РЕШЕНИЕ НА СЪДА (голям състав)
22 март 2022 година(*)
„Преюдициално запитване — Конкуренция — Пощенски услуги — Система за ценообразуване, приета от доставчик на универсална услуга — Глоба, наложена от национален регулаторен орган за пощенския сектор — Глоба, наложена от национален орган по конкуренция — Харта на основните права на Европейския съюз — Член 50 — Принцип ne bis in idem — Наличие на едно и също престъпление — Член 52, параграф 1 — Ограничения на принципа ne bis in idem — Кумулиране на производства и санкции — Условия — Преследване на цел от общ интерес — Пропорционалност“
По дело C‑117/20
с предмет преюдициално запитване, отправено на основание член 267 ДФЕС от Сour d’appel de Bruxelles (Апелативен съд Брюксел, Белгия) с акт от 19 февруари 2020 г., постъпил в Съда на 3 март 2020 г., в рамките на производство по дело
bpost SA
срещу
Autorité belge de la concurrence,
при участието на:
Publimail SA,
Европейска комисия,
СЪДЪТ (голям състав),
състоящ се от: K. Lenaerts, председател, L. Bay Larsen, заместник-председател, Aл. Арабаджиев, K. Jürimäe (докладчик), C. Lycourgos, E. Regan, N. Jääskinen, I. Ziemele и J. Passer, председатели на състави, M. Ilešič, T. von Danwitz, A. Kumin и N. Wahl, съдии,
генерален адвокат: M. Bobek,
секретар: D. Dittert, ръководител на отдел,
предвид изложеното в писмената фаза на производството и в съдебното заседание от 22 март 2021 г.,
като има предвид становищата, представени:
– за bpost SA, от J. Bocken, S. Gnedasj, K. Verbouwe и S. Mathieu, avocats,
– за белгийското правителство, от J.‑C. Halleux, L. Van den Broeck и C. Pochet, в качеството на представители, подпомагани от P. Vernet и E. de Lophem, avocats,
– за германското правителство, първоначално от J. Möller и S. Heimerl, а впоследствие от J. Möller, в качеството на представители
– за чешкото правителство, от M. Smolek, J. Vláčil и I. Gavrilova, в качеството на представители,
– за гръцкото правителство, от L. Kotroni, в качеството на представител,
– за италианското правителство, от G. Palmieri, в качеството на представител, подпомагана от F. Meloncelli, avvocato dello Stato,
– за латвийското правителство, първоначално от K. Pommere и V. Kalniņa, а впоследствие от K. Pommere, в качеството на представители,
– за полското правителство, от B. Majczyna и M. Wiącek, в качеството на представители,
– за румънското правителство, от E. Gane, R. I. Haţieganu и A. Wellman, в качеството на представители,
– за Европейската комисия, от H. van Vliet, P. Rossi, A. Cleenewerck de Crayencour и F. van Schaik, в качеството на представители,
след като изслуша заключението на генералния адвокат, представено в съдебното заседание от 2 септември 2021 г.,
постанови настоящото
Решение
1 Преюдициалното запитване се отнася до тълкуването на член 50 от Хартата на основните права на Европейския съюз (наричана по-нататък „Хартата“).
2 Запитването е отправено в рамките на спор между bpost SA и Autorité belge de la concurrence (Белгийски орган за защита на конкуренцията), приемник на Conseil de la concurrence (Съвет за защита на конкуренцията) (наричани по-нататък заедно „органът по конкуренция“), по повод законосъобразността на решение, с което bpost е осъдено да заплати глоба за злоупотреба с господстващо положение (наричано по-нататък „решението на органа по конкуренция“).
Правна уредба
Правото на Съюза
3 Директива № 97/67/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 15 декември 1997 година относно общите правила за развитието на вътрешния пазар на пощенските услуги в Общността и за подобряването на качеството на услугата (ОВ L 15, 1998 г., стр. 14; Специално издание на български език, 2007 г., глава 6, том 3, стр. 12), изменена с Директива 2008/6/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 20 февруари 2008 г. (ОВ L 52, 2008 г., стр. 3) (наричана по-нататък „Директива 97/67“), има за предмет постепенната либерализация на пазара на пощенски услуги.
