PRESUDA SUDA (veliko vijeće)
22. ožujka 2022.(*)
„Zahtjev za prethodnu odluku – Tržišno natjecanje – Poštanske usluge – Tarifni sustav koji je usvojio pružatelj univerzalnih usluga – Novčana kazna koju je izreklo nacionalno regulatorno tijelo nadležno za poštanski sektor – Novčana kazna koju je izreklo nacionalno tijelo nadležno za tržišno natjecanje – Povelja Europske unije o temeljnim pravima – Članak 50. – Načelo ne bis in idem – Postojanje istog kažnjivog djela – Članak 52. stavak 1. – Ograničenja načela ne bis in idem – Kumulacija progona i sankcija – Uvjeti – Ostvarenje cilja u općem interesu – Proporcionalnost”
U predmetu C‑117/20,
povodom zahtjeva za prethodnu odluku na temelju članka 267. UFEU‑a, koji je uputio cour d’appel de Bruxelles (Žalbeni sud u Bruxellesu, Belgija), odlukom od 19. veljače 2020., koju je Sud zaprimio 3. ožujka 2020., u postupku
bpost SA
protiv
Autorité de la concurrence,
uz sudjelovanje:
Publimail SA,
Europske komisije,
SUD (veliko vijeće),
u sastavu: K. Lenaerts, predsjednik, L. Bay Larsen, potpredsjednik, A. Arabadjiev, K. Jürimäe (izvjestiteljica), C. Lycourgos, E. Regan, N. Jääskinen, I. Ziemele i J. Passer, predsjednici vijeća, M. Ilešič, T. von Danwitz, A. Kumin i N. Wahl, suci,
nezavisni odvjetnik: M. Bobek,
tajnik: D. Dittert, načelnik odjela,
uzimajući u obzir pisani postupak i nakon rasprave održane 22. ožujka 2021.,
uzimajući u obzir očitovanja koja su podnijeli:
– za bpost SA, J. Bocken, S. Gnedasj, K. Verbouwe i S. Mathieu, avocats,
– za belgijsku vladu, J.-C. Halleux, L. Van den Broeck i C. Pochet, u svojstvu agenata, uz asistenciju P. Verneta i E. de Lophema, avocats,
– za njemačku vladu, u početku J. Möller i S. Heimerl, zatim J. Möller, u svojstvu agenata,
– za češku vladu, M. Smolek, J. Vláčil i I. Gavrilova, u svojstvu agenata,
– za vladu Helenske Republike, L. Kotroni, u svojstvu agenta,
– za talijansku vladu, G. Palmieri, u svojstvu agenta, uz asistenciju F. Meloncellija, avvocato dello Stato,
– za latvijsku vladu, u početku K. Pommere i V. Kalniņa, zatim K. Pommere, u svojstvu agenta,
– za poljsku vladu, B. Majczyna i M. Wiącek, u svojstvu agenata,
– za rumunjsku vladu, E. Gane, R. I. Haţieganu i A. Wellman, u svojstvu agenata,
– za Europsku komisiju, H. van Vliet, P. Rossi, A. Cleenewerck de Crayencour i F. van Schaik, u svojstvu agenata,
saslušavši mišljenje nezavisnog odvjetnika na raspravi održanoj 2. rujna 2021.,
donosi sljedeću
Presudu
1 Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na tumačenje članka 50. Povelje Europske unije o temeljnim pravima (u daljnjem tekstu: Povelja).
2 Zahtjev je upućen u okviru spora između društva bpost SA i Autorité belge de la concurrence (Belgijsko tijelo za tržišno natjecanje), koje je sljednik Conseila de la concurrence (Vijeće za tržišno natjecanje, Belgija) (u daljnjem tekstu zajedno: tijelo nadležno za tržišno natjecanje), u vezi sa zakonitošću odluke kojom je društvu bpost naloženo plaćanje novčane kazne zbog zloporabe vladajućeg položaja (u daljnjem tekstu: odluka tijela nadležnog za tržišno natjecanje).
Pravni okvir
Pravo Unije
3 Direktiva 97/67/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 15. prosinca 1997. o zajedničkim pravilima za razvoj unutarnjeg tržišta poštanskih usluga u Zajednici i poboljšanje kvalitete usluga (SL 1998., L 15, str. 14.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 6., svezak 9., str. 53.), kako je izmijenjena Direktivom 2008/6/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 20. veljače 2008. (SL 2008., L 52, str. 3.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 6., svezak 9., str. 214.) (u daljnjem tekstu: Direktiva 97/67), ima za cilj postupnu liberalizaciju tržišta poštanskih usluga.
4 U uvodnim izjavama 8. i 41. Direktive 97/67 navodi se sljedeće:
„(8) budući da su mjere za osiguranje postupne i kontrolirane liberalizacije tržišta i osiguranje primjerene ravnoteže potrebne kako bi se u čitavoj [Europskoj uniji] i u skladu s obvezama i pravima pružatelja univerzalnih usluga zajamčilo slobodno pružanje usluga u samom poštanskom sektoru;
[…]
(41) budući da ova Direktiva ne utječe na primjenu pravila iz Ugovora, a naročito pravila koja se odnose na tržišno natjecanje i na slobodu pružanja usluga.”
