NÁZOR GENERÁLNÍHO ADVOKÁTA
JÁNA MAZÁKA
ze dne 7. června 2010 1(1)
Věci C‑188/10 a C‑189/10
Aziz Melki a Selim Abdeli
[žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce podané Cour de cassation (Francie)]
„Obecné zásady práva Unie – Povinnost obrátit se nejprve na Conseil constitutionnel, pokud předpokládaný nesoulad ustanovení vnitrostátního práva s Ústavou vyplývá z jeho rozporu s ustanovením práva Unie – Neexistence dopadu na možnost nebo povinnost podat Soudnímu dvoru žádost o rozhodnutí o předběžné otázce podle článku 267 SFEU – Přednost práva Unie před vnitrostátním právem – Volný pohyb osob – Neprovádění kontrol osob na vnitřních hranicích – Články 67 SFEU a 72 SFEU – Nařízení (ES) č. 562/2006 – Články 20 a 21“
I – Úvod
1. Žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce se týkají výkladu článků 67 SFEU a 267 SFEU. První otázka položená Cour de cassation (Kasačním soudem) (Francie) se týká souladu francouzského organického zákona č. 2009-1523 ze dne 10. prosince 2009 o provádění článku 61-1 Ústavy Francouzské republiky, který v souladu se zmíněným článkem 61-1 zavádí „přednostní otázku ústavnosti“, s článkem 267 SFEU. Tento nový mechanismus je plodem ústavní reformy, která vstoupila v platnost dne 1. března 2010 a která zavádí následnou kontrolu ústavnosti zákonných ustanovení. Cour de cassation žádá Soudní dvůr, aby upřesnil, zda článek 267 SFEU brání článkům 23‑2 a 23‑5 nařízení č. 58-1067 ze dne 7. listopadu 1958 o organickém zákoně o Conseil constitutionnel (Ústavní radě), ve znění francouzského organického zákona č. 2009-1523 (dále jen „nařízení č. 58-1067“), které vnitrostátním soudům ukládají povinnost přednostně rozhodnout o předložení otázky ústavnosti, jež jim byla položena, Conseil constitutionnel v rozsahu, v němž je v rámci této otázky namítán nesoulad vnitrostátního právního předpisu s Ústavou Francouzské republiky z důvodu jeho rozporu s ustanoveními práva Unie.
2. Druhá položená otázka se týká souladu čl. 78‑2 čtvrtého pododstavce francouzského trestního řádu, který umožňuje stanoveným policejním orgánům ověřovat totožnost osob zejména v pásmu mezi pozemní hranicí Francie se státy, které jsou smluvními stranami Úmluvy k provedení Schengenské dohody ze dne 14. června 1985 mezi vládami států Hospodářské unie Beneluxu, Spolkové republiky Německo a Francouzské republiky o postupném odstraňování kontrol na společných hranicích (Úř. věst. 2000, L 239, s. 19; Zvl. vyd. 19/02, s. 9) podepsané v Schengenu dne 19. června 1990 (dále jen „úmluva podepsaná v Schengenu dne 19. června 1990“), a linií vzdálenou 20 km od této hranice směrem do vnitrozemí, s článkem 67 SFEU, který stanoví, že na vnitřních hranicích neprobíhá kontrola osob.
II – Právní rámec
A – Právo Unie
3. Článek 20 nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 562/2006 ze dne 15. března 2006, kterým se stanoví kodex Společenství o pravidlech upravujících přeshraniční pohyb osob (Schengenský hraniční kodex) (Úř. věst. L 105, s. 1), zní:
„Vnitřní hranice lze překročit v jakémkoliv místě, aniž by se prováděla hraniční kontrola osob bez ohledu na jejich státní příslušnost.“
4. Článek 21 tohoto nařízení, nadepsaný „Kontroly na území“, stanoví:
„Zrušení ochrany vnitřních hranic se nedotýká:
a) výkonu policejních pravomocí příslušnými orgány členských států podle jejich vnitrostátních právních předpisů, pokud výkon těchto pravomocí nemá účinek rovnocenný hraničním kontrolám; to se vztahuje i na pohraniční oblasti. Ve smyslu první věty nesmí být výkon policejních pravomocí považován za rovnocenný hraničním kontrolám zejména tehdy, pokud policejní opatření:
i) nemají za cíl ochranu hranic,
ii) vycházejí z všeobecných policejních informací a zkušeností týkajících se možných hrozeb pro veřejnou bezpečnost a mají především za cíl bojovat proti přeshraniční trestné činnosti,
iii) jsou plánována a prováděna tak, že se zřetelně odlišují od systematických kontrol osob na vnějších hranicích,
iv) provádějí se na základě namátkových kontrol;
b) bezpečnostních kontrol osob prováděných v přístavech a na letištích příslušnými orgány podle právních předpisů jednotlivých členských států, odpovědnými pracovníky přístavů nebo letišť nebo dopravci, pokud se takové kontroly provádějí i u osob, které cestují v rámci členského státu;
c) možnosti členského státu stanovit svými právními předpisy povinnost vlastnit nebo mít u sebe průkazy a doklady;
d) povinnosti státních příslušníků třetích zemí hlásit svou přítomnost na území jakéhokoliv členského státu podle článku 22 Schengenské úmluvy.“
5. Článek 37 tohoto nařízení, nadepsaný „Oznamování informací členskými státy“, stanoví:
„Do 26. října 2006 oznámí členské státy Komisi vnitrostátní předpisy vztahující se k čl. 21 písm. c) a d) […].
Informace oznámené členskými státy se zveřejní v Úředním věstníku Evropské unie řadě C.“
6. V souladu s článkem 37 nařízení č. 562/2006 oznámila Francouzská republika následující text týkající se povinnosti vlastnit nebo mít u sebe průkazy a doklady podle čl. 21 písm. c) tohoto nařízení:
„Francouzské právní předpisy stanoví tuto povinnost podle [v] článku L.611-1 zákona o vstupu a pobytu cizinců a o azylovém právu [právu azylu] (code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile, CESEDA), který stanoví, že kromě kontroly totožnosti […] by cizí státní příslušníci měli být schopni na požádání úředníkům soudní policie a pod jejich dohledem také zástupcům a dalším zástupcům soudů, [důstojníkům služby kriminální a vyšetřovací policie a – pod jejich vedením a na jejich odpovědnost – zaměstnancům a pomocným zaměstnancům služby kriminální a vyšetřovací policie] předložit doklady [nebo potvrzení], které jim dovolují cestovat nebo se zdržovat na francouzském území.“(2)
B – Vnitrostátní právo
7. Článek 61‑1 Ústavy Francouzské republiky stanoví:
„Pokud je v řízení před soudem namítáno, že zákonné ustanovení zasahuje do práv a svobod, které Ústava zaručuje, může tuto otázku Conseil d’État (Státní rada) nebo Cour de cassation předložit ve stanovené lhůtě k projednání Conseil constitutionnel.
Organický zákon stanoví podmínky provádění tohoto článku.“
8. Článek 62 Ústavy Francouzské republiky stanoví:
„Ustanovení, které bylo na základě článku 61 prohlášeno za protiústavní, nemůže být vyhlášeno ani použito.
Ustanovení, které je na základě článku 61-1 prohlášeno za neústavní, se zrušuje s účinností ode dne zveřejnění rozhodnutí Conseil constitutionnel nebo od pozdějšího data stanoveného tímto rozhodnutím. Conseil constitutionnel stanoví podmínky a omezení, za nichž lze zpochybnit účinky, které dané ustanovení založilo.
Proti rozhodnutím Conseil constitutionnel nelze podat opravný prostředek. Jsou závazná pro orgány veřejné moci a pro veškeré správní a soudní orgány.“
9. Článek 88‑1 Ústavy Francouzské republiky stanoví:
„Republika se účastní Evropské unie, která je tvořena státy, jež se dobrovolně rozhodly společně vykonávat určité své pravomoci podle Smlouvy o Evropské unii a Smlouvy o fungování Evropské unie, ve znění vyplývajícím ze smlouvy podepsané v Lisabonu dne 13. prosince 2007.“
10. Článek 1 organického zákona č. 2009‑1523 stanoví:
„V hlavě II nařízení č. 58-1067 ze dne 7. listopadu 1958 o organickém zákoně o Conseil constitutionnel se za kapitolu II vkládá nová kapitola IIa, která zní:
Kapitola IIa
Přednostní otázka ústavnosti
Oddíl 1
Ustanovení použitelná v řízení před soudy, jejichž rozhodnutí jsou přezkoumatelná Conseil d’État nebo Cour de cassation
Článek 23‑1 − V řízení před soudy, jejichž rozhodnutí jsou přezkoumatelná Conseil d’État nebo Cour de cassation, se důvod vycházející z okolnosti, že zákonné ustanovení zasahuje do práv a svobod zaručených Ústavou, předkládá samostatným a odůvodněným podáním, jinak je nepřípustný. Tento důvod lze uplatnit poprvé v řízení o opravném prostředku. Soud k němu nemůže přihlédnout bez návrhu. […]
Článek 23‑2 − Soud bezodkladně rozhodne o postoupení přednostní otázky ústavnosti Conseil d’État nebo Cour de cassation a uvede důvody svého rozhodnutí. Tuto otázku lze postoupit, pokud jsou splněny následující podmínky:
1° napadené ustanovení je použitelné ve sporu nebo v řízení, či je základem stíhání;
2° toto ustanovení nebylo v odůvodnění a výroku rozhodnutí Conseil constitutionnel prohlášeno za slučitelné s Ústavou, ledaže nastala změna okolností;
3° dotčená otázka je závažné povahy.