4 Съображения 8 и 41 от Директива 97/67 гласят следното:
„(8) като имат предвид, че мерките, които имат за цел прогресивната либерализация и контрол на пазара и точното равновесие при прилагането на тези мерки, са необходими, за да се гарантира, в [целия Европейски съюз], свободното предоставяне на услуги в самия пощенски сектор, при спазване на задълженията и правата на доставчиците на универсалната услуга;
[…]
(41) като имат предвид, че настоящата директива не засяга прилагането на правилата на Договора, и по-конкретно неговите правила относно конкуренцията и свободното предоставяне на услуги“.
5 Член 12 от тази директива предвижда по-специално, че държавите членки предприемат стъпки, за да гарантират, че тарифите за всяка услуга, съставляваща част от универсалната услуга, са прозрачни и недискриминационни.
Белгийското право
6 Членове 144 bis и 144 ter от Loi du 21 mars 1991 portant réforme de certaines entreprises publiques économiques (Закон от 21 март 1991 г. за преструктуриране на определени публични икономически предприятия) (Moniteur belge от 27 март 1991 г., стр. 6155), в приложимата му към спора в главното производство редакция, транспонират в белгийския правен ред член 12 от Директива 97/67.
7 Член 3 от Loi du 10 juin 2006 sur la protection de la concurrence économique (Закон от 10 юни 2006 г. за защита на икономическата конкуренция) (Moniteur belge от 29 юни 2006 г., стр. 32755), съгласуван с Кралски указ от 15 септември 2006 г. (Moniteur belge от 29 септември 2006 г., стр. 50613), в приложимата му към спора в главното производство редакция (наричан по-нататък „Законът за защита на конкуренцията“), гласи:
„Забранена е, като за това не се изисква предварително решение, всяка злоупотреба от страна на едно или повече предприятия с господстващо положение в рамките на съответния белгийски пазар или в съществена част от него.
Такава злоупотреба в частност може да се изразява в:
1° пряко или косвено налагане на нелоялни покупни или продажни цени или на други несправедливи условия за търговия;
2° ограничаване на производството, пазарите или технологичното развитие във вреда на потребителите;
3° прилагане на различни условия по отношение на еквивалентни сделки с други търговски партньори, като по този начин ги поставя в сравнително по-неблагоприятно положение;
4° поставяне на сключването на договори в зависимост от приемането на допълнителни задължения от другите страни, които по своя характер или в съответствие с търговската практика нямат връзка с предмета на тези договори“.
Спорът в главното производство и преюдициалните въпроси
8 bpost е традиционният доставчик на пощенски услуги в Белгия. Той предлага услуги по пощенски доставки на широката общественост, но и на две специални категории клиенти, а именно експедиторите на едро, които са крайни потребители, и предприятията за маршрутиране, които са посредници, предоставящи на свой ред услуги, предхождащи услугата по доставка на поща, посредством подготовката на пощата и депозирането на пратките.
9 Считано от 2010 г., bpost въвежда нова система за ценообразуване за доставката на адресирани рекламни пратки и на административни пратки, която се основава на т.нар. модел „по подател“. Съгласно този модел предоставените на посредниците количествени отстъпки са се изчислявали не въз основа на общия обем пратки, идващи от всички податели, на които те са предоставяли услугите си, а въз основа на обема пратки, депозиран индивидуално от всеки подател.
10 С решение от 20 юли 2011 г. Institut belge des services postaux et des télécommunications (IBPT) (Белгийски институт за пощенски услуги и далекосъобщения, наричан по-нататък „регулаторният орган за пощенския сектор“) осъжда bpost на основание член 144 bis и член 144 ter, параграф 1, точка 5 от Закона от 21 март 1991 г. за преструктуриране на определени публични икономически предприятия в приложимата му към спора в главното производство редакция да заплати глоба в размер на 2,3 милиона евро за нарушение на правилото за недопускане на дискриминация в областта на ценообразуването (наричано по-нататък „решението на регулаторния орган за пощенския сектор“). Съгласно това решение новата система за ценообразуване, въведена от bpost от 2010 г., се базира на необоснована разлика в третирането между посредниците и преките клиенти. Освен това регулаторният орган за пощенския сектор посочва, че процедурата, довела до приемането на посоченото решение, не е свързана с прилагането на правото в областта на конкуренцията.
11 С решение от 10 март 2016 г. Cour d’appel de Bruxelles (Апелативен съд Брюксел, Белгия) отменя решението на регулаторния орган за пощенския сектор, с мотива че разглежданата ценова практика не е дискриминационна. Това решение, което е влязло в сила, е постановено след преюдициално запитване, във връзка с което е постановено решение от 11 февруари 2015 г., bpost (C‑340/13, EU:C:2015:77).
