РЕШЕНИЕ НА СЪДА (първи състав)
7 септември 2023 година(*)
„Неизпълнение на задължения от държава членка — Обществени поръчки за услуги — Държавна печатница — Изготвяне на документи за самоличност и на други официални документи, както и на системи за управление на тези документи — Национално законодателство, което предвижда възлагането на поръчките относно това изготвяне на публично предприятие без предварително провеждане на процедура за възлагане на обществена поръчка — Член 346, параграф 1, буква а) ДФЕС — Директива 2014/24/ЕС — Член 1, параграфи 1 и 3 — Член 15, параграфи 2 и 3 — Специални мерки за сигурност — Защита на основните интереси в областта на сигурността на държава членка“
По дело C‑601/21
с предмет иск за установяване на неизпълнение на задължения, предявен на основание член 258 ДФЕС на 28 септември 2021 г.,
Европейска комисия, представлявана първоначално от P. Ondrůšek, M. Siekierzyńska, A. Stobiecka-Kuik и G. Wils, а впоследствие от G. Gattinara, P. Ondrůšek, A. Stobiecka-Kuik и G. Wils,
ищец,
срещу
Република Полша, представлявана от B. Majczyna, E. Borawska-Kędzierska и M. Horoszko,
ответник,
СЪДЪТ (първи състав),
състоящ се от: Ал. Арабаджиев, председател на състава, L. Bay Larsen (докладчик), заместник-председател на Съда, P. G. Xuereb, T. von Danwitz и A. Kumin, съдии,
генерален адвокат: N. Emiliou,
секретар: C. Di Bella, администратор,
предвид изложеното в писмената фаза на производството и в съдебното заседание от 1 декември 2022 г.,
след като изслуша заключението на генералния адвокат, представено в съдебното заседание от 2 март 2023 г.,
постанови настоящото
Решение
1 С исковата си молба Европейската комисия иска от Съда да установи, че като е въвела в полското законодателство изключения за поръчките относно изготвянето на някои документи, печатни продукти и знаци, каквито изключения не са предвидени в Директива 2014/24/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 26 февруари 2014 година за обществените поръчки и за отмяна на Директива 2004/18/ЕО (ОВ L 94, 2014 г., стр. 65), Република Полша не е изпълнила задълженията си по член 1, параграфи 1 и 3 и член 15, параграфи 2 и 3 от Директива 2014/24 във връзка с член 346, параграф 1, буква а) ДФЕС.
Правна уредба
Правото на Съюза
2 Член 1 от Директива 2014/24 гласи:
„1. Настоящата директива установява правила за процедурите за обществени поръчки, провеждани от възлагащи органи, във връзка с договорите за обществени поръчки и конкурсите за проект, чиято прогнозна стойност не е под праговете, предвидени в член 4.
2. По смисъла на настоящата директива „обществена поръчка“ е придобиването от страна на един или няколко възлагащи органа посредством договор за обществена поръчка на строителство, доставки или услуги от икономически оператори, избрани от тях, без значение дали строителството, доставките или услугите са предназначени за обществени цели.
3. Настоящата директива се прилага при спазване на условията по член 346 ДФЕС.
[…]“.
3 Съгласно член 2, параграф 1, точки 6 и 9 от тази директива:
„За целите на настоящата директива се прилагат следните определения:
[…]
6. „обществени поръчки за строителство“ означава договори, които имат за предмет някое от посочените по-долу:
а) изпълнение или проектиране и изпълнение на строителство, свързано с една от дейностите по смисъла на приложение II;
б) изпълнение или проектиране и изпълнение на строеж;
в) изпълнение, независимо с какви средства, на строеж, отговарящ на изискванията на възлагащия орган, който има решаващо влияние върху вида или проектирането на строежа;
[…]
9. „обществени поръчки за услуги“ означава договори, чийто предмет е предоставянето на услуги, различни от посочените в точка 6“.
4 Член 4 от посочената директива определя праговете, считано от които тя се прилага.
5 Член 12 („Обществени поръчки между субекти в публичния сектор“), параграф 1 от същата директива гласи:
„Обществена поръчка, която се възлага от възлагащ орган на частноправно или публичноправно юридическо лице, попада извън обхвата на настоящата директива, когато са изпълнени всички условия по-долу:
а) възлагащият орган упражнява върху съответното юридическо лице контрол, подобен на този, който упражнява върху собствените си структурни звена;
б) повече от 80 % от дейността на контролираното юридическо лице се извършва при изпълнението на задачи, възложени му от контролиращия възлагащ орган или от други юридически лица, контролирани от същия възлагащ орган; и
в) в контролираното юридическо лице няма пряко частно капиталово участие, с изключение на форми на частно капиталово участие, които не са свързани с контролни или блокиращи правомощия, които се изискват от разпоредби на националното законодателство в съответствие с Договорите и които не оказват решаващо влияние върху контролираното юридическо лице.
[…]“.
6 Член 15 („Отбрана и сигурност“), параграфи 2 и 3 от Директива 2014/24 предвижда:
„2. Настоящата директива не се прилага за обществени поръчки и конкурси за проекти, които не са изключени съгласно параграф 1, когато защитата на основните интереси, свързани със сигурността на държава членка, не може да бъде гарантирана чрез мерки с по-малка степен на намеса, например чрез налагане на изисквания, насочени към защита на поверителния характер на информацията, която възлагащите органи предоставят в хода на процедурата по възлагане на обществена поръчка съгласно настоящата директива.
Освен това в съответствие с член 346, параграф 1, буква а) ДФЕС настоящата директива не се прилага за договори за обществени поръчки и конкурси за проект, които не са изключени съгласно параграф 1 от настоящия член, когато прилагането на настоящата директива би задължило държава членка да предоставя информация, чието разгласяване тя счита за противоречащо на нейни основни интереси в областта на сигурността.
3. Настоящата директива не се прилага, когато възлагането и изпълнението на обществената поръчка или конкурса за проект са обявени за секретни или трябва да бъдат придружени от специални мерки за сигурност съгласно законовите, подзаконовите или административните разпоредби в сила в дадена държава членка, при условие че държавата членка е установила, че съответните основни интереси не могат да бъдат гарантирани чрез мерки с по-малка степен на намеса, като посочените в параграф 2, първа алинея“.
7 Съгласно член 28 („Ограничена процедура“), параграфи 1 и 2 от тази директива:
„1. При ограничените процедури всеки икономически оператор може да подаде заявление за участие в отговор на покана за участие в състезателна процедура […].
[…]
2. Само икономическите оператори, поканени от възлагащия орган след негова оценка на представената информация, могат да подават оферта. Възлагащите органи могат да ограничат броя на подходящите кандидати, които да бъдат поканени за участие в процедурата, в съответствие с член 65.
[…]“.
8 Член 29 („Състезателна процедура с договаряне“), параграф 6 предвижда:
„Състезателните процедури с договаряне могат да се провеждат на последователни етапи, за да се намали броят на офертите за договаряне, като се прилагат критериите за възлагане, посочени в обявлението за поръчката, в поканата за потвърждаване на интерес или в друг документ за обществената поръчка. […]“.
9 Член 30, параграф 4 от същата директива гласи:
„Състезателните диалози могат да се провеждат на последователни етапи, за да се намали броят на решенията за обсъждане на етапа на диалога, като се прилагат критериите за възлагане, установени в обявлението за поръчката или в описателния документ. Възлагащият орган посочва дали ще използва тази възможност в обявлението за поръчката или в описателния документ“.
10 Член 42 от Директива 2014/24 предвижда реда и условията, при които възлагащите органи могат да формулират техническите спецификации и да ги вземат предвид при подбора на офертите. Съгласно параграф 1 от този член:
„Техническите спецификации, определени в приложение VII, точка 1, се посочват в документацията за обществената поръчка. В техническите спецификации се определят необходимите характеристики на строителството, услугата или доставката.
Тези характеристики могат да се отнасят и до специфичния процес или метод за производство или предоставяне на заявеното строителство, доставки или услуги, или до специфичен процес на друг етап от жизнения им цикъл, дори когато тези фактори не са част от съществените им характеристики, при условие че са свързани с предмета на поръчката и са пропорционални на нейната стойност и цели.
Техническите спецификации могат също така посочват дали ще бъде необходимо прехвърляне на права върху интелектуалната собственост.
[…]“.