Soud, před nímž byly uplatněny důvody zpochybňující soulad zákonného ustanovení jednak s právy a svobodami zaručenými Ústavou, a jednak s mezinárodními závazky Francie, musí každopádně přednostně rozhodnout o postoupení otázky ústavnosti Conseil d’État nebo Cour de cassation.
Rozhodnutí postoupit otázku je zasláno Conseil d’État nebo Cour de cassation ve lhůtě osmi dní od jeho vyhlášení spolu se spisy účastníků řízení nebo jejich návrhovými žádáními. Nelze jej napadnout opravným prostředkem. Odmítnutí postoupit otázku lze napadnout jen opravným prostředkem proti rozhodnutí, kterým je částečně nebo v plném rozsahu rozhodnuto ve sporu po meritorní stránce.
[…]
Oddíl 2
Ustanovení použitelná v řízení před Conseil d’État a Cour de cassation
Článek 23-4 − Ve lhůtě tří měsíců od přijetí otázky postoupené podle článku 23-2 nebo posledního pododstavce článku 23-1 Conseil d’État nebo Cour de cassation rozhodne o předložení přednostní otázky ústavnosti Conseil constitutionnel. Otázka se předloží, jsou-li splněny podmínky stanovené v bodech 1 a 2 článku 23-2 a jde-li o novou nebo závažnou otázku.
Článek 23‑5 − Důvod vycházející ze skutečnosti, že zákonné ustanovení zasahuje do práv a svobod zaručených Ústavou, lze uplatnit ve stupni řízení probíhajícím před Conseil d’État nebo Cour de cassation, a to i tehdy, je‑li poprvé uplatněn v řízení o kasačním opravném prostředku. Tento důvod se předkládá samostatným a odůvodněným podáním, jinak je nepřípustný. Soud k němu nemůže přihlédnout bez návrhu.
Jsou-li Conseil d’État nebo Cour de cassation předloženy důvody zpochybňující soulad zákonného ustanovení jednak s právy a svobodami zaručenými Ústavou, a jednak s mezinárodními závazky Francie, musí tento soud každopádně přednostně rozhodnout o předložení otázky ústavnosti Conseil constitutionnel.
Conseil d’État nebo Cour de cassation vydá své rozhodnutí do tří měsíců od předložení důvodu. Přednostní otázka ústavnosti se předloží Conseil constitutionnel, jsou-li splněny podmínky stanovené v bodech 1 a 2 článku 23-2 a jde-li o novou, nebo závažnou otázku.
Pokud byla předložena otázka Conseil constitutionnel, přeruší Conseil d’État nebo Cour de cassation řízení až do doby, než Conseil constitutionnel rozhodne.
[…]“
11. Článek L.611‑1 CESEDA stanoví:
„Kromě kontroly totožnosti musí být cizí státní příslušníci schopni na požádání důstojníkům služby kriminální a vyšetřovací policie a – pod jejich vedením a na jejich odpovědnost – zaměstnancům a pomocným zaměstnancům služby kriminální a vyšetřovací policie uvedeným v článku 20 a čl. 21 bodu 1 trestního řádu předložit doklady nebo potvrzení, které jim dovolují cestovat nebo se zdržovat na francouzském území.
Cizím státním příslušníkům může být rovněž uloženo předložit doklady a potvrzení uvedené v předcházejícím pododstavci po provedení kontroly totožnosti podle článků 78‑1, 78‑2 a 78‑2‑1 trestního řádu.“
12. Článek 78‑1 francouzského trestního řádu zní:
„Použití ustanovení stanovených v této kapitole podléhá přezkumu soudních orgánů uvedených v článcích 12 a 13.
Každá osoba nacházející se na území státu je povinna strpět kontrolu totožnosti prováděnou policejními orgány uvedenými v následujících článcích za podmínek v nich uvedených.“
13. Článek 78‑2 první až třetí pododstavec francouzského trestního řádu stanoví:
„Důstojníci služby kriminální a vyšetřovací policie a – pod jejich vedením a na jejich odpovědnost – zaměstnanci a pomocní zaměstnanci služby kriminální a vyšetřovací policie zmínění v článcích 20 a 21-1 mohou vyzvat k prokázání totožnosti jakýmikoli prostředky každou osobu, u níž existuje pádný důvod nebo existují pádné důvody se domnívat,
– že spáchala nebo se pokusila spáchat protiprávní čin;
– že připravuje spáchání trestného činu;
– že může poskytnout informace užitečné za účelem vyšetřování trestného činu nebo
– že je předmětem pátrání nařízeného soudním orgánem.
Na základě písemného rozhodnutí procureur de la République (státního zástupce) lze za účelem vyšetřování a stíhání protiprávních činů, které konkretizuje, rovněž za stejných podmínek ověřovat totožnost všech osob na místech a v časovém období určených uvedeným orgánem. Skutečnost, že ověření totožnosti odhalí jiné protiprávní činy, než jsou protiprávní činy uvedené v rozhodnutí procureur de la République, není důvodem neplatnosti navazujících postupů.
Totožnost osob bez ohledu na jejich chování lze za podmínek stanovených v prvním pododstavci rovněž ověřovat za účelem předejití narušení veřejného pořádku, a zejména bezpečnosti osob nebo majetku.“
14. Článek 78‑2 čtvrtý pododstavec francouzského trestního řádu stanoví:
„V pásmu mezi pozemní hranicí Francie se státy, které jsou smluvními stranami úmluvy podepsané v Schengenu dne 19. června 1990, a linií vzdálenou 20 km od hranice směrem do vnitrozemí, jakož i ve veřejně přístupných prostorech přístavů, letišť a železničních či autobusových nádraží používaných pro mezinárodní dopravu a stanovených vyhláškou lze za podmínek stanovených v prvním pododstavci rovněž ověřovat totožnost osob za účelem kontroly, zda jsou dodržovány povinnosti týkající se držení, nošení a předkládání dokladů a potvrzení stanovené zákonem. Dojde-li k takové kontrole ve vlaku, který zajišťuje mezinárodní spojení, může být provedena na úseku cesty mezi hranicí a první zastávkou, která se nachází více než 20 km od hranice. Ve vlacích zajišťujících mezinárodní spojení na trasách vyznačujících se určitými zvláštnostmi dopravního spojení lze však kontrolu provádět rovněž mezi touto zastávkou a zastávkou, která se nachází ve vzdálenosti do 50 km od první zastávky. Tyto trasy a zastávky jsou stanoveny vyhláškou ministerstva. Pokud se na úseku dálnice začínajícím v pásmu uvedeném v první větě tohoto pododstavce první mýtná stanice nachází za linií 20 kilometrů od hranic, může být kontrola také provedena až do místa této první mýtné stanice na parkovištích, jakož i v místě této mýtné stanice a na přilehlých parkovištích. Mýtné stanice dotčené tímto ustanovením jsou stanoveny vyhláškou. Skutečnost, že ověření totožnosti odhalí jiný protiprávní čin, než je protiprávní čin nedodržení výše uvedených povinností, není důvodem neplatnosti navazujících postupů.“
III – Skutkový rámec
15. Aziz Melki a Selim Abdeli, kteří jsou oba alžírskými státními příslušníky neoprávněně pobývajícími ve Francii, byli podle čl. 78-2 čtvrtého pododstavce francouzského trestního řádu kontrolováni policií v pásmu mezi pozemní hranicí Francie s Belgií a linií vzdálenou 20 km od této hranice směrem do vnitrozemí. Dne 23. března 2010 doručil préfet du Nord de la République française (prefekt pro sever Francouzské republiky) A. Melkimu a S. Abdelimu rozhodnutí o vrácení na hranice a rozhodnutí o prodloužení doby zadržování v prostorách, které nespadají pod vězeňskou správu.
