Causa T‑90/11
Ordre national des pharmaciens (ONP) e altri
contro
Commissione europea
«Concorrenza – Intese – Mercato francese delle analisi biomediche – Decisione che constata un’infrazione all’articolo 101 TFUE – Associazione di imprese – Ordine professionale – Oggetto dell’ispezione e dell’indagine – Requisiti di applicazione dell’articolo 101 TFUE – Infrazione per oggetto – Prezzo minimo e ostacoli allo sviluppo di gruppi di laboratori – Infrazione unica e continuata – Prova – Errori di valutazione di fatto ed errori di diritto – Importo dell’ammenda – Punto 37 degli orientamenti per il calcolo delle ammende del 2006 – Competenza estesa al merito»
Massime – Sentenza del Tribunale (Nona Sezione) del 10 dicembre 2014
1. Concorrenza – Regole dell’Unione – Impresa – Nozione – Esercizio di un’attività economica – Attività connesse all’esercizio di prerogative dei pubblici poteri – Esclusione – Limiti – Sviamento di potere
(Art. 101, § 1, TFUE)
2. Intese – Decisioni di associazioni di imprese – Nozione di associazione di imprese – Ordine professionale – Criteri di valutazione – Ordine nazionale dei farmacisti – Inclusione – Lesione della concorrenza – Giustificazione basata sull’interesse generale – Assenza nell’ipotesi di superamento, da parte dell’ordine professionale, del contesto fissato dal legislatore – Applicazione delle norme in materia di concorrenza
(Art. 101, § 1, TFUE)
3. Concorrenza – Regole dell’Unione – Potere degli Stati membri di apportare restrizioni alla libertà di stabilimento in nome della tutela della sanità pubblica – Ininfluenza sulla circostanza che gli operatori privati non possono esimersi dal rispetto delle regole di concorrenza
(Artt. 49 TFUE e 101, § 1, TFUE)
4. Concorrenza – Procedimento amministrativo – Decisione della Commissione che constata un’infrazione – Prova dell’infrazione a carico della Commissione – Portata dell’onere della prova – Valutazione globale degli elementi di prova – Sindacato giurisdizionale – Portata
(Art. 101, § 1, TFUE; regolamento del Consiglio n. 1/2003, artt. 2 e 31)
5. Intese – Decisioni di associazioni di imprese – Ordine dei farmacisti – Obbligo di agire nel contesto fissato da una normativa nazionale conforme al diritto dell’Unione
(Art. 101, § 1, TFUE)
6. Intese – Decisioni di associazioni di imprese – Ordine dei farmacisti – Decisioni adottate in eccesso di potere – Inammissibilità
(Art. 101, § 1, TFUE)
7. Concorrenza – Procedimento amministrativo – Potere di accertamento della Commissione – Decisione che ordina un accertamento – Obbligo di motivazione – Portata – Obbligo di indicare l’oggetto e lo scopo degli accertamenti senza procedere a una qualificazione giuridica delle infrazioni considerate
(Artt. 101, § 1, TFUE e 296 TFUE; regolamento del Consiglio n. 1/2003, art. 20, § 4)
8. Ricorso di annullamento – Ricevibilità – Persone fisiche o giuridiche – Impresa destinataria di una comunicazione degli addebiti di cui non ha contestato gli elementi di fatto o di diritto nel corso del procedimento amministrativo – Limitazione dell’esercizio del diritto di ricorso – Insussistenza
(Artt. 101 TFUE, 102 TFUE e 263, comma 4, TFUE; Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, artt. 47 e 52, § 1)
9. Concorrenza – Procedimento amministrativo – Poteri di accertamento della Commissione – Rispetto nell’ambito dei procedimenti amministrativi – Limiti – Avvio di un’indagine su comportamenti in contrasto con le regole di concorrenza in un altro settore di cui si sia venuti incidentalmente a conoscenza durante un accertamento – Ammissibilità
(Regolamento del Consiglio n. 1/2003, art. 20, § 4)
10. Intese – Pratica concordata – Nozione – Oggetto o effetto anticoncorrenziale – Criteri di valutazione – Applicazione dei medesimi criteri ad un accordo, una decisione o una pratica concordata