12 Междувременно, на 10 декември 2012 г. органът по конкуренция установява с решение, че bpost е извършило злоупотреба с господстващо положение, забранена от член 3 от Закона за защита на конкуренцията и от член 102 ДФЕС. Тази злоупотреба се състои в приемането и прилагането от bpost на новата му система за ценообразуване в периода между януари 2010 г. и юли 2011 г. Съгласно това решение посочената система има отстраняващ ефект спрямо посредниците и потенциалните конкуренти на bpost, както и обвързващ ефект спрямо основните му клиенти, който може да увеличи бариерите за навлизане на пазара. Поради посочената злоупотреба bpost е осъдено да заплати глоба в размер на 37 399 786 EUR, изчислена при отчитане на по-рано наложената глоба от регулаторния орган за пощенския сектор. Процедурата, довела до приемането на посоченото решение, не е свързана с наличието на евентуални дискриминационни практики.
13 С решение от 10 ноември 2016 г. Cour d’appel de Bruxelles (Апелативен съд Брюксел) отменя решението на органа по конкуренция поради противоречието му с принципа ne bis in idem. Тази юрисдикция приема, че водените от регулаторния орган за пощенския сектор и от органа по конкуренция производства се отнасят до едни и същи факти.
14 С решение от 22 ноември 2018 г. Cour de cassation (Касационен съд, Белгия) отменя това решение и връща делото на Cour d’appel de Bruxelles (Апелативен съд Брюксел).
15 В рамките на производството след посоченото връщане bpost, органът по конкуренция и Европейската комисия, встъпила като amicus curiae, обсъждат спазването на принципа ne bis in idem и условията за неговото прилагане.
16 В акта за преюдициално запитване запитващата юрисдикция уточнява, че производствата, провеждани съответно от регулаторния орган за пощенския сектор и от органа по конкуренция, водят до налагането на административни санкции с наказателен характер, предназначени за наказване на различни нарушения, произтичащи от неспазването, в случая на първия, на секторна правна уредба, а на втория — на правото в областта на конкуренцията. При тези условия тя счита, че по принцип следва да се основе на практиката на Съда във връзка с принципа ne bis in idem в областта на конкурентното право, произтичаща по-специално от решение от 14 февруари 2012 г., Toshiba Corporation и др. (C‑17/10, EU:C:2012:72). Според запитващата юрисдикция от тази съдебна практика следва, че за да се провери дали две производства са свързани с едни и същи факти, следва да се прецени дали са изпълнени три кумулативни критерия, а именно идентичност на деянията, идентичност на извършителите и идентичност на защитения правен интерес. Запитващата юрисдикция обаче подчертава, че последният критерий не се прилага в области, различни от тази на конкурентното право.
17 Запитващата юрисдикция отбелязва, че двете процедури, разглеждани в главното производство, се основават на различни правни уредби, целящи защита на различни законни интереси. Целта на провежданата от регулаторния орган за пощенския сектор процедура е да гарантира либерализацията на пощенския сектор чрез правила за прозрачност и недопускане на дискриминация в областта на тарифите, докато провежданата от органа по конкуренция процедура има за цел да гарантира свободната конкуренция в рамките на вътрешния пазар, като забранява по-специално злоупотребите с господстващо положение. Критерият за идентичност на защитения правен интерес е необходим, за да се гарантира ефективното прилагане на правото в областта на конкуренцията.
18 Запитващата юрисдикция обаче счита, че предвид несигурността относно релевантността на този критерий с оглед на практиката на Съда, е необходимо да получи разяснения от последния в това отношение.
19 Освен това тази юрисдикция си поставя въпрос относно условията на евентуалното кумулиране на производствата въз основа на ограничение на принципа ne bis in idem с оглед на съдебната практика, произтичаща от решения от 20 март 2018 г., Menci (C‑524/15, EU:C:2018:197), от 20 март 2018 г., Garlsson Real Estate и др. (C‑537/16, EU:C:2018:193), и от 20 март 2018 г., Di Puma и Zecca (C‑596/16 и C‑597/16, EU:C:2018:192).
