STANOVISKO GENERÁLNEHO ADVOKÁTA
JÁN MAZÁK
prednesené 7. júna 2010 1(1)
Spojené veci C‑188/10 a C‑189/10
Aziz Melki a Sélim Abdeli
[návrhy na začatie prejudiciálneho konania podané Cour de cassation (Francúzsko)]
„Všeobecné zásady práva Únie – Povinné prednostné podanie návrhu na začatie konania na Conseil constitutionnel ak predpokladaný nesúlad ustanovenia vnútroštátneho práva s Ústavou vyplýva z jeho rozporu s ustanoveniami práva Únie – Neexistencia vplyvu na možnosť alebo povinnosť podania návrhu na začatie prejudiciálneho konania na Súdny dvor podľa článku 267 ZFEÚ – Prednosť práva Únie pred vnútroštátnym právom – Voľný pohyb osôb – Absencia kontroly osôb na vnútorných hraniciach – Články 67 ZFEÚ a 72 ZFEÚ – Nariadenie (ES) č. 562/2006 – Články 20 a 21“
I – Úvod
1. Návrhy na začatie prejudiciálneho konania sa týkajú výkladu článkov 67 ZFEÚ a 267 ZFEÚ. Prvá otázka, ktorú Cour de cassation (Kasačný súd) (Francúzsko) položil, sa týka súladu článku 267 ZFEÚ a francúzskeho organického zákona č. 2009‑1523 z 10. decembra 2009, ktorým sa vykonáva článok 61‑1 Ústavy Francúzskej republiky a ktorý upravuje v zmysle uvedeného článku Ústavy inštitút „prednostnej otázky ústavnosti“. Tento nový mechanizmus je výsledkom ústavnej reformy, ktorá nadobudla účinnosť 1. marca 2010 a stanovuje kontrolu a posteriori týkajúcu sa ústavnosti zákonných ustanovení. Cour de cassation žiada Súdny dvor, aby upresnil, či článok 267 ZFEÚ je v rozpore s článkami 23‑2 a 23‑5 nariadenia č. 58‑1067 zo 7. novembra 1958 o organickom zákone o Conseil constitutionnel (Ústavná rada), zmeneného a doplneného francúzskym organickým zákonom č. 2009‑1523 (ďalej len „nariadenie č. 58‑1067“), ktoré ukladajú vnútroštátnym súdom povinnosť rozhodnúť prednostne o postúpení im položenej otázky ústavnosti na Conseil constitutionnel, ak sa táto otázka týka nesúladu textu vnútroštátneho práva s Ústavou Francúzskej republiky z dôvodu jeho rozporu s ustanoveniami práva Únie.
2. V druhej položenej otázke sa vnútroštátny súd pýta, či článok 78‑2 štvrtý odsek francúzskeho trestného poriadku, podľa ktorého určené policajné orgány môžu pristúpiť ku kontrole totožnosti akejkoľvek osoby v zóne medzi vnútrozemskou hranicou Francúzska so štátmi, ktoré sú stranami Dohovoru, ktorým sa vykonáva Schengenská dohoda zo 14. júna 1985 uzatvorená medzi vládami štátov hospodárskej únie Beneluxu, Nemeckej spolkovej republiky a Francúzskej republiky o postupnom zrušení kontrol na ich spoločných hraniciach (Ú. v. ES L 239, 2000, s. 19; Mim. vyd. 19/002, s. 9), podpísaného v Schengene 19. júna 1990 (ďalej len „dohovor podpísaný v Schengene 19. júna 1990“) a líniou vedenou vo vzdialenosti 20 kilometrov od tejto hranice, je v súlade s článkom 67 ZFEÚ, z ktorého vyplýva absencia kontrol osôb na vnútorných hraniciach.
II – Právny rámec
A – Právo Únie
3. Podľa článku 20 nariadenia Európskeho parlamentu a Rady (ES) č. 562/2006 z 15. marca 2006, ktorým sa ustanovuje kódex Spoločenstva o pravidlách upravujúcich pohyb osôb cez hranice (Kódex schengenských hraníc) (Ú. v. EÚ L 105, s. 1):
„Vnútorné hranice možno prekročiť v ktoromkoľvek bode bez toho, aby sa vykonala hraničná kontrola osôb bez ohľadu na ich štátnu príslušnosť.“
4. Článok 21 tohto nariadenia s názvom „Kontroly v rámci územia“ stanovuje:
„Zrušenie kontroly vnútorných hraníc neovplyvní:
a) výkon policajných právomocí príslušnými orgánmi členských štátov podľa vnútroštátneho práva, pokiaľ nemá výkon týchto právomocí rovnaký účinok ako hraničné kontroly; toto platí aj v pohraničných oblastiach. V zmysle prvej vety sa výkon policajných právomocí nemôže považovať za rovnocenný výkonu hraničných kontrol, najmä keď policajné opatrenia:
i) nemajú za cieľ kontrolu hraníc;
ii) zakladajú sa na všeobecných policajných informáciách a skúsenostiach vo vzťahu k možným ohrozeniam verejnej bezpečnosti a ich cieľom je predovšetkým boj proti cezhraničnej kriminalite;
iii) pripravujú a vykonávajú sa spôsobom, ktorý sa zreteľne odlišuje od systematických kontrol osôb na vonkajších hraniciach;
iv) vykonávajú sa na základe náhodných kontrol;
b) bezpečnostné kontroly osôb vykonávané v prístavoch a na letiskách príslušnými orgánmi podľa právnych predpisov každého členského štátu, úradníkmi v prístavoch alebo na letiskách alebo dopravcami za predpokladu, že tieto kontroly sa vykonávajú aj u osôb cestujúcich v rámci členského štátu;
c) možnosť členského štátu v súlade s právnym poriadkom zabezpečiť povinnosť mať pri sebe potvrdenia a doklady alebo byť ich držiteľom;
d) povinnosť štátnych príslušníkov tretej krajiny nahlásiť svoju prítomnosť na území ktoréhokoľvek členského štátu podľa ustanovení článku 22 Schengenského dohovoru [článku 22 dohovoru, ktorým sa vykonáva Schengenská dohoda – neoficiálny preklad].“
5. Článok 37 tohto nariadenia s názvom „Podávanie oznámení členskými štátmi“ stanovuje:
„Členské štáty oznámia do 26. októbra 2006 Komisii vnútroštátne ustanovenia, ktoré sa týkajú článku 21 písm. c) a d)…
Informácie, ktoré oznamujú členské štáty, sa uverejnia v Úradnom vestníku Európskej únie, sérii C.“
6. Podľa článku 37 nariadenia č. 562/2006 Francúzska republika oznámila nasledujúci text týkajúci sa povinnosti držby a nosenia dokladov a dokumentov v zmysle článku 21 písm. c) tohto nariadenia:
„Vo francúzskych právnych predpisoch sa táto povinnosť ustanovuje v článku L.611‑1 zákona o vstupe a pobyte cudzincov a o azylovom práve [práve na azyl – neoficiálny preklad] (code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile, CESEDA), ktorý ustanovuje, že mimo kontroly totožnosti alebo po nej by cudzinci mali byť schopní predložiť dokumenty alebo doklady, na základe ktorých sú oprávnení cestovať alebo sa zdržiavať na francúzskom území, na požiadanie príslušníkov justičnej polície a pod ich dohľadom [a na ich príkaz a zodpovednosť – neoficiálny preklad] aj na žiadosť agentov a zastupujúcich agentov justičnej polície.“(2)
B – Vnútroštátne právo
7. Článok 61‑1 Ústavy Francúzskej republiky stanovuje:
„Ak sa v priebehu konania pred súdom namieta, že zákonné ustanovenie porušuje práva a slobody zaručené Ústavou, Conseil d’État [Štátna rada] alebo Cour de cassation môžu podať v súvislosti s touto otázkou návrh na začatie konania na Conseil constitutionnel, ktorý v stanovenej lehote rozhodne.
Organický zákon určí podmienky uplatnenia tohto článku.“
8. Článok 62 Ústavy Francúzskej republiky stanovuje:
„Ustanovenie, ktoré je na základe článku 61 vyhlásené za protiústavné, nemôže byť vyhlásené ani uplatňované.
Ustanovenie, ktoré je na základe článku 61‑1 vyhlásené za protiústavné, sa zrušuje odo dňa zverejnenia rozhodnutia Conseil constitutionnel alebo od neskoršieho dňa stanoveného v tomto rozhodnutí. Conseil constitutionnel určí podmienky a hranice, v ktorých je možné napadnúť účinky uvedeného ustanovenia.
