.
(ks. 359, 361, 365 ja 369 kohta)
19. Ks. tuomion teksti.
(ks. 370 ja 371 kohta)
20. Ks. tuomion teksti.
(ks. 375–382 kohta)
21. Ks. tuomion teksti.
(ks. 384–388 kohta)