11 Съгласно член 58 от тази директива, озаглавен „Критерии за подбор“:
„1. Критериите за подбор могат да се отнасят до:
а) годността за упражняване на професионалната дейност;
б) икономическото и финансовото състояние;
в) техническите и професионалните способности.
Възлагащите органи могат да налагат на икономическите оператори като изисквания за участие само критериите, посочени в параграфи 2, 3 и 4. Възлагащите органи ограничават изискванията само до тези, които са необходими, за да се гарантира, че кандидат или оферент има както правните и финансовите възможности, така и техническите и професионалните способности да изпълни възлаганата поръчка. Всички изисквания трябва да са пропорционални на предмета на поръчката и да са свързани с него.
2. По отношение на годността за упражняване на професионалната дейност възлагащите органи могат да изискват от икономическите оператори да бъдат вписани в един от професионалните или търговските регистри в тяхната държава членка по установяване, както е описано в приложение XI, или да изпълнят всяко друго условие, посочено в същото приложение.
[…]
3. По отношение на икономическото и финансовото състояние възлагащите органи могат да налагат изисквания, с които да се гарантира, че икономическите оператори притежават необходимия икономически и финансов капацитет за изпълнение на поръчката. За тази цел възлагащите органи могат да изискват, по-специално, икономическите оператори да имат определен минимален годишен оборот, включително определен минимален оборот в сферата, попадаща в обхвата на поръчката. Освен това възлагащите органи могат да изискат икономическите оператори да предоставят информация относно годишните си отчети, които показват например съотношението между активите и пасивите. Те могат също така да изискват подходящо равнище на застраховката за риска „професионална отговорност.
[…]
4. По отношение на техническите и професионалните способности възлагащите органи могат да налагат изисквания, с които да се гарантира, че икономическите оператори притежават необходимите човешки и технически ресурси и опит за изпълнение на поръчката при спазване на подходящ стандарт за качество.
Възлагащите органи могат по-специално да изискват икономическите оператори да притежават достатъчен опит, удостоверен чрез подходящи свидетелства за изпълнени в миналото поръчки. Възлагащият орган може да приеме, че икономическият оператор не притежава необходимите професионални способности, когато е установил, че икономическият оператор има конфликт на интереси, който може да се отрази неблагоприятно на изпълнението на поръчката.
При процедурите за възлагане на обществени поръчки за […] услуги […] професионалните способности на икономическите оператори да предоставят услугата […] могат да бъдат оценявани по отношение на техните умения, ефективност, опит и надеждност.
[…]“.
12 Член 63 („Използване на капацитета на други субекти“), параграф 1 от посочената директива гласи:
„По отношение на критериите, свързани с икономическото и финансовото състояние, установени съгласно член 58, параграф 3, и критериите, свързани с техническите и професионалните способности, установени съгласно член 58, параграф 4, икономически оператор може, когато е целесъобразно и за конкретна поръчка, да използва капацитета на други субекти, независимо от правния характер на отношенията му с тях. […]
[…]
Когато икономическият оператор използва капацитета на други субекти по отношение на критериите, свързани с икономическото и финансовото състояние, възлагащият орган може да изисква икономическият оператор и тези субекти да носят обща отговорност за изпълнението на поръчката.
[…]“.
13 В член 71 от същата директива са предвидени редът и условията относно подизпълнителите.
Полското право
14 Съгласно член 4, точка 5с от Ustawa Prawo zamówień publicznych (Закон за обществените поръчки) от 29 януари 2004 г. (Dz.U., бр. 19, позиция 177), изменен с Ustawa o dokumentach publicznych (Закон за официалните документи) от 22 ноември 2018 г. (Dz.U., 2019 г., позиция 53) (наричан по-нататък „Законът за обществените поръчки“):
„Този закон не се прилага:
[…]
5с) по отношение на поръчки за изготвяне на:
а) бланки на официални документи по член 5, параграф 2 от [Закона за официалните документи], както и за тяхното персонализиране или индивидуализиране;
b) бандеролни знаци;
c) таксови марки и контролни стикери, предвидени в Закона за пътищата [(Dz.U., 2018 г., позиция 1990) от 20 юни 1997 г., впоследствие изменен];
d) бюлетини за гласуване, предвидени в член 40 от Закона за приемане на Изборния кодекс (Dz.U., 2019 г., позиции 684 и 1504) от 5 януари 2011 г. и в член 20 от Закона за националния референдум (Dz.U., 2019 г., позиции 1444 и 1504) от 14 март 2003 г.;
e) холографски знаци върху удостоверенията за право на гласуване, предвидени в член 32, параграф 1 от [Закона за приемане на Изборния кодекс];
f) микропроцесорни устройства със софтуер за управление на официални документи, компютърни системи и бази данни, необходими за употребата на официалните документи по член 5, параграф 2 от [Закона за официалните документи], съдържащи електронен чип, съобразно тяхното предназначение“.
15 Официалните документи, посочени в член 5, параграф 2 от Закона за официалните документи, са следните:
„1) лични карти;
2) паспорти;
3) моряшки книжки по член 10, параграф 1 от Закона за морския труд от 5 август 2015 г.;
4) документи, издадени съгласно член 44, параграф 1 и член 83, параграф 1 от Закона за актовете за гражданско състояние от 28 ноември 2014 г.;
5) документи, издадени на чужденци съгласно член 37 и член 226 от Закона за чужденците от 12 декември 2013 г;
6) документи, издадени на членове на дипломатически представителства и консулски служби на чужди държави или на лице, приравнено на тях по силата на закон, конвенция или международното обичайно право, както и документи, издадени на членове на техните семейства, които са част от домакинството им съгласно член 61 от [Закона за чужденците];
7) документ, издаден на граждани на Европейския съюз съгласно член 48, параграф 1 от Закона за влизането, пребиваването и напускането на територията на Република Полша от граждани на държави — членки на [Съюза], и членове на техните семейства от 14 юли 2006 г.;
8) документи, издадени на членове на семействата на граждани на [Съюза] съгласно член 30, параграф 1 и член 48, параграф 2 от [Закона за влизането, пребиваването и напускането на територията на Република Полша от граждани на държави — членки на Съюза, и членове на техните семейства];
9) документи, издадени на чужденци съгласно член 55, параграф 1 и член 89i, параграф 1 от Закона за предоставяне на закрила на чужденци на територията на Република Полша от 13 юни 2003 г.;
10) изпълнителни основания, издадени от съдилища или съдебни служители;
11) копия от влезли в сила съдебни решения, с които се установява придобиването, съществуването или погасяването на право или които се отнасят до гражданското състояние;
12) копия от съдебни решения или съдебни удостоверения, с които се разрешава представляването на лице, извършването на правни действия или управляването на конкретно имущество;
13) копия от разпореждания на съдилища и съдебни служители за допускане на изпълнението на изпълнително основание, различно от изброените в член 777, параграф 1, точки 1 и 11 от Закона за приемане на Гражданския процесуален кодекс от 17 ноември 1964 г., ако техният предмет е изпълнително основание, което не е издадено от съд;
14) копия и извлечения от документи, отнасящи се до нотариалните актове по член 79, точки 1—1b) и точка 4, разрешенията по член 79, параграф 2 и протестите по член 79, параграф 5 от Закона за нотариалната дейност от 14 февруари 1991 г.;
15) удостоверения на членовете на екипажа на самолети;
16) лични военни документи, издадени на лица, вписани във военния регистър съгласно член 54, параграф 1 от Закона за всеобщото задължение за защита на Република Полша от 21 ноември 1967 г.;
17) лични военни документи, издадени съгласно член 48, параграф 1 от Закона за професионалната военна служба от 11 септември 2003 г.;
18) лични карти, издадени съгласно член 137c, параграф 1 от [Закона за професионалната военна служба];
19) лични карти, издадени съгласно член 54а, параграф 1 от [Закона за всеобщото задължение за защита на Република Полша];
20) бележка в паспорт по член 19, параграф 1 от Закона за паспортите от 13 юли 2006 г.;
21) визов стикер;
22) „полска карта“ (Karta Polaka);
23) карта, удостоверяваща увреждане или степен на увреждане;
24) разрешение за упражняване на лекарска професия;
25) разрешение за упражняване на професията „лекар по дентална медицина“;
26) свидетелство за управление на МПС;
27) свидетелство за професионална регистрация и свидетелство за регистрация на пътно превозно средство, с изключение на свидетелствата за регистрация на пътно превозно средство по член 73, параграф 3 от [Закона за пътищата];
28) свидетелство за регистрация на МПС (karta pojazdu);
29) временно удостоверение по член 71, параграф 1 от [Закона за пътищата];
30) тахографска карта по член 2, параграф 4 от Закона за тахографите от 5 юли 2018 г.;
31) свидетелство по Европейската спогодба за международен превоз на опасни товари по шосе (ADR), предвидено в член 2, параграф 10 от Закона за превоз на опасни товари от 19 август 2011 г.;
31a) регистрационен документ по член 4, параграф 1 от Закона за регистрация на яхти и други плавателни съдове с дължина до 24 m от 12 април 2018 г.; и
32) служебни карти на:
а) полицейски служители,
b) гранични служители,
c) държавни служители по сигурността,
d) служители на Агенцията за вътрешна сигурност,
e) служители на Агенцията за разузнаване,
f) служители на Централното бюро за борба с корупцията,
g) служители на Службата за военно контраразузнаване и професионални войници, назначени на длъжност в тази служба,
h) служители на Службата за военно разузнаване и професионални войници, назначени на длъжност в тази служба,
i) персонал на администрацията на местата за лишаване от свобода,
j) данъчни и митнически служители,
k) лица, наети в организационни звена на националната данъчна администрация,
l) инспектори от Инспекцията по автомобилен транспорт,
m) служители на военната полиция“.