Proti rozhodnutiam Conseil constitutionnel nemožno podať opravný prostriedok. Sú záväzné pre orgány verejnej moci, ako aj pre všetky správne a súdne orgány.“
9. Článok 88‑1 Ústavy Francúzskej republiky stanovuje:
„Republika je súčasťou Európskej únie vytvorenej štátmi, ktoré sa slobodne rozhodli vykonávať niektoré svoje právomoci spoločne v zmysle Zmluvy o Európskej únii a Zmluvy o fungovaní Európskej únie, tak ako vyplývajú z Lisabonskej zmluvy podpísanej v Lisabone 13. decembra 2007.“
10. Článok 1 organického zákona č. 2009‑1523 stanovuje:
„V nariadení č. 58‑1067 zo 7. novembra 1958 o organickom zákone o Conseil constitutionnel sa za kapitolu II hlavy II vkladá kapitola IIa v tomto znení:
Kapitola IIa
Prednostná otázka ústavnosti
Časť 1
Ustanovenia, ktoré sa uplatňujú pred súdmi podriadenými Conseil d’État alebo Cour de cassation
Článok 23‑1. − Pred súdmi podriadenými Conseil d’État alebo Cour de cassation musí byť dôvod založený na tom, že zákonné ustanovenie porušuje práva a slobody zaručené Ústavou, predložený v jasnom a odôvodnenom písomnom podaní, inak je neprípustný. Takýto dôvod možno po prvýkrát predložiť v konaní o opravnom prostriedku. Nemožno ho uplatniť bez návrhu. …
Článok 23‑2. − Súd bezodkladne rozhodne odôvodneným rozhodnutím o postúpení prednostnej otázky ústavnosti na Conseil d’État alebo Cour de cassation. Uvedené postúpenie otázky sa uskutoční, ak sú splnené nasledujúce podmienky:
1º Napadnuté ustanovenie je uplatniteľné v spore alebo konaní, alebo predstavuje základ stíhania;
2º Toto ustanovenie ešte nebolo v odôvodnení a výroku rozhodnutia Conseil constitutionnel vyhlásené za ustanovenie, ktoré je v súlade s Ústavou, okrem prípadu zmeny okolností;
3º Otázka má závažný charakter.
Ak sú dôvody spochybňujúce súlad zákonného ustanovenia jednak s právami a slobodami zaručenými Ústavou a jednak s medzinárodnými záväzkami Francúzska predložené súdu, musí tento v každom prípade prednostne rozhodnúť o postúpení otázky ústavnosti na Conseil d’État alebo Cour de cassation.
Rozhodnutie o postúpení otázky sa musí Conseil d’État alebo Cour de cassation zaslať do ôsmich dní po jeho vyhlásení spolu s vyjadreniami alebo návrhmi účastníkov konania. Proti tomuto rozhodnutiu nie je možné podať opravný prostriedok. Odmietnutie postúpiť otázku možno napadnúť len pomocou opravného prostriedku proti rozhodnutiu, ktorým sa rozhoduje o celom spore alebo o jeho časti.
…
Časť 2
Ustanovenia, ktoré sa uplatňujú pred Conseil d’État alebo Cour de cassation
Článok 23‑4. − Conseil d’État alebo Cour de cassation rozhodnú v lehote troch mesiacov od doručenia rozhodnutia o postúpení uvedeného v článku 23‑2 alebo v poslednom odseku článku 23‑1, o podaní návrhu na začatie konania o prednostnej otázke ústavnosti na Conseil constitutionnel. K podaniu tohto návrhu sa pristúpi, ak sú splnené podmienky v bodoch 1 a 2 článku 23‑2, ak je otázka nová alebo má závažný charakter.
Článok 23‑5. − Dôvod založený na tom, že zákonné ustanovenie porušuje práva a slobody zaručené Ústavou možno predložiť − aj prvýkrát v rámci kasačného opravného prostriedku − v konaní pred Conseil d’État alebo Cour de cassation. Tento dôvod musí byť predložený v jasnom a odôvodnenom vyjadrení, inak je neprípustný. Nemožno ho uplatniť bez návrhu.
Conseil d’État alebo Cour de cassation musia v každom prípade, ak sú im predložené dôvody spochybňujúce súlad zákonného ustanovenia jednak s právami a slobodami zaručenými Ústavou a jednak s medzinárodnými záväzkami Francúzska, prednostne rozhodnúť o podaní návrhu na začatie konania o prednostnej otázke ústavnosti na Conseil constitutionnel.
Conseil d’État alebo Cour de cassation rozhodnú v lehote troch mesiacov od predloženia dôvodu. Konanie o prednostnej otázke ústavnosti pred Conseil constitutionnel sa začne, ak sú splnené podmienky v bodoch 1 a 2 článku 23‑2, ak je otázka nová alebo má závažný charakter
Ak sa začalo konanie na Conseil constitutionnel, Conseil d’État alebo Cour de cassation prerušia konanie vo veci samej až do vyhlásenia rozhodnutia Conseil constitutionnel.
…“
11. Článok L.611‑1 Ceseda stanovuje:
„Okrem kontroly totožnosti by na požiadanie príslušníkov justičnej polície a na ich príkaz a zodpovednosť aj na žiadosť agentov a zastupujúcich agentov justičnej polície uvedených v článku 20 a článku 21 bode 1 trestného poriadku cudzinci mali byť schopní predložiť dokumenty alebo doklady, na základe ktorých sú oprávnení cestovať alebo sa zdržiavať na francúzskom území.
Po kontrole totožnosti uskutočnenej podľa článkov 78‑1, 78‑2 a 78‑2‑1 trestného poriadku môžu byť cudzinci vyzvaní, aby predložili dokumenty a doklady uvedené v predchádzajúcom odseku.“
12. Podľa článku 78‑1 francúzskeho trestného poriadku:
„Uplatnenie pravidiel upravených v tejto kapitole podlieha preskúmaniu súdnych orgánov uvedených v článkoch 12 a 13.
Osoba nachádzajúca sa na štátnom území musí strpieť kontrolu totožnosti vykonanú policajnými orgánmi uvedenými v nasledujúcich článkoch a za podmienok v nich stanovených.“
13. Článok 78‑2 prvý až tretí odsek francúzskeho trestného poriadku stanovuje:
„Príslušníci justičnej polície a na ich príkaz a zodpovednosť aj agenti a zastupujúci agenti justičnej polície uvedení v článku 20 a článku 21 bode 1 môžu akýmkoľvek spôsobom vyzvať na preukázanie totožnosti každého, v súvislosti s kým existuje jeden alebo viacero pravdepodobných dôvodov opodstatňujúcich podozrenie:
– že sa dopustil porušenia alebo sa o to pokúsil,
– alebo sa pripravuje na spáchanie trestného činu alebo deliktu,
– alebo môže poskytnúť informácie užitočné pre vyšetrovanie trestného činu alebo deliktu,
– alebo je osobou hľadanou na základe rozhodnutia súdu.
Totožnosť akejkoľvek osoby môže byť tiež predmetom kontroly na základe písomnej žiadosti procureur de la République [prokurátor] na účely vyšetrovania alebo stíhania porušení, ktoré tento upresní, pričom sa postupuje rovnakým spôsobom a na miestach a v časovom období, ktoré tento orgán určí. Skutočnosť, že kontrola totožnosti odhalí iné porušenia, ako sú tie, ktoré sú uvedené v žiadosti procureur de la République, nepredstavuje dôvod neplatnosti súvisiacich konaní.
Totožnosť akejkoľvek osoby bez ohľadu na jej správanie môže byť tiež predmetom kontroly spôsobom uvedeným v prvom odseku s cieľom zabrániť narušeniu verejného poriadku a najmä bezpečnosti osôb a majetku.“
14. Článok 78‑2 štvrtý odsek francúzskeho trestného poriadku stanovuje:
„V zóne medzi vnútrozemskou hranicou Francúzska so štátmi, ktoré sú stranami dohovoru podpísaného v Schengene 19. júna 1990, a líniou vedenou vo vzdialenosti 20 kilometrov od nej, ako aj vo verejne prístupných zónach prístavov, letísk a vlakových alebo autobusových staníc otvorených pre medzinárodnú dopravu a označených vo výnose možno tiež kontrolovať totožnosť všetkých osôb spôsobom uvedeným v prvom odseku s cieľom overiť dodržiavanie povinnosti držby, nosenia a predloženia dokladov a dokumentov podľa zákona. Ak táto kontrola prebieha vo vlaku uskutočňujúcom medzinárodné spojenie, možno ju vykonávať na časti jeho trasy od hranice po prvú zastávku nachádzajúcu sa viac než 20 kilometrov od nej. V prípade železničných liniek, ktoré uskutočňujú medzinárodné spojenie a majú osobitné dopravné vlastnosti, však možno kontrolu vykonať aj medzi uvedenou zastávkou a zastávkou, ktorá sa nachádza do 50 kilometrov od nej. Tieto linky a zastávky sú uvedené vo výnose ministerstva. Ak existuje úsek diaľnice vedúci zónou uvedenou v prvej vete tohto odseku a ak sa prvá mýtna brána nachádza za hranicou 20 kilometrov, môže sa kontrola uskutočniť až po túto bránu na odstavných plochách, ako aj v priestore tejto mýtnej brány a na odstavných plochách, ktoré sú s ňou spojené. Mýtne brány, ktorých sa toto ustanovenie týka, sú uvedené vo výnose. Skutočnosť, že kontrola totožnosti odhalí iné porušenie, ako je nedodržanie vyššie uvedených povinností, nepredstavuje dôvod neplatnosti súvisiacich konaní.“
III – Skutkový stav
15. A. Melki a S. Abdeli, občania Alžírska, ktorí sa vo Francúzsku zdržiavali nezákonne, boli podľa článku 78‑2 štvrtého odseku francúzskeho trestného poriadku kontrolovaní políciou v zóne medzi vnútrozemskou hranicou Francúzska s Belgickom a líniou vzdialenou od nej 20 kilometrov. Dňa 23. marca 2010 préfet du Nord de la République française (prefekt pre sever Francúzskej republiky) oznámil A. Melkimu a S. Abdelimu rozhodnutie o vrátení na hranicu a rozhodnutie o zaistení v zariadení, ktoré nepodlieha väzenskej správe.