20 При тези условия Cour d’appel de Bruxelles (Апелативен съд Брюксел) решава да спре производството и да постави на Съда следните преюдициални въпроси:
„1) Трябва ли гарантираният в член 50 от Хартата принцип [ne] bis in idem да се тълкува в смисъл, че допуска компетентният административен орган на държава членка да наложи глоба за нарушение на европейското право на конкуренцията в положение като разглежданото в случая, при което по отношение на същото юридическо лице вече окончателно e отменена административната глоба, наложена му от националния пощенски регулаторен орган за твърдяно нарушение на законодателството в областта на пощенските услуги с оглед на същите или сходни факти, доколкото не е изпълнен критерият за идентичност на защитения правен интерес, поради това че настоящото дело се отнася до две различни нарушения на две различни правни уредби, спадащи към две отделни правни сфери?
2) Трябва ли гарантираният в член 50 от Хартата принцип [ne] bis in idem да се тълкува в смисъл, че допуска компетентният административен орган на държава членка да наложи глоба за нарушение на европейското право на конкуренцията в положение като разглежданото в случая, при което по отношение на същото юридическо лице вече окончателно е отменена административната глоба, наложена му от националния пощенски регулаторен орган за твърдяно нарушение на законодателството в областта на пощенските услуги с оглед на същите или сходни факти, тъй като ограничението на принципа [ne] bis in idem е обосновано от обстоятелството, че правната уредба в областта на конкуренцията преследва допълнителна цел от общ интерес, а именно да се запази и поддържа система без нарушаване на конкуренцията във вътрешния пазар, и не надвишава подходящото и необходимото за постигането на законно преследваната от тази правна уредба цел, и/или да се защитят правото и свободата на стопанската инициатива на тези други оператори на основание член 16 от Хартата?“.
По преюдициалните въпроси
21 С въпросите си, които следва да се разгледат заедно, запитващата юрисдикция иска по същество да се установи дали член 50 от Хартата трябва да се тълкува в смисъл, че не допуска юридическо лице да бъде санкционирано с глоба за извършване на нарушение на конкурентното право на Съюза, когато за същото деяние спрямо това лице вече е прието окончателно решение след приключване на производство във връзка с нарушение на секторна правна уредба с предмет либерализацията на съответния пазар.
Предварителни бележки
22 Следва да се припомни, че принципът ne bis in idem е основен принцип на правото на Съюза (решение от 15 октомври 2002 г., Limburgse Vinyl Maatschappij и др./Комисия, C‑238/99 P, C‑244/99 P, C‑245/99 P, C‑247/99 P, C‑250/99 P—C‑252/99 P и C‑254/99 P, EU:C:2002:582, т. 59), който понастоящем е закрепен в член 50 от Хартата.
23 Тази разпоредба съдържа право, съответстващо на правото, предвидено в член 4 от Протокол № 7 към Европейската конвенция за защита на правата на човека и основните свободи, подписана в Рим на 4 ноември 1950 г. В това отношение е важно да се подчертае, че доколкото Хартата съдържа права, съответстващи на права, гарантирани от тази конвенция, член 52, параграф 3 от Хартата предвижда, че техният смисъл и обхват са същите като дадените им в посочената конвенция. Следователно за целите на тълкуването на член 50 от Хартата трябва да се държи сметка за член 4 от Протокол № 7 към същата конвенция, без да се засяга автономността на правото на Съюза и на Съда на Европейския съюз (вж. в този смисъл решение от 20 март 2018 г., Menci, C‑524/15, EU:C:2018:197, т. 23 и 60).
24 Член 50 от Хартата гласи, че „[н]икой не може да бъде подложен на наказателно преследване или наказван за престъпление, за което вече е бил оправдан или осъден на територията на Съюза с окончателно съдебно решение в съответствие със закона“. Така принципът ne bis in idem забранява кумулирането както на производства, така и на санкции, които имат наказателноправен характер по смисъла на този член, за същото деяние срещу същото лице (решение от 20 март 2018 г., Menci, C‑524/15, EU:C:2018:197, т. 25 и цитираната съдебна практика).
25 Що се отнася до преценката на наказателноправния характер на разглежданите производства и санкции, която запитващата юрисдикция трябва да извърши, следва да се припомни, че са релевантни три критерия. Първият критерий е правната квалификация на нарушението във вътрешното право, вторият — самото естество на нарушението, а третият — тежестта на санкцията, която може да бъде наложена на съответното лице (вж. в този смисъл решения от 5 юни 2012 г., Bonda, C‑489/10, EU:C:2012:319, т. 37 и от 20 март 2018 г., Menci, C‑524/15, EU:C:2018:197, т. 26 и 27).