16. Aziz Melki i Selim Abdeli podali k soudu rozhodujícímu ve věcech zbavení svobody a vazby, jemuž préfet předložil návrh na prodloužení doby tohoto zadržování, spisy účastníků řízení, jimiž uplatnili přednostní otázku ústavnosti. Oba tvrdili, že čl. 78-2 čtvrtý pododstavec francouzského trestního řádu zasahuje do práv a svobod zaručených Ústavou Francouzské republiky. Dvěma usneseními ze dne 25. března 2010 rozhodl soud rozhodující ve věcech zbavení svobody a vazby o postoupení následující otázky Cour de cassation:
„Zasahuje čl. 78-2 [čtvrtý] pododstavec trestního řádu do práv a svobod zaručených Ústavou Francouzské republiky?“
17. Soud rozhodující ve věcech zbavení svobody a vazby rovněž nařídil prodloužení doby zadržování A. Melkiho a S. Abdeliho o patnáct dnů.
18. Podle předkládajícího soudu se A. Melki a S. Abdeli na podporu tvrzení, že čl. 78‑2 čtvrtý pododstavec francouzského trestního řádu je v rozporu s Ústavou Francouzské republiky, dovolávají jejího článku 88‑1. Tvrdí, že závazky vyplývající z Lisabonské smlouvy, včetně závazku v oblasti volného pohybu osob, mají ústavněprávní sílu s ohledem na článek 88‑1 uvedené Ústavy a že čl. 78‑2 čtvrtý pododstavec francouzského trestního řádu, který umožňuje provádění kontrol na hranicích Francie s členskými státy, je v rozporu se zásadou volného pohybu osob stanovenou článkem 67 SFEU, který stanoví, že Unie zajišťuje, že na vnitřních hranicích neprobíhá kontrola osob.
IV – Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce
19. Předkládající soud ve svých žádostech o rozhodnutí o předběžné otázce zaprvé vysvětluje, že z článku 23‑2 nařízení č. 58-1067 vyplývá, že soudy rozhodující ve věci samé nemohou před postoupením otázky ústavnosti rozhodnout o souladu ustanovení právního předpisu s mezinárodními smlouvami(3). Mimoto podle článku 62 Ústavy Francouzské republiky nelze rozhodnutí Conseil constitutionnel napadnout opravnými prostředky a tato rozhodnutí jsou závazná pro orgány veřejné moci a pro veškeré správní a soudní orgány. Podle Cour de cassation z toho vyplývá, že soudy rozhodující ve věci samé jsou na základě účinku organického zákona č. 2009-1523 před předložením otázky ústavnosti zbaveny možnosti položit Soudnímu dvoru předběžnou otázku. Krom toho se v případě, že Conseil constitutionnel shledá, že napadené zákonné ustanovení je v souladu s právem Unie, tyto soudy již nemohou po vydání tohoto rozhodnutí na Soudní dvůr obrátit s předběžnou otázkou. Cour de cassation rovněž vysvětluje, že podle článku 23‑5 nařízení č. 58‑1067 nemůže v takovém případě takovou otázku předložit ani Cour de cassation, navzdory imperativním ustanovením článku 267 SFEU, a nemůže ani rozhodnout o souladu daného ustanovení s právem Unie.
20. Zadruhé si Cour de cassation klade otázku ohledně souladu ustanovení čl. 78‑2 čtvrtého pododstavce francouzského trestního řádu s článkem 67 SFEU. Podle předkládajícího soudu nepřejímá článek 67 SFEU výjimku ze zásady volného pohybu vyplývající z výhrady veřejného pořádku nebo bezpečnosti státu obsažené v úmluvě podepsané v Schengenu dne 19. června 1990.
21. Za těchto okolností položil Cour de cassation dvěma žádostmi ze dne 16. dubna 2010 Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:
„1) Brání článek 267 Smlouvy o fungování Evropské unie, podepsané dne 13. prosince 2007 v Lisabonu, takové právní úpravě, jako je právní úprava vyplývající z ustanovení čl. 23-2 [druhého] pododstavce a čl. 23-5 [druhého] pododstavce nařízení č. 58-1067 […], která […] ukládají soudům povinnost přednostně rozhodnout o předložení otázky ústavnosti, jež jim byla položena, Conseil constitutionnel v rozsahu, v němž je v rámci této otázky namítán nesoulad vnitrostátního právního předpisu s Ústavou z důvodu jeho rozporu s ustanoveními práva Unie?
2) Brání článek 67 Smlouvy o fungování Evropské unie, podepsané dne 13. prosince 2007 v Lisabonu, takové právní úpravě, jako je právní úprava vyplývající z čl. 78-2 [čtvrtého] pododstavce trestního řádu, která stanoví, že ,v pásmu mezi pozemní hranicí Francie se státy, které jsou smluvními stranami úmluvy podepsané v Schengenu dne 19. června 1990, a linií vzdálenou 20 km od hranice směrem do vnitrozemí, jakož i ve veřejně přístupných prostorech přístavů, letišť a železničních či autobusových nádraží používaných pro mezinárodní dopravu a stanovených vyhláškou lze za podmínek stanovených v prvním pododstavci rovněž ověřovat totožnost osob za účelem kontroly, zda jsou dodržovány povinnosti týkající se držení, nošení a předkládání dokladů a potvrzení stanovené zákonem. Dojde-li k takové kontrole ve vlaku, který zajišťuje mezinárodní spojení, může být provedena na úseku cesty mezi hranicí a první zastávkou, která se nachází více než 20 km od hranice. Ve vlacích zajišťujících mezinárodní spojení na trasách vyznačujících se určitými zvláštnostmi dopravního spojení lze však kontrolu provádět rovněž mezi touto zastávkou a zastávkou, která se nachází ve vzdálenosti do 50 km od první zastávky. Tyto trasy a zastávky jsou stanoveny vyhláškou ministerstva. Pokud se na úseku dálnice začínajícím v pásmu uvedeném v první větě tohoto pododstavce první mýtná stanice nachází za linií 20 kilometrů od hranic, může být kontrola také provedena až do místa této první mýtné stanice na parkovištích, jakož i v místě této mýtné stanice a na přilehlých parkovištích. Mýtné stanice dotčené tímto ustanovením jsou stanoveny vyhláškou.‘?“
22. Usnesením předsedy Soudního dvora ze dne 20. dubna 2010 byly věci C‑188/10 a C‑189/10 spojeny pro účely písemné a ústní části řízení, jakož i rozsudku.
23. Ve svých žádostech o rozhodnutí o předběžné otázce požádal Cour de cassation Soudní dvůr, aby rozhodl v naléhavém řízení.
24. Usnesením předsedy Soudního dvora ze dne 12. května 2010 bylo rozhodnuto, že tyto věci budou projednány ve zrychleném řízení podle článku 23a statutu Soudního dvora a článku 104a prvního pododstavce jednacího řádu Soudního dvora.
25. Písemná vyjádření předložili A. Melki a S. Abdeli, francouzská, belgická, česká, německá, řecká, nizozemská, polská a slovenská vláda, jakož i Komise. Všichni kromě slovenské vlády přednesli svá ústní vyjádření na jednání konaném dne 2. června 2010.
V – Ke druhé předběžné otázce
26. Mám za to, že nejprve je třeba přezkoumat druhou předloženou otázku, jelikož se domnívám, že odpověď na první otázku lze nalézt v ustálené judikatuře Soudního dvora v příslušné oblasti, zatímco druhá otázka přináší některé nové otázky.
A – K přípustnosti druhé předběžné otázky
27. Francouzská vláda zpochybňuje přípustnost druhé předběžné otázky. V tomto ohledu tvrdí, že spor ve věci samé, v jehož rámci soud rozhodující ve věcech zbavení svobody a vazby rozhodl o slučitelnosti čl. 78‑2 čtvrtého pododstavce francouzského trestního řádu s právem Unie, je vyhaslý(4). Jediné řízení, které ještě probíhá, je proto řízení zahájené v důsledku postoupení přednostní otázky ústavnosti Cour de cassation, který má rozhodnout o případném předložení této otázky Conseil constitutionnel. Conseil constitutionnel přitom svým rozhodnutím č. 2010-605 DC ze dne 12. května 2010 potvrdila svou judikaturu, podle níž přezkum dodržování mezinárodního práva nebo práva Unie není součástí přezkumu ústavnosti, a nespadá tedy do její pravomoci. Za těchto podmínek má francouzská vláda za to, že otázka, zda čl. 78‑2 čtvrtý pododstavec francouzského trestního řádu je slučitelný s článkem 67 SFEU, postrádá jakoukoli relevanci v rámci jediného řízení, které stále probíhá, což je řízení před Cour de cassation. Odpověď, kterou by Soudní dvůr poskytl na druhou otázku Cour de cassation, by tudíž nebyla užitečná. Tato otázka je proto nepřípustná.