16. A. Melki a S. Abdeli predložili juge des libertés et de la détention (sudca rozhodujúci o obmedzení osobnej slobody), ktorý na návrh prefekta rozhodoval o žiadosti o predĺžení tohto zaistenia, vyjadrenie, ktoré obsahovalo prednostnú otázku ústavnosti. Obaja tvrdili, že článok 78‑2 štvrtý odsek francúzskeho trestného poriadku porušuje práva a slobody zaručené Ústavou Francúzskej republiky. Juge des libertés et de la détention nariadil dvoma uzneseniami z 25. marca 2010 postúpenie nasledujúcej otázky na Cour de cassation:
„Porušuje článok 78‑2 [štvrtý] odsek trestného poriadku práva a slobody zaručené Ústavou Francúzskej republiky?“
17. Juge des libertés et de la détention tiež nariadil predĺženie zaistenia A. Melkiho a S. Abdeliho o pätnásť dní.
18. Podľa vnútroštátneho súdu sa A. Melki a S. Abdeli na podporu tvrdenia, že článok 78‑2 štvrtý odsek francúzskeho trestného poriadku je v rozpore s Ústavou Francúzskej republiky odvolávajú na jej článok 88‑1. Tvrdia, že záväzky plynúce z Lisabonskej zmluvy, medzi ktoré patrí záväzok týkajúci sa voľného pohybu osôb, majú so zreteľom na článok 88‑1 Ústavy ústavnoprávny rozmer a že článok 78‑2 štvrtý odsek francúzskeho trestného poriadku, ktorý povoľuje kontroly hraníc Francúzska s členskými štátmi, je v rozpore so zásadou voľného pohybu osôb stanovenou článkom 67 ZFEÚ, podľa ktorého Únia zabezpečuje absenciu kontrol osôb na vnútorných hraniciach.
IV – Návrh na začatie prejudiciálneho konania
19. Vo svojich návrhoch na začatie prejudiciálneho konania vnútroštátny súd po prvé uvádza, že z článku 23‑2 nariadenia č. 58-1067 vyplýva, že súdy rozhodujúce vo veci samej nemôžu rozhodnúť o conventionnalité(3) zákonného ustanovenia pred postúpením otázky ústavnosti. Okrem toho podľa článku 62 Ústavy Francúzskej republiky proti rozhodnutiam Conseil constitutionnel nie je prípustný nijaký opravný prostriedok a sú záväzné pre orgány verejnej moci a všetky správne a súdne orgány. Podľa Cour de cassation z toho vyplýva, že v dôsledku organického zákona č. 2009‑1523 súdy rozhodujúce vo veci samej nemajú možnosť položiť Súdnemu dvoru Európskej únie prejudiciálnu otázku pred postúpením otázky ústavnosti. Okrem toho ak Conseil constitutionnel rozhodne, že napadnuté zákonné ustanovenie je v súlade s právom Únie, uvedené súdy nemôžu po tomto rozhodnutí položiť Súdnemu dvoru prejudiciálnu otázku. Cour de cassation tiež uvádza, že podľa článku 23‑5 nariadenia č. 58‑1067 by za takýchto okolností a napriek výslovným požiadavkám článku 267 ZFEÚ nemohol ani on sám predložiť vec Súdnemu dvoru a ani rozhodnúť o otázke súladu textu s právom Únie.
20. Po druhé sa Cour de Cassation zaujíma o súlad ustanovení článku 78‑2 štvrtého odseku francúzskeho trestného poriadku a článku 67 ZFEÚ. Podľa vnútroštátneho súdu článok 67 ZFEÚ nepreberá výnimku zo zásady voľného pohybu osôb z dôvodu výhrady verejného poriadku alebo národnej bezpečnosti, ktorú obsahuje dohovor podpísaný v Schengene 19. júna 1990.
21. Za týchto okolností Cour de cassation položil Súdnemu dvoru vo svojich návrhoch na začatie prejudiciálneho konania zo 16. apríla 2010 tieto prejudiciálne otázky:
„1. Je s článkom 267 Zmluvy o fungovaní Európskej únie podpísanej v Lisabone 13. decembra 2007 v rozpore taká právna úprava, aká vyplýva z článku 23‑2 [druhého] odseku a článku 23‑5 [druhého] odseku nariadenia č. 58‑1067…, v rozsahu, v akom tieto ustanovenia ukladajú súdom povinnosť rozhodnúť prednostne o postúpení im položenej otázky ústavnosti na Conseil constitutionnel, ak sa táto otázka týka nesúladu textu vnútroštátneho práva s Ústavou z dôvodu jeho rozporu s ustanoveniami práva Únie?
2. Je s článkom 67 Zmluvy o fungovaní Európskej únie podpísanej v Lisabone 13. decembra 2007 v rozpore taká právna úprava, aká vyplýva z článku 78‑2 [štvrtého] odseku trestného poriadku, podľa ktorého ‚v zóne medzi vnútrozemskou hranicou Francúzska so štátmi, ktoré sú stranami dohovoru podpísaného v Schengene 19. júna 1990, a líniou vedenou vo vzdialenosti 20 kilometrov od nej, ako aj vo verejne prístupných zónach prístavov, letísk a vlakových alebo autobusových staníc otvorených pre medzinárodnú dopravu a označených vo výnose možno tiež kontrolovať totožnosť všetkých osôb pri dodržaní podmienok uvedených v prvom odseku s cieľom overiť dodržiavanie povinnosti držby, nosenia a predloženia dokladov a dokumentov podľa zákona. Ak táto kontrola prebieha vo vlaku uskutočňujúcom medzinárodné spojenie, možno ju vykonávať na časti jeho trasy od hranice po prvú zastávku nachádzajúcu sa viac než 20 kilometrov od nej. V prípade železničných liniek, ktoré uskutočňujú medzinárodné spojenie a majú osobitné dopravné vlastnosti, však možno kontrolu vykonať aj medzi uvedenou zastávkou a zastávkou, ktorá sa nachádza do 50 kilometrov od nej. Tieto linky a zastávky sú uvedené vo výnose ministerstva. Ak existuje úsek diaľnice vedúci zónou uvedenou v prvej vete tohto odseku a ak sa prvá mýtna brána nachádza za hranicou 20 kilometrov, môže sa kontrola uskutočniť až po túto bránu na odstavných plochách, ako aj v priestore tejto mýtnej brány a na odstavných plochách, ktoré sú s ňou spojené. Mýtne brány, ktorých sa toto ustanovenie týka, sú uvedené vo výnose.‘?“
22. Uznesením predsedu Súdneho dvora z 20. apríla 2010 boli veci C‑188/l0 a C‑189/l0 spojené na účely písomnej časti konania, ústnej časti konania a rozsudku.
23. Cour de cassation vo svojich návrhoch na začatie prejudiciálneho konania požiadal Súdny dvor o naliehavé prejudiciálne konanie.
24. Uznesením predsedu Súdneho dvora z 12. mája 2010 bolo prijaté rozhodnutie, že prejednávané veci budú prejednané v rámci skráteného súdneho konania podľa článku 23a Štatútu Súdneho dvora a článku 104a prvého odseku rokovacieho poriadku tohto súdu.
25. Písomné pripomienky predložili A. Melki a S. Abdeli, ako aj francúzska, belgická, česká, nemecká, grécka, holandská, poľská a slovenská vláda a tiež Komisia. Na pojednávaní 2. júna 2010 predniesli všetky uvedené subjekty okrem slovenskej vlády aj ústne pripomienky.
V – O druhej prejudiciálnej otázke
26. Domnievam sa, že je vhodné preskúmať v prvom rade druhú prejudiciálnu otázku, keďže odpoveď na prvú otázku podľa môjho názoru možno nájsť v ustálenej judikatúre Súdneho dvora týkajúcej sa príslušnej oblasti, kým druhá otázka je do istej miery nová.
A – O prípustnosti druhej prejudiciálnej otázky
27. Francúzska vláda spochybňuje prípustnosť druhej prejudiciálnej otázky. V tejto súvislosti tvrdí, že spor vo veci samej, v ktorom juge des libertés et de la détention rozhodol o zlučiteľnosti článku 78‑2 štvrtého odseku francúzskeho trestného poriadku a práva Únie je už ukončený.(4) Jediným konaním, ktoré stále prebieha, je preto konanie vyplývajúce z postúpenia prednostnej otázky ústavnosti na Cour de cassation, aby tento súd rozhodol o prípadnom podaní návrhu na začatie konania o prednostnej otázke ústavnosti na Conseil constitutionnel. Rozhodnutím č. 2010-605 DC z 12. mája 2010 pritom Conseil constitutionnel potvrdil svoju judikatúru, podľa ktorej preskúmanie dodržiavania medzinárodného práva alebo práva Únie nie je súčasťou preskúmania ústavnosti, a preto nespadá do jeho právomoci. Za týchto okolností francúzska vláda usudzuje, že otázka, či článok 78‑2 štvrtý odsek francúzskeho trestného poriadku je v súlade s článkom 67 ZFEÚ, je v rámci jediného konania, ktoré stále prebieha pred Cour de cassation, absolútne irelevantná. Odpoveď, ktorú by Súdny dvor formuloval v súvislosti s druhou otázkou, je preto zbytočná. Uvedená otázka je teda podľa francúzskej vlády neprípustná.
