STÄLLNINGSTAGANDE AV GENERALADVOKAT
JÁN MAZÁK
föredraget den 7 juni 20101(1)
Förenade målen C‑188/10 och C‑189/10
Aziz Melki och Sélim Abdeli
(begäran om förhandsavgörande från Cour de cassation, Frankrike)
”Unionsrättens allmänna principer – Skyldighet att först vända sig till Conseil constitutionnel om en bestämmelse i nationell rätt förmodas strida mot konstitutionen på grund av att den strider mot unionsrättens bestämmelser – Möjligheten eller skyldigheten att hänskjuta ett mål till domstolen enligt artikel 267 FEUF påverkas inte – Unionsrättens företräde framför den nationella rätten – Fri rörlighet för personer – Kontroll av personer vid de inre gränserna ska inte förekomma – Artiklarna 67 FEUF och 72 FEUF – Förordning (EG) nr 562/2006 – Artiklarna 20 och 21”
I – Inledning
1. Respektive begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artiklarna 67 FEUF och 267 FEUF. Den första fråga som ställts av Cour de cassation (Frankrike) avser huruvida den franska lagen nr 2009-1523 av den 10 december 2009 om tillämpning av artikel 61-1 i Republiken Frankrikes konstitution, genom vilken ”förtursfrågan om grundlagsförenlighet” enligt ovannämnda artikel 61-1 infördes, är förenlig med artikel 267 FEUF. Detta nya rättsinstitut följer av en grundlagsreform som trädde i kraft den 1 mars 2010, genom vilken en efterhandskontroll av att lagbestämmelser är grundlagsförenliga har möjliggjorts. Cour de cassation har begärt att domstolen ska klargöra huruvida artikel 267 FEUF utgör hinder för artiklarna 23-2 och 23-5 i beslut nr 58-1067 av den 7 november 1958 rörande lagen om Conseil constitutionell, i dess lydelse enligt den franska lagen nr 2009-1523 (nedan kallat beslut nr 58-1067), genom vilka de nationella domstolarna åläggs att med prioritet avgöra huruvida en fråga om grundlagsförenlighet som de har att ta ställning till ska hänskjutas till Conseil constitutionnel, i den mån som denna fråga avser huruvida en bestämmelse i nationell rätt inte är förenlig med Republiken Frankrikes konstitution på grund av att den strider mot unionsrättens bestämmelser.
2. Den andra fråga som ställts avser huruvida artikel 78-2 fjärde stycket i den franska straffprocesslagen (code de procédure pénale) är förenlig med artikel 67 FEUF, i vilken det föreskrivs att det inte ska förekomma någon kontroll av personer vid de inre gränserna. Enligt denna bestämmelse i straffprocesslagen kan envar bli föremål för en identitetskontroll av de angivna polismyndigheterna, särskilt i området mellan Frankrikes landgräns till stater som är parter i konventionen om tillämpning av Schengenavtalet av den 14 juni 1985 mellan regeringarna i Beneluxstaterna, Förbundsrepubliken Tyskland och Republiken Frankrike om gradvis avskaffande av kontroller vid de gemensamma gränserna (EGT L 239, s. 19), som undertecknades i Schengen den 19 juni 1990 (nedan kallad konvention som undertecknades i Schengen den 19 juni 1990), och en linje som går 20 kilometer innanför denna gräns.
II – Tillämpliga bestämmelser
A – Unionsrätten
3. I artikel 20 i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 562/2006 av den 15 mars 2006 om en gemenskapskodex om gränspassage för personer (kodex om Schengengränserna) (EUT L 105, s. 1) föreskrivs följande:
”De inre gränserna får passeras överallt utan att någon in- och utresekontroll genomförs, oavsett personens nationalitet.”
4. I artikel 21 i förordningen, med rubriken ”Kontroller inom territoriet”, föreskrivs följande:
”Avskaffandet av gränskontroll vid de inre gränserna skall inte påverka följande:
a) Utövandet av polisiära befogenheter av de behöriga myndigheterna i medlemsstaterna i enlighet med nationell lagstiftning, i den mån utövandet av dessa befogenheter inte har samma verkan som in- och utresekontroller; detta gäller också i gränsområden. Utövandet av polisiära befogenheter, i den betydelse som avses i första meningen, får särskilt inte anses motsvara in- och utresekontroller när de polisiära åtgärderna
i) inte syftar till gränskontroll,
ii) bygger på allmän polisinformation och poliserfarenhet när det gäller eventuella hot mot den allmänna säkerheten och särskilt syftar till att bekämpa gränsöverskridande brottslighet,
iii) utformas och utförs på ett sätt som klart skiljer sig från systematiska personkontroller vid de yttre gränserna,
iv) utförs som stickprovskontroller.
b) Säkerhetskontroller av personer i hamnar eller på flygplatser vilka utförs av behöriga myndigheter i enlighet med varje medlemsstats lagstiftning, av hamn- eller flygplatsansvariga eller transportörer, under förutsättning att dessa kontroller även utförs på personer som reser inom en medlemsstat.
c) Möjligheten för en medlemsstat att i sin nationella lagstiftning föreskriva en skyldighet att inneha eller bära på sig dokument och handlingar.
d) Tredjelandsmedborgares skyldighet att anmäla sin närvaro på en medlemsstats territorium i enlighet med bestämmelserna i artikel 22 i Schengenkonventionen.”
5. I artikel 37 i förordningen, med rubriken ”Medlemsstaternas meddelandeplikt”, föreskrivs följande:
”Senast den 26 oktober 2006 skall medlemsstaterna meddela kommissionen sina nationella bestämmelser rörande artikel 21 c och 21 d,
Medlemsstaternas upplysningar skall offentliggöras i Europeiska unionens officiella tidning, C‑serien.”
6. Republiken Frankrike har med stöd av artikel 37 i förordning nr 562/2006 meddelat följande text angående skyldigheten att inneha eller bära på sig dokument och handlingar enligt artikel 21 c i denna förordning:
”I den franska lagstiftningen föreskrivs denna skyldighet i artikel L.611-1 i lagen om utlänningars inresa och vistelse och om asyl (Code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile, CESEDA), där det fastställs att personer av utländsk nationalitet, även utanför reguljära identitetskontroller, på begäran av en tjänsteman vid kriminalpolisen eller, under dennes överinseende, på begäran av polis eller polisassistent, ska kunna visa upp dokument och handlingar som styrker deras rätt att resa eller vistas på franskt territorium.”(2)
B – Den nationella rätten
7. I artikel 61-1 i Republiken Frankrikes konstitution stadgas följande:
”När det i ett mål som är anhängigt vid en domstol hävdas att en bestämmelse i lag kränker skyddet för de fri- och rättigheter som garanteras av konstitutionen, kan Conseil d’État eller Cour de cassation hänskjuta frågan till Conseil constitutionnel som ska pröva denna fråga inom en bestämd tidsfrist.
Tillämpningsföreskrifter avseende denna artikel ska bestämmas i lag.”
8. I artikel 62 i Republiken Frankrikes konstitution stadgas följande:
”Om en bestämmelse förklaras vara oförenlig med konstitutionen med stöd av artikel 61 får den inte antas eller genomföras.
Om en bestämmelse förklaras vara oförenlig med konstitutionen med stöd av artikel 61-1, upphävs den med verkan från och med den dag som avgörandet från Conseil constitutionnel offentliggörs eller från och med ett senare datum som bestäms i detta avgörande. Conseil constitutionnel bestämmer under vilka förutsättningar och inom vilka gränser som de verkningar som bestämmelsen har haft kan ifrågasättas.
Conseil constitutionnels avgöranden kan inte överklagas. De är bindande för alla institutioner, myndigheter och domstolar.”