Досъдебната процедура
16 С официално уведомително писмо от 25 януари 2019 г. Комисията уведомява Република Полша за съмненията си по-специално относно съвместимостта с Директива 2014/24 на Закона за обществените поръчки, който транспонира тази директива в полския правен ред.
17 По-конкретно Комисията счита, че тази държава членка не е изпълнила задълженията си по посочената директива, тъй като този закон изключва от процедурите за възлагане на обществени поръчки посочените в член 4, точка 5c от него услуги (наричани по-нататък „разглежданите услуги“) за изготвяне на документи, бандеролни знаци, таксови марки, контролни стикери, бюлетини за гласуване, холографски знаци върху удостоверенията за право на гласуване, както и на микропроцесорни устройства със софтуер за управление на официални документи, компютърни системи и бази данни, необходими за употребата на официалните документи, съдържащи електронен чип, съобразно тяхното предназначение, при положение че такова изключване не е предвидено в същата директива.
18 В отговора си от 25 март 2019 г. Република Полша отхвърля това възражение на Комисията.
19 На 5 ноември 2019 г. тази държава членка уведомява Комисията за приемането на нов закон, който да замени Закона за обществените поръчки, считано от 1 януари 2021 г.
20 Считайки, че този нов закон също не отстранява твърдяното неизпълнение от посочената държава членка на Директива 2014/24, с писмо от 28 ноември 2019 г. Комисията изпраща на Република Полша мотивирано становище и приканва тази държава членка да приеме необходимите мерки, за да се съобрази с него в срок от два месеца, считано от получаването му.
21 В отговора си от 28 януари 2020 г. Република Полша изразява несъгласие по-специално с възражението на Комисията, свързано с въвеждането в полския правен ред на непредвидени в тази директива изключения във връзка с разглежданите услуги.
22 Тъй като не е удовлетворена от отговорите на Република Полша, на 9 юни 2021 г. Комисията решава да сезира Съда с настоящия иск.
По иска
Доводи на страните
23 Комисията поддържа, че при транспонирането на Директива 2014/24 в полския правен ред Република Полша — в нарушение на тази директива — е изключила разглежданите услуги от предвидените в нея процедури за възлагане на обществени поръчки. В това отношение посочената институция отбелязва, че подобни изключения нито са предвидени в членове 7—12 от същата директива, нито могат да бъдат обосновани с член 15 от нея.
24 Комисията припомня, че съгласно практиката на Съда именно държавата членка, която възнамерява да се позове на дерогациите по въпросния член 15, носи доказателствената тежест за това, че действително са налице изключителни обстоятелства, обосноваващи тези дерогации.
25 Позовавайки се на решение от 20 март 2018 г., Комисия/Австрия (Държавна печатница) (C‑187/16, EU:C:2018:194), Комисията посочва, че именно държавите членки определят основните интереси на своята сигурност и мерките за сигурност, необходими за защита на обществената сигурност в рамките на отпечатването на документи за самоличност и на други официални документи, и че мерките, които държавите членки приемат в рамките на легитимните изисквания, свързани с националния интерес, не са изключени като цяло от прилагането на правото на Съюза само поради факта че са приети по-специално в интерес на обществената сигурност или националната отбрана. По-специално Република Полша трябвало да докаже, че необходимата защита на изтъкнатите от нея интереси не би могла да бъде постигната посредством процедура за възлагане на обществена поръчка. Освен това икономическите или промишлените интереси по принцип не представлявали основни интереси в областта на сигурността.
26 В това отношение Комисията счита за недостатъчни доводите, изложени от Република Полша по отношение на разглежданите услуги с цел отклонение от прилагането на предвидените в Директива 2014/24 процедури за възлагане на обществени поръчки.
27 Според тази институция обстоятелството, че държавата е едноличен собственик на капитала на предприятието, на което е възложено предоставянето на разглежданите услуги, не може да представлява гаранция нито срещу евентуална несъстоятелност на последното, нито за надеждността на изпълнението на съответните договори. В това отношение, от една страна, Комисията се съмнява в невъзможността Polska Wytwórnia Papierów Wartościowych S.A. (наричано по-нататък „PWPW“) да бъде обявено в несъстоятелност, имайки предвид приложимите правила в областта на държавните помощи, и от друга страна, тя изтъква възможността PWPW да използва подизпълнители.
28 Що се отнася до наличието на евентуална заплаха за сигурността на Република Полша, в случай че изпълнителят е частен оператор (защото той би могъл да бъде изкупен от нови акционери), Комисията поддържа, че възлагащият орган може да въведе подходящи гаранции, включително прекратяване на съответния договор за обществена поръчка.
29 В допълнение, що се отнася до възможността за изтичане на класифицирана или чувствителна информация, според Комисията Република Полша не е доказала връзката между статута на PWPW на публично предприятие и гаранциите за избягване на такова изтичане. 100 % държавно участие в това дружество не представлявало гаранция срещу подобно изтичане, като се има предвид възможността за използване на подизпълнители.
30 Макар Комисията да не отрича, че необходимостта от гарантиране на сигурността на информацията при възлагането на разглежданите услуги е от общ интерес, според нея този интерес все пак невинаги съответства на основен интерес, свързан със сигурността на държавата членка.
31 Тази институция отбелязва, че възлагащият орган може да наложи особено високи изисквания относно годността и надеждността на изпълнителите, както и да уреди условията относно процедурите за възлагане на обществени поръчки и договорите за предоставяне на услуги.
32 По-специално възлагащият орган можел да предвиди технически спецификации като посочените в член 42 от Директива 2014/24 и/или да определи критериите за подбор, посочени в член 58 от тази директива, като по този начин гарантира, че изпълнителят ще бъде в състояние да достави качествен продукт при спазване на наложените условия и техники.
33 Що се отнася до техническите спецификации, посочени в член 42 от Директива 2014/24, възлагащият орган можел по-специално да наложи специални изисквания и процедури, гарантиращи сигурността на помещенията, на транспорта, на боравенето с материалите и на физическия достъп до въпросните помещения, както и воденето на подходящи регистри, защита на личните данни или представянето от избрания икономически оператор на редовни доклади. В допълнение, възлагащият орган можел да задължи този оператор да му позволява да извършва проверките, които счита за необходими.
34 Според Комисията могат да се предоставят гаранции посредством договорни клаузи, като например банкова гаранция или гаранция за целите на поправянето на евентуални вреди, с уверението, че всяко изтичане на информация ще се счита за тежко професионално нарушение. Освен това можело да се предвиди задължение за изпълнителя да изготви подробен доклад в случай на нередности, или пък в договора да се включат клаузи относно защитата на интелектуалната собственост и относно поемането на разглежданите услуги от друг субект, в случай че този изпълнител не е в състояние да изпълни задълженията си.
35 В допълнение, що се отнася до необратимия характер на евентуалните вреди, произтичащи от засягане на основните интереси на Република Полша поради изтичане на чувствителна информация, Комисията изтъква, че този характер не изключва нито компенсаторния, нито възпиращия ефект на клаузите в областта на обезщетяването на вредите.