28. Je potrebné poznamenať, že námietka neprípustnosti podaná francúzskou vládou v súvislosti s druhou otázkou je založená na jej výklade vnútroštátneho práva, podľa ktorého preskúmanie dodržiavania práva Únie nie je súčasťou preskúmania ústavnosti,(5) a preto nepatrí do právomoci Conseil constitutionnel. V tejto súvislosti sa francúzska vláda opiera najmä o rozhodnutie č. 2010‑605 DC z 12. mája 2010.
29. Pokiaľ ide o odkazy uvedené v návrhoch na začatie prejudiciálneho konania týkajúce sa článkov 23‑2 a 23‑5 nariadenia č. 58‑1067, ktoré neuvádzajú len dôvody spochybňujúce súlad zákonného ustanovenia s právami a slobodami zaručenými Ústavou Francúzskej republiky, ale aj dôvody spochybňujúce súlad zákonného ustanovenia s medzinárodnými záväzkami Francúzskej republiky, čiže aj s právom Európskej únie, domnievam sa, že zo spisu, ktorý má Súdny dvor k dispozícii, nevyplýva, že druhá prejudiciálna otázka položená Cour de cassation je v rámci konania pred týmto súdom týkajúceho sa prípustnosti prednostnej otázky ústavnosti absolútne irelevantná. Zdá sa, že rozhodnutie č. 2010‑605 DC z 12. mája 2010 síce predstavuje prostriedok výkladu článkov 23‑2 a 23‑5 nariadenia č. 58‑1067, nezmenilo však znenie dotknutých ustanovení.
30. Preto sa domnievam, že druhá otázka je prípustná.
B – O veci samej
31. Žalobcovia vo veci samej zastávajú názor, že nariadenie č. 562/2006 nestanovuje nijaký rozdiel medzi štátnymi príslušníkmi členských štátov a štátnymi príslušníkmi tretích štátov, ktorí majú slobodu prichádzať na územie Únie a odchádzať z neho. Poukazujú na to, že z článkov 67 ZFEÚ a 77 ZFEÚ nevyplýva nijaké zmiernenie ani výnimka z výkonu uvedenej slobody a tieto ustanovenia upravujú jednoznačnú a konkrétnu absenciu kontroly na vnútorných hraniciach, pričom nijaká okolnosť akejkoľvek povahy neumožňuje kontroly obnoviť. Podľa žalobcov vo veci samej článok 78‑2 štvrtý odsek francúzskeho trestného poriadku túto slobodu narušuje, keďže kontroly sa vykonávajú len „s cieľom overiť dodržiavanie povinnosti držby, nosenia a predloženia dokladov a dokumentov podľa zákona“. Domnievajú sa, že toto ustanovenie dovoľuje vykonávanie systematických kontrol totožnosti v pohraničných oblastiach Francúzska, a teda na vnútorných hraniciach Únie. Okrem toho práve v tomto zmysle uplatňujú článok 78‑2 francúzskeho trestného poriadku aj francúzske súdy. Žalobcovia vo veci samej tiež usudzujú, že možnosť pristúpiť ku kontrolám na vnútorných hraniciach vo výnimočných prípadoch, ktoré sú jasne definované v článkoch 23 až 25 nariadenia č. 562/2006, sa líši od prípadov upravených v dotknutom francúzskom zákonnom ustanovení.
32. Francúzska vláda poukazuje na to, že dotknuté ustanovenia sú opodstatnené predovšetkým existenciou výrazného toku ľudí, ktorí krajinou prechádzajú. Orgány vnútroštátnej polície musia mať možnosť v dotknutej zóne pristúpiť ku kontrole držby dokumentov vyžadovaných zákonom, s cieľom zabezpečiť najmä účinný boj proti nezákonnému prisťahovalectvu. Podľa článku L.611‑1 Cedesa by totiž cudzinci mali byť schopní predložiť dokumenty alebo doklady, na základe ktorých sú oprávnení cestovať alebo zdržiavať sa vo Francúzsku. Okrem toho majú dotknuté ustanovenia svoje odôvodnenie v nevyhnutnosti boja proti osobitnému typu trestnej činnosti v oblastiach prekročenia hraníc a v okolí hraníc. Podľa francúzskej vlády sa policajné kontroly vykonávané na základe článku 78‑2 štvrtého odseku francúzskeho trestného poriadku v zóne 20 kilometrov od hranice jasne odlišujú od kontrol hraníc. Po prvé, cieľom policajných kontrol je preverenie totožnosti osoby buď s cieľom zabrániť páchaniu porušení alebo vzniku problémov s verejným poriadkom, alebo s cieľom hľadania páchateľov porušení. Po druhé, uvedené kontroly sa zakladajú na všeobecných informáciách a skúsenostiach policajných zložiek, ktoré preukázali osobitný význam kontrol v tejto zóne. Po tretie, tieto kontroly sú pripravované a vykonávané spôsobom, ktorý sa jasne odlišuje od systematických kontrol osôb na vonkajších hraniciach. Francúzska vláda sa totiž domnieva, že uvedené kontroly nemajú nijakú z vlastností kontrol hraníc, ktoré musia byť pevne stanovené, stále a systematické, ako to vyplýva z článku 7 nariadenia č. 562/2006.
33. Nemecká vláda sa domnieva, že policajné kontroly (nesystematického charakteru) v pohraničných zónach sú naďalej možné za predpokladu dodržania podmienok stanovených v článku 21 nariadenia č. 562/2006. Grécka vláda zastáva názor, že policajné opatrenia, ktoré upravuje článok 78‑2 francúzskeho trestného poriadku, nemajú za cieľ kontrolu hraníc a nevyplýva z nich odoprenie vstupu. Podľa nej jediným cieľom týchto opatrení je overenie, či kontrolovaná osoba má v držbe a môže predložiť – čo je jej povinnosťou – povolenia alebo dokumenty stanovené zákonom a preukázať tak svoju totožnosť. Grécka vláda tvrdí, že takéto kontroly sa nevykonávajú systematicky, ale spadajú do diskrečnej právomoci dotknutých orgánov, ktoré k nim „môžu“ pristúpiť, ale nie sú povinné tak urobiť. Z toho dôvodu sa grécka vláda domnieva, že tieto opatrenia sa týkajú kontrol, ktoré sú pripravované a vykonávané spôsobom, ktorý sa jasne odlišuje od systematických kontrol osôb na vonkajších hraniciach. Napokon uvádza, že predmetné policajné opatrenia sú odôvodnené prípadným ohrozením verejnej bezpečnosti a ich cieľom je práve boj proti cezhraničnej kriminalite.
34. Slovenská vláda sa domnieva, že členské štáty majú z dôvodov verejného poriadku a vnútornej bezpečnosti právo na svojich územiach vykonávať policajné kontroly, ak cieľom týchto kontrol nie je kontrola vnútorných hraníc, a to napríklad so zámerom boja proti kriminalite prekračujúcej rámec hraníc alebo proti terorizmu. Zastáva tiež názor, že právomoc pristúpiť ku kontrole totožnosti v rámci vnútorných hraníc členského štátu a zabezpečiť tak dodržiavanie povinnosti mať pri sebe víza a doklad alebo ich mať v držbe, je rovnako v súlade s článkom 21 písm. c) nariadenia č. 562/2006.
35. Holandská vláda poukazuje na to, že francúzska kontrola v pohraničnej oblasti sa svojím cieľom i obsahom odlišuje od kontroly hraníc. Cieľom kontroly hraníc je zabezpečiť, aby osoby, dopravné prostriedky a predmety získali povolenie na vstup na územie členských štátov patriacich do schengenského priestoru alebo na jeho opustenie. Takáto kontrola je založená na podmienkach vstupu do členského štátu patriaceho do tohto priestoru alebo na podmienkach jeho opustenia. Uvedená kontrola v každom prípade zahŕňa kontrolu držby platného cestovného dokladu. V prípade vstupu na územie môžu byť predmetom kontroly aj cieľ cesty a existenčné prostriedky. Podľa holandskej vlády tiež možno overiť, či vstup osoby, dopravného prostriedku alebo predmetu na územie môže predstavovať nebezpečenstvo pre verejný poriadok a bezpečnosť. Ide o úplne inú kontrolu, akou je francúzska kontrola v pohraničnej oblasti. Kontrola v pohraničnej oblasti má za cieľ overiť dodržiavanie povinnosti držby, nosenia a predloženia dokladov a dokumentov podľa zákona, najmä dokladov o totožnosti alebo povolení na pobyt. Kontrola držby týchto dokumentov je z hľadiska svojho obsahu kontrolou inej povahy a iného zamerania, akou je kontrola hraníc. Okrem toho francúzska kontrola v pohraničnej oblasti sa od kontroly hraníc, tak ako ju chápe holandská vláda, líši aj tým, ako sa vykonáva. Podľa holandskej vlády sa kontrola hraníc vykonáva systematicky, nepretržite a v priamom kontakte s každým, kto prekročí hranicu. Podľa belgickej vlády sa článok 67 ZFEÚ má vykladať vo svetle dohovoru podpísaného v Schengene 19. júna 1990, ktorý je neoddeliteľnou súčasťou práva Únie a vnútroštátnym orgánom nezakazuje uskutočňovať kontrolu totožnosti. Z toho podľa belgickej vlády vyplýva, že právo Únie nie je v rozpore s právnou úpravou, akou je tá, ktorá vyplýva z článku 78‑2 štvrtého odseku francúzskeho trestného poriadku.