26 В това отношение следва да се подчертае, че член 50 от Хартата се прилага не само към производства и санкции, квалифицирани от националното право като „наказателни“, но и към производства и санкции, за които, независимо от тази квалификация по националното право, трябва да се счете, въз основа на другите два критерия, посочени в предходната точка, че са с наказателноправен характер (вж. в този смисъл решение от 20 март 2018 г., Menci, C‑524/15, EU:C:2018:197, т. 30).
27 В случая обаче е достатъчно да се констатира, както уточнява запитващата юрисдикция, че двете процедури, за които се отнася главното производство, целят налагането на административни санкции с наказателен характер, така че наказателноправната квалификация на тези процедури с оглед на критериите, припомнени в точка 25 от настоящото съдебно решение, не се оспорва.
28 Прилагането на принципа ne bis in idem е подчинено на две условия, а именно, от една страна, да има предходно окончателно решение (условието „bis“) и от друга страна, едни и същи деяния да са били предмет на предходно решение и на последващи производства или решения (условието „idem“).
По условието „bis“
29 Що се отнася до условието „bis“, за да може да се приеме, че със съдебния акт има окончателно произнасяне по деянието, предмет на второ производство, е необходимо не само този акт да е станал окончателен, но и да е бил постановен след преценка на делото по същество (вж. по аналогия решение от 5 юни 2014 г., M, C‑398/12, EU:C:2014:1057, т. 28 и 30).
30 В случая от констатациите на запитващата юрисдикция следва, че решението на регулаторния орган за пощенския сектор е отменено с влязло в сила съдебно решение, съгласно което bpost е било оправдано в производство, проведено спрямо него на основание на секторната правна уредба на пощенските услуги. Така, освен ако проверка на запитващата юрисдикция не установи друго, първото производство, изглежда, е приключило с окончателен акт по смисъла на съдебната практика, припомнена в предходната точка.
По условието „idem“
31 Що се отнася до условието „idem“, от самия текст на член 50 от Хартата следва, че е забранено едно лице да бъде преследвано или наказвано повече от един път за едно и също престъпление.
32 Както посочва запитващата юрисдикция в акта за преюдициално запитване, двете процедури — предмет на главното производство, се отнасят до едно и също юридическо лице, а именно bpost.
33 Съгласно практиката на Съда критерият, който е релевантен, за да се прецени дали е налице едно и също престъпление, е идентичността на фактите, а именно наличието на съвкупност от неразделно свързани помежду си конкретни обстоятелства, довели до окончателното оправдаване или осъждане на съответното лице. Така член 50 от Хартата забранява налагането за същото деяние на няколко санкции с наказателноправен характер в резултат на различни производства, водени с тези цели (решения от 20 март 2018 г., Menci, C‑524/15, EU:C:2018:197, т. 35 и от 20 март 2018 г., Garlsson Real Estate и др., C‑537/16, EU:C:2018:193, т. 37 и цитираната съдебна практика).
34 Освен това от практиката на Съда следва, че правната квалификация по националното право на фактите и на защитения правен интерес е без значение за констатирането на наличието на едно и също престъпление, тъй като обхватът на закрилата, предоставена с член 50 от Хартата, не може да се различава в отделните държави членки (решения от 20 март 2018 г., Menci, C‑524/15, EU:C:2018:197, т. 36 и от 20 март 2018 г., Garlsson Real Estate и др., C‑537/16, EU:C:2018:193, т. 38).
35 Същото важи и за целите на прилагането на закрепения в член 50 от Хартата принцип ne bis in idem в областта на конкурентното право на Съюза, доколкото, както отбелязва генералният адвокат в точки 95 и 122 от заключението си, обхватът на предоставената с тази разпоредба закрила не може, освен ако в правото на Съюза не е предвидено друго, да е различен в отделните области на това право.
36 В това отношение следва също да се уточни, че с оглед на съдебната практика, припомнена в точка 33 от настоящото съдебно решение, условието „idem“ изисква фактите да са идентични. За сметка на това принципът ne bis in idem не намира приложение, когато съответните факти не са идентични, а само сходни.
37 Всъщност идентичността на фактите се разбира като съвкупност от конкретни фактически обстоятелства, произтичащи от събития, които по същество са едни и същи, тъй като се отнасят до един и същи извършител и са неразделно свързани помежду си във времето и в пространството (вж. в този смисъл ЕСПЧ, решение от 10 февруари 2009 г., Sergueï Zolotoukhine с/у Русия, CE:ECHR:2009:0210JUD001493903, § 83 и 84 и ЕСПЧ, решение от 20 май 2014 г., Pirttimäki с/у Финландия, CE:ECHR:2014:0520JUD003523211, § 49—52).