28. Je třeba poznamenat, že se námitka nepřípustnosti uplatněná francouzskou vládou ve vztahu ke druhé otázce zakládá na jejím výkladu vnitrostátního práva, podle něhož přezkum souladu s právem Unie není součástí kontroly ústavnosti(5), a nespadá tedy do pravomoci Conseil constitutionnel. V tomto ohledu se francouzská vláda opírá především o rozhodnutí č. 2010-605 DC ze dne 12. května 2010.
29. S ohledem na to, že předkládací rozhodnutí odkazují na články 23‑2 a 23‑5 nařízení č. 58‑1067, které upravuje nejen důvody za účelem zpochybnění souladu zákonného ustanovení s právy a svobodami zaručenými Ústavou Francouzské republiky, ale rovněž důvody za účelem zpochybnění souladu zákonného ustanovení s mezinárodními závazky Francouzské republiky, a tedy i s právem Unie, mám za to, že ze spisu před Soudním dvorem jasně nevyplývá, že by druhá předběžná otázka položená Cour de cassation postrádala veškerou relevanci v rámci řízení probíhajícího před uvedeným soudem týkajícího se přípustnosti přednostní otázky ústavnosti. Jeví se, že rozhodnutí č. 2010‑605 DC ze dne 12. května 2010 představuje výkladový nástroj k článkům 23‑2 a 23‑5 nařízení č. 58-1067, ale že uvedené rozhodnutí nezměnilo znění dotčených ustanovení.
30. V důsledku toho mám za to, že druhá otázka je přípustná.
B – K věci samé
31. Navrhovatelé v původních řízeních se domnívají, že nařízení č. 562/2006 nijak nerozlišuje mezi státními příslušníky členských států a státními příslušníky třetích států, na něž se na území Unie vztahuje svoboda pohybu. Podotýkají, že články 67 SFEU a 77 SFEU neobsahují žádné omezení ani žádnou výjimku z výkonu uvedené svobody a že tyto články stanoví, že na vnitřních hranicích neprobíhá kontrola vůbec, aniž jakákoli okolnost, ať již jakékoli povahy, umožňuje znovuzavedení možnosti kontroly. Podle navrhovatelů v původních řízeních je čtvrtý pododstavec článku 78-2 francouzského trestního řádu sám o sobě s touto svobodou v rozporu v rozsahu, v němž jsou kontroly prováděny pouze „za účelem kontroly, zda jsou dodržovány povinnosti týkající se držení, nošení a předkládání dokladů a potvrzení stanovené zákonem“. Mají za to, že toto ustanovení umožňuje zavedení systematického ověřování totožnosti v pohraničních oblastech Francie, a tedy na vnitřních hranicích ve smyslu práva Unie. Krom toho je článek 78-2 francouzského trestního řádu právě v tomto smyslu rovněž uplatňován francouzskými soudy. Navrhovatelé v původních řízeních se rovněž domnívají, že výjimečné případy jasně vymezené články 23 až 25 nařízení č. 562/2006, v nichž lze provádět kontroly na vnitřních hranicích, se liší od případů stanovených francouzským zákonným ustanovením.
32. Francouzská vláda poznamenává, že dotčená ustanovení jsou odůvodněna předně existencí významných migračních toků obyvatelstva. Především za účelem zajištění účinného boje proti nedovolenému přistěhovalectví tedy orgány vnitrostátní policie musí mít možnost provádět v dotčené oblasti kontroly držení dokladů stanovených zákonem. Podle článku L.611‑1 CESEDA totiž musí být cizí státní příslušníci schopni předložit doklady nebo potvrzení, které jim dovolují cestovat nebo se zdržovat na francouzském území. A dále jsou dotčená ustanovení odůvodněna nezbytností bojovat proti zvláštnímu druhu trestné činnosti v tranzitních oblastech a v okolí hranic. Podle francouzské vlády se policejní kontroly prováděné na základě čl. 78-2 čtvrtého pododstavce francouzského trestního řádu v pásmu dvaceti kilometrů od hranice směrem do vnitrozemí jasně odlišují od hraničních kontrol. Zaprvé je cílem těchto kontrol ověřit totožnost osoby buď za účelem předcházení páchání protiprávních činů či narušení veřejného pořádku, nebo za účelem pátrání po pachatelích protiprávního činu. Zadruhé vycházejí tyto kontroly ze všeobecných informací a zkušeností policejních složek, které ukázaly, že kontroly v tomto pásmu jsou obzvláště užitečné. Zatřetí jsou plánovány a prováděny tak, aby se zřetelně odlišovaly od systematických kontrol osob na vnějších hranicích. Francouzská vláda se domnívá, že se tyto kontroly nevyznačují žádnými charakteristickými rysy hraničních kontrol, které – jak uvádí článek 7 nařízení č. 562/2006 – musí být pevně stanovené, trvalé a systematické.
33. Německá vláda má za to, že provádění (jiných než systematických) policejních kontrol v pohraniční oblasti je i nadále možné při dodržení podmínek stanovených v článku 21 nařízení č. 562/2006. Řecká vláda se domnívá, že cílem policejních opatření stanovených v článku 78‑2 francouzského trestního řádu není chránit hranice a že tyto kontroly nevedou k odmítnutí vstupu na území. Tato vláda má za to, že uvedená opatření nesledují jiný cíl než ověřovat, zda kontrolovaná osoba vlastní a je schopna předložit – v souladu se svými povinnostmi – povolení a potvrzení stanovená zákonem za účelem prokázání své totožnosti. Podle řecké vlády nejsou tyto kontroly prováděny systematicky, ale spadají do rámce posuzovací pravomoci dotčených orgánů, které je „mohou“ provést, ale nejsou k tomu povinny. Z tohoto důvodu se domnívá, že uvedená opatření se týkají kontrol, které jsou plánovány a prováděny tak, aby se zřetelně odlišovaly od systematických kontrol osob na vnějších hranicích. Konečně jsou uvedená policejní opatření odůvodněna případnými hrozbami pro veřejnou bezpečnost a jejich cílem je bojovat právě proti přeshraniční trestné činnosti.
34. Slovenská vláda má za to, že z důvodu veřejného pořádku a vnitřní bezpečnosti mají členské státy právo provádět na svém území policejní kontroly, pokud jejich cílem není ochrana vnitřních hranic, a to například za účelem boje proti trestné činnosti, která překračuje rámec státních hranic, nebo terorismu. Je rovněž toho názoru, že pravomoc provádět ověřování totožnosti v rámci vnitřních hranic členského státu, a zajistit tak dodržování povinnosti mít u sebe vízum a doklad, nebo povinnosti je vlastnit, je rovněž v souladu s čl. 21 písm. c) nařízení č. 562/2006.
35. Nizozemská vláda poznamenává, že francouzská kontrola v pohraniční oblasti se svým účelem i obsahem odlišuje od ochrany hranic. Účelem ochrany hranic je zajistit, aby osobám, dopravním prostředkům a předmětům mohl být povolen vstup na území členských států, které jsou součástí Schengenského prostoru, nebo jeho opuštění. Tato ochrana se zaměřuje na podmínky vstupu na území členského státu, který je součástí Schengenského prostoru, nebo na podmínky jeho opuštění. Uvedená ochrana každopádně zahrnuje kontrolu držení platného cestovního dokladu. V případě vstupu na území lze rovněž kontrolovat účel pobytu a prostředky na krytí životních nákladů. Podle nizozemské vlády lze rovněž kontrolovat, zda vstup osoby, dopravního prostředku nebo předmětu na území může představovat hrozbu pro veřejný pořádek nebo bezpečnost. V takových případech se jedná o úplně jinou kontrolu, než je francouzská kontrola v pohraniční oblasti. Účelem posledně uvedené kontroly je ověřit, zda jsou dodržovány povinnosti stanovené zákonem týkající se držení, nošení a předkládání dokladů a potvrzení, zejména dokladů totožnosti nebo průkazů pobytu. Kontrola držení těchto potvrzení je, pokud jde o její obsah, kontrolou jiné povahy a jiného účelu, než je ochrana hranic. Mimoto se francouzská kontrola v pohraniční oblasti rovněž odlišuje od ochrany hranic, jak ji chápe nizozemská vláda, ve způsobu, jakým je prováděna. Podle nizozemské vlády je ochrana hranic prováděna systematicky a průběžně a ve vztahu ke každé osobě, která překročí hranice. Podle belgické vlády musí být článek 67 SFEU vykládán ve světle úmluvy podepsané v Schengenu dne 19. června 1990, která tvoří nedílnou součást práva Unie a nezakazuje vnitrostátním orgánům provádět ověřování totožnosti. V důsledku toho podle belgické vlády právo Unie nebrání takové právní úpravě, jako je právní úprava vyplývající z čl. 78-2 čtvrtého pododstavce francouzského trestního řádu.