36. Česká vláda sa domnieva, že podmienky stanovené nariadením č. 562/2006 vylučujú, aby policajné orgány členského štátu preukazovali vo všeobecnosti vyšší stupeň prísnosti pri kontrole totožnosti v pohraničnej oblasti (za hranicami schengenského priestoru) ako na iných miestach štátneho územia bez ohľadu na to, či takýto prístup vyplýva zo zákonných alebo podzákonných noriem, z interných smerníc alebo jednoducho z praxe príslušných orgánov. Vytvorenie osobitných policajných právomocí alebo postupov s cieľom kontroly všeobecne sa vzťahujúcej na konkrétne pohraničné územie, a to bez konkrétneho dôvodu, ktorý by mohol byť seriózne zohľadnený, je podľa tejto vlády svojou povahou opatrením kontroly vnútorných hraníc. Tento záver nič nemení na možnosti, aby členský štát na svojom území pristúpil k policajnej kontrole na základe všeobecnej normy, teda bez vzťahu k vnútorným hraniciam a ich prekročeniu. Komisia sa domnieva – odhliadnuc od overení, ktoré spadajú do právomoci vnútroštátneho súdu –, že jedinou kategóriou osôb, pri ktorej existuje väčšia pravdepodobnosť, že môže byť na základe kontrol totožnosti uskutočnených v blízkosti hraníc odhalená, je kategória zložená práve z osôb prekračujúcich hranicu nezákonne. Podľa Komisie preto ustanovenia článku 78‑2 štvrtého odseku francúzskeho trestného poriadku nepredstavujú iba overenie dodržiavania povinnosti mať v držbe doklad totožnosti. Mali by byť naopak kvalifikované ako skryté kontroly hraníc, ktoré sú a priori zakázané článkom 20 nariadenia č. 562/2006.(6)
37. V návrhoch na začatie prejudiciálneho konania vnútroštátny súd výslovne uviedol ustanovenia článku 67 ods. 2 ZFEÚ, ktorý okrem iného uvádza, že Únia zabezpečuje absenciu kontrol osôb na vnútorných hraniciach. Preto sa domnievam, že druhá prejudiciálna otázka Cour de cassation vychádza zo zásady, že ustanovenia článku 78‑2 štvrtého odseku francúzskeho trestného poriadku by mohli predstavovať kontroly osôb na vnútorných hraniciach.
38. Keďže usudzujem, že táto prejudiciálna otázka sa týka len prekračovania vnútorných hraníc osobami, nebudem skúmať pravidlá týkajúce sa kontrol vonkajších hraníc ani obrovskú kategóriu iných opatrení prijatých v Únii s cieľom kompenzovať absenciu kontrol osôb na vnútorných hraniciach sledovanú členskými štátmi.(7)
39. Prijatím nariadenia č. 562/2006, ktorým sa ustanovuje kódex Spoločenstva o pravidlách upravujúcich pohyb osôb cez hranice, boli zavedené opatrenia, ktorých cieľom je zabezpečiť absenciu akýchkoľvek kontrol osôb pri prekračovaní vnútorných hraníc, ako aj pravidlá hraničnej kontroly osôb prekračujúcich vonkajšie hranice členských štátov Únie.(8) Podľa odôvodnenia č. 20 nariadenie č. 562/2006 rešpektuje základné práva a dodržiava zásady uznávané najmä Chartou základných práv Európskej únie.
40. Z článku 20 nariadenia č. 562/2006 vyplýva, že vnútorné hranice možno prekročiť v ktoromkoľvek bode bez toho, aby sa vykonala hraničná kontrola osôb bez ohľadu na ich štátnu príslušnosť. Zabezpečením absencie kontrol osôb na vnútorných hraniciach článok 20 nariadenia č. 562/2006 v zásade tieto kontroly zakazuje.(9) Podľa článku 2 bodu 10 nariadenia č. 562/2006 „hraničné kontroly“ predstavujú „kontroly vykonávané na hraničných priechodoch, aby sa osobám, vrátane ich dopravných prostriedkov a predmetov v ich držbe, mohol povoliť vstup na územie členských štátov, alebo aby smeli toto územie opustiť“.
41. Z toho vyplýva, že hraničné kontroly sa zameriavajú na právo vstúpiť na územie členských štátov alebo ho opustiť.(10)
42. Treba uviesť, že článok 21 rovnakého nariadenia stanovuje, že zrušenie kontroly vnútorných hraníc neovplyvní niektoré výsady členských štátov. Domnievam sa však, že formulácia použitá na stanovenie týchto výsad má byť predmetom doslovného výkladu, keďže predstavujú výnimky zo všeobecnej zásady zrušenia kontrol vnútorných hraníc. Uvedené výsady musia členské štáty uplatňovať na základe zásady dobrej viery a v súlade s cieľom a duchom tejto všeobecnej zásady.
43. Zastávam preto názor, že tieto výsady, taxatívne vymedzené v článku 21 nariadenia č. 562/2006 by nemali narušovať zrušenie kontroly vonkajších hraníc. To napokon jasne vyplýva z článku 21 písm. a) nariadenia č. 562/2006, ktorý stanovuje, že zrušenie kontroly vnútorných hraníc neovplyvní najmä výkon policajných právomocí príslušnými štátnymi orgánmi podľa vnútroštátneho práva, pokiaľ nemá výkon týchto právomocí rovnaký účinok ako hraničné kontroly, čo platí aj v pohraničných oblastiach. Uvedené ustanovenie upravuje štyri okolnosti, za ktorých výkon policajných právomocí nemôže byť považovaný za výkon hraničných kontrol, a to, po prvé, keď policajné opatrenia nemajú za cieľ kontrolu hraníc, po druhé, keď sa zakladajú na všeobecných policajných informáciách a skúsenostiach vo vzťahu k možným ohrozeniam verejnej bezpečnosti a ich cieľom je predovšetkým boj proti cezhraničnej kriminalite, po tretie, keď sa pripravujú a vykonávajú spôsobom, ktorý sa zreteľne odlišuje od systematických kontrol osôb na vonkajších hraniciach, a po štvrté, keď sa vykonávajú na základe náhodných kontrol.
44. Zo znenia článku 21 písm. a) nariadenia č. 562/2006 nevyplýva jasne, či dotknuté štyri okolnosti majú kumulatívny charakter. Okrem toho si myslím, že tieto okolnosti sa do istej miery prelínajú, a to najmä tretia a štvrtá. Domnievam sa, že uvedené štyri okolnosti sú stanovené ako príklad(11) a kľúčovou otázkou je, či policajné opatrenia majú rovnaký účinok ako hraničné kontroly, pričom túto otázku bude potrebné preskúmať z prípadu na prípad.
45. Dotknuté okolnosti teda predstavujú faktory alebo vplyvy, ktoré môžu pomôcť konštatovať, že výkon policajných právomocí nemá rovnaký účinok ako hraničné kontroly, avšak existencia jednej alebo viacerých okolností nie je v tejto súvislosti nevyhnutne rozhodujúcim prvkom. Preto zastávam názor, že z článku 21 písm. a) nariadenia č. 562/2006 vyplýva, že výkon policajných právomocí vylučuje opatrenia, ktoré majú rovnaký účinok ako hraničné kontroly, aj keď v konkrétnom prípade tieto opatrenia spĺňajú jednu alebo viacero podmienok stanovených v článku 21 písm. a) nariadenia č. 562/2006.(12)
46. Článok 21 písm. c) nariadenia č. 562/2006 stanovuje, že zrušenie kontroly vnútorných hraníc neovplyvní možnosť členského štátu vo svojom právnom poriadku zabezpečiť povinnosť mať pri sebe doklady a dokumenty a byť ich držiteľom.(13) Domnievam sa však, že prípadné kontroly dodržiavania povinnosti mať pri sebe doklady a dokumenty a byť ich držiteľom môžu podľa okolností predstavovať porušenie všeobecnej zásady zrušenia kontroly na vnútorných hraniciach, najmä ak sa vykonávajú systematicky, svojvoľne alebo zbytočne prísne.(14)
47. Z návrhov na začatie prejudiciálneho konania vyplýva, že policajná kontrola žalobcov vo veci samej podľa článku 78‑2 štvrtého odseku francúzskeho trestného poriadku sa uskutočnila v zóne medzi vnútrozemskou hranicou Francúzska s Belgickom a líniou vzdialenou od nej 20 kilometrov. Odhliadnuc od overení, ktoré spadajú do právomoci vnútroštátneho súdu, sa zdá, že predmetné kontroly sa neuskutočnili v rámci hraničného priechodu ani inde na hranici. Domnievam sa, tak ako to uviedla i Komisia, že s cieľom zabezpečiť potrebný účinok článku 20 nariadenia č. 562/2006 a napriek istej nejednoznačnosti znenia článku 2 bodu 10 tohto nariadenia(15), nie je na to, aby sa hraničné kontroly považovali za kontroly osôb na vnútorných hraniciach, nevyhnutné, aby sa vykonávali v geografickom priestore, ktorý sa prekrýva so samotnou hranicou. Aby bolo možné overiť, či kontroly neporušujú článok 20 nariadenia č. 562/2006, je podľa mňa potrebné preskúmať najmä ich cieľ a/alebo spôsob ich výkonu a/alebo ich účinky, a to podľa osobitných okolností daného prípadu.(16)
48. Absencia kontrol osôb na vnútorných hraniciach by totiž nebola dodržaná, ak by členské štáty mohli vo vnútrozemí zaviesť skryté hraničné kontroly mimo hraníc.