36 В това отношение Комисията добавя, че подобни задължения и изисквания могат да бъдат наложени на изпълнителя, независимо дали неговото седалище се намира на територията на Република Полша или на територията на друга държава членка.
37 Що се отнася до определянето на критериите за подбор, посочени в член 58 от Директива 2014/24, Комисията подчертава, че възлагащият орган може да наложи изисквания да се удостовери релевантен опит в изготвянето на силно защитени документи, съществуването на необходимата инфраструктура и необходимото оборудване, наличието на надлежно квалифицирани и опитни служители, които освен това са неосъждани, финансово положение, позволяващо изпълнението на разглеждания договор по сигурен начин, или пък застрахователно покритие на рисковете в областта на професионалната отговорност.
38 Комисията поддържа също така, че поверителността на информацията относно разглежданите услуги би могла да се осигури чрез налагането на задължение за опазване на тайна. В това отношение възлагащият орган можел да изисква притежаването на национално разрешение за достъп до класифицирана информация. Освен това възлагащият орган запазвал възможността да измени или прекрати съответния договор за обществена поръчка, когато възникнат обстоятелства, които не е можел да предвиди.
39 Като се позовава на изискването за защита на основните интереси на своята сигурност, Република Полша счита, че по отношение на разглежданите услуги не е налице твърдяното неизпълнение на задължения.
40 Според тази държава членка е невъзможно за тези услуги да се приложат предвидените в Директива 2014/24 процедури за възлагане на поръчки, без да бъдат засегнати тези интереси. Изключенията, до които се отнася разглежданият понастоящем иск, представлявали пропорционални, адекватни и необходими мерки за постигане на целта да се гарантира защитата на посочените интереси в степен, която Република Полша счита за адекватна.
41 Що се отнася, на първо място, до изключването от процедурите за възлагане на поръчки на изготвянето на официалните документи, посочени в член 4, точка 5c от Закона за обществените поръчки, от една страна, в рамките на досъдебната процедура Република Полша изтъква необходимостта от защита на сигурността на тези документи, считани за основни с оглед на сигурността на тази държава членка, избягвайки подправянето им. Единствено обаче отпечатването на посочените документи от PWPW позволявало на въпросната държава членка да се предпази от подобни рискове от подправяне.
42 Република Полша настоява, че сигурността на същите документи е тясно свързана с основните интереси на държавата, а именно както вътрешните интереси, включващи сигурността, здравето и свободата на гражданите и зачитането на обществения ред, така и трансграничните интереси, включващи защитата на живота, здравето и свободите на гражданите, както и предотвратяването на тероризма, трафика на хора и организираната престъпност.
43 Що се отнася по-специално до документите, посочени в член 5, параграф 2, точка 32 от Закона за официалните документи, а именно в частност служебните карти на полицейските служители, на граничните служители, на държавните служители по сигурността, на служителите на Агенцията за вътрешна сигурност, на служителите на Агенцията за разузнаване, на служителите на Службата за военно контраразузнаване и професионалните войници, назначени на длъжност в тази служба, на служителите на Службата за военно разузнаване и професионалните войници, назначени на длъжност в тази служба, както и на служителите на военната полиция, тази държава членка поддържа, че изключването на въпросните документи от приложното поле на процедурите за възлагане на обществени поръчки е обосновано от защитата на тези основни интереси.
44 В това отношение Република Полша счита, че адекватната защита на посочените документи, по-специално срещу рисковете от подправяне и фалшифициране, е от съществено значение за нейната вътрешна сигурност. За да се гарантира най-висока степен на защита срещу тези рискове, въпросните документи следва да бъдат изготвяни от икономически оператор, изцяло контролиран от тази държава членка, какъвто е PWPW.
45 В допълнение, що се отнася до личните карти на военните и личните военни документи, тяхното изключване от приложното поле на процедурите за възлагане на обществени поръчки, предвидени в Директива 2014/24, било обосновано от произтичащото от конституцията на тази държава членка изискване за защита на сигурността на държавата в областта на отбраната, което също така осигурявало независимостта и целостта на нейната територия и гарантирало сигурността на нейните граждани.
46 В това отношение Република Полша поддържа, че контролът върху изготвянето на тези документи се вписва в по-широката рамка на сигурността и надеждността тази държава членка в областта на отбраната, като се имат предвид геополитическото ѝ положение, присъединяването ѝ към структурите на Организацията на Северноатлантическия договор (НАТО), но също и настоящият международен контекст.
47 От друга страна, що се отнася до посочените в член 4, точка 5c, буква f) от Закона за обществените поръчки микропроцесорни устройства със софтуер за управление на официални документи, компютърни системи и бази данни, необходими за употребата на официалните документи, съдържащи електронен чип, съобразно тяхното предназначение, Република Полша счита, че след като не е възможно да се гарантира сигурността на официалните документи, без да се осигури адекватно равнище на сигурност на електронните компоненти на тези документи, както и на системите и базите данни, използвани за целите на обработката на посочените документи, то спрямо тези компоненти, системи и бази данни трябва да се приложат сходни мерки за защита.
48 Що се отнася, на второ място, до бандеролните знаци по член 4, точка 5c, буква b) от Закона за обществените поръчки, Република Полша поддържа по същество, че тези знаци са от стратегическо значение за нейната национална сигурност. В това отношение изтъкнатите от тази държава членка основни интереси са защитата на живота и здравето на гражданите, сигурността на икономическите сделки, ефективното предотвратяване на организираната престъпност и на икономическите престъпления, финансовата сигурност, както и осигуряването на подходящо равнище на данъчни приходи.
49 Възлагането на изготвянето на посочените знаци на икономически оператор като PWPW, който има значителен опит в проектирането, безопасното изготвяне, съхранението и доставката на такива знаци на територията на посочената държава членка, представлявало съществена мярка за гарантиране на сигурността на гражданите в тази област, тъй като никое друго полско предприятие не било в състояние да изпълнява поръчките за бандеролни знаци.
50 Сигурността при изготвянето на тези знаци целяла да гарантира контрол върху събирането на данъци и такси, както и търговията и регистрирането на транспортните средства. Възлагането на изготвянето на посочените знаци на предприятие, различно от PWPW, можело да доведе до намаляване на равнището на сигурност, което Република Полша иска да поддържа в тази област.
51 Що се отнася, на трето място, до посочените в член 4, точка 5c, буква c) от Закона за обществените поръчки таксови марки и контролни стикери за превозните средства, тази държава членка подчертава значението за сигурността на държавата на документите относно пускането в движение на превозно средство. Доколкото изготвянето на тези документи изисквало достъп до секретна информация и предполагало използването на централна технология за персонализиране посредством електронна система, то следвало да се осигури защитата на съответната класифицирана информация и на съответните лични данни, което било един от основните елементи на сигурността на Република Полша.
52 По-специално тази държава членка отбелязва, че превозът на опасни товари, които биха могли да се използват в частност за извършване на терористични нападения, изисква данните за водача и за контролния стикер на разглежданото превозно средство да бъдат достъпни само за стриктно избрани субекти, каквито са предприятията, изцяло притежавани от държавата.
53 Що се отнася, на четвърто място, до посочените в член 4, точка 5c, букви d) и e) от Закона за обществените поръчки бюлетини за гласуване и холографски знаци върху удостоверенията за право на гласуване, Република Полша се позовава на общественото доверие в законосъобразното провеждане и сигурността на изборите и референдумите в тази държава членка. По-специално законосъобразното провеждане на изборите имало основно значение както от гледна точка на доверието на гражданите в държавните органи, така и от гледна точка на националната сигурност, и налагало своевременното отпечатване на достатъчен брой бюлетини за гласуване.
54 Република Полша твърди, че възлагането на предоставянето на разглежданите услуги на изцяло контролиран от нея субект, какъвто е PWPW, гарантира влиянието ѝ върху равнището на сигурност на официалните документи, които тя квалифицира като „чувствителни“, като позволява непрекъснато наблюдение на положението на този субект и бърза реакция на евентуалните заплахи.
55 Тази държава членка изтъква обстоятелството, че контролира изцяло и управлява както функционирането на органите на PWPW, така и процеса на изготвяне на официалните документи, което според нея позволява да се гарантира защитата на основния интерес, свързан със сигурността на посочената държава членка.