36. Česká vláda se domnívá, že podmínky stanovené nařízením č. 562/2006 vylučují, aby policejní orgány členského státu obecně postupovaly při ověřování totožnosti v pohraniční oblasti (u vnitřních hranic Schengenského prostoru) přísněji než na zbytku území státu, ať už by tento postup vycházel z předpisů zákonných či podzákonných, z interních pokynů či pouze z praxe příslušných orgánů. Zavedení zvláštních kontrolních policejních pravomocí či postupů vázaných obecně na vymezené pohraniční území bez konkrétních důvodů hodných zřetele je podle této vlády svou podstatou opatřením zaměřeným na ochranu vnitřních hranic. Tento závěr nic nemění na možnosti členského státu provádět policejní kontroly na svém území na základě obecné normy, tedy bez spojitosti s vnitřními hranicemi a jejich překračováním. Komise má s výhradou ověření relevantních skutečností, která spadají do pravomoci vnitrostátního soudu, za to, že jediná kategorie osob, které mohou být spíše odhaleny v důsledku ověřování totožnosti prováděného v blízkosti hranice, sestává právě z osob, které překročily hranici protiprávním způsobem. Podle Komise proto ustanovení čl. 78‑2 čtvrtého pododstavce francouzského trestního řádu nejsou pouhou kontrolou, zda je dodržována povinnost držet doklady totožnosti. Tato ustanovení by měla být naopak kvalifikována jako zastřené hraniční kontroly, které jsou prima facie zakázány článkem 20 nařízení č. 562/2006(6).
37. V předkládacích rozhodnutích předkládající soud výslovně poukázal na ustanovení čl. 67 odst. 2 SFEU, který zejména stanoví, že Unie zajišťuje, že na vnitřních hranicích neprobíhá kontrola osob. V důsledku toho mám za to, že druhá předběžná otázka Cour de cassation vychází ze zásady, že ustanovení čl. 78‑2 čtvrtého pododstavce francouzského trestního řádu by mohla představovat kontrolu osob na vnitřních hranicích.
38. Vzhledem k tomu, že mám za to, že se projednávaná otázka týká pouze překračování vnitřních hranic osobami, nebudu se zabývat ani předpisy použitelnými v případě kontrol na vnějších hranicích, ani rozsáhlým souborem jiných opatření zavedených v rámci Unie kompenzujících skutečnost, že na vnitřních hranicích neprobíhá kontrola osob, o niž usilují členské státy(7).
39. S přijetím nařízení č. 562/2006, kterým se stanoví kodex Společenství o pravidlech upravujících přeshraniční pohyb osob, byla zavedena opatření s cílem zajistit, že při překračování vnitřních hranic neprobíhá kontrola osob, a pravidla, kterými se řídí opatření na ochranu hranic ve vztahu k osobám překračujícím vnější hranice členských států Unie(8). Podle svého dvacátého bodu odůvodnění nařízení č. 562/2006 ctí základní práva a zachovává zásady uznané zejména v Listině základních práv Evropské unie.
40. Z článku 20 nařízení č. 562/2006 vyplývá, že vnitřní hranice lze překročit v jakémkoliv místě, aniž se provádí hraniční kontrola osob bez ohledu na jejich státní příslušnost. Článek 20 nařízení č. 562/2006 tím, že zajišťuje, že na vnitřních hranicích neprobíhá kontrola osob, v zásadě tuto kontrolu zakazuje(9). Podle čl. 2 bodu 10 nařízení č. 562/2006 jsou „hraničními kontrolami“ „kontroly prováděné na hraničních přechodech, aby se zajistilo, že osobám, včetně jejich dopravních prostředků a předmětů, které mají v držení, může být povolen vstup na území členských států nebo jeho opuštění“.
41. Z toho vyplývá, že hraniční kontroly se zaměřují na právo vstupu na území členských států, nebo jeho opuštění(10).
42. Je třeba uvést, že článek 21 téhož nařízení stanoví, že zrušení ochrany vnitřních hranic se nedotýká některých výsad členských států. Domnívám se však, že pojmy použité ve výčtu těchto výsad je třeba vykládat restriktivně vzhledem k tomu, že představují výjimky z obecné zásady zrušení ochrany vnitřních hranic. Tyto výsady musí být členskými státy uplatňovány v souladu se zásadou dobré víry a v souladu s účelem a duchem uvedené obecné zásady.
43. Mám tudíž za to, že tyto výsady, které jsou taxativně vyjmenovány v článku 21 nařízení č. 562/2006, by neměly ohrožovat zrušení ochrany vnitřních hranic. To krom toho jasně vyplývá z čl. 21 písm. a) nařízení č. 562/2006, který stanoví, že zrušení ochrany vnitřních hranic se nedotýká zejména výkonu policejních pravomocí příslušnými orgány státu podle vnitrostátních právních předpisů, a to ostatně i v pohraničních oblastech, pokud výkon těchto pravomocí nemá účinek rovnocenný hraničním kontrolám. Totéž ustanovení stanoví čtyři okolnosti, za nichž nesmí být výkon policejních pravomocí považován za rovnocenný hraničním kontrolám, tedy policejní opatření nesmí mít zaprvé za cíl ochranu hranic, zadruhé musí vycházet z všeobecných informací a zkušeností policejních složek týkajících se možných hrozeb pro veřejnou bezpečnost a musí mít především za cíl boj proti přeshraniční trestné činnosti, zatřetí musí být plánována a prováděna tak, aby se zřetelně odlišovala od systematických kontrol osob na vnějších hranicích, a začtvrté musí být prováděna na základě namátkových kontrol.
44. Ze znění čl. 21 písm. a) nařízení č. 562/2006 jasně nevyplývá, zda jsou dotčené čtyři okolnosti kumulativní, či nikoliv. Mimoto mám za to, že se tyto okolnosti v určité míře překrývají, zejména v případě třetí a čtvrté okolnosti. Podle mého názoru jsou tyto čtyři okolnosti vypočteny pouze demonstrativně(11), přičemž klíčovou otázkou je, zda policejní opatření mají účinek rovnocenný hraničním kontrolám, což je otázka, kterou je třeba posuzovat případ od případu.
45. Dotčené okolnosti tedy představují faktory nebo indicie, které mohou napomoci určení, že výkon policejních pravomocí nemá účinek rovnocenný hraničním kontrolám, ale naplnění jedné nebo několika okolností není v tomto ohledu nezbytně rozhodující. V důsledku toho mám za to, že z čl. 21 písm. a) nařízení č. 562/2006 vyplývá, že výkon policejních pravomocí vylučuje opatření, která mají účinek rovnocenný hraničním kontrolám, přestože v konkrétním případě odpovídají jedné nebo několika okolnostem stanoveným v čl. 21 písm. a) nařízení č. 562/2006(12).
46. Článek 21 písm. c) nařízení č. 562/2006 stanoví, že zrušení ochrany vnitřních hranic se nedotýká možnosti členského státu stanovit svými právními předpisy povinnost vlastnit nebo mít u sebe průkazy a doklady(13). Mám nicméně za to, že případná kontrola, zda je dodržována povinnost vlastnit nebo mít u sebe průkazy a doklady, může v závislosti na okolnostech představovat překážku obecné zásadě zrušení ochrany vnitřních hranic, zejména pokud je tato kontrola prováděna systematicky, svévolně nebo nepřiměřeně omezujícím způsobem(14).
47. Z předkládacích rozhodnutí vyplývá, že policejní kontrola navrhovatelů v původních řízeních podle čl. 78-2 čtvrtého pododstavce francouzského trestního řádu byla provedena v pásmu mezi pozemní hranicí Francie s Belgií a linií vzdálenou 20 km směrem do vnitrozemí. S výhradou ověření relevantních skutečností vnitrostátním soudem se jeví, že k dotčeným kontrolám nedošlo na hraničním přechodu, a ostatně ani na hranici. Mám za to, jak ostatně tvrdila Komise, že za účelem zajištění užitečného účinku článku 20 nařízení č. 562/2006 a bez ohledu na určitou míru nejednoznačnosti ve znění čl. 2 bodu 10 tohoto nařízení(15) nemusí hraniční kontroly nezbytně probíhat v zeměpisné oblasti, která se shoduje s hranicí, aby byly považovány za kontroly osob na vnitřních hranicích. Podle mého názoru je za účelem ujištění se, zda kontroly neporušují článek 20 nařízení č. 562/2006, třeba zejména přezkoumat jejich cíl, způsob, jakým jsou prováděny, nebo jejich účinky v závislosti na konkrétních okolnostech dotčeného případu(16).