5 U članku 12. te direktive predviđa se, među ostalim, da države članice poduzimaju korake kako bi osigurale da tarife za svaku od usluga koje čine dio univerzalnih usluga budu transparentne i nediskriminatorne.
Belgijsko pravo
6 Člancima 144.a i 144.b loi du 21 mars 1991 portant réforme de certaines entreprises publiques économiques (Zakon od 21. ožujka 1991. o reformi određenih javnih gospodarskih poduzeća) (Moniteur belge od 27. ožujka 1991., str. 6155.), u verziji koja se primjenjuje u glavnom postupku, u belgijsko pravo prenosi se članak 12. Direktive 97/67.
7 Članak 3. loi du 10 juin 2006 sur la protection de la concurrence économique (Zakon od 10. lipnja 2006. o zaštiti tržišnog natjecanja) (Moniteur belge od 29. lipnja, str. 32755.), usklađeno s Kraljevskim dekretom od 15. rujna 2006. (Moniteur belge od 29. rujna 2006., str. 50613.), u verziji koja se primjenjuje u glavnom postupku (u daljnjem tekstu: Zakon o zaštiti tržišnog natjecanja), određuje:
„Zabranjeno je, a da pritom nije potrebna prethodna odluka, to da jedan poduzetnik ili više njih zlorabi vladajući položaj na dotičnom belgijskom tržištu ili njegovu znatnom dijelu.
Takva se zloporaba može osobito sastojati od:
1. neposrednog ili posrednog nametanja nepravednih kupovnih ili prodajnih cijena ili drugih nepravednih trgovinskih uvjeta;
2. ograničavanja proizvodnje, tržištâ ili tehničkog razvoja na štetu potrošača;
3. primjene nejednakih uvjeta na istovrsne poslove s ostalim trgovinskim partnerima, čime ih se stavlja u nepovoljan položaj u odnosu na konkurenciju;
4. uvjetovanja sklapanja ugovorâ preuzimanjem dodatnih obveza od strane drugih partnera koji, po svojoj naravi ili prema trgovačkoj praksi, nisu ni u kakvoj vezi s predmetom tih ugovora.”
Glavni postupak i prethodna pitanja
8 Društvo bpost je u Belgiji etablirani pružatelj poštanskih usluga. Ono nudi usluge distribucije pošte široj javnosti, ali i dvjema posebnim kategorijama klijenata, odnosno pošiljateljima masovne pošte, koji su krajnji potrošači, i pripremnim poduzećima koja su posrednici i koja sama pružaju usluge koje prethode uslugama distribucije pošte kroz pripremu pošte i predaju pošiljaka.
9 Društvo bpost počevši od 2010. uspostavilo je novi sustav određivanja tarifa za usluge dostave pošiljaka adresiranog oglašavanja i administrativnih pošiljaka koji se temelji na modelu „po pošiljatelju”. Prema tom modelu, popust na količinu koji se odobravao posrednicima više se nije izračunavao na temelju ukupne količine pošiljaka koje su potjecale od svih pošiljatelja kojima su oni pružali svoje usluge, nego na temelju količine pošiljaka svakog od tih pošiljatelja pojedinačno.
10 Institut belge des services postaux et des télécommunications (Belgijski institut za poštanske i telekomunikacijske usluge, u daljnjem tekstu: regulatorno tijelo nadležno za poštanski sektor) odlukom od 20. srpnja 2011., na temelju članka 144.a i članka 144.b stavka 1. točke 5. Zakona od 21. ožujka 1991. o reformi određenih javnih gospodarskih poduzeća, u verziji primjenjivoj u glavnom postupku, naložio je društvu bpost plaćanje novčane kazne od 2,3 milijuna eura zbog povrede pravila o nediskriminaciji u području tarifa (u daljnjem tekstu: odluka regulatornog tijela nadležnog za poštanski sektor). U skladu s tom odlukom, novi tarifni sustav koji je društvo bpost uspostavilo počevši od 2010. temeljio se na neopravdano različitom postupanju prema posrednicima i izravnim klijentima. Osim toga, regulatorno tijelo nadležno za poštanski sektor navelo je da se postupak koji je doveo do donošenja navedene odluke nije odnosio na primjenu prava tržišnog natjecanja.
11 Presudom od 10. ožujka 2016. cour d’appel de Bruxelles (Žalbeni sud u Bruxellesu, Belgija) poništio je odluku regulatornog tijela nadležnog za poštanski sektor s obrazloženjem da predmetna tarifna praksa nije bila diskriminatorna. Ta je presuda, koja je postala pravomoćna, donesena nakon podnošenja zahtjeva za prethodnu odluku povodom kojeg je donesena presuda od 11. veljače 2015., bpost (C‑340/13, EU:C:2015:77).