9. I artikel 88-1 i Republiken Frankrikes konstitution anges följande:
”Republiken Frankrike är medlem i Europeiska unionen, vilken består av stater som frivilligt beslutat att i enlighet med fördraget om Europeiska unionen och fördraget om Europeiska unionens funktionssätt, i deras lydelse enligt det i Lissabon den 13 december 2007 undertecknade fördraget, gemensamt utöva vissa befogenheter.”
10. I artikel 1 i lag nr 2009-1523 föreskrivs följande:
”Efter kapitel II i avdelning II i beslut nr 58-1067 av den 7 november 1958 rörande lagen om Conseil constitutionnel har det införts ett kapitel IIa med följande lydelse:
Kapitel IIa
Förtursfråga om en lags förenlighet med konstitutionen
Avsnitt 1
Bestämmelser som är tillämpliga vid de domstolar som lyder under Conseil d’État eller Cour de cassation
Artikel 23-1. – Vid de domstolar som lyder under Conseil d’État eller Cour de cassation ska en grund som rör att en bestämmelse i lag innebär en kränkning av skyddet för de fri- och rättigheter som garanteras av konstitutionen, vid äventyr av avvisning, anföras i särskild handling och motiveras. En sådan grund kan anföras för första gången i ett överklagande. Den kan inte tas upp ex officio. …
Artikel 23-2. – Domstolen ska utan dröjsmål ta ställning i ett motiverat beslut vad avser frågan om att överlämna … förtursfrågan om grundlagsförenlighet till Conseil d’État eller Cour de cassation. Följande villkor måste vara uppfyllda:
1) Den ifrågasatta bestämmelsen är tillämplig i tvisten eller förfarandet, eller utgör grunden för talan.
2) Bestämmelsen har inte redan förklarats vara förenlig med konstitutionen i skälen och beslutsdelen i ett avgörande från Conseil constitutionnel, såvida inte omständigheterna har ändrats.
3) Frågan är inte allvarligt menad.
Domstolen ska under alla omständigheter, när fråga väcks huruvida en bestämmelse i lag är förenlig med dels de fri- och rättigheter som garanteras av konstitutionen, dels Frankrikes internationella åtaganden, med förtur avgöra huruvida frågan om grundlagsförenlighet ska hänskjutas till Conseil d’État eller Cour de cassation.
Beslutet om hänskjutande, tillsammans med parternas inlagor eller yrkanden, ska översändas till Conseil d’État eller Cour de cassation inom en vecka från den dag beslutet meddelades. Beslutet kan inte överklagas. Ett beslut att inte hänskjuta frågan kan endast överklagas i samband med dom eller beslut genom vilket målet helt eller delvis avgörs.
...
Avsnitt 2
Bestämmelser som är tillämpliga i Conseil d’État och Cour de cassation
Artikel 23-4. – Conseil d’État eller Cour de cassation ska besluta huruvida en förtursfråga om grundlagsförenlighet ska hänskjutas till Conseil constitutionnel inom tre månader från och med dagen för hänskjutande från underinstansen enligt artikel 23-2 eller artikel 23-1 sista stycket. Frågan ska hänskjutas till Conseil constitutionnel om villkoren i punkterna 1 och 2 i artikel 23-2 är uppfyllda och frågan är ny eller allvarligt menad.
Artikel 23-5. – Det går att anföra en grund om att en bestämmelse i lag innebär en kränkning av skyddet för de fri- och rättigheter som garanteras av konstitutionen i ett mål vid Conseil d’État eller Cour de cassation och detta även om grunden anförs först i överklagandet. Grunden måste, vid äventyr av avvisning, anföras i särskild handling och motiveras. Den kan inte tas upp ex officio.
Conseil d’État eller Cour de cassation ska under alla omständigheter, när fråga väcks huruvida en bestämmelse i lag är förenlig dels med de fri- och rättigheter som garanteras av konstitutionen, dels med Frankrikes internationella åtaganden, med förtur avgöra huruvida frågan om grundlagsförenlighet ska hänskjutas till Conseil constitutionnel.
Conseil d’État eller Cour de cassation ska fatta detta beslut inom tre månader från och med den dag som grunden anförs. Conseil constitutionnel ska avgöra förtursfrågan om grundlagsförenlighet om villkoren i punkterna 1 och 2 i artikel 23-2 är uppfyllda och frågan är ny eller allvarligt menad.
Om en fråga har hänskjutits till Conseil constitutionnel, ska Conseil d’État eller Cour de cassation vilandeförklara målet i avvaktan på att Conseil constitutionnel har besvarat frågan.
...”
11. I artikel L.611-1 i CESEDA föreskrivs följande:
”Personer av utländsk nationalitet ska, även utanför reguljära identitetskontroller, på begäran av en tjänsteman vid kriminalpolisen eller, under dennes överinseende, på begäran av polis eller polisassistent som omnämns i artiklarna 20 och 21-1 i straffprocesslagen, kunna visa upp dokument och handlingar som styrker deras rätt att resa eller vistas på franskt territorium.
Efter en identitetskontroll som utförts enligt artiklarna 78-1, 78-2 och 78-2-1 i straffprocesslagen kan personer med utländsk nationalitet även vara skyldiga att visa upp dokument och handlingar som avses i föregående stycke.”
12. I artikel 78-1 i straffprocesslagen föreskrivs följande:
”Tillämpningen av bestämmelserna i detta kapitel ska prövas av de domstolar som anges i artiklarna 12 och 13.
Envar som befinner sig på det nationella territoriet kan bli föremål för en identitetskontroll som utförs på de villkor och av de polismyndigheter som avses i de följande artiklarna.”
13. I artikel 78-2 första–tredje styckena i straffprocesslagen föreskrivs följande:
”Polisbefäl och, på befälens order och ansvar, poliser och biträdande polisassistenter som omnämns i artiklarna 20 och 21-1, har rätt att av vilken anledning som helst anmoda en person att styrka sin identitet, om det finns skälig anledning att misstänka att denne
– har begått eller försökt att begå en överträdelse (infraction),
– förbereder sig att begå ett brott (délit eller crime),
– kan lämna viktiga upplysningar i en utredning av ett brott eller en förseelse eller
– är eftersökt genom beslut av domstol.
På skriftlig begäran från åklagarmyndigheten kan, i syfte att utreda och bestraffa överträdelser som närmare anges, varje persons identitet även kontrolleras på samma sätt på platser och för tidsperioder som bestäms av denna myndighet. Den omständigheten att en identitetskontroll leder till att andra överträdelser än dem som avses i åklagarmyndighetens begäran kommer till myndighetens kännedom medför inte att denna bevisning inte får användas i andra utredningar.
Oavsett en persons beteende kan dennes identitet även kontrolleras, enligt de villkor som föreskrivs i första stycket, för att förhindra att den allmänna ordningen störs, exempelvis genom att säkerheten för personer eller egendom äventyras.”
14. I artikel 78-2 fjärde stycket i straffprocesslagen föreskrivs följande:
”I ett område mellan Frankrikes landgräns till stater som är parter i den konvention som undertecknades i Schengen den 19 juni 1990 och en linje som går 20 kilometer innanför denna gräns, och på allmän plats i hamnar, på flygplatser, järnvägsstationer och busstationer öppna för internationell trafik, vilka har utpekats i förordning, kan envar bli föremål för identitetskontroll, i enlighet med det förfarande som anges i första stycket, i syfte att kontrollera huruvida denne uppfyller lagens krav på att inneha, medföra och kunna visa upp identitetshandlingar och andra föreskrivna handlingar. Om denna identitetskontroll sker ombord på ett tåg i internationell trafik, kan den ske under tiden som tåget förflyttar sig från gränsen till den första anhalten även om denna ligger mer än 20 kilometer från gränsen. På specialtåg i internationell trafik kan denna kontroll även ske mellan denna anhalt och en anhalt som ligger inom 50 kilometer från densamma. Dessa järnvägslinjer och anhalter ska anges i ministerbeslut. Om ett motorvägsavsnitt börjar inom det område som det hänvisas till i den första meningen i detta stycke och den första betalstationen ligger utanför 20‑kilometersgränsen, så kan denna kontroll även ske vid den första betalstationen, eller på rastplatser och parkeringsplatser som ligger vid denna station. Betalstationer som omfattas av denna bestämmelse ska anges i förordning. Den omständigheten att en identitetskontroll visar på andra överträdelser än dem som avses ovan gör inte att denna bevisning inte får användas i andra utredningar.”