(Art. 101, § 1, TFUE)
11. Intese – Lesione della concorrenza – Criteri di valutazione – Oggetto anticoncorrenziale – Constatazione sufficiente – Distinzione tra infrazioni per oggetto e infrazioni per effetto
(Art. 101, § 1, TFUE)
12. Intese – Lesione della concorrenza – Accordo volto a restringere la concorrenza – Simultaneo perseguimento di obiettivi legittimi – Irrilevanza – Superamento, da parte di un ordine professionale, dei limiti della sua missione legale – Violazione delle regole di concorrenza
(Art. 101, § 1, TFUE)
13. Procedimento giurisdizionale – Deduzione di motivi nuovi in corso di causa – Presupposti – Ampliamento di un motivo esistente – Assenza di ampliamento – Irricevibilità
[Regolamento di procedura del Tribunale, artt. 44, § 1, c), e 48, § 2]
14. Concorrenza – Ammende – Importo – Determinazione – Potere discrezionale della Commissione – Sindacato giurisdizionale – Competenza del giudice dell’Unione estesa al merito – Portata
(Artt. 101 TFUE e 261 TFUE; regolamento del Consiglio n. 1/2003, art. 23, § 2, e 31)
15. Concorrenza – Ammende – Decisione con cui vengono inflitte ammende – Obbligo di motivazione – Portata – Indicazione degli elementi di valutazione che hanno permesso alla Commissione di misurare la gravità e la durata dell’infrazione – Indicazione sufficiente
(Artt. 101 TFUE, 261 TFUE e 296 TFUE; regolamento del Consiglio n. 1/2003, art. 23, § 2, e 31)
16. Concorrenza – Ammende – Importo – Determinazione – Criteri – Potere discrezionale della Commissione – Obbligo per la Commissione di attenersi alla propria prassi decisionale anteriore – Insussistenza
(Artt. 101 TFUE e 261 TFUE; regolamento del Consiglio n. 1/2003, art. 23, § 2)
17. Concorrenza – Ammende – Importo – Determinazione – Criteri – Carattere dissuasivo dell’ammenda – Effetto dissuasivo nei confronti sia dell’impresa autrice dell’infrazione sia dei terzi
(Art. 101, § 1, TFUE; regolamento del Consiglio n. 1/2003, art. 23, § 2)
18. Concorrenza – Ammende – Importo – Determinazione – Criteri – Gravità dell’infrazione – Criteri di valutazione
(Art. 101, § 1, TFUE; regolamento del Consiglio n. 1/2003, art. 23, § 2)
19. Concorrenza – Ammende – Importo – Determinazione – Criteri – Gravità dell’infrazione – Obbligo di prendere in considerazione l’impatto concreto sul mercato – Insussistenza – Ruolo fondamentale del criterio relativo alla natura dell’infrazione
(Art. 101, § 1, TFUE; regolamento del Consiglio n. 1/2003, art. 23, § 2)
20. Concorrenza – Ammende – Importo – Determinazione – Criteri – Circostanze attenuanti – Azioni dei pubblici poteri che hanno influenzato il comportamento incriminato
(Art. 101, § 1, TFUE; regolamento del Consiglio n. 1/2003, art. 23, § 2)
21. Concorrenza – Ammende – Importo – Determinazione – Criteri – Obbligo di prendere in considerazione la situazione finanziaria dell’impresa interessata – Insussistenza – Capacità contributiva effettiva dell’impresa in un contesto sociale particolare – Considerazione
(Art. 101, § 1, TFUE; regolamento del Consiglio n. 1/2003, art. 23, § 2)
1. Nel settore del diritto della concorrenza, un’attività che, per la sua natura, per le norme alle quali è soggetta e per il suo oggetto, esuli dalla sfera degli scambi economici o si ricolleghi all’esercizio di prerogative dei pubblici poteri sfugge all’applicazione delle regole di concorrenza del Trattato. Tuttavia, per quanto riguarda il potere disciplinare di un ordine professionale, l’esistenza di una siffatta prerogativa non può offrire una protezione assoluta nei confronti di qualsiasi affermazione di un comportamento restrittivo della concorrenza, in quanto l’esercizio manifestamente improprio di un siffatto potere configurerebbe, in ogni caso, uno sviamento di tale potere.