12 U međuvremenu je tijelo nadležno za tržišno natjecanje odlukom od 10. prosinca 2012. utvrdilo da je društvo bpost zloporabilo vladajući položaj, što je zabranjeno člankom 3. Zakona o zaštiti tržišnog natjecanja i člankom 102. UFEU‑a. Ta se zloporaba sastojala od usvajanja i provedbe društva bpost novog tarifnog sustava u razdoblju od siječnja 2010. do srpnja 2011. U skladu s tom odlukom, taj je sustav imao učinak isključivanja posrednika i potencijalnih konkurenata društva bpost te učinak pridobivanja vjernosti glavnih klijenata, što je moglo povećati prepreke ulasku na tržište. Zbog navedene zloporabe društvo bpost osuđeno je na plaćanje novčane kazne u iznosu od 37 399 786 eura, izračunane uzimajući u obzir novčanu kaznu koju je prethodno odredilo regulatorno tijelo nadležno za poštanski sektor. Postupak koji je doveo do donošenja navedene odluke nije se odnosio na postojanje eventualnih diskriminatornih praksi.
13 Presudom od 10. studenoga 2016. cour d’appel de Bruxelles (Žalbeni sud u Bruxellesu) poništio je odluku tijela nadležnog za tržišno natjecanje zbog njezine suprotnosti s načelom ne bis in idem. Taj je sud smatrao da su se postupci koje su vodili regulatorno tijelo nadležno za poštanski sektor i tijelo nadležno za tržišno natjecanje odnosili na ista djela.
14 Cour de cassation (Kasacijski sud, Belgija) presudom od 22. studenoga 2018. ukinuo je tu presudu te je vratio predmet couru d’appel de Bruxelles (Žalbeni sud u Bruxellesu).
15 U okviru postupka koji je uslijedio nakon tog vraćanja društvo bpost, tijelo nadležno za tržišno natjecanje i Europska komisija, intervenijent u svojstvu amicus curiae, raspravljali su o poštovanju načela ne bis in idem i uvjetima njegove primjene.
16 U svojem zahtjevu za prethodnu odluku sud koji je uputio zahtjev pojašnjava da postupci koje su proveli regulatorno tijelo nadležno za poštanski sektor i tijelo nadležno za tržišno natjecanje dovode do izricanja upravnih sankcija kaznene prirode namijenjenih sankcioniranju različitih kažnjivih djela koja su posljedica povrede, s jedne strane, sektorskih pravila i, s druge strane, prava tržišnog natjecanja. U tim okolnostima on smatra da se u načelu valja osloniti na sudsku praksu Suda koja se odnosi na načelo ne bis in idem u području prava tržišnog natjecanja, kako ona proizlazi osobito iz presude od 14. veljače 2012., Toshiba Corporation i dr. (C‑17/10, EU:C:2012:72). Iz te sudske prakse proizlazi da, kako bi se provjerilo odnose li se dva postupka na ista djela, valja ispitati jesu li ispunjena tri kumulativna kriterija, odnosno to da su činjenično stanje, počinitelj povrede i zaštićeni pravni interes istovjetni. Međutim, sud koji je uputio zahtjev ističe da se posljednji kriterij ne primjenjuje ni u jednom drugom području osim u području prava tržišnog natjecanja.
17 Sud koji je uputio zahtjev ističe da se dva postupka o kojima je riječ u glavnom predmetu temelje na različitim zakonodavstvima čija je svrha zaštititi različite pravne interese. Postupak koji je provelo regulatorno tijelo nadležno za poštanski sektor bio je namijenjen osiguranju liberalizacije sektora poštanskih usluga putem pravila o transparentnosti i nediskriminaciji u području tarifa, dok se postupkom koji je provelo tijelo nadležno za tržišno natjecanje nastoji osigurati slobodno tržišno natjecanje na unutarnjem tržištu, među ostalim, zabranom zloporabe vladajućeg položaja. Kriterij koji se odnosi na istovjetnost zaštićenog pravnog interesa nužan je kako bi se osigurala djelotvornost primjene prava tržišnog natjecanja.
18 Međutim, sud koji je uputio zahtjev smatra da je, imajući u vidu nesigurnost u pogledu relevantnosti tog kriterija s obzirom na sudsku praksu Suda, od njega potrebno dobiti pojašnjenja u tom pogledu.
19 Osim toga, taj se sud pita o uvjetima eventualne kumulacije progonâ na temelju ograničenja načela ne bis in idem, s obzirom na sudsku praksu proizišlu iz presuda od 20. ožujka 2018., Menci (C‑524/15, EU:C:2018:197), od 20. ožujka 2018., Garlsson Real Estate i dr. (C‑537/16, EU:C:2018:193) i od 20. ožujka 2018., Di Puma i Zecca (C‑596/16 i C‑597/16, EU:C:2018:192).