III – De faktiska omständigheterna
15. Aziz Melki och Sélim Abdeli, vilka båda är algeriska medborgare, befinner sig olagligen i Frankrike. De blev med tillämpning av artikel 78-2 fjärde stycket i den franska straffprocesslagen föremål för en poliskontroll i området mellan Frankrikes landgräns till Belgien och en linje 20 kilometer därifrån. Prefekten i departementet Nord i Republiken Frankrike delgav den 23 mars 2010 Aziz Melki respektive Sélim Abdeli ett beslut om utvisning från Frankrike och ett beslut om att hållas i fortsatt förvar i lokaler som inte tillhör kriminalvården.
16. Efter det att prefekten vid Juge des libertés et de la détention (domstol med behörighet att pröva frihetsberövanden) hade yrkat att Aziz Melki och Sélim Abdeli ska hållas i fortsatt förvar, framställde dessa en inlaga avseende förtursfråga om grundlagsförenlighet. De gjorde båda gällande att artikel 78-2 fjärde stycket i straffprocesslagen strider mot de fri- och rättigheter som garanteras i Republiken Frankrikes konstitution. Genom två beslut av den 25 mars 2010 beslutade Juge des libertés et de la détention att hänskjuta följande fråga till Cour de cassation:
”Strider artikel 78-2 fjärde stycket i straffprocesslagen mot de fri- och rättigheter som garanteras i Republiken Frankrikes konstitution?”
17. Juge des libertés et de la détention beslutade även att Aziz Melki och Sélim Abdeli skulle hållas i fortsatt förvar i ytterligare 14 dagar.
18. Enligt den hänskjutande domstolen hänvisade Aziz Melki och Sélim Abdeli till artikel 88-1, som stöd för sitt påstående att artikel 78-2 fjärde stycket i straffprocesslagen strider mot Republiken Frankrikes konstitution. Aziz Melki och Sélim Abdeli gjorde gällande att åtaganden enligt Lissabonfördraget, däribland åtagandet som rör den fria rörligheten för personer, ska anses omfattas av konstitutionen enligt artikel 88-1 i denna och att artikel 78-2 fjärde stycket i straffprocesslagen, vilken tillåter kontroller vid Frankrikes gränser till angränsande medlemsstater, strider mot principen om fri rörlighet för personer i artikel 67 FEUF, i vilken det föreskrivs att unionen ska säkerställa att det inte förekommer någon kontroll av personer vid de inre gränserna.
IV – Begäran om förhandsavgörande
19. Den hänskjutande domstolen har i sina beslut om begäran om förhandsavgörande för det första angett att det följer av artikel 23-2 i beslut nr 58‑1067 att den domstol som har att avgöra målet i sak inte får avgöra huruvida en bestämmelse i lag är förenlig med en konvention(3) innan frågan huruvida den är grundlagsförenlig överlämnas. Besluten från Conseil constitutionnel kan enligt artikel 62 i Republiken Frankrikes konstitution inte heller överklagas och de är tvingande för alla institutioner, myndigheter och domstolar. Enligt Cour de cassation följer härav att den domstol som har att avgöra frågan i sak enligt lag nr 2009-1523 saknar möjlighet att begära förhandsavgörande från Europeiska unionens domstol innan den har ställt frågan om grundlagsförenlighet. Om Conseil constitutionnel anser att den omtvistade lagbestämmelsen är förenlig med unionsrätten, kan den domstol som har att avgöra frågan i sak inte, efter det att ett sådant beslut har meddelats, begära förhandsavgörande från EU-domstolen. Cour de cassation har även gjort gällande att även den, enligt artikel 23-5 i beslut nr 58‑1067, i ett sådant fall är förhindrad att begära förhandsavgörande, trots de tvingande bestämmelserna i artikel 267 FEUF, eller uttala sig i frågan huruvida en bestämmelse är förenlig med unionsrätten.
20. Cour de cassation vill för det andra få klarhet i huruvida bestämmelserna i artikel 78-2 fjärde stycket i straffprocesslagen är förenliga med artikel 67 FEUF. Enligt den hänskjutande domstolen återges inte det undantag från principen om fri rörlighet som följer av förbehållet om hänsyn till allmän ordning eller nationell säkerhet i den konvention som undertecknades i Schengen den 19 juni 1990.
21. Under dessa förhållanden har Cour de cassation genom två beslut av den 16 april 2010 om begäran om förhandsavgörande ställt följande frågor till EU‑domstolen:
”1) Utgör artikel 267 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt, vilket undertecknades i Lissabon den 13 december 2007, hinder för en lagstiftning, såsom den som följer av artikel 23-2 andra stycket och 23‑5 andra stycket i beslut nr 58/1067 ... i den del denna artikel ålägger domstolarna att med förtur avgöra huruvida en fråga om grundlagsförenlighet som de har att ta ställning till ska hänskjutas till Conseil constitutionnel, när denna fråga avser nationell lagstiftnings förenlighet med konstitutionen på grund av att den strider mot unionsrättens bestämmelser?
2) Utgör artikel 67 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt, vilket undertecknades i Lissabon den 13 december 2007, hinder för en lagstiftning, som den som följer av artikel 78-2 fjärde stycket i straffprocesslagen, i vilken det föreskrivs att ’i ett område mellan Frankrikes landgräns till stater som är parter i den konvention som undertecknades i Schengen den 19 juni 1990 och en linje som går 20 kilometer innanför denna gräns samt på allmän plats i hamnar, flygplatser, järnvägsstationer och busstationer öppna för internationell trafik, vilka har utpekats i förordning, kan envar bli … föremål för identitetskontroll, i enlighet med det förfarande som anges i punkt 1, i syfte att kontrollera huruvida denne uppfyller lagens krav på att inneha, medföra och kunna visa upp identitetshandlingar och andra föreskrivna handlingar. Om denna identitetskontroll sker ombord på ett tåg i internationell trafik, så kan den ske under tiden som tåget förflyttar sig från gränsen till den första anhalten även om denna ligger mer än 20 kilometer från gränsen. På specialtåg i internationell trafik kan denna kontroll även ske mellan denna anhalt och en anhalt som ligger inom 50 kilometer från densamma. Dessa järnvägslinjer och anhalter ska anges i ministerbeslut. Om ett motorvägsavsnitt börjar inom det område som det hänvisas till i den första meningen i detta stycke och den första betalstationen ligger utanför 20‑kilometersgränsen, så kan denna kontroll även ske vid den första betalstationen, eller på rastplatser och parkeringsplatser som ligger vid denna station. Betalstationer som omfattas av denna bestämmelse ska anges i förordning’?”
22. Målen C‑188/10 och C‑189/10 har, genom beslut av domstolens ordförande av den 20 april 2010, förenats vad gäller det skriftliga och muntliga förfarandet samt domen.
23. Cour de cassation har i sina beslut om begäran om förhandsavgörande begärt att EU-domstolen ska handlägga målet skyndsamt.
24. Domstolens ordförande beslutade den 12 maj 2010 att förevarande mål ska handläggas skyndsamt i enlighet med förfarandet i artikel 23a i stadgan för Europeiska unionens domstol och artikel 104a första stycket i domstolens rättegångsregler.
