Sprawa T-90/11
Ordre national des pharmaciens (ONP) i in.
przeciwko
Komisji Europejskiej
Konkurencja – Porozumienia, decyzje i uzgodnione praktyki – Francuski rynek analiz medycznych – Decyzja stwierdzająca naruszenie art. 101 TFUE – Związek przedsiębiorstw – Samorząd zawodowy – Przedmiot kontroli i dochodzenia – Przesłanki stosowania art. 101 TFUE – Naruszenie ze względu na cel – Cena minimalna i przeszkody w rozwoju grup laboratoriów – Jednolite i ciągłe naruszenie – Dowód – Błędy w ocenie okoliczności faktycznych i naruszenia prawa – Kwota grzywny – Punkt 37 wytycznych z 2006 r. w sprawie metody ustalania grzywien – Nieograniczone prawo orzekania
Streszczenie – wyrok Sądu (dziewiąta izba) z dnia 10 grudnia 2014 r.
1. Konkurencja – Normy Unii – Przedsiębiorstwo – Pojęcie – Prowadzenie działalności gospodarczej – Działalność stanowiąca wykonywanie prerogatyw władzy publicznej – Wyłączenie – Granice – Nadużycie władzy
(art. 101 ust. 1 TFUE)
2. Porozumienia, decyzje i uzgodnione praktyki – Decyzje związków przedsiębiorstw – Pojęcie związku przedsiębiorstw – Samorząd zawodowy – Kryteria oceny – Krajowa izba aptekarska – Zaliczenie – Naruszenie konkurencji – Uzasadnienie względami interesu ogólnego – Brak w przypadku wykroczenia przez samorząd zawodowy poza ramy określone przez prawodawcę – Zastosowanie reguł konkurencji
(art. 101 ust. 1 TFUE)
3. Konkurencja – Normy Unii – Uprawnienie państw członkowskich do wprowadzenia ograniczeń swobody przedsiębiorczości uzasadnionych względami ochrony zdrowia publicznego – Brak wpływu na niemożność uchylenia się przez podmioty prywatne od obowiązku przestrzegania reguł konkurencji
(art. 49 TFUE, art. 101 ust. 1 TFUE)
4. Konkurencja – Postępowanie administracyjne – Decyzja Komisji stwierdzająca naruszenie – Spoczywający na Komisji ciężar dowodu naruszenia – Zakres ciężaru dowodu – Ocena całości materiału dowodowego – Kontrola sądowa – Zakres
(art. 101 ust. 1 TFUE; rozporządzenie Rady nr 1/2003, art. 2, 31)
5. Porozumienia, decyzje i uzgodnione praktyki – Decyzje związków przedsiębiorstw – Izba aptekarska – Obowiązek działania w ramach określonych przez przepisy krajowe zgodne z prawem Unii
(art. 101 ust. 1 TFUE)
6. Porozumienia, decyzje i uzgodnione praktyki – Decyzje związków przedsiębiorstw – Izba aptekarska – Decyzje wydane z naruszeniem uprawnień ustawowych – Niedopuszczalność
(art. 101 ust. 1 TFUE)
7. Konkurencja – Postępowanie administracyjne – Prawo Komisji do przeprowadzania kontroli – Decyzja nakazująca przeprowadzenie kontroli – Obowiązek uzasadnienia – Zakres – Obowiązek wskazania przedmiotu i celu kontroli bez dokonywania kwalifikacji prawnej badanych naruszeń
(art. 101 ust. 1 TFUE, art. 296 TFUE; rozporządzenie Rady nr 1/2003, art. 20 ust. 4)
8. Skarga o stwierdzenie nieważności – Dopuszczalność – Osoby fizyczne lub prawne – Przedsiębiorstwo będące adresatem pisma w sprawie przedstawienia zarzutów, które nie podważało okoliczności faktycznych lub prawnych w toku postępowania administracyjnego – Ograniczenie w korzystaniu z prawa do wniesienia skargi – Brak
(art. 101 TFUE, 102 TFUE, art. 263 akapit czwarty TFUE; Karta praw podstawowych Unii Europejskiej, art. 47, art. 52 ust. 1)
9. Konkurencja – Postępowanie administracyjne – Uprawnienia kontrolne Komisji – Wykorzystanie informacji zgromadzonych w trakcie weryfikacji – Granice – Wszczęcie dochodzenia w celu zbadania sprzecznych z regułami konkurencji zachowań w innym sektorze ujawnionych incydentalnie w toku przeprowadzania kontroli – Dopuszczalność
(rozporządzenie Rady nr 1/2003, art. 20 ust. 4)