38 В случая запитващата юрисдикция следва да определи дали фактите, които са предмет на двете производства, образувани въз основа съответно на секторна правна уредба и на правото в областта на конкуренцията, са идентични. В това отношение тя е длъжна да разгледа фактите, взети предвид във всяко от производствата, както и твърдения период на нарушението.
39 В случай че запитващата юрисдикция приеме, че фактите, предмет на двете процедури, разглеждани в главното производство, са идентични, това кумулиране ще представлява ограничение на основното право, гарантирано в член 50 от Хартата.
По обосноваването на евентуално ограничение на основното право, гарантирано в член 50 от Хартата
40 Дадено ограничение на основното право, гарантирано от член 50 от Хартата, може да бъде обосновано въз основа на член 52, параграф 1 от Хартата (решения от 27 май 2014 г., Spasic, C‑129/14 PPU, EU:C:2014:586, т. 55 и 56 и от 20 март 2018 г., Menci, C‑524/15, EU:C:2018:197, т. 40).
41 Съгласно член 52, параграф 1, първо изречение от Хартата всяко ограничаване на упражняването на правата и свободите, признати от Хартата, трябва да бъде предвидено в закон и да зачита основното съдържание на тези права и свободи. Съгласно второ изречение от същия параграф при спазване на принципа на пропорционалност ограничения на посочените права и свободи могат да бъдат налагани само ако са необходими и ако действително отговарят на признати от Съюза цели от общ интерес или на необходимостта да се защитят правата и свободите на други хора.
42 В случая запитващата юрисдикция следва да провери дали, както, изглежда, следва от данните по преписката, с която разполага Съдът, намесата на всеки от съответните национални органи, по отношение на която се твърди, че е довела до кумулиране на производства и санкции, е предвидена в закона.
43 Подобна възможност за кумулиране на производства и санкции зачита основното съдържание на член 50 от Хартата, при условие че националната правна уредба не позволява преследване и санкциониране на едни и същи факти във връзка със същото нарушение или за преследване на една и съща цел, а предвижда единствено възможността за кумулиране на производства и санкции въз основа на различни правни уредби.
44 Що се отнася до въпроса дали ограничението на основното право, гарантирано в член 50 от Хартата, вследствие на кумулиране на производства и санкции съгласно секторна правна уредба и правото в областта на конкуренцията отговаря на цел от общ интерес, се налага изводът, че двете разглеждани в главното производство правни уредби преследват различни законни цели.
45 Така разглежданата в главното производство секторна правна уредба, с която се транспонира Директива 97/67, има за цел либерализацията на вътрешния пазар на пощенските услуги.
46 Що се отнася до Закона за защита на конкуренцията и член 102 ДФЕС, на които се основава решението на органа по конкуренция, важно е да се припомни, че последният член е императивна разпоредба, която забранява злоупотребата с господстващо положение и преследва целта от съществено значение за функционирането на вътрешния пазар да се гарантира ненарушаването на конкуренцията в рамките на този пазар (вж. в този смисъл решения от 13 юли 2006 г., Manfredi и др., C‑295/04—C‑298/04, EU:C:2006:461, т. 31 и от 17 февруари 2011 г., TeliaSonera Sverige, C‑52/09, EU:C:2011:83, т. 20—22).
47 Следователно е оправдано, за да гарантира продължаването на процеса на либерализация на вътрешния пазар на пощенските услуги, като същевременно следи за правилното му функциониране, дадена държава членка да санкционира неспазването, от една страна, на секторната правна уредба, която има за цел либерализацията на съответния пазар, и от друга страна, на приложимите в конкурентното право правила, както е предвидено в съображение 41 от Директива 97/67.
48 Що се отнася до спазването на принципа на пропорционалност, той изисква предвиденото в националната правна уредба кумулиране на производства и санкции да не превишава границите на това, което е уместно и необходимо за постигане на законосъобразните цели, преследвани от тази правна уредба, като се има предвид, че когато съществува избор между няколко подходящи мерки, трябва да се прибегне до мярката, която създава най-малко ограничения, а породените от нея неудобства не трябва да са несъразмерни с тези цели (решение от 20 март 2018 г., Menci, C‑524/15, EU:C:2018:197, т. 46 и цитираната съдебна практика).