(v. punti 36, 197, 207)
2. Non ogni decisione di un’associazione d’imprese che restringa la libertà d’azione delle parti o di una di esse ricade necessariamente sotto il divieto sancito all’articolo 101, paragrafo 1, TFUE. Infatti, ai fini dell’applicazione di tale disposizione ad un caso di specie, occorre anzitutto tener conto del contesto globale in cui la decisione dell’associazione di imprese è stata adottata o dispiega i suoi effetti e, più in particolare, dei suoi obiettivi. Occorre poi verificare se gli effetti restrittivi della concorrenza che ne derivano ineriscano al perseguimento di tali obiettivi. Infatti, ragioni di interesse generale, e in particolare l’interesse al buon esercizio di una professione, possono giustificare che non si applichi l’articolo 101, paragrafo 1, TFUE a talune restrizioni della concorrenza allorché esse sono necessarie. A tal riguardo, l’azione di un ordine professionale che raggruppa i farmacisti, dei quali almeno una parte esercita un’attività economica e può essere qualificata come impresa, deve collocarsi nel quadro normativo creato dal legislatore e dalle autorità amministrative, in quanto l’Ordine stesso non dispone di potere regolamentare.
Di conseguenza, quando quest’ultimo agisce sulla base di un’interpretazione contraria al significato letterale dei testi ovvero ne adotta l’interpretazione più restrittiva nell’ambito di una determinata strategia, i suoi comportamenti non possono ricadere al di fuori dell’articolo 101, paragrafo 1, TFUE in base al rilievo secondo cui essi sono inerenti al perseguimento di un obiettivo legittimo. Infatti, non spetta ad un organo rappresentativo di soggetti privati estendere l’ambito di tutela della legge al fine di tutelare l’interesse di un gruppo, ove il legislatore abbia tracciato i limiti della protezione offerta e abbia lasciato la possibilità di una certa concorrenza.
(v. punti 37, 38, 40, 41, 347)
3. Il riconoscimento del potere degli Stati membri di apportare restrizioni alla libertà di stabilimento in nome della tutela della sanità pubblica non autorizza operatori privati o gli organi che li rappresentano a non rispettare le norme del Trattato in materia di diritto della concorrenza, imponendo restrizioni della concorrenza che lo Stato stesso non prevede.
(v. punto 49)
4. V. il testo della decisione.
(v. punti 53‑57, 61)
5. In materia di applicazione delle norme sulla concorrenza, ove il legislatore nazionale abbia ritenuto che l’indipendenza di una professione potesse essere sufficientemente garantita dall’applicazione combinata di due vincoli, vale a dire, da una parte, la limitazione delle partecipazioni al capitale delle società di esercizio di una professione liberale (SEL) di persone esterne alla professione ad un massimo del 25% e, dall’altra, la detenzione della maggioranza dei diritti di voto da parte di persone che esercitano la loro professione in seno alla SEL, un ordine di farmacisti deve operare nel contesto di tali limiti, in quanto il principio dell’indipendenza professionale non può costituire un pretesto per limitare l’accesso al capitale delle SEL in strutture conformi alla legge. Ne consegue che gli interventi di un ordine siffatto, che ha sistematicamente scelto di imporre l’interpretazione più sfavorevole all’apertura del mercato ai gruppi di laboratori, presentano un carattere eccessivo.
Del pari, per quanto riguarda l’uso della tecnica di smembramento, consistente nel dividere il diritto di proprietà sulle quote di una SEL fra l’usufrutto, il quale conferisce il diritto di voto sulla destinazione degli utili e fa sorgere il diritto a percepire i dividendi, e la nuda proprietà, un ordine siffatto adotta una posizione di principio che non è conforme al quadro normativo applicabile e che l’ha portato ad opporsi a costruzioni conformi alla legge esigendo l’assenza di un riferimento, negli statuti, a ogni smembramento, indipendentemente dalla quota di capitale detenuta.