10. Porozumienia, decyzje i uzgodnione praktyki – Uzgodniona praktyka – Pojęcie – Cel lub skutek antykonkurencyjny – Kryteria oceny – Zastosowanie tych samych kryteriów do porozumienia, decyzji lub uzgodnionej praktyki
(art. 101 ust. 1 TFUE)
11. Porozumienia, decyzje i uzgodnione praktyki – Naruszenie konkurencji – Kryteria oceny – Cel antykonkurencyjny – Wystarczające ustalenie – Rozróżnienie naruszeń ze względu na cel i naruszeń ze względu na skutek
(art. 101 ust. 1 TFUE)
12. Porozumienia, decyzje i uzgodnione praktyki – Naruszenie konkurencji – Porozumienie mające na celu ograniczenie konkurencji – Równoczesne dążenie do uzasadnionych celów – Brak wpływu – Przekroczenie przez samorząd zawodowy granic jego zadań określonych przepisami prawa – Naruszenie reguł konkurencji
(art. 101 ust. 1 TFUE)
13. Postępowanie sądowe – Podnoszenie nowych zarzutów w toku postępowania – Przesłanki – Rozszerzenie istniejącego zarzutu – Brak rozszerzenia – Niedopuszczalność
[regulamin postępowania przed Sądem, art. 44 § 1 lit. c), art. 48 § 2]
14. Konkurencja – Grzywny – Kwota – Ustalenie – Uprawnienia dyskrecjonalne Komisji – Kontrola sądowa – Nieograniczone prawo orzekania sądu Unii – Zakres
(art. 101 TFUE, 261 TFUE; rozporządzenie Rady nr 1/2003, art. 23 ust. 2, art. 31)
15. Konkurencja – Grzywny – Decyzja nakładająca grzywny – Obowiązek uzasadnienia – Zakres – Wskazanie elementów oceny, które umożliwiły Komisji zmierzenie wagi i czasu trwania naruszenia – Wystarczające wskazanie
(art. 101 TFUE, 261 TFUE, 296 TFUE; rozporządzenie Rady nr 1/2003, art. 23 ust. 2, art. 31)
16. Konkurencja – Grzywny – Kwota – Ustalenie – Kryteria – Uprawnienia dyskrecjonalne Komisji – Obowiązek postępowania przez Komisję zgodnie z wcześniejszą praktyką wydawania decyzji – Brak
(art. 101 TFUE, 261 TFUE; rozporządzenie Rady nr 1/2003, art. 23 ust. 2)
17. Konkurencja – Grzywny – Kwota – Ustalenie – Kryteria – Odstraszający charakter grzywny – Skutek odstraszający zarówno wobec przedsiębiorstwa dopuszczającego się naruszenia, jak i podmiotów trzecich
(art. 101 ust. 1 TFUE; rozporządzenie Rady nr 1/2003, art. 23 ust. 2)
18. Konkurencja – Grzywny – Kwota – Ustalenie – Kryteria – Waga naruszenia – Kryteria oceny
(art. 101 ust. 1 TFUE; rozporządzenie Rady nr 1/2003, art. 23 ust. 2)
19. Konkurencja – Grzywny – Kwota – Ustalenie – Kryteria – Waga naruszenia – Obowiązek uwzględnienia rzeczywistego wpływu na rynek – Brak – Zasadnicza rola kryterium dotyczącego charakteru naruszenia
(art. 101 ust. 1 TFUE; rozporządzenie Rady nr 1/2003, art. 23 ust. 2)
20. Konkurencja – Grzywny – Kwota – Ustalenie – Kryteria – Okoliczności łagodzące – Działania władz publicznych mające wpływ na zarzucane zachowanie
(art. 101 ust. 1 TFUE; rozporządzenie Rady nr 1/2003, art. 23 ust. 2)
21. Konkurencja – Grzywny – Kwota – Ustalenie – Kryteria – Obowiązek uwzględnienia sytuacji finansowej zainteresowanego przedsiębiorstwa – Brak – Rzeczywista zdolność płatnicza przedsiębiorstwa w określonym kontekście społecznym – Uwzględnienie
(art. 101 ust. 1 TFUE; rozporządzenie Rady nr 1/2003, art. 23 ust. 2)
1. W dziedzinie prawa konkurencji działalność, która ze względu na swą naturę, na przepisy, którym podlega, oraz na swój przedmiot wykracza poza sferę obrotu gospodarczego lub też jest związana z wykonywaniem prerogatyw władzy publicznej, nie podlega zasadom konkurencji przewidzianym przez traktat FUE. Jednakże co się tyczy przyznanych samorządowi zawodowemu uprawnień dyscyplinarnych, istnienie takich prerogatyw nie daje absolutnej ochrony przed zarzutami dotyczącymi zachowania ograniczającego konkurencję, ponieważ wykonywanie takiego uprawnienia w sposób ewidentnie nieodpowiedni byłoby w każdym razie nadużyciem tego uprawnienia.