49 В това отношение следва да се подчертае, че публичните органи могат законосъобразно да изберат допълващи се правни отговори на определени вредни за обществото действия посредством различни процедури, които образуват съгласувано цяло, така че да разгледат въпросния социален проблем в различните му аспекти, при условие че съвкупността от тези правни отговори не представлява прекомерна тежест за съответното лице (вж. в този смисъл ЕКПЧ, решение от 15 ноември 2016 г., A и B с/у Норвегия, CE:ECHR:2016:1115JUD002413011, § 121 и 132). Поради това обстоятелството, че две процедури преследват различни цели от общ интерес, които е законосъобразно да бъдат защитени кумулативно, може да бъде взето предвид при анализа на пропорционалността на дадено кумулиране на производства и санкции като фактор, който цели да обоснове това кумулиране, при условие че тези процедури са взаимнодопълващи се и че така допълнителната тежест, която представлява посоченото кумулиране, може да се обоснове с двете преследвани цели.
50 Впрочем национални норми, които предвиждат възможността за кумулиране на производства и санкции съгласно секторна правна уредба и съгласно правото в областта на конкуренцията, могат да постигнат целта от общ интерес да се осигури ефективното прилагане на всяка от двете разглеждани правни уредби, тъй като те преследват различните законосъобразни цели, посочени в точки 45 и 46 от настоящото съдебно решение. В това отношение запитващата юрисдикция следва да прецени с оглед на националните разпоредби, въз основа на които са образувани производствата съответно от регулаторния орган за пощенския сектор и от органа по конкуренция, дали кумулирането на санкции с наказателноправен характер може да бъде обосновано в спора по главното производство с обстоятелството, че образуваните от тези органи производства са насочени към постигането на взаимнодопълващи се цели, които са свързани с различни аспекти на едно и също неправомерно деяние (вж. в този смисъл решение от 20 март 2018 г., Menci, C‑524/15, EU:C:2018:197, т. 44).
51 Що се отнася до абсолютната необходимост от подобно кумулиране на производства и санкции, следва да се прецени дали съществуват ясни и точни правила, позволяващи да се предвиди кои действия и бездействия могат да бъдат предмет на кумулиране на производства и санкции, както и координирането между различните органи, дали двете процедури са били проведени достатъчно координирано и близко във времето и дали евентуално наложената санкция по повод на първата по време процедура е била взета предвид при преценката на втората санкция, така че тежестта за съответните лица, която произтича от такова кумулиране, да се ограничава до строго необходимото и съвкупността от наложените санкции да съответства на тежестта на извършените нарушения (вж. в този смисъл решение от 20 март 2018 г., Menci, C‑524/15, EU:C:2018:197, т. 49, 52, 53, 55 и 58 и ЕКПЧ, решение от 15 ноември 2016 г., A и B с/у Норвегия, CE:ECHR:2016:1115JUD002413011, § 130—132).
52 Несъмнено, както подчертава генералният адвокат в точка 109 от заключението си, преценката на описаната в предходната точка необходимост, а следователно и общият анализ на въпроса дали кумулирането на две производства ще може да се обоснове съгласно член 52, параграф 1 от Хартата, могат да бъдат извършени изцяло едва ex post, предвид естеството на някои фактори, които следва да се вземат предвид.
53 Все пак закрилата, която произтича от двете условия, от които зависи прилагането на принципа ne bis in idem, припомнени в точка 28 от настоящото съдебно решение, освен при евентуалното обосноваване по член 52, параграф 1 от Хартата на ограничение на произтичащите от този принцип права в конкретен случай, зачита основното съдържание на член 50 от Хартата. Всъщност, както следва от точка 51 от настоящото съдебно решение, изтъкването на такова обосноваване изисква да се установи, че кумулирането на разглежданите производства е било абсолютно необходимо, като в този контекст по същество се вземе предвид наличието на достатъчно тясна материална и времева връзка между разглежданите две производства (вж. в този смисъл решение от 20 март 2018 г., Menci, C‑524/15, EU:C:2018:197, т. 61 и по аналогия ЕКПЧ, решение от 15 ноември 2016 г., A и B с/у Норвегия, CE:ECHR:2016:1115JUD002413011, § 130). В този смисъл евентуалното обосноваване на кумулирането на санкции зависи от условия, които, когато са изпълнени, целят по-специално да ограничат, без обаче да поставят под въпрос съществуването на условието „bis“ като такова, различието във функционално отношение на разглежданите производства и следователно конкретното въздействие, което произтича за съответните лица от факта, че провежданите по отношение на тях производства са кумулирани.