56 По-конкретно притежаването от държавата на всички акции на PWPW позволявало на Република Полша да избегне придобиването на това дружество от субект, който не е контролиран от държавата. Така то гарантирало непрекъснатостта на дейността по изготвяне и позволявало да се отстрани рискът от несъстоятелност на натоварения с тази дейност икономически оператор.
57 Всъщност рискът от несъстоятелност на дружество като PWPW бил чисто теоретичен, като освен това Комисията не изтъквала причини, поради които в случай на финансови затруднения на PWPW не би било възможно да се предостави държавна помощ на това дружество.
58 Що се отнася до риска от несъстоятелност на този оператор, предложеното от Комисията решение не позволявало да се избегне внезапно влошаване на финансовото състояние, докато, напротив, подобна хипотеза била изключена в рамките на система като въведената от Република Полша.
59 Освен това били непоправими последиците, свързани с липсата на документи от основно значение за функционирането на държавата, които биха произтекли от внезапно прекъсване на изготвянето им от избрания икономически оператор.
60 В допълнение, според Република Полша възлагането на изготвянето на такива документи на субект като PWPW, без да се провежда процедура за възлагане на обществена поръчка по Директива 2014/24, гарантирало автентичността на тези документи и следователно сигурността на тази държава членка, ограничавайки освен това кръга на субектите, които имат достъп до класифицирана информация.
61 Що се отнася до възможността възлагащият орган да използва подизпълнители, Република Полша счита, че положение, при което дадена поръчка се изпълнява от изцяло притежавано от държавата предприятие, дори в случай на използване на подизпълнители не е сходно с положение, при което тази поръчка сама по себе си се изпълнява от субект, подбран чрез предвидените в Директива 2014/24 процедури за възлагане на обществена поръчка. Освен това, ако подизпълнител не изпълнява надлежно посочената поръчка, PWPW имало възможността да поеме изпълнението ѝ по отношение на цялата верига на изготвяне на документи.
62 Република Полша счита, че Комисията неправилно основава доводите си на решение от 20 март 2018 г., Комисия/Австрия (Държавна печатница) (C‑187/16, EU:C:2018:194), което не било релевантно за целите на разглеждането на настоящия иск за установяване на неизпълнение на задължения. В това отношение тази държава членка изтъква, че прилагането на директивите за обществените поръчки, посочени по делото, по което е постановено въпросното решение, позволява да се гарантира равнище на сигурност, аналогично на това, което би било постигнато, без да се прибягва до процедурите за възлагане на обществени поръчки, предвидени в тези директиви. Настоящият случай обаче не бил такъв.
63 Република Полша настоява, че не е длъжна да съобрази равнището на защита на собствените си основни интереси в областта на сигурността с това на друга държава членка, и по-специално с това на Република Австрия. В това отношение Република Полша счита, че макар мерките — които според Комисията могат да бъдат взети, за да се осигури защитата на основните интереси на тази държава при същевременно провеждане за разглежданите услуги на предвидените в Директива 2014/24 процедури за възлагане на обществени поръчки — да са достатъчни за повечето поръчки, те не позволяват да се постигне избраното от нея равнище на защита на основните интереси в областта на сигурността, що се отнася до поръчките, свързани с разглежданите услуги.
64 Що се отнася до опазването на сигурността на информацията във връзка с разглежданите официални документи, с отварянето за конкуренция при услугите по изготвяне на тези документи щял да се увеличи броят на субектите, които могат да имат достъп до информация относно сигурността на Република Полша, което увеличавало риска от изтичане на тази чувствителна информация. Подобно засягане на основните интереси в областта на сигурността на тази държава членка било необратимо по естеството си (подобно на прекъсване на доставките на такива документи) и представлявало заплаха за непрекъснатото функциониране на държавата, тъй като така разгласената информация можела да бъде използвана от трети държави, организирани престъпни групи или терористични организации.
65 Що се отнася до посочената от Комисията мярка, изразяваща се в налагане на задължение за опазване на тайна посредством изискване за притежаване на национално разрешение за достъп до класифицирана информация, Република Полша счита, че такова задължение би гарантирало само в известна степен сигурността на тази чувствителна информация. Същото се отнасяло и за мерките за определяне на технически спецификации, налагащи специални изисквания и процедури, гарантиращи сигурността.
66 Макар Комисията да твърди, че заплахи за сигурността на съответната държава членка могат да съществуват дори когато разглежданите услуги са възложени на публично предприятие като PWPW, тя все пак не била доказала, че тези заплахи са толкова съществени, колкото в хипотезата, при която изпълнението на съответната поръчка е поверено на субект, подбран в приложение на Директива 2014/24.
67 Всъщност, макар мерките, посочени в точка 65 от настоящото решение, да позволяват да се даде достъп до въпросната информация само на ограничен брой кандидати, които освен това са доказали, че отговарят на високи стандарти, що се отнася до надеждността и процедурите за защита на информацията, все пак избраната от Република Полша система позволявала да се намали броят на субектите, които имат достъп до такава информация.
Съображения на Съда
68 Разглежданият понастоящем иск се отнася до съответствието с изискванията на Директива 2014/24 на полското законодателство, което предвижда пряко възлагане на поръчките за разглежданите услуги на PWPW.
69 В самото начало следва да се отбележи, че както е видно от представената пред Съда преписка, от една страна, обществените поръчки, за които се отнася това законодателство, представляват обществени поръчки за услуги по смисъла на член 2, параграф 1, точка 9 от тази директива и от друга страна, не се оспорва, че прогнозната стойност на тези поръчки е над праговете за прилагане на същата директива. Следователно в съответствие с член 1, параграф 1 от нея посоченото законодателство трябва по принцип да предвижда възлагането на тези поръчки да се извършва при спазване на предвидените в Директивата правила.
70 Единствените допустими изключения от прилагането на Директива 2014/24 са изчерпателно и изрично изброени в нея (вж. по аналогия решение от 18 ноември 1999 г., Teckal, C‑107/98, EU:C:1999:562, т. 43 и цитираната съдебна практика).
71 Според постоянната съдебна практика относно доказателствената тежест, в рамките на производство за установяване на неизпълнение на задължения на основание член 258 ДФЕС задължение на Комисията е да докаже наличието на твърдяното неизпълнение. Именно тя, без да може да се основава на каквато и да било презумпция, трябва да представи пред Съда необходимите факти и доказателства, въз основа на които той да провери дали е налице това неизпълнение на задължения (решение от 2 септември 2021 г., Комисия/Швеция (Пречиствателни станции), C‑22/20, EU:C:2021:669, т. 143 и цитираната съдебна практика).
72 В настоящото производство Република Полша се позовава на член 15, параграфи 2 и 3 от Директива 2014/24 във връзка с член 346, параграф 1, буква а) ДФЕС, за да обоснове съвместимостта с правото на Съюза на полското законодателство, което предвижда пряко възлагане на разглежданите поръчки за услуги на PWPW.
73 В това отношение следва да се отбележи, че както следва от член 15, параграф 2 от Директива 2014/24, тази директива не се прилага за обществените поръчки, когато защитата на основните интереси, свързани със сигурността на държава членка, не може да бъде гарантирана чрез мерки с по-малка степен на намеса, например чрез налагане на изисквания, насочени към защита на поверителния характер на информацията, която възлагащите органи предоставят в хода на процедурата по възлагане на обществена поръчка съгласно тази директива.
74 Освен това тази разпоредба уточнява, че в съответствие с член 346, параграф 1, буква а) ДФЕС Директива 2014/24 не се прилага за договори за обществени поръчки, когато прилагането ѝ би задължило държава членка да предоставя информация, чието разгласяване тя счита за противоречащо на нейни основни интереси в областта на сигурността.
75 Съгласно член 15, параграф 3 от посочената директива, когато възлагането и изпълнението на обществената поръчка са обявени за секретни или трябва да бъдат придружени от специални мерки за сигурност съгласно законовите, подзаконовите или административните разпоредби в сила в дадена държава членка, същата директива не се прилага, при условие че държавата членка е установила, че съответните основни интереси не могат да бъдат гарантирани чрез мерки с по-малка степен на намеса.