(por. pkt 36, 197, 207)
2. Wszystkie decyzje związku przedsiębiorstw, które ograniczają swobodę działania stron lub jednej z nich, niekoniecznie jednak muszą być objęte zakazem zawartym w art. 101 ust. 1 TFUE. W celu zastosowania tego postanowienia do danego przypadku należy bowiem przede wszystkim uwzględnić ogólny kontekst, w którym dana decyzja związku przedsiębiorstw została podjęta lub wywołuje skutki, a dokładniej jej cel. Następnie należy ustalić, czy ograniczenie konkurencji, które stąd wynika, jest nierozłącznie związane z realizacją powyższych założeń. Względy interesu ogólnego, w szczególności interes dotyczący prawidłowego wykonywania zawodu, mogą bowiem uzasadnić niezastosowanie art. 101 ust. 1 TFUE do pewnych ograniczeń konkurencji, jeśli są one niezbędne. W tym względzie działania samorządu zawodowego zrzeszającego farmaceutów, których co najmniej część prowadzi działalność gospodarczą i może być uznana za przedsiębiorstwa, muszą mieścić się w ramach prawnych utworzonych przez prawodawcę i organy administracyjne, ponieważ sam samorząd zawodowy nie ma uprawnień do stanowienia przepisów.
W rezultacie jeśli samorząd ten działa na podstawie wykładni sprzecznej z dosłownym znaczeniem aktów prawnych, a nawet w ramach pewnej strategii przyjmuje wykładnię najbardziej zawężającą, to jego zachowania nie będą znajdować się poza zakresem art. 101 ust. 1 TFUE na podstawie argumentu, zgodnie z którym są one niezbędne do realizacji celu zgodnego z prawem. Organ reprezentujący grupę osób prywatnych nie może bowiem rozszerzać ustanowionego prawem zakresu ochrony celem ochrony interesu grupy w sytuacji, gdy prawodawca wyznaczył określone granice ochrony i pozostawił możliwość pewnej konkurencji.
(por. pkt 37, 38, 40, 41, 347)
3. Uznanie prawa państw członkowskich do wprowadzenia ograniczeń swobody przedsiębiorczości w imieniu ochrony zdrowia publicznego nie zezwala podmiotom prywatnym ani organom je reprezentującym na łamanie reguł traktatu w dziedzinie prawa konkurencji poprzez nałożenie ograniczeń konkurencji, których samo państwo nie przewiduje.
(por. pkt 49)
4. Zobacz tekst orzeczenia.
(por. pkt 53–57, 61)
5. W dziedzinie stosowania reguł konkurencji, w przypadku gdy prawodawca krajowy stwierdził, iż niezależność danej profesji może zostać wystarczająco zagwarantowana dzięki łącznemu zastosowaniu dwóch blokad: a mianowicie, po pierwsze, ograniczenia udziałów w kapitale spółek utworzonych w celu wykonywania wolnego zawodu (SEL) dla osób spoza zawodu do maksymalnie 25%, i po drugie, posiadania większości głosów przez osoby wykonujące zawód w ramach SEL, izba aptekarska powinna działać w ramach tych ograniczeń, ponieważ zasada niezależności zawodowej nie może służyć jako pretekst do ograniczenia dostępu do kapitału SEL w ramach struktur zgodnych z prawem. Wynika stąd, że przypadki interwencji takiego samorządu zawodowego, który systematycznie narzuca wykładnię najbardziej niekorzystną dla otwarcia rynku dla grup laboratoriów, mają charakter nadużycia.
Jednocześnie, co się tyczy techniki podziału prawa własności polegającej na podziale prawa własności udziałów w SEL na użytkowanie, dające prawo do głosowania w przedmiocie przeznaczenia zysków i prawo do pobierania dywidendy, oraz na własność bez ususfructus, samorząd taki zajmuje zasadnicze stanowisko, które nie jest zgodne ze znajdującymi zastosowanie ramami prawnymi i leży u źródła jej sprzeciwu wobec struktur zgodnych z prawem, a wiąże się z wymogiem braku odniesienia w statucie do jakiegokolwiek podziału własności, niezależnie od wielkości posiadanego udziału w kapitale.