48. Neprovádění kontrol osob na vnitřních hranicích by totiž bylo ohroženo, kdyby členské státy mohly zavést skryté hraniční kontroly na svém území prováděné mimo hranice.
49. Za účelem ověření rozsahu působnosti čl. 78-2 čtvrtého pododstavce francouzského trestního řádu a s výhradou ověření relevantních skutečností vnitrostátním soudem je třeba srovnat toto ustanovení zejména s ostatními ustanoveními uvedeného článku 78-2, který stanoví podmínky, za nichž mohou francouzské policejní orgány provádět ověřování totožnosti.
50. Podle čl. 78-2 prvního pododstavce francouzského trestního řádu mohou francouzské policejní orgány vyzvat k prokázání totožnosti každou osobu, u níž existuje pádný důvod nebo existují pádné důvody se domnívat, že spáchala nebo se pokusila spáchat protiprávní čin, připravuje spáchání trestného činu, může poskytnout informace užitečné za účelem vyšetřování trestného činu nebo je předmětem pátrání nařízeného soudním orgánem. Podle čl. 78‑2 druhého pododstavce francouzského trestního řádu lze za stejných podmínek ověřovat totožnost osob na základě písemného rozhodnutí procureur de la République française za účelem vyšetřování a stíhání protiprávních činů, které konkretizuje. V souladu s čl. 78‑2 třetím pododstavcem francouzského trestního řádu lze za podmínek stanovených v prvním pododstavci uvedeného článku 78-2 rovněž ověřovat totožnost osob za účelem předejití narušení veřejného pořádku(17).
51. Jeví se, že svou působností se čl. 78‑2 čtvrtého pododstavce francouzského trestního řádu významně odlišuje od ostatních výše uvedených ustanovení tohoto článku. Jednak se čl. 78‑2 čtvrtý pododstavec francouzského trestního řádu uplatní v konkrétní zeměpisné oblasti území francouzského státu předem vymezené zákonem, a jednak lze za stanovených podmínek ověřovat totožnost osob za účelem kontroly, zda jsou dodržovány povinnosti týkající se držení, nošení a předkládání dokladů a potvrzení stanovené zákonem. Toto ustanovení se tudíž použije bez jakéhokoli omezení ve vztahu ke každé osobě, která se nalézá v cílové oblasti(18).
52. Z toho vyplývá, že čl. 78‑2 čtvrtý pododstavec francouzského trestního řádu nesporně vytváří odlišný a přísnější režim ověřování totožnosti v pohraničních oblastech než na zbytku francouzského území.
53. Francouzská vláda Soudnímu dvoru vysvětlila, že cílem kontrol prováděných na základě čl. 78-2 čtvrtého pododstavce francouzského trestního řádu je ověřit totožnost osoby buď za účelem předcházení páchání protiprávních činů či narušení veřejného pořádku, nebo za účelem pátrání po pachatelích protiprávního činu. Mám však za to, že toto vyjádření nenachází odporu v dokumentech před Soudním dvorem. S výhradou ověření relevantních skutečností vnitrostátním soudem se první tři pododstavce článku 78‑2 francouzského trestního řádu týkají konkrétně ověřování totožnosti za tímto účelem(19). Naproti tomu ověřování totožnosti prováděné podle čl. 78‑2 čtvrtého pododstavce francouzského trestního řádu závisí jen na tom, zda se dotyčná osoba nachází v příslušné zeměpisné oblasti, totiž zejména v pásmu zasahujícím 20 km od hranice směrem do vnitrozemí.
54. S ohledem na územní rozsah dotčených kontrol totožnosti, na skutečnost, že je lze uplatnit ve vztahu ke každé osobě, která se nalézá ve stanovené zeměpisné oblasti, a na nedostatek solidního vysvětlení cíle, který sledují, se domnívám, že tyto kontroly představují kontroly související s překročením hranice, které nespadají mezi výsady členských států podle článku 21 nařízení č. 562/2006. S ohledem na vše předcházející mám za to, že dotčené ověřování totožnosti představuje zastřené hraniční kontroly, které jsou zakázané článkem 20 nařízení č. 562/2006 a které nespadají do působnosti úzkých výjimek stanovených v článku 21 tohoto nařízení.
55. V důsledku toho jsem toho názoru, že článek 67 SFEU a články 20 a 21 nařízení č. 562/2006 brání takové právní úpravě, jako je právní úprava vyplývající z čl. 78‑2 čtvrtého pododstavce francouzského trestního řádu, který stanoví, že „v pásmu mezi pozemní hranicí Francie se státy, které jsou smluvními stranami úmluvy podepsané v Schengenu dne 19. června 1990, a linií vzdálenou 20 km od hranice směrem do vnitrozemí, jakož i ve veřejně přístupných prostorech přístavů, letišť a železničních či autobusových nádraží používaných pro mezinárodní dopravu a stanovených vyhláškou lze za podmínek stanovených v prvním pododstavci rovněž ověřovat totožnost osob za účelem kontroly, zda jsou dodržovány povinnosti týkající se držení, nošení a předkládání dokladů a potvrzení stanovené zákonem. Dojde-li k takové kontrole ve vlaku, který zajišťuje mezinárodní spojení, může být provedena na úseku cesty mezi hranicí a první zastávkou, která se nachází více než 20 km od hranice. Ve vlacích zajišťujících mezinárodní spojení na trasách vyznačujících se určitými zvláštnostmi dopravního spojení lze však kontrolu provádět rovněž mezi touto zastávkou a zastávkou, která se nachází ve vzdálenosti do 50 km od první zastávky. Tyto trasy a zastávky jsou stanoveny vyhláškou ministerstva. Pokud se na úseku dálnice začínajícím v pásmu uvedeném v první větě tohoto pododstavce první mýtná stanice nachází za linií 20 kilometrů od hranic, může být kontrola také provedena až do místa této první mýtné stanice na parkovištích, jakož i v místě této mýtné stanice a na přilehlých parkovištích. Mýtné stanice dotčené tímto ustanovením jsou stanoveny vyhláškou“.
VI – K první předběžné otázce
56. Svou první otázkou, která se týká výkladu článku 267 SFEU, Cour de cassation žádá Soudní dvůr, aby upřesnil, zda toto ustanovení brání vnitrostátní právní úpravě vyplývající z organického zákona o provádění článku 61-1 Ústavy Francouzské republiky, která ukládá soudům povinnost přednostně rozhodnout o předložení otázky ústavnosti, jež jim byla položena, Conseil constitutionnel v rozsahu, v němž je v rámci této otázky namítán nesoulad vnitrostátního právního předpisu s touto Ústavou z důvodu jeho rozporu s ustanoveními práva Unie. Cour de cassation si především klade otázku, zda procesní ustanovení zavedená zaprvé článkem 23‑2 nařízení č. 58‑1067, která vyžadují, aby soud, před nímž byly uplatněny důvody zpochybňující soulad zákonného ustanovení jednak s právy a svobodami zaručenými uvedenou Ústavou, a jednak s mezinárodními závazky Francouzské republiky, přednostně rozhodl o postoupení otázky ústavnosti Conseil d’État nebo Cour de cassation, kterým přísluší rozhodnout, zda otázku předloží Conseil constitutionnel, a zadruhé článkem 23‑5 tohoto nařízení, který vyžaduje, aby Conseil d’État nebo Cour de cassation, pokud jsou před nimi takové důvody uplatněny, přednostně rozhodly o předložení otázky ústavnosti Conseil constitutionnel, zasahují do práva francouzských soudů předkládat předběžné otázky Soudnímu dvoru zaručeného článkem 267 SFEU. V tomto ohledu jsem toho názoru, že v rámci první předběžné otázky musí být rovněž přezkoumán článek 62 Ústavy Francouzské republiky, na nějž odkazuje Cour de cassation ve svých žádostech o rozhodnutí o předběžné otázce a který stanoví, že proti rozhodnutím Conseil constitutionnel nelze podat žádný opravný prostředek.
57. Domnívám se, že podstatou první otázky Cour de cassation je zejména, zda může vnitrostátní právo omezit právo vnitrostátního soudu obrátit se na Soudní dvůr se žádostí o rozhodnutí o předběžné otázce podle článku 267 SFEU.
A – K přípustnosti první předběžné otázky
58. Francouzská vláda zpochybňuje přípustnost první předběžné otázky. V tomto ohledu tvrdí, že tato otázka vychází ze zjevně mylného výkladu vnitrostátního práva, takže je čistě hypotetické povahy. Komise, která přitom nezpochybňuje přípustnost první předběžné otázky, vyjadřuje nejistotu ohledně vnitrostátního právního rámce vymezeného v předkládacích rozhodnutích. Má zejména za to, že z informací poskytnutých předkládajícím soudem jasně nevyplývá rozsah kontroly ústavnosti prováděné francouzskou Conseil constitutionnel.