49. Aby bolo možné overiť pôsobnosť článku 78‑2 štvrtého odseku francúzskeho trestného poriadku a odhliadnuc od overení, ktoré spadajú do právomoci vnútroštátneho súdu, je potrebné porovnať toto ustanovenie najmä s ostatnými ustanoveniami uvedeného článku 78‑2, ktorý upravuje podmienky, za ktorých francúzske policajné orgány môžu pristúpiť ku kontrole totožnosti.
50. Podľa článku78‑2 prvého odseku francúzskeho trestného poriadku môžu francúzske policajné orgány vyzvať na preukázanie totožnosti každého, v súvislosti s kým existuje jeden alebo viacero pravdepodobných dôvodov opodstatňujúcich podozrenie, že sa dopustil porušenia, alebo sa o to pokúsil, že sa pripravuje na spáchanie trestného činu alebo deliktu, že môže poskytnúť informácie užitočné pre vyšetrovanie trestného činu alebo deliktu, alebo že je osobou hľadanou na základe rozhodnutia súdu. Podľa článku 78‑2 druhého odseku francúzskeho trestného poriadku tiež môže byť totožnosť akejkoľvek osoby rovnakým spôsobom predmetom kontroly na základe písomnej žiadosti procureur de la République française na účely vyšetrovania alebo stíhania porušení, ktoré tento orgán upresní. Podľa článku 78‑2 tretieho odseku francúzskeho trestného poriadku napokon môže byť totožnosť akejkoľvek osoby predmetom kontroly spôsobom uvedeným v prvom odseku uvedeného článku s cieľom zabrániť narušeniu verejného poriadku.(17)
51. Zdá sa, že pôsobnosť článku 78‑2 štvrtého odseku francúzskeho trestného poriadku sa výrazne odlišuje od vyššie uvedených ustanovení tohto článku. Na jednej strane sa článok 78‑2 štvrtý odsek francúzskeho trestného poriadku uplatňuje na osobitnú geografickú oblasť francúzskeho štátneho územia, ktorá je vopred určená zákonom, a na strane druhej možno stanoveným spôsobom kontrolovať totožnosť všetkých osôb s cieľom overiť dodržiavanie povinnosti držby, nosenia a predloženia dokladov a dokumentov podľa zákona, Toto ustanovenie sa teda má uplatňovať bez akéhokoľvek obmedzenia na všetky osoby, ktoré sa nachádzajú vo vymedzenej oblasti.(18)
52. Z toho vyplýva, že článok 78‑2 štvrtý odsek francúzskeho trestného poriadku nepochybne vytvára v pohraničných oblastiach osobitný a prísnejší režim kontroly totožnosti, ako je to na ostatnej časti francúzskeho územia.
53. Francúzska vláda Súdnemu dvoru vysvetlila, že kontroly uskutočnené na základe článku 78‑2 štvrtého odseku francúzskeho trestného poriadku majú za cieľ kontrolu totožnosti osoby buď na účely zabránenia páchania porušení alebo vzniku problémov s verejným poriadkom, alebo na účely hľadania páchateľov porušení. Zastávam však názor, že toto tvrdenie nemá oporu v dokumentoch predložených Súdnemu dvoru. Odhliadnuc od overení, ktoré spadajú do právomoci vnútroštátneho súdu, sú na kontroly totožnosti s uvedenými cieľmi zamerané osobitne prvé tri odseky článku 78‑2 francúzskeho trestného poriadku.(19) Naopak, kontroly totožnosti vykonávané na základe článku 78‑2 štvrtého odseku francúzskeho trestného poriadku sú založené výhradne na geografickej pozícii dotknutej osoby, a to najmä v zóne nachádzajúcej sa do 20 kilometrov od hranice.
54. Domnievam sa, že vzhľadom na územnú pôsobnosť dotknutých kontrol totožnosti, ďalej na skutočnosť, že ich možno uplatniť na každú osobu nachádzajúcu sa v označenej geografickej oblasti a napokon na absenciu presvedčivého vysvetlenia cieľa, ktorý sledujú, tieto kontroly predstavujú kontroly súvisiace s prekročením hranice, ktoré sa nemôžu opierať o výsady členských štátov podľa článku 21 nariadenia č. 562/2006. Vzhľadom na všetky predchádzajúce úvahy usudzujem, že predmetné kontroly totožnosti predstavujú skryté hraničné kontroly, ktoré článok 20 nariadenia č. 562/2006 zakazuje a ktoré nespadajú do rámca výnimiek taxatívne stanovených v článku 21 tohto nariadenia.
55. Preto zastávam názor, že článku 67 ZFEÚ a článkom 20 a 21 nariadenia č. 562/2006 odporuje právna úprava, akou je tá, ktorá vyplýva z článku 78‑2 štvrtého odseku francúzskeho trestného poriadku, podľa ktorej „v zóne medzi vnútrozemskou hranicou Francúzska so štátmi, ktoré sú stranami dohovoru podpísaného v Schengene 19. júna 1990, a líniou vedenou vo vzdialenosti 20 kilometrov od nej, ako aj vo verejne prístupných zónach prístavov, letísk a vlakových alebo autobusových staníc otvorených pre medzinárodnú dopravu a označených vo výnose možno tiež kontrolovať totožnosť všetkých osôb pri dodržaní podmienok uvedených v prvom odseku s cieľom overiť dodržiavanie povinnosti držby, nosenia a predloženia dokladov a dokumentov podľa zákona. Ak táto kontrola prebieha vo vlaku uskutočňujúcom medzinárodné spojenie, možno ju vykonávať na časti jeho trasy od hranice po prvú zastávku nachádzajúcu sa viac než 20 kilometrov od nej. V prípade železničných liniek, ktoré uskutočňujú medzinárodné spojenie a majú osobitné dopravné vlastnosti, však možno kontrolu vykonať aj medzi uvedenou zastávkou a zastávkou, ktorá sa nachádza do 50 kilometrov od nej. Tieto linky a zastávky sú uvedené vo výnose ministerstva. Ak existuje úsek diaľnice vedúci zónou uvedenou v prvej vete tohto odseku a ak sa prvá mýtna brána nachádza za hranicou 20 kilometrov, môže sa kontrola uskutočniť až po túto bránu na odstavných plochách, ako aj v priestore tejto mýtnej brány a na odstavných plochách, ktoré sú s ňou spojené. Mýtne brány, ktorých sa toto ustanovenie týka, sú uvedené vo výnose“.
VI – O prvej prejudiciálnej otázke
56. Vo svojej prvej otázke, ktorá sa týka výkladu článku 267 ZFEÚ, Cour de cassation žiada Súdny dvor o upresnenie, či tomuto ustanoveniu odporuje taká vnútroštátna právna úprava, aká vyplýva z organického zákona, ktorým sa vykonáva článok 61‑1 Ústavy Francúzskej republiky, v rozsahu, v akom ukladá súdom povinnosť rozhodnúť prednostne o postúpení im položenej otázky o súlade s Ústavou na Conseil constitutionnel, ak sa táto otázka týka nesúladu textu vnútroštátneho práva s Ústavou z dôvodu jeho rozporu s ustanoveniami práva Únie. Osobitne sa Cour de cassation pýta, či procesné pravidlá zavedené po prvé článkom 23‑2 nariadenia č. 58‑1067 – ktoré vyžadujú, aby súd v prípade, že sú mu predložené dôvody spochybňujúce súlad zákonného ustanovenia jednak s právami a slobodami zaručenými Ústavou a jednak s medzinárodnými záväzkami Francúzskej republiky, prednostne rozhodol o postúpení otázky ústavnosti na Conseil d’État alebo Cour de cassation, ktorým prináleží rozhodnutie o podaní návrhu na Conseil constitutionnel –, a po druhé článkom 23‑5 rovnakého nariadenia– ktorý vyžaduje, aby Conseil d’État alebo Cour de cassation, ak sú im takéto dôvody predložené, prednostne rozhodli o podaní návrhu na začatie konania o prednostnej otázke ústavnosti na Conseil constitutionnel –, porušujú slobodu francúzskych súdov položiť Súdnemu dvoru prejudiciálne otázky, tak ako to garantuje článok 267 ZFEÚ. V tejto súvislosti usudzujem, že v rámci prvej prejudiciálnej otázky musí byť preskúmaný aj článok 62 Ústavy Francúzskej republiky, na ktorý Cour de cassation odkazuje vo svojich návrhoch na začatie prejudiciálneho konania a ktorý stanovuje, že proti rozhodnutiam Conseil constitutionnel nemožno podať opravný prostriedok.
57. Domnievam sa, že Cour de cassation sa svojou prvou otázkou predovšetkým snaží zistiť, či vnútroštátne právo môže obmedziť slobodu vnútroštátneho súdu predložiť Súdnemu dvoru návrh na začatie prejudiciálneho konania v zmysle článku 267 ZFEÚ.
A – O prípustnosti prvej prejudiciálnej otázky
58. Francúzska vláda spochybňuje prípustnosť prvej prejudiciálnej otázky. V tejto súvislosti tvrdí, že spočíva na zjavne nesprávnom výklade vnútroštátneho práva, a preto má výhradne hypotetickú povahu. Komisia síce prípustnosť prvej prejudiciálnej otázky nespochybňuje, vyjadruje však isté pochybnosti, pokiaľ ide o vnútroštátny právny rámec vymedzený v návrhoch na začatie prejudiciálneho konania. Predovšetkým sa domnieva, že vnútroštátny súd nepredložil jasné informácie, pokiaľ ide o rozsah preskúmania ústavnosti vykonávaného Conseil constitutionnel.