20 U tim je okolnostima cour d’appel de Bruxelles (Žalbeni sud u Bruxellesu) odlučio prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeća prethodna pitanja:
„1. Treba li načelo [ne] bis in idem, kako je zajamčeno člankom 50. Povelje, tumačiti na način da ono ne sprečava nadležno upravno tijelo države članice da izrekne novčanu kaznu zbog povrede europskog prava tržišnog natjecanja u situaciji kao što je ona u predmetnom slučaju, u kojoj je ista pravna osoba pravomoćno oslobođena plaćanja upravne novčane kazne koju joj je, uzimajući u obzir ista ili slična djela, izreklo nacionalno regulatorno tijelo nadležno za poštanski sektor zbog navodne povrede poštanskih propisa, a s obzirom na to da uvjet istovjetnosti zaštićenog pravnog interesa nije ispunjen jer se predmetni slučaj odnosi na dvije različite povrede dvaju različitih propisa koji su dio dvaju odvojenih pravnih područja?
2. Treba li načelo [ne] bis in idem, kako je zajamčeno člankom 50. Povelje, tumačiti na način da ono ne sprečava nadležno upravno tijelo države članice da izrekne novčanu kaznu zbog povrede europskog prava tržišnog natjecanja u situaciji kao što je ona u predmetnom slučaju, u kojoj je ista pravna osoba pravomoćno oslobođena plaćanja upravne novčane kazne koju joj je zbog navodne povrede poštanskih propisa, uzimajući u obzir ista ili slična djela, izreklo nacionalno regulatorno tijelo nadležno za poštanski sektor zbog toga što ograničenje načela [ne] bis in idem opravdava činjenica da propis iz područja prava tržišnog natjecanja ima komplementaran cilj u općem interesu, odnosno osiguravanje i očuvanje sustava bez narušavanja tržišnog natjecanja na unutarnjem tržištu, te ne prekoračuje ono što je prikladno i nužno za ostvarivanje legitimnog cilja navedenog propisa i/ili za zaštitu prava i slobode poduzetništva drugih subjekata na temelju članka 16. Povelje?”
Prethodna pitanja
21 Svojim pitanjima, koja valja ispitati zajedno, sud koji je uputio zahtjev u biti pita treba li članak 50. Povelje tumačiti na način da mu se protivi to da se pravna osoba kazni novčanom kaznom zbog povrede prava tržišnog natjecanja Unije kad je za ista djela protiv te osobe već donesena odluka koja je postala pravomoćna nakon okončanja postupka u vezi s povredom sektorskih pravila koja su za cilj imala liberalizaciju dotičnog tržišta.
Uvodna očitovanja
22 Valja podsjetiti na to da je načelo ne bis in idem temeljno načelo prava Unije (presuda od 15. listopada 2002., Limburgse Vinyl Maatschappij i dr./Komisija, C‑238/99 P, C‑244/99 P, C‑245/99 P, C‑247/99 P, C‑250/99 P do C‑252/99 P i C‑254/99 P, EU:C:2002:582, t. 59.), koje je sada zajamčeno člankom 50. Povelje.
23 Ta odredba sadržava pravo koje odgovara onom predviđenom u članku 4. Protokola br. 7 uz Europsku konvenciju za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda, potpisanu u Rimu 4. studenoga 1950. U tom pogledu, valja naglasiti da se, u mjeri u kojoj Povelja sadržava prava koja odgovaraju pravima zajamčenima tom konvencijom, člankom 52. stavkom 3. Povelje predviđa da su značenje i opseg primjene tih prava jednaki onima iz spomenute konvencije. Stoga valja uzeti u obzir članak 4. Protokola br. 7 uz tu konvenciju u svrhu tumačenja članka 50. Povelje, ne dovodeći u pitanje autonomiju prava Unije i Suda Europske unije (vidjeti u tom smislu presudu od 20. ožujka 2018., Menci, C‑524/15, EU:C:2018:197, t. 23. i 60.).
24 Članak 50. Povelje određuje da se „[n]ikome ne može ponovno suditi niti ga se može kazniti u kaznenom postupku za kazneno djelo za koje je već pravomoćno oslobođen ili osuđen u Uniji u skladu sa zakonom”. Stoga načelo ne bis in idem zabranjuje kumulaciju kako progonâ tako i sankcija kaznene naravi u smislu tog članka za ista djela i protiv iste osobe (presuda od 20. ožujka 2018., Menci, C‑524/15, EU:C:2018:197, t. 25. i navedena sudska praksa).
25 Što se tiče ocjene kaznene naravi progona i sankcija o kojima je riječ, koju treba provesti sud koji je uputio zahtjev, valja podsjetiti na to da su relevantna tri kriterija. Prvi je kriterij pravna kvalifikacija kažnjivog djela prema nacionalnom pravu, drugi je sama narav kažnjivog djela, a treći je stupanj težine sankcije koja se dotičnoj osobi može izreći (vidjeti u tom smislu presude od 5. lipnja 2012., Bonda, C‑489/10, EU:C:2012:319, t. 37. i od 20. ožujka 2018., Menci, C‑524/15, EU:C:2018:197, t. 26. i 27.).