59. Podle ustálené judikatury Soudnímu dvoru nepřísluší, aby se v rámci řízení o předběžné otázce vyjadřoval k výkladu vnitrostátních ustanovení ani aby posuzoval, zda jejich výklad, který poskytuje předkládající soud, je správný. Soudní dvůr totiž musí v rámci rozdělení pravomocí mezi ním a vnitrostátními soudy vzít v úvahu skutkový a právní kontext, do něhož jsou předběžné otázky zasazeny, tak jak vyplývá z předkládacího rozhodnutí(20).
60. Ze žádostí o rozhodnutí o předběžné otázce přitom vyplývá, že předběžné otázky vycházejí z předpokladu, že francouzské právo, a zejména články 23‑2 a 23‑5 nařízení č. 58‑1067, jakož i článek 62 Ústavy Francouzské republiky omezuje právo vnitrostátních soudů, včetně předkládajícího soudu, obrátit se na Soudní dvůr podle článku 267 SFEU a rozhodnout o slučitelnosti vnitrostátního ustanovení s právem Unie. Podle mého názoru vzhledem k tomu, že ve sporech v původních řízeních je ústřední otázkou otázka slučitelnosti vnitrostátního práva s právem Unie(21), se nejeví jako zjevné, že by první předběžná otázka nebyla relevantní pro vyřešení sporů v původních řízeních.
61. S ohledem na předcházející je třeba první předběžnou otázku prohlásit za přípustnou.
B – K věci samé
62. Úvodem je třeba poznamenat, že Soudní dvůr již měl příležitost se vyjádřit ve sporech, v nichž ustanovení vnitrostátního práva omezovala možnost vnitrostátního soudu předložit Soudnímu dvoru předběžnou otázku podle článku 267 SFEU(22). Ve svých rozsudcích v této oblasti se Soudní dvůr systematicky vyslovoval ve smyslu nejširší možnosti vnitrostátních soudů předložit Soudnímu dvoru otázky týkající se platnosti a výkladu práva Unie. V reakci na první položenou otázku je tedy třeba připomenout ustálenou a standardizovanou judikaturu Soudního dvora v této oblasti. Mimoto podle mého názoru nemůže být odpověď na první otázku ovlivněna skutečností, že cílem dotčeného organického zákona je zřejmě přiznat jednotlivcům dodatečnou procesní ochranu podle vnitrostátního práva.
63. Podle čl. 19 odst. 3 písm. b) SEU a článku 267 SFEU má Soudní dvůr pravomoc rozhodovat na žádost vnitrostátních soudů o předběžných otázkách týkajících se výkladu práva Unie nebo platnosti aktů přijatých orgány Unie(23).
64. Základním cílem pravomoci přiznané Soudnímu dvoru podle článku 267 SFEU je zaručit, aby bylo právo Unie vnitrostátními soudy uplatňováno jednotně. Tento cíl totiž Soudní dvůr a vnitrostátní soudy sledují v duchu spolupráce(24) a na základě vzájemné důvěry a soudního dialogu. Řízení o předběžné otázce zavedené článkem 19 SEU a článkem 267 SFEU je procesním nástrojem životně důležitým za účelem zajištění soudržného uplatňování a dodržování práva Unie všemi vnitrostátními soudy dvaceti sedmi členských států.
65. Ze samotného znění článku 267 SFEU jasně vyplývá, že pravomoc Soudního dvora je velmi široká a že Soudní dvůr, který jedná v duchu spolupráce, není v zásadě nakloněn tomu prohlašovat za nepřípustné otázky předložené vnitrostátními soudy týkající se výkladu Smluv nebo platnosti a výkladu aktů orgánů Unie.
66. Podle ustálené judikatury se totiž na otázky týkající se výkladu práva Unie vztahuje domněnka relevance. Odmítnutí ze strany Soudního dvora rozhodnout o žádosti podané vnitrostátním soudem je možné pouze tehdy, pokud je zjevné, že žádaný výklad práva Unie nemá žádný vztah k realitě nebo předmětu sporu v původním řízení, jestliže se jedná o hypotetický problém nebo také jestliže Soudní dvůr nedisponuje skutkovými nebo právními poznatky nezbytnými pro užitečnou odpověď na otázky, které jsou mu položeny(25). Mimoto z článku 267 SFEU vyplývá, že vnitrostátní soudy jsou oprávněny obrátit se na Soudní dvůr pouze tehdy, pokud před nimi probíhá spor a pokud rozhodují v rámci řízení, které má být ukončeno rozhodnutím soudní povahy(26). Je věcí pouze vnitrostátních soudů, kterým byl spor předložen a jež musí nést odpovědnost za soudní rozhodnutí, které bude vydáno, posoudit s ohledem na konkrétní okolnosti každé věci jak nezbytnost rozhodnutí o předběžné otázce pro vydání jejich rozsudku, tak i relevanci otázek, které kladou Soudnímu dvoru(27). V důsledku toho, jestliže se položené otázky týkají výkladu práva Unie, je o nich Soudní dvůr v zásadě povinen rozhodnout(28).
67. Vnitrostátní soudy, jejichž rozhodnutí lze napadnout opravnými prostředky podle vnitrostátního práva, mají podle čl. 267 druhého pododstavce SFEU právo posoudit případnou nezbytnost obrátit se na Soudní dvůr se žádostí o rozhodnutí o předběžné otázce týkající se výkladu, vyvstane-li před nimi otázka práva Unie, zatímco vnitrostátní soudy, jejichž rozhodnutí nelze napadnout opravnými prostředky podle vnitrostátního práva, jsou podle čl. 267 třetího pododstavce SFEU povinny se na Soudní dvůr obrátit, pokud taková otázka před nimi vyvstane(29).
68. V tomto ohledu z rozsudku ve věci Cilfit a další(30) jasně vyplývá, že vnitrostátní soudy, jejichž rozhodnutí nelze napadnout opravnými prostředky podle vnitrostátního práva, jsou povinny, vyvstane-li před nimi otázka práva Unie, dostát své povinnosti obrátit se na Soudní dvůr, ledaže konstatovaly, že vyvstalá otázka není relevantní, k dotčenému ustanovení Společenství byl již výklad Soudním dvorem podán nebo je řádné uplatnění práva Unie tak zřejmé, že není ponechán prostor pro žádnou rozumnou pochybnost(31).
69. Soudní dvůr ve svém rozsudku Rheinmühlen-Düsseldorf (32) zdůraznil, že vnitrostátní soudy mají tu nejširší možnost obrátit se na Soudní dvůr, mají-li za to, že věc, kterou projednávají, vyvolává otázky týkající se výkladu či posouzení platnosti ustanovení práva Unie, které vyžadují jejich rozhodnutí(33). Mimoto Soudní dvůr rozhodl, že existence normy ve vnitrostátním právu, podle níž jsou soudy vázány právním posouzením provedeným soudem vyššího stupně, v zásadě nemůže vnitrostátní soud zbavit možnosti obrátit se na Soudní dvůr(34). V tomto ohledu Soudní dvůr ve svém rozsudku ERG a další(35) rozhodl, že soud, který nerozhoduje v posledním stupni, musí mít možnost, zejména pokud má za to, že by jej právní posouzení provedené soudem vyššího stupně mohlo vést k vydání rozsudku v rozporu s právem Unie, obrátit se na Soudní dvůr s otázkami, jimiž se zabývá.
70. V rozsudku ve věci Kücükdeveci(36) Soudní dvůr v nedávné době zdůraznil fakultativní povahu druhého pododstavce článku 267 SFEU a – podle mého názoru – posuzovací pravomoc, kterou podle tohoto ustanovení disponují soudy členských států. Ve věci, ve které byl vydán uvedený rozsudek, vyvstala otázka, zda je vnitrostátní soud povinen obrátit se na Soudní dvůr s předběžnou otázkou týkající se výkladu práva Unie před tím, než může vyloučit použití ustanovení vnitrostátního práva, které je podle jeho názoru v rozporu s právem Unie, pokud předkládající soud podle vnitrostátního práva nemůže upustit od použití ustanovení vnitrostátního práva a toto ustanovení nebylo předtím prohlášeno za protiústavní ze strany Bundesverfassungsgericht (Spolkového ústavního soudu, Německo). Soudní dvůr prohlásil, že přísluší vnitrostátnímu soudu, který projednává spor mezi jednotlivci, aby zajistil dodržování práva Unie a podle potřeby upustil od použití jakéhokoli odporujícího ustanovení vnitrostátní právní úpravy, a to nezávisle na využití možnosti, jakou má, obrátit se v případech uvedených v čl. 267 druhém pododstavci SFEU na Soudní dvůr se žádostí o rozhodnutí o předběžné otázce týkající se výkladu práva Unie(37).