54 Запитващата юрисдикция следва да провери с оглед на всички обстоятелства по спора в главното производство дали условията, посочени в точка 51 от настоящото решение, са изпълнени в този спор. За да се даде полезен отговор на тази юрисдикция, трябва обаче да се направят следните уточнения.
55 Първо, следва да се отбележи, че наличието на разпоредба от националното право, която предвижда, подобно на член 14 от Loi du 17 janvier 2003 relative au statut du régulateur des secteurs des postes et des télécommunications belges (Закон от 17 януари 2003 г. относно статута на регулатора в секторите на белгийските пощи и далекосъобщения) (Moniteur belge от 24 януари 2003 г., стр. 2591), което запитващата юрисдикция следва да провери, сътрудничество и обмен на информация между съответните органи, би представлявало релевантна рамка за осигуряване на координирането, посочено в точка 51 от настоящото съдебно решение. Запитващата юрисдикция следва също да провери дали в случая действително е имало такова координиране.
56 Второ, без да се засяга преценката на запитващата юрисдикция, необходимо е да се отбележи, че преписката, с която разполага Съдът, съдържа индиции за достатъчно тясна времева връзка между водените две производства и между решенията, приети въз основа на секторната правна уредба и на правото в областта на конкуренцията. В този смисъл регулаторният орган за пощенския сектор и органът по конкуренция, изглежда, са провели успоредно, поне отчасти, своите производства. Двата органа са взели решенията си на близки дати, а именно съответно на 20 юли 2011 г. и на 10 декември 2012 г., което свидетелства за наличието на достатъчно тясна времева връзка с оглед впрочем на сложността, с която се характеризират разследванията в областта на конкуренцията.
57 Накрая, обстоятелството, че глобата, наложена в рамките на второто производство, е по-висока от глобата, наложена с окончателно решение в рамките на първото производство, само по себе си не позволява да се направи извод за непропорционалност на кумулирането на производства и санкции по отношение на съответното юридическо лице, като се има предвид по-специално фактът, че тези две производства могат да представляват допълващи се и свързани, но все пак различни правни отговори по отношение на едно и също поведение.
58 С оглед на всички гореизложени съображения на поставените въпроси следва да се отговори, че член 50 от Хартата, във връзка с член 52, параграф 1 от Хартата, трябва да се тълкува в смисъл, че допуска дадено юридическо лице да бъде санкционирано с глоба за извършване на нарушение на конкурентното право на Съюза, когато за същото деяние спрямо това лице вече е прието окончателно решение след приключване на производство във връзка с нарушение на секторна правна уредба с предмет либерализацията на съответния пазар, при условие че съществуват ясни и точни правила, които позволяват да се предвиди кои действия и бездействия могат да бъдат предмет на кумулиране на производства и санкции, както и координирането между двата компетентни органа, и при условие че двете производства са били проведени достатъчно координирано в близък период от време и съвкупността от наложените санкции съответства на тежестта на извършените нарушения.
По съдебните разноски
59 С оглед на обстоятелството, че за страните по главното производство настоящото дело представлява отклонение от обичайния ход на производството пред запитващата юрисдикция, последната следва да се произнесе по съдебните разноски. Разходите, направени за представяне на становища пред Съда, различни от тези на посочените страни, не подлежат на възстановяване.
По изложените съображения Съдът (голям състав) реши:
Член 50 от Хартата на основните права на Европейския съюз, във връзка с член 52, параграф 1 от Хартата, трябва да се тълкува в смисъл, че допуска дадено юридическо лице да бъде санкционирано с глоба за извършване на нарушение на конкурентното право на Съюза, когато за същото деяние спрямо това лице вече е прието окончателно решение след приключване на производство във връзка с нарушение на секторна правна уредба с предмет либерализацията на съответния пазар, при условие че съществуват ясни и точни правила, които позволяват да се предвиди кои действия и бездействия могат да бъдат предмет на кумулиране на производства и санкции, както и координирането между двата компетентни органа, и при условие че двете производства са били проведени достатъчно координирано в близък период от време и съвкупността от наложените санкции съответства на тежестта на извършените нарушения.
Подписи