26 U tom pogledu valja naglasiti da primjena članka 50. Povelje nije ograničena samo na progon i sankcije koje nacionalno pravo kvalificira kao „kaznene”, nego obuhvaća – neovisno o samoj kvalifikaciji u nacionalnom pravu – i progon te sankcije za koje treba smatrati da imaju kaznenu narav na temelju drugih dvaju kriterija iz prethodne točke (vidjeti u tom smislu presudu od 20. ožujka 2018., Menci, C‑524/15, EU:C:2018:197, t. 30.).
27 Međutim, u ovom slučaju dovoljno je utvrditi, kao što to pojašnjava sud koji je uputio zahtjev, da je svrha dvaju postupaka iz glavnog predmeta izricanje upravnih sankcija kaznene naravi, tako da, s obzirom na kriterije navedene u točki 25. ove presude, nije riječ o kaznenopravnoj kvalifikaciji tih postupaka.
28 Primjena načela ne bis in idem podliježe dvama uvjetima, odnosno, s jedne strane, postojanju prethodne pravomoćne odluke (uvjet „bis”) i, s druge strane, tomu da se ranija odluka i naknadni progoni ili odluke odnose na ista djela (uvjet „idem”).
Uvjet „bis”
29 Što se tiče uvjeta „bis”, da bi se moglo smatrati da je sudskom odlukom pravomoćno odlučeno o djelima koja su predmet drugog postupka, nužno je ne samo da je ta odluka postala pravomoćna nego i da je ona donesena nakon ocjene merituma predmeta (vidjeti po analogiji presudu od 5. lipnja 2014., M, C‑398/12, EU:C:2014:1057, t. 28. i 30.).
30 U ovom slučaju iz utvrđenja suda koji je uputio zahtjev proizlazi da je odluka regulatornog tijela nadležnog za poštanski sektor poništena pravomoćnom presudom, u skladu s kojom je društvo bpost bilo oslobođeno daljnjeg progona kojem je bilo podvrgnuto na temelju pravila poštanskog sektora. Pod uvjetom da to provjeri sud koji je uputio zahtjev, čini se da je prvi postupak bio okončan pravomoćnom odlukom u smislu sudske prakse navedene u prethodnoj točki.
Uvjet „idem”
31 Kad je riječ o uvjetu „idem”, iz samog teksta članka 50. Povelje proizlazi da se njime zabranjuje ponovno suđenje u kaznenom postupku istoj osobi ili ponovno kažnjavanje u kaznenom postupku iste osobe za isto kazneno djelo.
32 Kao što to u svojem zahtjevu za prethodnu odluku navodi sud koji ga je uputio, dva postupka o kojima je riječ u glavnom predmetu odnose se na istu pravnu osobu, odnosno društvo bpost.
33 Prema sudskoj praksi Suda, mjerodavan kriterij za ocjenjivanje postojanja istog kažnjivog djela jest kriterij istovjetnosti materijalnih činjenica, shvaćen kao postojanje niza međusobno neraskidivo povezanih konkretnih okolnosti koje su dovele do pravomoćnog oslobađanja ili osuđivanja određene osobe. Tako članak 50. Povelje zabranjuje da se za ista djela izrekne više sankcija kaznene naravi u različitim postupcima vođenima u tu svrhu (presude od 20. ožujka 2018., Menci, C‑524/15, EU:C:2018:197, t. 35. i od 20. ožujka 2018., Garlsson Real Estate i dr., C‑537/16, EU:C:2018:193, t. 37. i navedena sudska praksa).
34 Nadalje, iz sudske prakse Suda proizlazi da pravna kvalifikacija djela u nacionalnom pravu i zaštićeni pravni interes nisu relevantni za utvrđivanje postojanja istog kažnjivog djela jer se opseg zaštite priznate člankom 50. Povelje ne smije razlikovati ovisno o pojedinoj državi članici (presude od 20. ožujka 2018., Menci, C‑524/15, EU:C:2018:197, t. 36. i od 20. ožujka 2018., Garlsson Real Estate i dr., C‑537/16, EU:C:2018:193, t. 38.).
35 Isto vrijedi i za potrebe primjene načela ne bis in idem, utvrđenog u članku 50. Povelje u području prava tržišnog natjecanja Unije, s obzirom na to da se, kao što je to istaknuo nezavisni odvjetnik u točkama 95. i 122. svojeg mišljenja, opseg zaštite dodijeljene tom odredbom ne može, osim ako je drukčije predviđeno pravom Unije, razlikovati od jednog do drugog područja prava Unije.
36 U tom pogledu valja još pojasniti da, s obzirom na sudsku praksu navedenu u točki 33. ove presude, uvjet „idem” zahtijeva da su materijalne činjenice istovjetne. Suprotno tomu, načelo ne bis in idem ne može se primijeniti ako predmetne činjenice nisu istovjetne, nego samo slične.