71. Soudní dvůr krom toho v rozsudku Mecanarte(38) prohlásil, že užitečný účinek systému zavedeného článkem 267 SFEU vyžaduje, aby vnitrostátní soudy měly tu nejširší možnost obrátit se na Soudní dvůr. Soudní dvůr v uvedeném rozsudku – ve věci, kterou ostatně považuji za dosti srovnatelnou s projednávanou věcí – rozhodl, že vnitrostátní soud, kterému byl předložen spor týkající se práva Unie a který shledá, že ustanovení vnitrostátního práva je protiústavní, není zbaven možnosti ani osvobozen od povinnosti stanovených v článku 267 SFEU obrátit se na Soudní dvůr s otázkami týkajícími se výkladu nebo platnosti práva Unie na základě skutečnosti, že toto zjištění lze učinit jen na základě povinného použití procesního prostředku k ústavnímu soudu(39). Mimoto, pokud jde o otázku, zda vnitrostátní soud může nepodat žádost o rozhodnutí o předběžné otázce, pokud vnitrostátní právní řád zavádí pro případ vad ustanovení vnitrostátního práva prostředky nápravy, Soudní dvůr prohlásil, že posuzovací pravomoc vnitrostátního soudu ve smyslu čl. 267 druhého pododstavce SFEU se rovněž vztahuje na otázku, v jaké fázi řízení je nutné předložit předběžnou otázku Soudnímu dvoru. Z toho vyplývá, že skutečností, že nápravu porušení práva Unie lze zjednat v rámci vnitrostátního právního řádu, není v žádném případě dotčena posuzovací pravomoc přiznaná vnitrostátnímu soudu podle čl. 267 druhého pododstavce SFEU.
72. Proto se domnívám, že z ustálené judikatury Soudního dvora jasně vyplývá, že by užitečný účinek práva Unie byl zmařen, kdyby povinné použití procesního prostředku k ústavnímu soudu mohlo omezit nebo odejmout autonomní pravomoc přiznanou všem vnitrostátním soudům ve smyslu čl. 267 druhého pododstavce SFEU obrátit se na Soudní dvůr s otázkami týkajícími se výkladu nebo platnosti práva Unie ve věcech, které projednávají.
73. Mimoto mám za to, že pokud vnitrostátní právo omezuje nebo odejímá posuzovací pravomoc vnitrostátních soudů obrátit se na Soudní dvůr s předběžnými otázkami podle článku 267 SFEU, měla by se uplatnit zásada přednosti práva Unie, která je úhelným kamenem práva Unie. Tato zásada byla rovněž nedávno připomenuta v prohlášeních připojených k závěrečnému aktu mezivládní konference, která přijala Lisabonskou smlouvu podepsanou dne 13. prosince 2007(40).
74. Podle ustálené judikatury má vnitrostátní soud pověřený v rámci své pravomoci uplatňováním ustanovení práva Unie povinnost zajistit plný účinek těchto norem i tak, že ze své vlastní pravomoci podle potřeby upustí od použití jakéhokoli odporujícího ustanovení vnitrostátních právních předpisů, i když je pozdějšího data, aniž nejprve musí žádat o jeho odstranění legislativní cestou nebo jakýmkoliv jiným ústavním postupem či na toto odstranění čekat(41).
75. Domnívám se, že článek 267 SFEU představuje nedílnou součást právních řádů členských států mající přednost před ustanoveními vnitrostátního práva v rozsahu, v němž jsou tato ustanovení s uvedeným článkem neslučitelná. Každý soud může a musí uplatňovat článek 267 SFEU v jeho plném rozsahu, i tak že v případě rozporu mezi tímto článkem a ustanovením vnitrostátního práva ze své vlastní pravomoci podle potřeby upustí od použití uvedeného ustanovení ve věci, kterou projednává.
76. Je rovněž třeba zdůraznit, že kromě toho, že vnitrostátní soudy podle čl. 267 druhého pododstavce SFEU ve věcech, které projednávají, disponují posuzovací pravomocí v otázce, zda se obrátí na Soudní dvůr se žádostí o rozhodnutí o předběžné otázce, a že tuto pravomoc nelze vnitrostátními opatřeními omezit ani odejmout, rozsudek vydaný Soudním dvorem v řízení o předběžné otázce tyto soudy zavazuje při řešení sporu v původním řízení(42). Ve výše uvedeném rozsudku Simmenthal rozhodl Soudní dvůr, že by užitečný účinek řízení o předběžné otázce byl oslaben, kdyby bylo vnitrostátnímu soudu zabráněno použít právo Unie bezprostředně způsobem, který je v souladu s rozhodnutím nebo judikaturou Soudního dvora. V důsledku toho mám za to, že v případě rozporu mezi rozhodnutím Soudního dvora o předložené předběžné otázce a rozhodnutím vnitrostátního soudu, včetně soudu ústavního, přednost práva Unie vyžaduje, aby vnitrostátní soud použil rozhodnutí Soudního dvora a upustil od použití rozhodnutí vnitrostátního soudu, které je s ním v rozporu(43).
77. S ohledem na vylíčení vnitrostátního právního rámce, a zejména pravidel, jimiž se řídí přednostní otázka ústavnosti, učiněné vnitrostátním soudem mám za to, že článek 267 SFEU brání takové právní úpravě, jako je právní úprava vyplývající z čl. 23‑2 druhého pododstavce a čl. 23‑5 druhého pododstavce nařízení č. 58‑1067, která ukládá soudům povinnost přednostně rozhodnout o předložení otázky ústavnosti, jež jim byla položena, Conseil constitutionnel v rozsahu, v němž je v rámci této otázky namítán nesoulad vnitrostátního právního předpisu s Ústavou Francouzské republiky z důvodu jeho rozporu s ustanoveními práva Unie.
VII – Závěry
78. S ohledem na předcházející úvahy navrhuji, aby Soudní dvůr na předběžné otázky položené Cour de cassation odpověděl následujícím způsobem:
„1) Článek 67 SFEU a články 20 a 21 nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 562/2006 ze dne 15. března 2006, kterým se stanoví kodex Společenství o pravidlech upravujících přeshraniční pohyb osob (Schengenský hraniční kodex), brání takové právní úpravě, jako je právní úprava vyplývající z čl. 78‑2 čtvrtého pododstavce francouzského trestního řádu, který stanoví, že ,v pásmu mezi pozemní hranicí Francie se státy, které jsou smluvními stranami úmluvy podepsané v Schengenu dne 19. června 1990, a linií vzdálenou 20 km od hranice směrem do vnitrozemí, jakož i ve veřejně přístupných prostorech přístavů, letišť a železničních či autobusových nádraží používaných pro mezinárodní dopravu a stanovených vyhláškou lze za podmínek stanovených v prvním pododstavci rovněž ověřovat totožnost osob za účelem kontroly, zda jsou dodržovány povinnosti týkající se držení, nošení a předkládání dokladů a potvrzení stanovené zákonem. Dojde-li k takové kontrole ve vlaku, který zajišťuje mezinárodní spojení, může být provedena na úseku cesty mezi hranicí a první zastávkou, která se nachází více než 20 km od hranice. Ve vlacích zajišťujících mezinárodní spojení na trasách vyznačujících se určitými zvláštnostmi dopravního spojení lze však kontrolu provádět rovněž mezi touto zastávkou a zastávkou, která se nachází ve vzdálenosti do 50 km od první zastávky. Tyto trasy a zastávky jsou stanoveny vyhláškou ministerstva. Pokud se na úseku dálnice začínajícím v pásmu uvedeném v první větě tohoto pododstavce první mýtná stanice nachází za linií 20 kilometrů od hranic, může být kontrola také provedena až do místa této první mýtné stanice na parkovištích, jakož i v místě této mýtné stanice a na přilehlých parkovištích. Mýtné stanice dotčené tímto ustanovením jsou stanoveny vyhláškou‘.
2) S ohledem na vylíčení vnitrostátního právního rámce, a zejména pravidel, jimiž se řídí přednostní otázka ústavnosti, učiněné předkládajícím soudem článek 267 SFEU brání takové právní úpravě, jako je právní úprava vyplývající z čl. 23‑2 druhého pododstavce a čl. 23‑5 druhého pododstavce nařízení č. 58‑1067 ze dne 7. listopadu 1958 o organickému zákoně o Conseil constitutionnel, ve znění francouzského organického zákona č. 2009-1523 ze dne 10. prosince 2009, která ukládá soudům povinnost přednostně rozhodnout o předložení otázky ústavnosti, jež jim byla položena, Conseil constitutionnel v rozsahu, v němž je v rámci této otázky namítán nesoulad vnitrostátního právního předpisu s Ústavou Francouzské republiky z důvodu jeho rozporu s ustanoveními práva Unie.“