25. Skriftliga yttranden har inkommit från Aziz Melki och Sélim Abdeli från den franska, den belgiska, den tjeckiska, den tyska, den grekiska, den nederländska, den polska och den slovakiska regeringen samt från kommissionen. Alla med undantag för den slovakiska regeringen har yttrat sig muntligen vid förhandlingen den 2 juni 2010.
V – Den andra tolkningsfrågan
26. Jag anser att den andra tolkningsfrågan ska prövas först, eftersom svaret på den första frågan enligt min mening kan finnas i unionsdomstolens fasta rättspraxis. Den andra frågan är däremot i viss mån ny.
A – Huruvida den andra tolkningsfrågan kan tas upp till sakprövning
27. Den franska regeringen har gjort gällande att den andra frågan inte kan tas upp till sakprövning. Den franska regeringen har härvid gjort gällande att tvisten i sakfrågan, i vilken Juge des libertés et de la détention har avgjort frågan huruvida artikel 78-2 fjärde stycket i straffprocesslagen är förenlig med unionsrätten, har upphört.(4) Det enda mål som fortfarande pågår är således det mål som följer av att en förtursfråga om grundlagsförenlighet har hänskjutits till Cour de cassation, för att denna domstol ska uttala sig om huruvida frågan eventuellt ska hänskjutas till Conseil constitutionnel. Genom beslut nr 2010-605 DC av den 12 maj 2010 har Conseil constitutionnel emellertid bekräftat sin rättspraxis, enligt vilken kontrollen av att den internationella rätten eller unionsrätten efterlevs inte ingår i kontrollen av förenligheten med konstitutionen och således inte omfattas av domstolens behörighet. Den franska regeringen anser under dessa förhållanden att frågan huruvida artikel 78-2 fjärde stycket i straffprocesslagen är förenlig med artikel 67 FEUF saknar betydelse i det enda mål som fortfarande pågår, vilket är målet vid Cour de cassation. Den andra frågan från Cour de cassation behöver följaktligen inte besvaras. Denna fråga kan därför inte tas upp till sakprövning.
28. Det ska påpekas att den franska regeringens invändning mot att den andra frågan ska tas upp till sakprövning grundar sig på dess tolkning av den nationella rätten, enligt vilken kontrollen av att unionsrätten efterlevs inte ingår i kontrollen av förenligheten med konstitutionen(5) och således inte omfattas av behörigheten för Conseil constitutionnel. Den franska regeringen stöder sig bland annat på beslut nr 2010-605 DC av den 12 maj 2010.
29. Med hänsyn till hänvisningarna i besluten om hänskjutande till artiklarna 23-2 och 23-5 i beslut nr 58-1067, i vilka det inte endast föreskrivs grunder för att ifrågasätta huruvida en bestämmelse i lag är förenlig med de rättigheter och friheter som garanteras i Republiken Frankrikes konstitution, utan även grunder för att ifrågasätta huruvida en bestämmelse i lag är förenlig med Republiken Frankrikes internationella åtaganden, och följaktligen med unionsrätten, anser jag att det inte klart framgår av de handlingar i målet som ingetts till domstolen att den andra frågan från Cour de cassation saknar betydelse i det mål som är anhängiggjort vid nämnda domstol avseende huruvida förtursfrågan om grundlagsförenlighet kan tas upp till sakprövning. Det förefaller som om beslut nr 2010-605 DC av den 12 maj 2010 utgör ett instrument för tolkningen av artiklarna 23-2 och 23-5 i beslut nr 58-1067, men att detta beslut inte har inneburit någon ändring av de aktuella bestämmelsernas ordalydelse.
30. Jag anser därför att den andra frågan kan tas upp till sakprövning.
B – Prövning i sak
31. Klagandena i målen vid den nationella domstolen anser att det i förordning nr 562/2006 inte görs någon åtskillnad mellan medlemsstaternas medborgare och de tredjelandsmedborgare som har friheten att komma och gå på unionens territorium. Klagandena har påpekat att artiklarna 67 FEUF och 77 FEUF varken innebär något undantag eller någon avvikelse från utövandet av denna frihet och att det i dessa artiklar föreskrivs att det över huvud taget inte ska förekomma någon kontroll vid de inre gränserna. Det föreskrivs inte om någon som helst möjlighet att återinföra kontroller. Enligt klagandena i målen vid den nationella domstolen strider artikel 78-2 fjärde stycket i straffprocesslagen i sig mot denna frihet, eftersom kontrollerna görs endast ”i syfte att kontrollera huruvida [en person] uppfyller lagens krav på att inneha, medföra och visa upp identitetshandlingar och andra föreskrivna handlingar”. Klagandena anser att denna bestämmelse ger möjlighet att utveckla systematiska identitetskontroller i Frankrikes gränsområden, och således vid de inre gränserna i den mening som avses i unionen. Det är för övrigt på detta sätt som de franska domstolarna tillämpar artikel 78-2 i straffprocesslagen. Klagandena i målen vid den nationella domstolen anser även att de undantagsfall, vilka är klart definierade i artiklarna 23–25 i förordning nr 562/2006, då kontroller kan utföras vid de inre gränserna skiljer sig från de undantagsfall som har fastställts i den franska lagbestämmelsen.
32. Den franska regeringen har påpekat att de aktuella bestämmelserna motiveras av att flödet av personer som passerar gränsen är betydande. I syfte att bland annat säkerställa att den illegala invandringen bekämpas effektivt ska de nationella polismyndigheterna i det aktuella området således kunna göra de kontroller av innehav av handlingar som föreskrivs i lagen. Enligt artikel L.611-1 i CESEDA ska personer av utländsk nationalitet kunna visa upp dokument och handlingar som styrker deras rätt att resa eller vistas i Frankrike. De aktuella bestämmelserna motiveras även av behovet att bekämpa en specifik typ av brottslighet i genomfartsområden och kring gränser. Enligt den franska regeringen skiljer sig de poliskontroller som utförs med stöd av artikel 78-2 fjärde stycket i straffprocesslagen inom ett område av tjugo kilometer innanför gränsen klart från gränskontroller. För det första syftar dessa kontroller till att kontrollera en persons identitet för att antingen hindra att överträdelser begås, att den allmänna ordningen störs eller att söka efter dem som har begått en överträdelse . För det andra grundar sig poliskontrollerna på allmänna upplysningar och polisens erfarenhet som har visat att kontroller i detta område är särskilt ändamålsenliga. För det tredje har poliskontrollerna utformats och utförts på ett sätt som klart skiljer sig från de systematiska kontroller av personer som utförs vid de yttre gränserna. Den franska regeringen anser att dessa kontroller saknar de kännetecken som utmärker en gränskontroll, vilken, såsom anges i artikel 7 i förordning nr 562/2006, ska vara bestämd, fortsatt och systematisk.
33. Den tyska regeringen anser att (icke systematiska) poliskontroller i gränsområden är fortsatt möjliga om villkoren i artikel 21 i förordning nr 562/2006 iakttas. Den grekiska regeringen anser att syftet med de polisiära åtgärder som föreskrivs i artikel 78-2 i straffprocesslagen inte är att kontrollera gränserna och inte leder till att inresa vägras. Den grekiska regeringen anser att dessa åtgärder inte har något annat mål än att den kontrollerade personen, såsom är dess skyldighet, innehar och kan uppvisa de handlingar som föreskrivs i lagen för att styrka sin identitet. Enligt den grekiska regeringen äger dessa kontroller inte rum på ett systematiskt sätt, utan omfattas av de berörda myndigheternas befogenhet att företa skönsmässiga bedömningar. Dessa myndigheter ”får” utfärda dem men är inte skyldiga därtill. Den grekiska regeringen anser därför att dessa åtgärder avser kontroller som har utformats och utförts på ett sätt som klart skiljer sig från de systematiska personkontroller som utförs vid de yttre gränserna. Dessa polisiära åtgärder motiveras slutligen av eventuella hot mot den allmänna säkerheten och syftar till att bekämpa just den gränsöverskridande brottsligheten.