37 Naime, istovjetnost materijalnih činjenica tumači se kao skup konkretnih okolnosti koje proizlaze iz događaja koji su u biti isti, s obzirom na to da podrazumijevaju istog autora i da su međusobno neodvojivo povezani u vremenu i prostoru (vidjeti u tom smislu presude ESLJP, 10. veljače 2009., Sergej Zolotukhin protiv Rusije, CE:ECHR:2009:0210JUD001493903, t. 83. i 84. i ESLJP, 20. svibnja 2014., Pirttimäki protiv Finske, CE:ECHR:2014:0520JUD003523211, t. 49. do 52.).
38 U ovom je slučaju na sudu koji je uputio zahtjev da utvrdi jesu li činjenice koje su bile predmet dvaju postupaka pokrenutih na temelju sektorskih pravila i prava tržišnog natjecanja istovjetne. U tom pogledu, na njemu je da ispita činjenice koje su uzete u obzir u okviru svakog od postupaka, kao i razdoblje navodne povrede.
39 U slučaju da sud koji je uputio zahtjev ocijeni da su činjenice koje su bile predmet dvaju postupaka o kojima je riječ u glavnom postupku istovjetne, ta bi kumulacija predstavljala ograničenje temeljnog prava zajamčenog člankom 50. Povelje.
Opravdanje eventualnog ograničenja temeljnog prava zajamčenog člankom 50. Povelje
40 Ograničenje temeljnog prava zajamčenog člankom 50. Povelje može se opravdati na temelju njezina članka 52. stavka 1. (presude od 27. svibnja 2014., Spasic, C‑129/14 PPU, EU:C:2014:586, t. 55. i 56. i od 20. ožujka 2018., Menci, C‑524/15, EU:C:2018:197, t. 40.).
41 U skladu s prvom rečenicom članka 52. stavka 1. Povelje, svako ograničenje ostvarivanja prava i sloboda priznatih tom Poveljom mora biti predviđeno zakonom i mora poštovati bit tih prava i sloboda. U skladu s drugom rečenicom te odredbe, podložno načelu proporcionalnosti, ograničenja tih prava i sloboda moguća su samo ako su nužna i ako zaista odgovaraju ciljevima u općem interesu koje priznaje Unija ili potrebi zaštite prava i sloboda drugih osoba.
42 U ovom je slučaju na sudu koji je uputio zahtjev da provjeri je li, kako se čini da proizlazi iz elemenata spisa kojim Sud raspolaže, postupanje svakog od predmetnih nacionalnih tijela za koje se tvrdi da je dovelo do kumulacije progona i sankcija bilo propisano zakonom.
43 Takvom mogućnošću kumulacije progona i sankcija poštuje se bitan sadržaj članka 50. Povelje, pod uvjetom da se nacionalnim propisom ne dopušta progon i sankcioniranje istih djela kao kažnjivih ili radi postizanja istog cilja, već se njime samo predviđa mogućnost kumulacije progona i sankcija na temelju različitih propisa.
44 Što se tiče pitanja odgovara li ograničenje temeljnog prava zajamčenog člankom 50. Povelje koje proizlazi iz kumulacije progona i sankcija na temelju sektorskih propisa i prava tržišnog natjecanja cilju u općem interesu, valja utvrditi da se dvama propisima o kojima je riječ u glavnom postupku nastoje postići različiti legitimni ciljevi.
45 Tako je cilj sektorskih propisa o kojima je riječ u glavnom postupku, kojima je prenesena Direktiva 97/67, liberalizacija unutarnjeg tržišta poštanskih usluga.
46 Što se tiče Zakona o zaštiti tržišnog natjecanja i članka 102. UFEU‑a, na kojima se temelji odluka tijela nadležnog za tržišno natjecanje, valja podsjetiti na to da je taj članak odredba javnog poretka kojom se zabranjuje zloporaba vladajućeg položaja i čiji je cilj, nužan za funkcioniranje unutarnjeg tržišta, osigurati da tržišno natjecanje ne bude narušeno na tom tržištu (vidjeti u tom smislu presude od 13. srpnja 2006., Manfredi i dr., C‑295/04 do C‑298/04, EU:C:2006:461, t. 31. i od 17. veljače 2011., TeliaSonera Sverige, C‑52/09, EU:C:2011:83, t. 20. do 22.).
47 Stoga je legitimno da država članica, kako bi osigurala nastavak postupka liberalizacije unutarnjeg tržišta poštanskih usluga, istodobno osiguravajući njegovo uredno funkcioniranje, sankcionira povrede, s jedne strane, sektorskih propisa čiji je cilj liberalizacija dotičnog tržišta i, s druge strane, pravila primjenjivih u pravu tržišnog natjecanja, kao što je to predviđeno u uvodnoj izjavi 41. Direktive 97/67.