59. Podľa ustálenej judikatúry Súdnemu dvoru neprináleží vyjadrovať sa v rámci prejudiciálneho konania k výkladu vnútroštátnych ustanovení, ani posúdiť, či je výklad, ktorý podáva vnútroštátny súd, správny. Súdny dvor má totiž v rámci rozdelenia právomocí medzi ním a vnútroštátnymi súdmi zohľadniť právny a skutkový rámec, do ktorého patria prejudiciálne otázky, tak ako ho definovalo rozhodnutie vnútroštátneho súdu.(20)
60. Z návrhov na začatie prejudiciálneho konania pritom vyplýva, že sa zakladajú na predpoklade, že francúzske právo a najmä články 23‑2 a 23‑5 nariadenia č. 58‑1067, ako aj článok 62 Ústavy Francúzskej republiky obmedzujú slobodu vnútroštátnych súdov, vrátane vnútroštátneho súdu, ktorý podal návrh na začatie prejudiciálneho konania, obrátiť sa na Súdny dvor v zmysle článku 267 ZFEÚ a rozhodnúť o súlade vnútroštátneho ustanovenia s právom Únie. Podľa mňa sa vzhľadom na to, že spory vo veci samej stoja na súlade vnútroštátneho práva a práva Únie,(21) nezdá, že prvá prejudiciálna otázka je pre vyriešenie týchto sporov zjavne irelevantná.
61. S ohľadom na uvedené skutočnosti je potrebné vyhlásiť prvú prejudiciálnu otázku za prípustnú.
B – O veci samej
62. Na úvod je podľa mňa potrebné poukázať na to, že Súdny dvor už mal príležitosť rozhodovať v sporoch, v ktorých ustanovenia vnútroštátneho práva obmedzovali možnosť vnútroštátneho súdu položiť Súdnemu dvoru na základe článku 267 ZFEÚ prejudiciálnu otázku.(22) V príslušných rozsudkoch Súdny dvor systematicky rozhodoval v prospech čo najširšej možnosti vnútroštátnych súdov položiť Súdnemu dvoru otázky o platnosti a výklade práva Únie. V odpovedi na prvú položenú otázku teda pripomínam ustálenú a štandardizovanú judikatúru Súdneho dvora v tejto oblasti. Okrem toho odpoveď na prvú otázku z môjho pohľadu nemôže byť ovplyvnená skutočnosťou, že cieľom dotknutého organického zákona sa zdá byť priznanie dodatočnej procesnej ochrany jednotlivcom v zmysle vnútroštátneho práva.
63. Podľa článku 19 ods. 3 písm. b) ZEÚ a článku 267 ZFEÚ má Súdny dvor Európskej únie právomoc na návrh vnútroštátnych súdov rozhodnúť v prejudiciálnom konaní o otázkach, ktoré sa týkajú výkladu práva Únie alebo platnosti aktov inštitúcií Únie.(23)
64. Hlavný cieľom právomoci priznanej Súdnemu dvoru podľa článku 267 ZFEÚ je zabezpečiť jednotné uplatňovanie práva Únie zo strany vnútroštátnych súdov. Tento cieľ sledujú Súdny dvor a vnútroštátne súdy v duchu spolupráce(24) a na základe vzájomnej dôvery a súdneho dialógu. Prejudiciálne konanie upravené v článku 19 ZEÚ a v článku 267 ZFEÚ je procesným nástrojom, ktorý je nevyhnutný na zabezpečenie uceleného uplatňovania a dodržiavania práva Únie na všetkých vnútroštátnych súdoch 27 členských štátov.
65. Zo samotného znenia článku 267 ZFEÚ vplýva, že právomoc Súdneho dvora je veľmi široká a že tento súd konajúci v duchu spolupráce v zásade nemôže vyhlásiť otázky položené vnútroštátnymi súdmi a súvisiace s výkladom Zmlúv alebo s platnosťou a výkladom aktov inštitúcií Únie za neprípustné.
66. Podľa ustálenej judikatúry totiž pri otázkach týkajúcich sa výkladu práva Únie platí prezumpcia relevantnosti. Odmietnutie Súdneho dvora rozhodnúť o návrhu podanom vnútroštátnym súdom je možné len vtedy, ak je zjavné, že požadovaný výklad práva Únie nemá nijakú súvislosť s realitou alebo predmetom sporu vo veci samej, ak ide o hypotetický problém alebo ak Súdny dvor nedisponuje skutkovými a právnymi podkladmi potrebnými na užitočnú odpoveď na položené otázky.(25) Okrem toho z článku 267 ZFEÚ vyplýva, že vnútroštátne súdy sa môžu obrátiť na Súdny dvor, iba ak ide o konanie prebiehajúce pred nimi a ak majú rozhodnúť v rámci konania, ktoré sa má ukončiť rozhodnutím súdnej povahy.(26) Len vnútroštátnym súdom, ktoré v spore rozhodujú a ktoré nesú zodpovednosť za vydané rozhodnutie, prináleží so zreteľom na osobitosti každej veci posúdiť, či je na to, aby mohli vyhlásiť rozsudok, potrebné rozhodnutie v prejudiciálnom konaní, ako aj či sú otázky, ktoré kladú Súdnemu dvoru, relevantné.(27) Ak sa teda otázky položené vnútroštátnymi súdmi týkajú výkladu práva Únie, Súdny dvor je v zásade povinný rozhodnúť.(28)
67. V prípade, že je otázka týkajúca sa práva Únie položená v konaní pred vnútroštátnymi súdmi, ktorých rozhodnutia možno napadnúť opravnými prostriedkami podľa vnútroštátneho práva, tieto súdy majú v zmysle článku 267 druhého odseku ZFEÚ možnosť posúdiť prípadnú potrebu podať na Súdny dvor návrh na začatie prejudiciálneho konania o výklade, kým v prípade, že je takáto otázka položená v konaní pred vnútroštátnymi súdmi, ktorých rozhodnutia nemožno napadnúť opravnými prostriedkami podľa vnútroštátneho práva, sú tieto súdy v zmysle článku 267 tretieho odseku ZFEÚ povinné sa na Súdny dvor obrátiť.(29)
68. V tejto súvislosti z rozsudku Cilfit a i.(30) jasne vyplýva, že vnútroštátne súdy, ktorých rozhodnutia nemožno napadnúť opravnými prostriedkami podľa vnútroštátneho práva, sú povinné obrátiť sa na Súdny dvor, ak sa v konaní pred nimi položí otázka týkajúca sa práva Únie, s výnimkou prípadov, keď konštatujú, že položená otázka nie je relevantná, alebo že Súdny dvor už podal výklad sporného ustanovenia Spoločenstva, alebo že správne uplatnenie práva Únie je také jednoznačné, že o ňom neexistujú nijaké rozumné pochybnosti.(31)
69. Súdny dvor v rozsudku Rheinmühlen-Düsseldorf(32) zdôraznil, že vnútroštátne súdy majú čo najširšiu možnosť obrátiť sa na Súdny dvor, ak sa domnievajú, že konanie prebiehajúce pred nimi vyvoláva otázky týkajúce sa výkladu alebo posúdenia platnosti ustanovení práva Únie, ktoré si vyžadujú, aby o nich rozhodli.(33) Okrem toho Súdny dvor konštatoval, že možnosť vnútroštátneho súdu obrátiť sa na Súdny dvor v zásade nemôže byť vylúčená vnútroštátnou normou, ktorá zaväzuje súd vo vzťahu k právnemu posúdeniu vykonanému súdom vyššieho stupňa.(34) V tejto súvislosti Súdny dvor vo svojom rozsudku ERG a i.(35) rozhodol, že súd, ktorý nerozhoduje v poslednom stupni, musí mať možnosť predložiť Súdnemu dvoru otázky, ktoré v ňom vyvolávajú neistotu, najmä ak sa domnieva, že právne posúdenie súdom vyššieho stupňa by ho mohlo viesť k vyhláseniu rozsudku, ktorý je v rozpore s právom Únie.