(v. punti 89, 91, 100, 110, 125, 126)
6. In materia di applicazione delle norme sulla concorrenza, a fronte di un quadro normativo nazionale che può pacificamente dare luogo ad interpretazione, un Ordine dei farmacisti non rispetta i limiti dei poteri conferitigli dalla legge, arrogandosi un certo potere regolamentare e appesantendo gli obblighi delle società di esercizio di una professione liberale che intendono ricorrere alle possibilità, previste dalla legge, di apertura del loro capitale, soprattutto qualora esiga, ripetutamente e fondandosi su una sua propria interpretazione della legge, che gli siano comunicati i movimenti di quote del capitale di tali società che operano nell’ambito del gruppo e, in caso di diniego, presenti denuncia e avvii sistematicamente procedimenti disciplinari nei confronti delle società interessate, e ove risulti dagli atti una strategia consistente nel tentare di ostacolare l’ingresso dei gruppi di laboratorio sul mercato.
(v. punti 170, 180, 186, 192)
7. In materia di attuazione delle norme sulla concorrenza, l’obbligo di motivazione di una decisione di procedere ad accertamenti della Commissione risulta dall’articolo 20, paragrafo 4, del regolamento n. 1/2003, secondo il quale tale decisione deve precisare l’oggetto e lo scopo degli accertamenti al fine di tutelare i diritti della difesa delle imprese di cui trattasi in tale fase dell’indagine. Al riguardo, se è pur vero che la Commissione deve indicare in maniera il più possibile precisa le presunzioni che intende verificare, essa non è tenuta a procedere a una rigorosa qualificazione giuridica delle infrazioni interessate. Ad essa viene richiesta unicamente una descrizione delle caratteristiche essenziali della presunta infrazione, in quanto non dispone ancora di informazioni dettagliate al fine di emettere un parere giuridico specifico, ma deve innanzitutto verificare la fondatezza dei suoi sospetti nonché la portata dei fatti avvenuti.
(v. punti 219‑221, 231)
8. V. il testo della decisione.
(v. punto 223)
9. V. il testo della decisione.
(v. punto 235)
10. V. il testo della decisione.
(v. punto 305)
11. V. il testo della decisione.
(v. punti 307‑310)
12. In un contesto economico e giuridico caratterizzato da un mercato di servizi di analisi biomediche regolamentato e protetto, il quale lascia solo una possibilità ridotta di concorrenza fondata sui prezzi - tramite riduzioni dei medesimi per le analisi effettuate nell’ambito della medicina del lavoro - fra laboratori e rispetto a istituti ospedalieri o enti di previdenza sociale, le decisioni e le pratiche di un Ordine di farmacisti intese alla fissazione dei prezzi di mercato possiedono un oggetto anticoncorrenziale contrario all’articolo 101, paragrafo 1, TFUE, senza che occorra dimostrare i loro effetti concreti sul mercato. In tale contesto, non può sostenersi che l’obiettivo dell’Ordine in materia di riduzioni dei prezzi consiste nel tutelare la sanità pubblica, facendo rispettare il principio dell’indipendenza professionale del farmacista biologo, dal momento che l’azione dell’Ordine in materia di riduzioni dei prezzi si fonda su un’interpretazione estensiva del quadro normativo. In ogni caso, il fatto che l’Ordine abbia potuto perseguire un obiettivo legittimo non esclude la possibilità di ritenere che la sua azione in materia di riduzioni dei prezzi abbia un obiettivo restrittivo della concorrenza.
(v. punti 322, 327, 346, 347)
13. V. il testo della decisione.
(v. punti 334‑342)
14. V. il testo della decisione.
(v. punti 351‑353)
15. V. il testo della decisione.
(v. punto 356)
16. V. il testo della decisione.
(v. punti 359, 360)
17. V. il testo della decisione.
(v. punto 362)
18. V. il testo della decisione.
(v. punti 359, 361, 365, 369)
19. V. il testo della decisione.
(v. punti 370, 371)
20. V. il testo della decisione.
(v. punti 375‑382)
21. V. il testo della decisione.
(v. punti 384‑388)