48 Kad je riječ o poštovanju načela proporcionalnosti, ono zahtijeva da kumulacija progona i sankcija predviđena nacionalnim propisima ne prelazi granice onoga što je prikladno i nužno za ostvarenje legitimnih ciljeva kojima teže ti propisi, pri čemu, kada postoji izbor među više prikladnih mjera, treba odabrati manje ograničavajuću mjeru, a uzrokovane nepovoljnosti ne smiju biti neproporcionalne u odnosu na ciljeve koje se želi postići (presuda od 20. ožujka 2018., Menci, C‑524/15, EU:C:2018:197, t. 46. i navedena sudska praksa).
49 U tom pogledu valja naglasiti da se tijela javne vlasti mogu legitimno odlučiti za dodatna pravna rješenja za određena ponašanja koja su štetna za društvo pomoću različitih postupaka koji čine dosljednu cjelinu na način da se bave različitim aspektima društvenog problema o kojem je riječ, pod uvjetom da ta komplementarna pravna rješenja ne predstavljaju prekomjeran teret za predmetnu osobu (vidjeti u tom smislu presudu ESLJP‑a, 15. studenoga 2016., A i B protiv Norveške, CE:ECHR:2016:1115JUD002413011, t. 121. i 132.). Stoga se činjenica da dva postupka imaju različite ciljeve u općem interesu koje je legitimno kumulativno štititi može uzeti u obzir u okviru analize proporcionalnosti kumulacije progona i sankcija kao čimbenik kojim se nastoji opravdati ta kumulacija, pod uvjetom da su ti postupci komplementarni i da dodatni teret koji predstavlja navedena kumulacija stoga može biti opravdan dvama ciljevima koji se nastoje ostvariti.
50 Nacionalnim pravilima koja predviđaju mogućnost kumulacije progona i sankcija na temelju sektorskih propisa i prava tržišnog natjecanja može se ostvariti cilj u općem interesu, a to je osigurati učinkovitu primjenu svakog od dvaju predmetnih propisa, s obzirom na to da se njima nastoje postići različiti legitimni ciljevi navedeni u točkama 45. i 46. ove presude. U tom pogledu, na sudu koji je uputio zahtjev je da ocijeni, s obzirom na nacionalne odredbe koje su dovele do postupaka koje su pokrenuli regulatorno tijelo nadležno za poštanski sektor i tijelo nadležno za tržišno natjecanje, može li se kumulacija sankcija kaznene naravi u glavnom postupku opravdati činjenicom da se progoni koje su pokrenula ta tijela odnose na komplementarne ciljeve koji se tiču različitih aspekata istog protupravnog ponašanja (vidjeti u tom smislu presudu od 20. ožujka 2018., Menci, C‑524/15, EU:C:2018:197, t. 44.).
51 Što se tiče krajnje nužnosti takve kumulacije progona i sankcija, valja ocijeniti postoje li jasna i precizna pravila koja omogućuju da se predvidi koja djela i propusti mogu biti predmet kumulacije progona i sankcija kao i postoji li koordinacija između različitih tijela, jesu li dva postupka provedena dovoljno usklađeno i u kratkom razdoblju i je li bilo koja sankcija koja je možda izrečena u prvotnom postupku uzeta u obzir pri ocjeni druge sankcije, tako da je teret koji proizlazi iz takve kumulacije za dotične osobe ograničen na ono što je krajnje nužno, dok je težina svih izrečenih sankcija razmjerna težini počinjenog kažnjivog djela (vidjeti u tom smislu presudu od 20. ožujka 2018., Menci, C‑524/15, EU:C:2018:197, t. 49., 52., 53., 55. i 58. i presudu ESLJP‑a, 15. studenoga 2016., A i B protiv Norveške, CE:ECHR:2016:1115JUD002413011, t. 130. do 132.).
52 Doduše, kao što je to istaknuo nezavisni odvjetnik u točki 109. svojeg mišljenja, ocjena nužnosti opisana u prethodnoj točki, a time i opća analiza pitanja može li se kumulacija dvaju postupaka opravdati na temelju članka 52. stavka 1. Povelje, mogu se, s obzirom na prirodu određenih čimbenika koje treba uzeti u obzir, u cijelosti provesti samo ex post.
53 Međutim, zaštita koja proizlazi iz dvostrukog uvjeta kojem podliježe primjena načela ne bis in idem, navedenog u točki 28. ove presude, ne dovodeći pritom u pitanje eventualno opravdanje ograničenja prava koja proizlaze iz tog načela u konkretnom slučaju na temelju članka 52. stavka 1. Povelje, poštuje bitan sadržaj članka 50. Povelje. Naime, kao što to proizlazi iz točke 51. ove presude, pozivanje na takvo opravdanje zahtijeva utvrđenje da je kumulacija dvaju predmetnih postupaka bila krajnje nužna, uzimajući u biti u tom kontekstu u obzir postojanje dovoljno uske materijalne i vremenske povezanosti između dvaju predmetnih postupaka (vidjeti u tom smislu presudu od 20. ožujka 2018., Menci, C‑524/15, EU:C:2018:197, t. 61. i, po analogiji, presudu ESLJP‑a, 15. studenoga 2016., A i B protiv Norveške, CE:ECHR:2016:1115JUD002413011, t. 130.). Stoga je eventualno opravdanje kumulacije sankcija ograničeno uvjetima kojima se, kada su ispunjeni, nastoji, među ostalim, ograničiti, a da se pritom ne dovede u pitanje postojanje uvjeta „bis” kao takvog, različit funkcionalni karakter predmetnih postupaka i stoga konkretan učinak koji za dotične osobe proizlazi iz činjenice da su ti postupci, koji se vode protiv njih, kumulirani.