76 Що се отнася до дерогацията по член 15 от Директива 2014/24, държавите членки определят основните интереси на своята сигурност, като в случая полските органи следва да определят мерките за сигурност, необходими за защита на националната сигурност на Република Полша в рамките на отпечатването на документи като разглежданите по настоящото дело (вж. по аналогия решение от 20 март 2018 г., Комисия/Австрия (Държавна печатница), C‑187/16, EU:C:2018:194, т. 75 и цитираната съдебна практика).
77 Всъщност текстът на член 15, параграфи 2 и 3 от Директива 2014/24 във връзка с член 346 ДФЕС не налага на държавите членки задължение по отношение на търсеното равнище на защита на основните им интереси в областта на сигурността.
78 Както по същество отбелязва генералният адвокат в точка 48 от заключението си, понятието „сигурност“, използвано в тези разпоредби, включва по-специално опазването на националната сигурност.
79 В това отношение следва да се припомни, че съгласно постоянната съдебна практика целта за опазване на националната сигурност съответства на първостепенния интерес от защита на съществените функции на държавата и основните интереси на обществото чрез предотвратяването и преследването на дейности, които могат сериозно да дестабилизират основните конституционни, политически, икономически или социални структури на дадена страна, и по-специално да заплашват пряко обществото, населението или самата държава, като например терористични дейности (решение от 5 април 2022 г., Commissioner of the Garda Síochána и др., C‑140/20, EU:C:2022:258, т. 61 и цитираната съдебна практика).
80 При все това мерките, които държавите членки приемат в рамките на легитимните изисквания, свързани с националния интерес, не са изключени като цяло от прилагането на правото на Съюза само поради факта че са приети в интерес на националната сигурност (вж. по аналогия решение от 20 март 2018 г., Комисия/Австрия (Държавна печатница), C‑187/16, EU:C:2018:194, т. 76 и цитираната съдебна практика).
81 Освен това следва също да се припомни, че дерогации като посочените по настоящото дело трябва да се тълкуват стриктно (вж. по аналогия решение от 20 март 2018 г., Комисия/Австрия (Държавна печатница), C‑187/16, EU:C:2018:194, т. 77 и цитираната съдебна практика).
82 Следователно, макар да предоставя право на преценка на държавите членки при определяне на необходимите мерки за защита на основните интереси на своята сигурност, член 15, параграфи 2 и 3 от Директива 2014/24 не може да се тълкува в смисъл, че допуска държавите членки да дерогират разпоредби от Договора за функционирането на ЕС, като просто се позоват на споменатите интереси. Ето защо държава членка, която се позовава на предвидените в тези разпоредби дерогации, трябва да докаже, че провеждането на процедура като предвидената в Директива 2014/24 по възлагане на обществена поръчка при условията на конкуренция не би могло да отговори на нуждата от защита на споменатите интереси (вж. по аналогия решение от 20 март 2018 г., Комисия/Австрия (Държавна печатница), C‑187/16, EU:C:2018:194, т. 78 и 79 и цитираната съдебна практика).
83 В случая, макар наистина Република Полша да е посочила основните интереси на своята сигурност, които счита, че трябва да бъдат защитени, както и присъщите на защитата им гаранции, следва все пак да се провери дали тази държава членка е доказала, че целите, които преследва, не биха могли да се постигнат в рамките на процедура като предвидената в Директива 2014/24 по възлагане на обществена поръчка при условията на конкуренция.
84 В това отношение в самото начало следва да се отхвърли доводът на Република Полша, че Комисията няма основание да се позове на решение от 20 март 2018 г., Комисия/Австрия (Държавна печатница) (C‑187/16, EU:C:2018:194), защото — за разлика от положението по настоящото дело — разглежданата в това решение национална печатница е предприятие, което е субект на частното право. Всъщност правният статут на дружеството, на което на национално равнище е възложено отпечатването на официални документи, не освобождава съответната държава членка (без да се засяга приложимостта на член 12 от Директива 2014/24) от задължението да докаже, че преследваните от нея цели не биха могли да бъдат постигнати чрез процедура за възлагане на обществена поръчка при условията на конкуренция. Република Полша обаче не е доказала, че обществените поръчки, за които се отнася разглежданото полско законодателство, са предмет на възлагане in house, което попада в обхвата на специалните изключения от правилата за възлагане на обществени поръчки, посочени във въпросния член 12.
85 На първо място, що се отнася до довода на Република Полша, че прякото възлагане на PWPW на разглежданите поръчки за услуги обслужва целта за осигуряване на непрекъснатост на доставките на официални документи, като се избягва рискът от несъстоятелност на това предприятие, следва да се отбележи, че макар повечето от тези документи да са тясно свързани с обществения ред и функционирането на институциите на държавата, което налага да се гарантира непрекъснатост на доставките, Република Полша все пак не е доказала, че тази цел не би могла да бъде постигната посредством процедура за възлагане на обществена поръчка и че подобно гарантиране би могло да се затрудни, ако посочените услуги бъдат възложени на други предприятия, включително евентуално на предприятия, установени в други държави членки.
86 По-конкретно тази държава членка не е доказала, че рискът от прекъсване на изготвянето на разглежданите официални документи, произтичащ от евентуалното обявяване в несъстоятелност на натоварения с изготвянето икономически оператор, е значително по-голям, ако се прибегне до процедура за възлагане на обществени поръчки, предвидена в Директива 2014/24.
87 Всъщност, за да се отстранят подобни рискове, разглежданото полско законодателство е можело да предвиди налагането в съответния договор за обществена поръчка на други мерки, като например задължение за възлагащия орган да сключи договори с няколко доставчици, когато други съображения не пречат за това.
88 В допълнение, в този договор биха могли да се предвидят изисквания за гарантиране на финансовата стабилност на кандидатите. Всъщност член 58, параграф 3 от Директива 2014/24 предвижда, че възлагащите органи могат да налагат изисквания, с които да се гарантира, че икономическите оператори притежават необходимия икономически и финансов капацитет за изпълнение на поръчката. Посочената разпоредба уточнява, че за тази цел възлагащите органи могат да изискват по-специално икономическите оператори да имат определен минимален годишен оборот, включително определен минимален оборот в сферата, попадаща в обхвата на поръчката. Освен това възлагащите органи могат да изискат икономическите оператори да предоставят информация относно годишните си отчети и евентуално да разполагат с подходящо равнище на застраховката за риска „професионална отговорност“.
89 Република Полша обаче не е успяла да докаже, че налагането на такива изисквания не би могло да отстрани твърдените рискове във връзка с доставките на съответните документи, дължащи се по-специално на внезапно влошаване на финансовото състояние на предприятието, натоварено с изготвянето им. Всъщност, както отбелязва Комисията, макар рискът предприятие като PWPW да бъде обявено в несъстоятелност да е минимален, този риск не може да се счита за напълно изключен.
90 Що се отнася до необходимостта от своевременното отпечатване на достатъчен брой бюлетини за гласуване и холографски знаци върху удостоверенията за право на гласуване, посочени в член 4, точка 5c, букви d) и e) от Закона за обществените поръчки, за да се гарантира законосъобразното провеждане и сигурността на изборите, Република Полша не доказва, че предприятия, различни от PWPW, непременно биха били по-малко ефективни от него и че не биха могли да отпечатват своевременно достатъчен брой от посочените бюлетини и знаци. Следователно не е доказано, че е необходимо да се изключи прилагането на разпоредбите на Директива 2014/24 в областта на възлагането на обществени поръчки, за да се постигне посочената от тази държава членка цел.
91 На второ място, що се отнася до необходимостта да се гарантира — във връзка с повечето от разглежданите услуги — защитата на сигурността на съответните документи, и по-конкретно на съдържащата се в тях информация, Съдът вече е постановил, че самата необходимост да се предвиди задължение за поверителност не препятства възлагането на обществена поръчка при условията на конкуренция (решение от 20 март 2018 г., Комисия/Австрия (Държавна печатница), C‑187/16, EU:C:2018:194, т. 89).
92 Освен това Съдът е постановил, че поверителността на данните може да се осигури със задължение за опазване на тайна, без да е необходимо да се нарушават процедурите в областта на възлагането на обществени поръчки. Всъщност нищо не пречи на възлагащия орган да постави особено високи изисквания относно годността и надеждността на изпълнителите, да формулира условията на процедурата по възлагане на обществената поръчка и договорите за предоставяне на услуги по съответен начин, както и да изиска от кандидатите необходимите доказателства (решение от 20 март 2018 г., Комисия/Австрия (Държавна печатница), C‑187/16, EU:C:2018:194, т. 90 и 91).