34. Den slovakiska regeringen anser att medlemsstaterna med hänsyn till den allmänna ordningen och den inre säkerheten har rätt att på sitt territorium utföra poliskontroller om syftet med dessa inte är en kontroll vid de inre gränserna. Detta ska exempelvis kunna ske i syftet att bekämpa den brottslighet som överskrider gränsen eller terrorismen. Den slovakiska regeringen anser även att befogenheten att utföra identitetskontroller innanför medlemsstatens gränser – och på så sätt säkerställa att skyldigheten att bära ett visum och en handling, eller att inneha dessa, efterlevs – är förenlig med artikel 21 c i förordning nr 562/2006.
35. Den nederländska regeringen har påpekat att genom sitt syfte och sitt innehåll skiljer sig den franska kontrollen i gränsområdet från en gränskontroll. En gränskontroll syftar till att säkerställa att personer, transportmedel och föremål har rätt att resa in till de medlemsstaters territorium som tillhör Schengenområdet eller att lämna det. Denna kontroll inriktar sig på villkoren för inresa till en medlemsstat som tillhör Schengenområdet eller villkoren för att lämna det. Kontrollen omfattar i vart fall en kontroll av innehav av ett giltigt resedokument. Vid inresa till territoriet kan även syftet med vistelsen och inkomstmöjligheterna kontrolleras. Enligt den nederländska regeringen kan det även kontrolleras huruvida en persons inresa, ett transportmedels eller ett föremåls inträde på territoriet kan utgöra en risk för den allmänna ordningen och säkerheten. Det är då fråga om en helt annan kontroll än den franska kontrollen i gränsområdet. Den sistnämnda kontrollen syftar till att kontrollera att skyldigheterna att inneha, medföra och visa upp de handlingar eller dokument som föreskrivs i lag, särskilt identitetshandlingar eller uppehållstillstånd, iakttas. Kontrollen av innehavet av dessa handlingar är vad beträffar dess innehåll en kontroll av ett annat slag och med ett annat syfte än gränskontrollen. Den franska kontrollen i gränsområdet skiljer sig dessutom även från en gränskontroll, såsom den nederländska regeringen uppfattar den, i det sätt på vilket den utförs. Enligt den nederländska regeringen utförs gränskontrollen på ett systematiskt och fortlöpande sätt och sker i förhållande till alla personer som passerar gränsen. Enligt den belgiska regeringen ska artikel 67 FEUF tolkas mot bakgrund av den konvention som undertecknades i Schengen den 19 juni 1990 och som utgör en integrerad del av unionsrätten och enligt vilken det inte är förbjudet för de nationella myndigheterna att utföra identitetskontroller. Enligt den belgiska regeringen utgör unionsrätten följaktligen inte hinder för en lagstiftning såsom den som följer av artikel 78-2 fjärde stycket i straffprocesslagen.
36. Den tjeckiska regeringen anser att villkoren enligt förordning nr 562/2006 innebär att en medlemsstats polismyndigheter inte allmänt får utföra striktare identitetskontroller i gränsområdet (innanför Schengenområdets gränser) än på det övriga nationella territoriet, oavsett om denna attityd följer av bestämmelser i lagar eller förordningar, av nationella direktiv eller helt enkelt av de behöriga myndigheternas praxis. Enligt den tjeckiska regeringen är inrättandet av befogenheter eller särskilda polisiära förfaranden som syftar till en kontroll som är allmänt knuten till ett särskilt gränsområde, utan någon konkret beaktansvärd grund, till sin art en kontrollåtgärd vid de inre gränserna. Denna slutsats påverkar dock inte en medlemsstats möjlighet att utföra poliskontroller på sitt territorium med stöd av en allmän regel, det vill säga utan samband med de inre gränserna och passage av dessa. Kommissionen anser, med förbehåll för de kontroller som omfattas av den nationella domstolens behörighet, att den enda kategori personer som i högre grad kan avslöjas genom de identitetskontroller som utförs nära gränsen utgörs av just personer som illegalt har överskridit gränsen. Enligt kommissionen innebär bestämmelserna i artikel 78-2 fjärde stycket i straffprocesslagen följaktligen inte enbart en kontroll av att skyldigheten att inneha identitetshandlingar iakttas. Bestämmelser ska däremot betecknas som dolda gränskontroller som i princip är förbjudna enligt artikel 20 i förordning nr 562/2006.(6)
37. I besluten om hänskjutande har den hänskjutande domstolen uttryckligen åberopat bestämmelserna i artikel 67.2 FEUF, i vilken det bland annat föreskrivs att unionen ska säkerställa att det inte förekommer någon personkontroll vid de inre gränserna. Jag anser följaktligen att den andra frågan från Cour de cassation utgår från att bestämmelserna i artikel 78-2 fjärde stycket i straffprocesslagen kan innebära personkontroller vid de inre gränserna.
38. Eftersom jag anser att förevarande fråga endast avser det förhållandet att personer passerar de inre gränserna kommer jag inte att undersöka vare sig de bestämmelser som är tillämpliga vid de yttre gränskontrollerna eller den omfattande mängd andra åtgärder som införts inom unionen för att uppväga den avsaknad av personkontroll vid de inre gränserna som medlemsstaterna har skapat.(7)
39. Det har, genom antagandet av förordning nr 562/2006 om en gemenskapskodex om gränspassage för personer, införts åtgärder som syftar till att säkerställa att det inte förekommer någon kontroll av personer när de passerar inre gränser och bestämmelser som är tillämpliga vid gränskontroll av personer som passerar unionsmedlemsstaternas yttre gränser.(8) Förordning nr 562/2006 respekterar enligt skäl 20 i denna de grundläggande rättigheter och iakttar de principer som erkänns särskilt i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna.
40. Det framgår av artikel 20 i förordning nr 562/2006 att de inre gränserna får passeras överallt utan att någon in- och utresekontroll genomförs, oavsett personens nationalitet. Genom att en avsaknad av personkontroller vid de inre gränserna säkerställs, innebär artikel 20 i förordning nr 562/2006 att det i princip är förbjudet att utföra dessa kontroller.(9) Enligt artikel 2.10 i förordning nr 562/2006 ska ”in- och utresekontroller” förstås som ”kontroller vid gränsövergångsställen för att säkerställa att personer, deras transportmedel och föremål i deras besittning kan tillåtas att resa in i medlemsstaternas territorium eller att lämna det”.
41. Av detta följer att in- och utresekontroller inriktar sig på rätten att resa in i medlemsstaternas territorium eller att lämna det.(10)
42. Det ska påpekas att det i artikel 21 i denna förordning föreskrivs att avskaffandet av gränskontroll vid de inre gränserna inte ska påverka vissa av medlemsstaternas befogenheter. Jag anser dock att de ordval som använts för att identifiera dessa befogenheter ska tolkas strikt, eftersom de utgör undantag till den allmänna principen om avskaffandet av gränskontrollen vid de inre gränserna. Medlemsstaterna ska utöva dessa befogenheter enligt principen om god tro och i enlighet med syftet och andan hos denna allmänna princip.