54 Na sudu koji je uputio zahtjev je da provjeri, s obzirom na sve okolnosti glavnog postupka, jesu li u njemu ispunjeni uvjeti iz točke 51. ove presude. Kako bi se tom sudu dao koristan odgovor, ipak valja iznijeti sljedeća pojašnjenja.
55 Kao prvo, valja istaknuti da bi postojanje odredbe nacionalnog prava kojom se predviđa suradnja i razmjena informacija između dotičnih tijela – kao u članku 14. loi du 17 janvier 2003 relative au statut du régulateur des secteurs des postes et des télécommunications belges (Zakon od 17. siječnja 2003. o statusu belgijskog regulatornog tijela nadležnog za poštanski i telekomunikacijski sektor) (Moniteur belge od 24. siječnja 2003., str. 2591.) – a što je na sudu koji je uputio zahtjev da provjeri, predstavljalo relevantan okvir za osiguravanje koordinacije iz točke 51. ove presude. Također je na sudu koji je uputio zahtjev da provjeri je li takva koordinacija stvarno provedena u ovom slučaju.
56 Kao drugo, pod uvjetom da to ocijeni sud koji je uputio zahtjev, valja primijetiti da spis kojim Sud raspolaže sadržava indicije o dovoljno uskoj vremenskoj povezanosti između dvaju provedenih postupaka i između odluka donesenih na temelju sektorskih propisa i prava tržišnog natjecanja. Stoga se čini da su regulatorno tijelo nadležno za poštanski sektor i tijelo nadležno za tržišno natjecanje, barem djelomično, usporedno proveli svoje postupke. Dva su tijela svoje odluke donijela u kratkom razdoblju, odnosno 20. srpnja 2011. i 10. prosinca 2012., što svjedoči, uzimajući također u obzir složenost istraga u području tržišnog natjecanja, o dovoljno uskoj vremenskoj povezanosti.
57 Naposljetku, okolnost da je novčana kazna izrečena u okviru drugog postupka viša od one izrečene pravomoćnom odlukom u okviru prvog postupka sama po sebi ne omogućuje da se zaključi o nerazmjernosti kumulacije progona i sankcija protiv dotične pravne osobe, osobito s obzirom na činjenicu da ta dva postupka mogu predstavljati komplementarna i povezana, ali ipak različita pravna rješenja u odnosu na isto postupanje.
58 S obzirom na sva prethodna razmatranja, na postavljena pitanja valja odgovoriti tako da članak 50. Povelje, u vezi s njezinim člankom 52. stavkom 1., treba tumačiti na način da mu se ne protivi to da se pravna osoba kazni novčanom kaznom zbog povrede prava tržišnog natjecanja Unije kad je za ista djela protiv te osobe već donesena odluka koja je postala pravomoćna nakon okončanja postupka u vezi s povredom sektorskih pravila koja su za cilj imala liberalizaciju dotičnog tržišta, pod uvjetom da postoje jasna i precizna pravila koja omogućuju da se predvidi koja djela i propusti mogu biti predmet kumulacije progona i sankcija kao i koordinacija između dvaju nadležnih tijela, da su dva postupka provedena dovoljno usklađeno i u kratkom razdoblju te da je težina svih izrečenih sankcija razmjerna težini počinjenog kažnjivog djela.
Troškovi
59 Budući da ovaj postupak ima značaj prethodnog pitanja za stranke glavnog postupka pred sudom koji je uputio zahtjev, na tom je sudu da odluči o troškovima postupka. Troškovi podnošenja očitovanja Sudu, koji nisu troškovi spomenutih stranaka, ne nadoknađuju se.
Slijedom navedenog, Sud (veliko vijeće) odlučuje:
Članak 50. Povelje Europske unije o temeljnim pravima, u vezi s njezinim člankom 52. stavkom 1., treba tumačiti na način da mu se ne protivi to da se pravna osoba kazni novčanom kaznom zbog povrede prava tržišnog natjecanja Unije kad je za ista djela protiv te osobe već donesena odluka koja je postala pravomoćna nakon okončanja postupka u vezi s povredom sektorskih pravila koja su za cilj imala liberalizaciju dotičnog tržišta, pod uvjetom da postoje jasna i precizna pravila koja omogućuju da se predvidi koja djela i propusti mogu biti predmet kumulacije progona i sankcija kao i koordinacija između dvaju nadležnih tijela, da su dva postupka provedena dovoljno usklađeno i u kratkom razdoblju te da je težina svih izrečenih sankcija razmjerna težini počinjenog kažnjivog djela.
Potpisi