(por. pkt 89, 91, 100, 110, 125, 126)
6. W dziedzinie stosowania reguł konkurencji w obliczu krajowych ram prawnych, w przypadku których nie budzi wątpliwości fakt, iż mogą one być przedmiotem wykładni, izba aptekarska nie przestrzega granic swoich uprawnień ustawowych, przypisując sobie pewne uprawnienia regulacyjne i zwiększając obowiązki spółek utworzonych w celu wykonywania wolnego zawodu, które chcą skorzystać ze zgodnych z prawem możliwości otwarcia swego kapitału, zwłaszcza gdy wielokrotnie żąda na podstawie dokonywanej przez siebie wykładni prawa informowania jej o przeniesieniu akcji takich spółek działających w ramach jednej grupy, a w przypadku odmowy wnosi skargę i systematycznie wszczyna postępowania dyscyplinarne w stosunku do odnośnych spółek, co w świetle zgromadzonego materiału dowodowego stanowi strategię mającą za cel utrudnienie rozwoju grup laboratoriów na rynku.
(por. pkt 170, 180, 186, 192)
7. W dziedzinie wdrażania reguł konkurencji obowiązek uzasadnienia wydanej przez Komisję decyzji w sprawie kontroli wynika z art. 20 ust. 4 rozporządzenia nr 1/2003, zgodnie z którym decyzja taka musi zawierać określenie przedmiotu i celu kontroli z uwagi na konieczność ochrony prawa do obrony zainteresowanych przedsiębiorstw na tym etapie dochodzenia. W tym względzie nawet jeśli Komisja powinna wskazać w sposób możliwie najdokładniejszy domniemania, które zamierza zweryfikować, to nie jest ona zobowiązana do dokonania dokładnej kwalifikacji prawnej badanych naruszeń. Wymagany jest od niej jedynie opis istotnych cech podejrzewanego naruszenia, ponieważ nie posiada ona jeszcze dokładnych informacji potrzebnych do wydania konkretnej opinii prawnej, lecz musi wpierw sprawdzić zasadność swoich podejrzeń i znaczenie zaistniałych okoliczności faktycznych.
(por. pkt 219–221, 231)
8. Zobacz tekst orzeczenia.
(por. pkt 223)
9. Zobacz tekst orzeczenia.
(por. pkt 235)
10. Zobacz tekst orzeczenia.
(por. pkt 305)
11. Zobacz tekst orzeczenia.
(por. pkt 307–310)
12. W kontekście gospodarczym i prawnym, w którym regulowany i chroniony rynek usług analiz medycznych pozostawia jedynie ograniczoną możliwość konkurencji cenowej za pomocą rabatów na badania analityczne przeprowadzane w ramach medycyny pracy, w ramach współpracy między laboratoriami oraz z placówkami szpitalnymi lub instytucjami zabezpieczenia społecznego, decyzje i praktyki izby aptekarskiej zmierzające do ustalania cen na rynku mają antykonkurencyjny cel, który jest sprzeczny z art. 101 ust. 1 TFUE, przy czym wykazanie ich konkretnych skutków na rynku nie jest konieczne. W tych okolicznościach nie można utrzymywać, że celem tej izby w zakresie rabatów jest ochrona zdrowia publicznego dzięki zapewnieniu poszanowania zasady niezależności zawodowej farmaceuty, ponieważ działanie tej izby w zakresie rabatów opiera się na rozszerzającej wykładni ram prawnych. W każdym razie fakt, że owa izba mogła realizować zgodny z prawem cel, nie wyklucza możliwości uznania, że jej działania w zakresie rabatów miały na celu ograniczenie konkurencji.
(por. pkt 322, 327, 346, 347)
13. Zobacz tekst orzeczenia.
(por. pkt 334–342)
14. Zobacz tekst orzeczenia.
(por. pkt 351–353)
15. Zobacz tekst orzeczenia.
(por. pkt 356)
16. Zobacz tekst orzeczenia.
(por. pkt 359, 360)
17. Zobacz tekst orzeczenia.
(por. pkt 362)
18. Zobacz tekst orzeczenia.
(por. pkt 359, 361, 365, 369)
19. Zobacz tekst orzeczenia.
(por. pkt 370, 371)
20. Zobacz tekst orzeczenia.
(por. pkt 375–382)
21. Zobacz tekst orzeczenia.
(por. pkt 384–388)