43. Jag anser följaktligen att dessa befogenheter, som på ett uttömmande sätt räknas upp i artikel 21 i förordning nr 562/2006, inte ska påverka avskaffandet av gränskontroll vid de inre gränserna. Detta framgår för övrigt klart av artikel 21 a i förordning nr 562/2006, i vilken det föreskrivs att avskaffandet av gränskontroll vid de inre gränserna bland annat inte ska påverka utövandet av polisiära befogenheter av de behöriga myndigheterna i medlemsstaterna i enlighet med nationell lagstiftning, inte heller när de utövas i gränsområdena, i den mån utövandet av dessa befogenheter inte har samma verkan som in- och utresekontroller. I denna bestämmelse anges fyra omständigheter under vilka utövandet av polisiära befogenheter inte kan anses vara likvärdigt med utövandet av gränskontroller, nämligen när syftet med de polisiära åtgärderna inte är en gränskontroll, när de polisiära åtgärderna bygger på allmän polisinformation och poliserfarenhet när det gäller eventuella hot mot den allmänna säkerheten och särskilt syftar till att bekämpa gränsöverskridande brottslighet, när de utformas och utförs på ett sätt som klart skiljer sig från systematiska personkontroller vid de yttre gränserna och när de utförs som stickprovskontroller.
44. Det framgår inte klart av ordalydelsen i artikel 21 a i förordning nr 562/2006 om de fyra aktuella omständigheterna är kumulativa eller inte. Jag anser dessutom att omständigheterna, särskilt den tredje och den fjärde, i viss mån överlappar varandra. Enligt min mening anges dessa fyra omständigheter endast som exempel.(11) Den centrala frågan är nämligen frågan huruvida de polisiära åtgärderna har en verkan som motsvarar gränskontrollers verkan. Detta är en fråga som ska bedömas i varje enskilt fall.
45. De ovannämnda omständigheterna utgör således faktorer eller indicier som kan leda till att utövandet av polisiära befogenheter konstateras inte ha en verkan som motsvarar gränskontrollernas verkan. Det förhållandet att en eller flera av omständigheterna föreligger är dock inte nödvändigtvis en avgörande faktor i detta avseende. Jag anser följaktligen att det framgår av artikel 21 a i förordning nr 562/2006 att utövandet av polisiära befogenheter inte omfattar åtgärder som har motsvarande verkan som gränskontroller, även om de i ett konkret fall motsvarar en eller flera av de omständigheter som anges i artikel 21 a i förordning nr 562/2006.(12)
46. I artikel 21 c i förordning nr 562/2006 föreskrivs att avskaffandet av gränskontroll vid de inre gränserna inte påverkar möjligheten för en medlemsstat att i sin nationella lagstiftning föreskriva en skyldighet att inneha eller bära på sig dokument och handlingar.(13) Jag anser dock att eventuella kontroller av att skyldigheten att inneha och bära på sig dokument och handlingar iakttas, med hänsyn till omständigheterna, kan utgöra ett hinder för den allmänna principen om avskaffandet av gränskontrollen vid de inre gränserna, särskilt om kontrollerna utförs systematiskt, godtyckligt eller på ett onödigt restriktivt sätt.(14)
47. Det framgår av besluten om hänskjutande att den poliskontroll av klagandena i målen vid den nationella domstolen, som utförts enligt artikel 78-2 fjärde stycket i straffprocesslagen, har utförts inom ett område mellan Frankrikes landgräns till Belgien och en linje som går 20 kilometer innanför denna gräns. Det förefaller som om de aktuella kontrollerna, med förbehåll för den nationella domstolens bedömning, inte har skett vid ett gränsövergångsställe och inte heller vid gränsen. Liksom kommissionen har gjort gällande anser jag att för att säkerställa den ändamålsenliga verkan av artikel 20 i förordning nr 562/2006 ska gränskontroller, trots att ordalydelsen i artikel 2.10 i denna förordning i viss mån är tvetydig,(15) inte med nödvändighet ske i ett geografiskt område som sammanfaller med en gräns för att anses vara personkontroller vid de inre gränserna. För att tillse att kontrollerna inte strider mot artikel 20 i förordning nr 562/2006 bör enligt min mening bland annat deras syfte och/eller sättet de utförs på och/eller deras effekter, undersökas med hänsyn till de specifika omständigheterna i det aktuella fallet.(16)
48. Avsaknaden av personkontroller vid de inre gränserna skulle äventyras om medlemsstaterna kunde införa dolda gränskontroller inom sina territorier, på långt avstånd från gränserna.
49. För att pröva vilket tillämpningsområde artikel 78-2 fjärde stycket i straffprocesslagen har ska denna bestämmelse, med förbehåll för den nationella domstolens bedömning, bland annat jämföras med de andra bestämmelserna i artikel 78-2, i vilka villkoren för när de franska polismyndigheterna får genomföra identitetskontroller föreskrivs.
50. Enligt artikel 78-2 första stycket i straffprocesslagen får de franska polismyndigheterna anmoda vem som helst att styrka sin identitet om det finns skälig anledning att misstänka att denne har begått eller försökt att begå en överträdelse, förbereder sig att begå ett brott, kan lämna viktiga upplysningar i en utredning av ett brott eller en förseelse eller är eftersökt genom beslut av domstol. Enligt artikel 78-2 andra stycket i straffprocesslagen kan på skriftlig begäran från åklagarmyndigheten, i syfte att utreda och bestraffa överträdelser som närmare anges, varje persons identitet kontrolleras på samma sätt. Enligt artikel 78-2 tredje stycket i straffprocesslagen kan envars identitet även kontrolleras, enligt de villkor som föreskrivs i första stycket, för att förhindra att den allmänna ordningen störs.(17)
51. Tillämpningsområdet för artikel 78-2 fjärde stycket i straffprocesslagen tycks klart skilja sig från de andra ovannämnda bestämmelserna i denna artikel. Artikel 78-2 fjärde stycket i straffprocesslagen ska tillämpas på ett specifikt, i förväg i lag begränsat, geografiskt område på det franska nationella territoriet. Vidare får envars identitet kontrolleras enligt föreskrivna sätt i syfte att kontrollera att de i lag föreskrivna skyldigheterna att inneha, medföra och visa upp handlingar och dokument efterlevs. Denna bestämmelse är tillämplig utan någon begränsning på alla personer som befinner sig i målområdet.(18)
52. Härav följer att det genom artikel 78-2 fjärde stycket i straffprocesslagen obestridligen har utarbetats ett särskilt och striktare system för identitetskontroller i gränsområdena än på det övriga franska territoriet.
53. Den franska regeringen har förklarat för domstolen att syftet med de kontroller som utförs enligt artikel 78-2 fjärde stycket i straffprocesslagen är att kontrollera en persons identitet, för att förhindra brottslighet, förhindra att den allmänna ordningen störs eller för att eftersöka gärningsmän. Jag anser dock inte att det finns stöd för denna anmärkning i de handlingar i målet som ingetts till domstolen. Med förbehåll för den hänskjutande domstolens bedömning avser artikel 78-2 första–tredje styckena i straffprocesslagen specifikt identitetskontroller för dessa ändamål.(19) De identitetskontroller som utförs enligt artikel 78-2 fjärde stycket i straffprocesslagen inriktar sig däremot endast på den aktuella personens geografiska lokalisering, nämligen ett område som ligger inom 20 kilometers avstånd innanför gränsen.
54. Med hänsyn till de aktuella identitetskontrollernas geografiska tillämpningsområde, den omständigheten att de kan tillämpas på envar som befinner sig i det angivna geografiska området och att det saknas en hållbar förklaring till det syfte som eftersträvas med dem, anser jag att de är kontroller knutna till gränspassage som inte omfattas av medlemsstaternas befogenheter enligt artikel 21 i förordning nr 562/2006. Mot bakgrund av det ovan anförda anser jag att de aktuella identitetskontrollerna är dolda gränskontroller som är förbjudna enligt artikel 20 i förordning nr 562/2006 och som inte omfattas av de begränsade undantag som föreskrivs i artikel 21 i denna förordning.