70. V rozsudku vo veci Kücükdeveci(36) Súdny dvor nedávno zdôraznil fakultatívnu povahu druhého odseku článku 267 ZFEÚ a podľa mňa voľnú úvahu, ktorú majú súdy členských štátov pri uplatnení tohto ustanovenia k dispozícii. Vo veci, v ktorej bol uvedený rozsudok vyhlásený, vznikla otázka, či vnútroštátny súd má Súdnemu dvoru položiť prejudiciálnu otázku o výklade práva Únie predtým, než vylúči uplatnenie vnútroštátneho ustanovenia, ktoré považuje za nezlučiteľné s týmto právom, ak v zmysle vnútroštátneho práva vnútroštátny súd nemôže vylúčiť uplatnenie ustanovenia vnútroštátnej právnej úpravy, pokiaľ Bundesverfassungsgericht (Spolkový ústavný súd, Nemecko) predtým nevyhlásil toto ustanovenie za protiústavné. Súdny dvor vyhlásil, že je úlohou vnútroštátneho súdu, ktorý rozhoduje v spore medzi súkromnoprávnymi subjektmi, aby zabezpečil dodržiavanie práva Únie tak, že v prípade potreby neuplatní akékoľvek ustanovenie vnútroštátnej právnej úpravy, ktoré je v rozpore s týmto právom, bez ohľadu na to, či v prípadoch uvedených v článku 267 druhom odseku ZFEÚ využije svoju možnosť položiť Súdnemu dvoru Európskej únie prejudiciálnu otázku týkajúcu sa výkladu práva Únie.(37)
71. Okrem toho v rozsudku Mecanarte(38) Súdny dvor vyhlásil, že potrebný účinok systému založeného článkom 267 ZFEÚ vyžaduje, aby vnútroštátne súdy mali čo najširšiu možnosť obrátiť sa na Súdny dvor. V uvedenom rozsudku týkajúcom sa veci, ktorú považujem za dosť podobnú prejednávanej veci, Súdny dvor rozhodol, že vnútroštátny súd, ktorý rozhodoval v konaní súvisiacom s právom Únie a konštatoval protiústavnosť vnútroštátneho ustanovenia, nestratil z dôvodu, že toto konštatovanie je predmetom povinného podania návrhu na Ústavný súd, možnosť ani povinnosť uvedené v článku 267 ZFEÚ obrátiť sa na Súdny dvor v súvislosti s výkladom alebo platnosťou práva Únie.(39) Okrem toho, pokiaľ ide o otázku, či sa vnútroštátny súd môže rozhodnúť nepodať návrh na začatie prejudiciálneho konania, ak vnútroštátny právny poriadok stanovuje spôsoby nápravy vád vnútroštátnych právnych predpisov, Súdny dvor vyhlásil, že voľná úvaha vnútroštátneho súdu v zmysle článku 267 druhého odseku ZFEÚ sa vzťahuje aj na otázku, v ktorej etape konania je potrebné prejudiciálnu otázku položiť. Z toho vyplýva, že skutočnosť, že porušenie práva Únie by mohlo byť napravené v rámci systému vnútroštátneho práva nijako nezasahuje do voľnej úvahy, ktorou vnútroštátny súd disponuje v zmysle článku 267 druhého odseku ZFEÚ.
72. Preto zastávam názor, že z ustálenej judikatúry Súdneho dvora jasne vyplýva, že potrebný účinok práva Únie by bol znemožnený, ak by povinné podanie návrhu na Ústavný súd mohlo obmedziť alebo odňať autonómnu právomoc priznanú všetkým vnútroštátnym súdom v zmysle článku 267 druhého odseku ZFEÚ obrátiť sa na Súdny dvor s otázkami týkajúcimi sa výkladu alebo platnosti práva Únie vo veciach, v ktorých pred nimi prebieha konanie.
73. Okrem toho sa domnievam, že ak vnútroštátne právo obmedzuje alebo odníma právomoc vnútroštátnych súdov obrátiť sa na Súdny dvor s prejudiciálnymi otázkami podľa článku 267 ZFEÚ, mala by sa uplatňovať zásada prednosti, ktorá je základným kameňom práva Únie. Táto zásada bola nedávno znova pripomenutá vo vyhláseniach, ktoré sú prílohou záverečného aktu medzivládnej konferencie, ktorá prijala Lisabonskú zmluvu podpísanú 13. decembra 2007.(40)
74. Z ustálenej judikatúry vyplýva, že vnútroštátny súd, ktorý je v rámci svojej právomoci poverený uplatniť ustanovenia práva Únie, je povinný zabezpečiť plný účinok týchto noriem, pričom v prípade potreby z vlastnej iniciatívy neuplatní akékoľvek odporujúce ustanovenie vnútroštátneho práva, aj keby bolo prijaté neskôr, bez toho, aby musel požadovať alebo čakať na jeho predchádzajúce zrušenie zákonodarnou cestou alebo akýmkoľvek iným ústavným postupom.(41)
75. Domnievam sa, že článok 267 ZFEÚ predstavuje neoddeliteľnú súčasť právneho poriadku členských štátov, v ktorých má prednosť pred vnútroštátnymi právnymi normami, ak sú s ním v rozpore. Každý súd môže a musí uplatňovať článok 267 ZFEÚ v jeho celistvosti, pričom v prípade konfliktu medzi ním a ustanovením vnútroštátneho práva z vlastnej iniciatívy podľa potreby neuplatní toto ustanovenie v rámci konania, ktoré pred ním prebieha.
76. Je tiež potrebné zdôrazniť, že okrem skutočnosti, že vnútroštátne súdy v zmysle článku 267 druhého odseku ZFEÚ disponujú vo veciach, v ktorých rozhodujú voľnou úvahou, pokiaľ ide o podanie návrhu na začatie prejudiciálneho konania na Súdny dvor, pričom túto právomoc nemôžu vnútroštátne orgány obmedziť alebo odňať, rozsudok, ktorý v prejudiciálnom konaní vyhlási Súdny dvor, tieto súdy v súvislosti s vyriešením sporu vo veci samej zaväzuje.(42) V už citovanom rozsudku Simmenthal Súdny dvor rozhodol, že potrebný účinok prejudiciálneho konania by bol oslabený, ak by vnútroštátny súd nemohol okamžite zabezpečiť také uplatnenie práva Únie, ktoré je v súlade s rozhodnutím alebo judikatúrou Súdneho dvora. Preto sa domnievam, že v prípade konfliktu medzi rozhodnutím Súdneho dvora vydaného na základe návrhu na začatie prejudiciálneho konania a rozhodnutím vnútroštátneho súdu, vrátane Ústavného súdu, vyžaduje prednosť práva Spoločenstva, aby vnútroštátny súd uplatnil rozhodnutie Súdneho dvora a vylúčil uplatnenie odporujúceho rozhodnutia vnútroštátneho súdu.(43)
77. S ohľadom na vnútroštátny právny rámec, tak ako ho opísal vnútroštátny súd, a osobitne na pravidlá týkajúce sa prednostnej otázky ústavnosti sa domnievam, že článku 267 ZFEÚ odporuje právna úprava, akou je tá, ktorá vyplýva z článku 23‑2 druhého odseku a článku 23‑5 druhého odseku nariadenia č. 58‑1067, v rozsahu, v akom tieto ustanovenia ukladajú súdom povinnosť rozhodnúť prednostne o postúpení im položenej otázky ústavnosti na Conseil constitutionnel, ak sa táto otázka týka nesúladu textu vnútroštátneho práva s Ústavou Francúzskej republiky z dôvodu jeho rozporu s ustanoveniami práva Únie.
VII – Návrh
78. Vzhľadom na predchádzajúce úvahy navrhujem Súdnemu dvoru, aby na prejudiciálne otázky položené Cour de cassation odpovedal takto:
1. Článku 67 ZFEÚ a článkom 20 a 21 nariadenia Európskeho parlamentu a Rady (ES) č. 562/2006 z 15. marca 2006, ktorým sa ustanovuje kódex Spoločenstva o pravidlách upravujúcich pohyb osôb cez hranice (Kódex schengenských hraníc) odporuje právna úprava, akou je tá, ktorá vyplýva z článku 78‑2 štvrtého odseku francúzskeho trestného poriadku, podľa ktorej „v zóne medzi vnútrozemskou hranicou Francúzska so štátmi, ktoré sú stranami dohovoru podpísaného v Schengene 19. júna 1990, a líniou vedenou vo vzdialenosti 20 kilometrov od nej, ako aj vo verejne prístupných zónach prístavov, letísk a vlakových alebo autobusových staníc otvorených pre medzinárodnú dopravu a označených vo výnose možno tiež kontrolovať totožnosť všetkých osôb pri dodržaní podmienok uvedených v prvom odseku s cieľom overiť dodržiavanie povinnosti držby, nosenia a predloženia dokladov a dokumentov podľa zákona. Ak táto kontrola prebieha vo vlaku uskutočňujúcom medzinárodné spojenie, možno ju vykonávať na časti jeho trasy od hranice po prvú zastávku nachádzajúcu sa viac než 20 kilometrov od nej. V prípade železničných liniek, ktoré uskutočňujú medzinárodné spojenie a majú osobitné dopravné vlastnosti, však možno kontrolu vykonať aj medzi uvedenou zastávkou a zastávkou, ktorá sa nachádza do 50 kilometrov od nej. Tieto linky a zastávky sú uvedené vo výnose ministerstva. Ak existuje úsek diaľnice vedúci zónou uvedenou v prvej vete tohto odseku a ak sa prvá mýtna brána nachádza za hranicou 20 kilometrov, môže sa kontrola uskutočniť až po túto bránu na odstavných plochách, ako aj v priestore tejto mýtnej brány a na odstavných plochách, ktoré sú s ňou spojené. Mýtne brány, ktorých sa toto ustanovenie týka, sú uvedené vo výnose“.
2. S ohľadom na vnútroštátny právny rámec, tak ako ho opísal vnútroštátny súd, a osobitne na pravidlá týkajúce sa prednostnej otázky ústavnosti, článku 267 ZFEÚ odporuje právna úprava, akou je tá, ktorá vyplýva z článku 23‑2 druhého odseku a článku 23‑5 druhého odseku nariadenia č. 58‑1067 zo 7. novembra 1958 o organickom zákone o Conseil constitutionnel, zmeneného a doplneného francúzskym organickým zákonom č. 2009‑1523 z 10. decembra 2009, v rozsahu, v akom tieto ustanovenia ukladajú súdom povinnosť rozhodnúť prednostne o postúpení im položenej otázky ústavnosti na Conseil constitutionnel, ak sa táto otázka týka nesúladu textu vnútroštátneho práva s Ústavou Francúzskej republiky z dôvodu jeho rozporu s ustanoveniami práva Únie.