93 За да гарантира сигурността на по-голямата част от съответните документи, възлагащият орган е можел в рамките на предвидените в Директива 2014/24 процедури за възлагане на обществени поръчки да предвиди по-специално технически спецификации като посочените в член 42 от тази директива и/или да определи критерии за подбор като посочените в член 58 от нея.
94 По-конкретно, що се отнася до тези технически спецификации по смисъла на член 42 от Директива 2014/24, от параграф 1 от този член следва, че в тях се определят необходимите характеристики на съответните услуги и че те могат да се отнасят и до специфичния процес или метод за предоставяне на заявените услуги, при условие че са свързани с предмета на поръчката и са пропорционални на нейната стойност и цели.
95 Що се отнася до критериите за подбор по член 58 от тази директива, Съдът е постановил, че законодателят на Съюза е признал на възлагащия орган широко право на преценка при определянето на тези критерии. Така в съответствие с параграф 1 от този член възлагащият орган разполага с известна свобода, за да определи кои изисквания за участие в процедура за възлагане на поръчка счита за пропорционални на предмета на съответната поръчка и свързани с него, и за необходими, за да се гарантира, че кандидатът или оферентът има както правните и финансовите възможности, така и техническите и професионалните способности да изпълни тази поръчка. По-конкретно съгласно параграф 4 от посочения член възлагащият орган преценява свободно изискванията за участие, които от негова гледна точка са необходими, за да се гарантира по-специално изпълнението на поръчката със стандарт за качество, който той счита за подходящ (вж. в този смисъл решение от 26 януари 2023 г., Construct, C‑403/21, EU:C:2023:47, т. 60 и цитираната съдебна практика).
96 По-специално въпросният параграф 4 позволява на възлагащия орган да наложи изисквания, с които да се гарантира, че икономическите оператори притежават необходимите човешки и технически ресурси и опит за изпълнение на съответната поръчка при спазване на подходящ стандарт за качество, като това може да бъде оценено с оглед на техните умения, ефективност, опит и надеждност. Така могат да бъдат изключени икономически оператори, за които се счита, че не притежават необходимите професионални способности, включително в случай на конфликт на интереси, който може да се отрази неблагоприятно на изпълнението на поръчката.
97 Освен това, както поддържа Комисията, що се отнася до повечето от разглежданите услуги, възлагащият орган може да предостави достъп до съответната поверителна информация само на ограничен брой кандидати, като използва ограничената процедура по член 28 от Директива 2014/24 или евентуално процедурите по членове 29 и 30 от нея. Всъщност възлагащият орган може да използва предвидената в член 29, параграф 6 от тази директива възможност за намаляване на броя на офертите за договаряне или предвидената в член 30, параграф 4 от посочената директива възможност за намаляване на броя на решенията за обсъждане.
98 При това положение, първо, що се отнася до довода на Република Полша, че изготвянето на посочените в член 4, точка 5c, буква c) от Закона за обществените поръчки таксови марки и контролни стикери за превозните средства, както и на документите относно пускането в движение на превозно средство, изисква достъп до секретна или поверителна информация и предполага защита на класифицирана информация и на лични данни, в точка 92 от настоящото решение бе припомнено, че поверителността на данните по принцип може да се осигури със задължение за опазване на тайна, без да е необходимо да се нарушават предвидените в Директива 2014/24 процедури в областта на възлагането на обществени поръчки.
99 За да избегнат изтичането на чувствителна информация, полските органи могат да включат в условията относно процедурите за възлагане на обществени поръчки клаузи, които налагат на изпълнителя задължение за пълна поверителност, както и да предвидят изключване от процедурата за възлагане на предприятие кандидат, което не може да предостави достатъчно гаранции за спазването на споменатото задължение. Освен това полските органи могат да предвидят по-специално договорни санкции за изпълнителя, ако наруши това задължение при изпълнение на разглежданата обществена поръчка (вж. в този смисъл решение от 20 март 2018 г., Комисия/Австрия (Държавна печатница), C‑187/16, EU:C:2018:194, т. 93).
100 Освен това, макар действително дадена държава членка да може да вземе мерки, за да гарантира по-специално че при превоза на опасни товари данните за водача и за контролния стикер на превозното средство са достъпни само за стриктно избрани субекти, поверителният характер на тези данни би могъл да се гарантира и чрез задължение за поверителност в тежест на предприятията, които участват в процедура за възлагане на обществена поръчка, уредена в Директива 2014/24.
101 Следователно, тъй като Република Полша не е представила никакво доказателство, че използването на такава процедура за възлагане на обществена поръчка не би позволило да се подсигури достъпът до посочените секретни данни по начин, сравним с прякото възлагане на съответните поръчки на PWPW, то не е доказано, че защитата на сигурността на данните е пречка тези поръчки да се възложат при условията на конкуренция.
102 Второ, що се отнася до бандеролни знаци, предвидени в член 4, точка 5c, буква b) от Закона за обществените поръчки, въпреки че Република Полша може да вземе необходимите мерки, за да гарантира по-специално сигурността на своите граждани, тази държава членка все пак не доказва, че само възлагането на изготвянето на тези знаци на предприятие като PWPW може да гарантира осъществяването на тази цел и че предвидените в Директива 2014/24 разпоредби в областта на възлагането на поръчки не следва да се прилагат.
103 Всъщност не е видно тази цел да не може да бъде постигната, ако въпросното изготвяне бъде поверено на различни от PWPW икономически оператори, които разполагат с достатъчно опит в проектирането, безопасното изготвяне, съхранението и доставката на такива знаци на територията на посочената държава членка. Освен това нищо не сочи да е невъзможно с договор на тези оператори да се наложат необходимите мерки за поверителност и сигурност.
104 Трето, когато — по-специално във връзка с изготвянето на официалните документи, посочени в член 5, параграф 2 от Закона за официалните документи, както и във връзка с посочените в член 4, точка 5c, буква f) от Закона за обществените поръчки микропроцесорни устройства със софтуер за управление на официални документи, компютърни системи и бази данни, необходими за употребата на официалните документи, съдържащи електронен чип, съобразно тяхното предназначение — Република Полша се позовава на изискването за избягване на тяхното подправяне или фалшифициране, следва да се отбележи, че що се отнася до по-голямата част от тези документи и системи, гаранциите, които възлагащият орган може да изисква, са достатъчни за предотвратяване на изтъкнатите от тази държава членка рискове за основните интереси на нейната сигурност.
105 Всъщност стриктното спазване от избрания икономически оператор на критериите за възлагане и тяхната постоянна проверка в хода на изпълнението на възложената поръчка по принцип са от естество да предотвратят изтичането на информация и евентуалните вътрешни злоупотреби, които биха могли да доведат до подправяне или фалшифициране.
106 От горното следва, че неприлагането на предвидените в Директива 2014/24 процедури за възлагане на обществени поръчки по отношение на поръчките за изготвянето на по-голямата част от официалните документи, споменати в член 4, точка 5c от Закона за обществените поръчки, но също и по отношение на поръчките (също посочени в тази разпоредба), свързани с изготвянето на бандеролни знаци, на таксови марки, на контролни стикери, на бюлетини за гласуване, на холографски знаци върху удостоверенията за право на гласуване и на микропроцесорни устройства със софтуер за управление на официални документи, компютърни системи и бази данни, необходими за употребата на официалните документи, изглежда непропорционално с оглед на изтъкнатите от Република Полша цели.
107 За сметка на това, що се отнася до някои официални документи, посочени в член 5, параграф 2, точки 16—19 и 32 от Закона за официалните документи, а именно личните военни документи и личните карти на военните, служебните карти на полицейските служители, на граничните служители, на държавните служители по сигурността, на служителите на Агенцията за вътрешна сигурност, на служителите на Агенцията за разузнаване, на служителите на Службата за военно контраразузнаване и професионалните войници, назначени на длъжност в тази служба, на служителите на Службата за военно разузнаване и професионалните войници, назначени на длъжност в тази служба, както и на служителите на военната полиция, следва да се приеме, че тези документи имат пряка и тясна връзка с целта за защита на националната сигурност, поради което допълнителни изисквания за поверителност може да са обосновани.