55. Jag anser följaktligen att artikel 67 FEUF och artiklarna 20 och 21 i förordning nr 562/2006 utgör hinder för en lagstiftning, som den som följer av artikel 78-2 fjärde stycket i straffprocesslagen, i vilken det föreskrivs att ”i ett område mellan Frankrikes landgräns till stater som är parter i den konvention som undertecknades i Schengen den 19 juni 1990 och en linje som går 20 kilometer innanför denna gräns samt på allmän plats i hamnar, flygplatser, järnvägsstationer och busstationer öppna för internationell trafik, vilka har utpekats i förordning, kan envar bli … föremål för identitetskontroll, i enlighet med det förfarande som anges i punkt 1, i syfte att kontrollera huruvida denne uppfyller lagens krav på att inneha, medföra och kunna visa upp identitetshandlingar och andra föreskrivna handlingar. Om denna identitetskontroll sker ombord på ett tåg i internationell trafik, så kan den ske under tiden som tåget förflyttar sig från gränsen till den första anhalten även om denna ligger mer än 20 kilometer från gränsen. På specialtåg i internationell trafik kan denna kontroll även ske mellan denna anhalt och en anhalt som ligger inom 50 kilometer från densamma. Dessa järnvägslinjer och anhalter ska anges i ministerbeslut. Om ett motorvägsavsnitt börjar inom det område som det hänvisas till i den första meningen i detta stycke och den första betalstationen ligger utanför 20 kilometersgränsen, så kan denna kontroll även ske vid den första betalstationen, eller på rastplatser och parkeringsplatser som ligger vid denna station. Betalstationer som omfattas av denna bestämmelse ska anges i förordning.”
VI – Den första tolkningsfrågan
56. Cour de cassation vill med sin första fråga, vilken avser tolkning av artikel 267 FEUF, att domstolen ska klargöra huruvida denna bestämmelse utgör hinder för en nationell lagstiftning som följer av en lag om tillämpning av artikel 61-1 i Republiken Frankrikes konstitution, i den del denna lagstiftning ålägger domstolarna att med förtur avgöra huruvida en fråga om grundlagsförenlighet som de har att ta ställning till ska hänskjutas till Conseil constitutionnel, när denna fråga avser nationell lagstiftnings förenlighet med konstitutionen på grund av att den strider mot unionsrättens bestämmelser. Cour de cassation har särskilt ställt frågan huruvida de processuella bestämmelser som har införts genom både artikel 23‑2 i beslut nr 58-1067 – genom vilken en domstol är skyldig att, när fråga väcks huruvida en bestämmelse i lag är förenlig med dels de fri- och rättigheter som garanteras av konstitutionen, dels Republiken Frankrikes internationella åtaganden, med förtur avgöra huruvida frågan om grundlagsförenlighet ska hänskjutas till Conseil d’État eller Cour de cassation, vilka ska besluta om huruvida frågan ska föras vidare till Conseil constitutionnel – och artikel 23-5 i detta beslut – genom vilken Conseil d’État eller Cour de cassation är skyldig att, när en sådan fråga väcks, med förtur avgöra huruvida frågan om grundlagsförenlighet ska hänskjutas till Conseil constitutionnel – påverkar de franska domstolarnas frihet att ställa tolkningsfrågor till domstolen, vilken garanteras genom artikel 267 FEUF. Jag anser härvidlag att även artikel 62 i Republiken Frankrikes konstitution, som Cour de cassation har hänvisat till i sina beslut om begäran om förhandsavgörande och i vilken det föreskrivs att besluten från Conseil constitutionnel inte kan överklagas, ska undersökas inom ramen för den första tolkningsfrågan.
57. Jag anser att Cour de cassation genom sin första fråga särskilt vill få klarhet i huruvida den nationella rätten kan begränsa en nationell domstols frihet att begära förhandsavgörande från domstolen enligt 267 FEUF.
A – Huruvida den första frågan kan tas upp till sakprövning
58. Den franska regeringen har gjort gällande att den första frågan inte kan tas upp till sakprövning. Den franska regeringen har härvidlag gjort gällande att frågan är en rent hypotetisk fråga, eftersom den bygger på en uppenbart felaktig tolkning av den nationella rätten. Kommissionen har inte ifrågasatt att den första frågan kan tas upp till sakprövning men har framfört att den är osäker när det gäller de tillämpliga nationella bestämmelser som angetts i besluten om hänskjutande. Kommissionen anser särskilt att räckvidden av den kontroll av grundlagsförenligheten som utförs av Conseil constitutionnel inte klart framgår av den hänskjutande domstolens uppgifter.
59. Enligt fast rättspraxis ankommer det inte på unionsdomstolen att i ett mål om förhandsavgörande uttala sig om tolkningen av nationella bestämmelser eller att avgöra om den hänskjutande domstolens tolkning av dessa bestämmelser är korrekt. Inom ramen för kompetensfördelningen mellan unionsdomstolen och de nationella domstolarna åligger det emellertid den förstnämnda att beakta den faktiska och rättsliga bakgrunden till tolkningsfrågorna, såsom denna framställts i begäran om förhandsavgörande.(20)
60. Det framgår av besluten om begäran om förhandsavgörande att de bygger på förutsättningen att den franska rätten, särskilt artiklarna 23-2 och 23-5 i beslut nr 58-1067 samt artikel 62 i Republiken Frankrikes konstitution, begränsar de nationella domstolarnas frihet, däri inbegripet den hänskjutande domstolens frihet, att begära förhandsavgörande från unionsdomstolen enligt artikel 267 FEUF och att avgöra frågan huruvida en nationell bestämmelse är förenlig med unionsrätten. Eftersom målen vid den nationella domstolen är inriktade på frågan huruvida den nationella rätten är förenlig med unionsrätten,(21) framgår det enligt min mening att den första frågan inte uppenbart saknar relevans för avgörandet av målen vid den nationella domstolen.
61. Med hänsyn till det ovan anförda ska den första frågan tas upp till sakprövning.
B – Prövning i sak
62. Det ska inledningsvis påpekas att domstolen redan har haft tillfälle att uttala sig om mål där bestämmelser i nationell rätt begränsade en nationell domstols möjlighet att med stöd av artikel 267 FEUF ställa en fråga till domstolen.(22) Unionsdomstolen har i sina domar på området systematiskt uttalat sig för att de nationella domstolarna i största möjliga omfattning ska kunna ställa frågor till domstolen om giltigheten och tolkningen av unionsrätten. Jag erinrar som svar på den första tolkningsfrågan således om domstolens fasta och likriktade rättspraxis på området. Svaret på den första frågan kan enligt min mening inte heller påverkas av att syftet med den aktuella lagen tycks vara att med stöd av den nationella rätten ge enskilda ett ytterligare processuellt skydd.
63. Domstolen är enligt artikel 19.3 b FEU och artikel 267 FEUF behörig att meddela förhandsavgöranden när en nationell domstol har begärt förhandsavgörande om tolkningen av unionsrätten eller giltigheten av akter som antagits av unionens institutioner.(23)
64. Det huvudsakliga syftet med den behörighet som unionsdomstolen ges enligt artikel 267 FEUF är att säkerställa att de nationella domstolarna tillämpar unionsrätten på ett enhetligt sätt. Domstolen och de nationella domstolarna söker förverkliga denna målsättning i en samarbetsanda(24) och på grundval av ett ömsesidigt förtroende och en dialog mellan domstolarna. Förfarandet för begäran om förhandsavgörande som införts genom artikel 19 FEU och artikel 267 FEUF är ett processuellt instrument som är absolut nödvändigt för att säkerställa att unionsrätten efterlevs och tillämpas konsekvent vid de tjugosju medlemsstaternas samtliga nationella domstolar.
65. Det framgår klart av själva ordalydelsen av artikel 267 FEUF att domstolens behörighet är mycket omfattande och att domstolen, som handlar i en anda av samarbete, i princip inte är benägen att avvisa frågor från de nationella domstolarna om tolkningen av fördragen eller om giltigheten och tolkningen av unionsinstitutionernas akter.