108 В това отношение се налага изводът, че доколкото изброените в предходната точка документи се отнасят до служители, чиито функции са пряко и тясно свързани със задачи, допринасящи за опазването на националната сигурност на държавата членка, то може да се окаже абсолютно необходимо ограничаването на разгласяването на характеристиките на тези документи и на съдържащата се в тях информация, и по-конкретно на самоличността на въпросните служители, поради което тези документи трябва да се разглеждат като притежаващи особено висока степен на чувствителност, налагаща засилена защита по-специално срещу изтичане на информация и подправяне.
109 Всъщност, както по същество поддържа Република Полша, без доводите ѝ да бъдат надлежно оспорени от Комисията, евентуалното изтичане на такава информация би могло да има непоправими последици за националната сигурност на държава членка, имайки предвид, че тази информация би могла да бъде използвана от трети държави, или пък в частност от престъпни групи или терористични организации.
110 Следователно, макар действително да е възможно да се предвидят гаранции като налагането например на договорни санкции на икономическия оператор, на когото е възложено изготвянето на посочените в точка 107 от настоящото решение документи, в случай на изтичане на посочената чувствителна информация тези гаранции не могат да се считат за достатъчно ефективни, за да гарантират сигурността на същата информация.
111 Както отбелязва генералният адвокат в точка 95 от заключението си, налагането на дисциплинарни наказания на лицата, които са в основата на такова изтичане на информация, или на тези, които са го допуснали, или пък включването в договорите на клаузи, предвиждащи финансово обезщетение, което по необходимост се изплаща след настъпването на вредата, не са адекватни решения за защита на такава информация.
112 Що се отнася до довода на Комисията, че предприятие като PWPW може да използва подизпълнители и поради това не е обосновано разглежданите услуги да се възлагат изключително на това предприятие, най-напред следва да се отбележи, че Комисията не е доказала, че полското законодателство разрешава изрично изготвянето на документите, посочени в точка 107 от настоящото решение, да се възложи на подизпълнители.
113 По-нататък, не се оспорва, че използването на подизпълнители е само възможност, с която PWPW разполага, и следователно то е допустимо единствено под контрола на това предприятие, в степента и при условията, определени от него. Впрочем в съдебното заседание Република Полша уточнява, без Комисията да възрази, че PWPW използва подизпълнители само за някои ограничени услуги, сред които не присъства изготвянето на документите, изброени в точка 107 от настоящото решение.
114 Накрая, в случай че това изготвяне се осъществява от субект, подбран в съответствие с предвидените в Директива 2014/24 правила, следва да се отбележи, че този субект също би могъл да използва подизпълнители, както следва от член 63, параграф 1 и от член 71 от тази директива, без притежаван от съответната държава членка субект да може да контролира дейността на тези подизпълнители, нито да определя условията за тяхното участие. Следователно не може да се приеме, че евентуалното използване от PWPW на подизпълнители би означавало, че изискваното при въпросното изготвяне равнище на сигурност няма да е по-високо от произтичащото от прилагането на предвидените в посочената директива процедури за възлагане на обществени поръчки.
115 При това положение следва да се заключи, че Република Полша може да се позове на член 15, параграфи 2 и 3 от Директива 2014/24, когато твърди, че естеството на документите, изброени в точка 107 от настоящото решение, е несъвместимо със задължението за прибягване до тези процедури.
116 Тъй като Комисията не е доказала твърденията си относно тези документи, искът ѝ трябва да бъде отхвърлен, доколкото се отнася до разпоредбите от полското законодателство, които предвиждат пряко възлагане на PWPW на свързаните с изготвянето на посочените документи поръчки, без да се прибягва до предвидените в Директива 2014/24 процедури за възлагане на обществени поръчки.
117 По изложените съображения следва да се установи, че като е въвела в полското законодателство изключения, които не са предвидени в Директива 2014/24, що се отнася до поръчките, свързани с изготвянето, от една страна, на посочените в член 4, точка 5c от Закона за обществените поръчки официални документи — с изключение на личните военни документи и личните карти на военните, както и на служебните карти на полицейските служители, на граничните служители, на държавните служители по сигурността, на служителите на Агенцията за вътрешна сигурност, на служителите на Агенцията за разузнаване, на служителите на Службата за военно контраразузнаване и професионалните войници, назначени на длъжност в тази служба, на служителите на Службата за военно разузнаване и професионалните войници, назначени на длъжност в тази служба, и на служителите на военната полиция — и от друга страна, на също посочените във въпросния член 4, точка 5с бандеролни знаци, таксови марки, контролни стикери, бюлетини за гласуване, холографски знаци върху удостоверенията за право на гласуване, както и микропроцесорни устройства със софтуер за управление на официални документи, компютърни системи и бази данни, необходими за употребата на официалните документи, Република Полша не е изпълнила задълженията си по член 1, параграфи 1 и 3 и член 15, параграфи 2 и 3 от Директива 2014/24 във връзка с член 346, параграф 1, буква а) ДФЕС.
118 Искът трябва да бъде отхвърлен в останалата му част.
По съдебните разноски
119 Съгласно член 138, параграф 1 от Процедурния правилник на Съда загубилата делото страна се осъжда да заплати съдебните разноски, ако е направено такова искане.
120 В член 138, параграф 3 от този правилник се посочва, че ако всяка от страните е загубила по едно или няколко от предявените основания, всяка страна понася направените от нея съдебни разноски. Съдът обаче може да реши една от страните да понесе, наред с направените от нея съдебни разноски, и част от съдебните разноски на другата страна, ако обстоятелствата по делото оправдават това.
121 В случая Комисията и Република Полша са направили съответни искания другата страна в производството да бъде осъдена да заплати съдебните разноски.
122 Искът на Комисията е уважен, освен що се отнася до изключването от предвидените в Директива 2014/24 процедури за възлагане на обществени поръчки на поръчките за изготвяне на някои официални документи, посочени в член 5, параграф 2, точка 32 от Закона за официалните документи, към който член препраща член 4, точка 5c от Закона за обществените поръчки, а именно личните военни документи и личните карти на военните, както и служебните карти на полицейските служители, на граничните служители, на държавните служители по сигурността, на служителите на Агенцията за вътрешна сигурност, на служителите на Агенцията за разузнаване, на служителите на Службата за военно контраразузнаване и професионалните войници, назначени на длъжност в тази служба, на служителите на Службата за военно разузнаване и професионалните войници, назначени на длъжност в тази служба, и на служителите на военната полиция, и затова на основание член 138, параграф 3 от Процедурния правилник следва да се постанови, че освен направените от нея съдебни разноски Република Полша понася две трети от съдебните разноски на Комисията.
123 Комисията следва да понесе една трета от направените от нея съдебни разноски.
По изложените съображения Съдът (първи състав) реши:
1) Като е въвела в полското законодателство изключения, които не са предвидени в Директива 2014/24/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 26 февруари 2014 година за обществените поръчки и за отмяна на Директива 2004/18/ЕО, що се отнася до поръчките, свързани с изготвянето, от една страна, на официалните документи, посочени в член 4, точка 5c от Ustawa Prawo zamówień publicznych (Закон за обществените поръчки) от 29 януари 2004 г., изменен с Ustawa o dokumentach publicznych (Закон за официалните документи) от 22 ноември 2018 г. — с изключение на личните военни документи и личните карти на военните, както и на служебните карти на полицейските служители, на граничните служители, на държавните служители по сигурността, на служителите на Агенцията за вътрешна сигурност, на служителите на Агенцията за разузнаване, на служителите на Службата за военно контраразузнаване и професионалните войници, назначени на длъжност в тази служба, на служителите на Службата за военно разузнаване и професионалните войници, назначени на длъжност в тази служба, и на служителите на военната полиция — и от друга страна, на също посочените във въпросния член 4, точка 5с бандеролни знаци, таксови марки, контролни стикери, бюлетини за гласуване, холографски знаци върху удостоверенията за право на гласуване, както и микропроцесорни устройства със софтуер за управление на официални документи, компютърни системи и бази данни, необходими за употребата на официалните документи, Република Полша не е изпълнила задълженията си по член 1, параграфи 1 и 3 и член 15, параграфи 2 и 3 от Директива 2014/24 във връзка с член 346, параграф 1, буква а) ДФЕС.
2) Отхвърля иска в останалата му част.
3) Република Полша понася направените от нея съдебни разноски, както и две трети от съдебните разноски на Европейската комисия.
4) Европейската комисия понася една трета от собствените си съдебни разноски.
Подписи