66. Enligt fast rättspraxis presumeras frågorna om tolkningen av unionsrätten vara relevanta. En begäran från en nationell domstol kan bara avvisas av unionsdomstolen då det är uppenbart att den begärda tolkningen av unionsrätten inte har något samband med de verkliga omständigheterna eller föremålet för tvisten i målet vid den nationella domstolen eller då frågorna är hypotetiska eller unionsdomstolen inte förfogar över de uppgifter om sakförhållandena eller de rättsliga förhållandena som är nödvändiga för att frågorna ska kunna besvaras på ett ändamålsenligt sätt.(25) Det följer dessutom av artikel 267 FEUF att de nationella domstolarna endast är behöriga att begära att unionsdomstolen ska meddela förhandsavgörande om en tvist är anhängig vid dem och om förfarandet i fråga är avsett att leda till ett avgörande av rättskipningskaraktär.(26) Det ankommer uteslutande på de nationella domstolar vid vilka en tvist anhängiggjorts och som har ansvaret för det rättsliga avgörandet att, mot bakgrund av de särskilda omständigheterna i varje enskilt mål, bedöma såväl om ett förhandsavgörande är nödvändigt för att döma i saken som relevansen av de frågor som ställs till domstolen.(27) Domstolen är följaktligen i princip skyldig att meddela ett förhandsavgörande när de frågor som ställts avser tolkningen av unionsrätten.(28)
67. Om en unionsrättslig fråga uppkommer vid de nationella domstolar mot vars avgöranden det finns rättsmedel enligt nationell lagstiftning, får dessa domstolar enligt artikel 267 andra stycket FEUF själva avgöra huruvida det är nödvändigt att begära att domstolen meddelar ett förhandsavgörande. Om en sådan fråga uppkommer vid de nationella domstolar mot vars avgöranden det inte finns något rättsmedel enligt nationell lagstiftning är dessa domstolar enligt artikel 267 tredje stycket FEUF däremot skyldiga att begära förhandsavgörande.(29)
68. Det framgår härvidlag klart av domen i målet Cilfit m.fl.(30) att om en unionsrättslig fråga uppkommer vid de nationella domstolar mot vars avgöranden det inte finns något rättsmedel enligt nationell lagstiftning ska dessa domstolar fullgöra sin skyldighet att föra frågan vidare, om den inte har funnit att den uppkomna frågan saknar relevans eller att den aktuella unionsrättsbestämmelsen redan har blivit föremål för en tolkning från unionsdomstolens sida eller att den korrekta tolkningen av unionsrätten är så uppenbar att det inte finns utrymme för något rimligt tvivel.(31)
69. Domstolen har i sin dom i målet Rheinmühlen-Düsseldorf(32) påpekat att de nationella domstolarna har en mycket vittgående möjlighet att hänskjuta en fråga till unionsdomstolen, om de bedömer att det i ett mål som pågår vid dem uppkommit sådana frågor om tolkningen eller giltigheten av unionsrättsbestämmelser som kräver ett avgörande.(33) Domstolen har dessutom slagit fast att en nationell domstol i princip inte kan fråntas möjligheten att hänskjuta en fråga till unionsdomstolen genom en nationell rättsregel, enligt vilken domstolen är bunden av en högre instans rättsliga bedömning.(34) Unionsdomstolen har i sin dom i de förenade målen ERG m.fl.(35) slagit fast att det måste stå en domstol som inte dömer i sista instans fritt att ställa frågor till EU‑domstolen om den anser att ett avgörande i enlighet med en högre instans rättsliga bedömning skulle komma att strida mot unionsrätten.
70. Domstolen har i domen i målet Kücükdeveci(36) nyligen framhållit den valfrihet som uttrycks i artikel 267 andra stycket FEUF och, enligt min mening, det utrymme för skönsmässiga bedömningar som medlemsstaterna har enligt denna bestämmelse. I det mål som gav upphov till nämnda dom uppkom frågan huruvida en nationell domstol är skyldig att begära ett förhandsavgörande från domstolen rörande tolkningen av unionsrätten innan den kan underlåta att tillämpa en nationell bestämmelse som den anser står i strid med unionsrätten och huruvida den hänskjutande domstolen enligt den nationella rätten inte får underlåta att tillämpa en gällande bestämmelse i nationell lagstiftning om inte Bundesverfassungsgericht (federal författningsdomstol) dessförinnan har förklarat att den aktuella bestämmelsen strider mot författningen. Domstolen har slagit fast att det ankommer på den nationella domstolen att i en tvist mellan enskilda säkerställa att unionsrätten iakttas, genom att vid behov underlåta att tillämpa varje bestämmelse i den nationella lagstiftningen som strider mot unionsrätten, oberoende av om den utnyttjar möjligheten att i de fall som avses i artikel 267 andra stycket FEUF begära ett förhandsavgörande från domstolen avseende tolkningen av unionsrätten.(37)
71. Domstolen har i domen i målet Mecanarte(38) dessutom slagit fast att för att uppnå den ändamålsenliga verkan med det system som införts genom artikel 267 FEUF ska de nationella domstolarna i största möjliga omfattning kunna begära förhandsavgörande från domstolen. Domstolen har i denna dom, i ett mål som jag för övrigt anser kan jämföras med förevarande mål, slagit fast att en nationell domstol – vid vilken en tvist rörande unionsrätten anhängiggjorts och som konstaterar att en nationell bestämmelse inte är förenlig med konstitutionen – inte ska fråntas möjligheten eller befrias från skyldigheten enligt artikel 267 FEUF att hänskjuta frågor till domstolen om tolkningen eller giltigheten av unionsrätten på grund av att detta konstaterande innebär att frågan måste hänskjutas till författningsdomstolen.(39) När det gäller frågan huruvida en nationell domstol kan underlåta att begära ett förhandsavgörande, i den mån som det i den nationella rättordningen har införts medel för att avhjälpa felen i en nationell bestämmelse, har domstolen dessutom slagit fast att den nationella domstolens utrymme för skönsmässig bedömning i den mening som avses i artikel 267 andra stycket FEUF även omfattar frågan vid vilket skede i förfarandet som en tolkningsfråga ska hänskjutas till domstolen. Att ett åsidosättande av unionsrätten kan avhjälpas inom ramen för det nationella rättssystemet innebär följaktligen på intet sätt en avvikelse från det utrymme för skönsmässig bedömning som den nationella domstolen ges enligt artikel 267 andra stycket FEUF.
72. Jag anser följaktligen att det framgår klart av domstolens fasta rättspraxis att unionsrättens ändamålsenliga verkan skulle äventyras om skyldigheten att hänskjuta målet till en författningsdomstol innebar att den oberoende behörigheten, som alla nationella domstolar ges enligt artikel 267 andra stycket FEUF, att begära ett förhandsavgörande från domstolen om frågor som rör tolkningen eller giltigheten av unionsrätten i de mål som pågår vid dessa domstolar begränsades eller överläts.
73. Dessutom anser jag att när den nationella rätten begränsar eller överlåter det utrymme för skönsmässig bedömning som de nationella domstolarna har för att, enligt artikel 267 FEUF, hänskjuta tolkningsfrågor till domstolen, ska principen om företräde – som är hörnstenen i unionsrätten – tillämpas. Denna princip har nyligen åter åberopats i de förklaringar som fogats till slutakten från den regeringskonferens som antog Lissabonfördraget, vilket undertecknades den 13 december 2007(40).
74. Enligt fast rättspraxis är en nationell domstol som inom ramen för sin behörighet ska tillämpa unionsrättens bestämmelser skyldig att säkerställa att dessa regler ges full verkan genom att med stöd av sin egen behörighet, vid behov, underlåta att tillämpa varje motstridande bestämmelse i nationell lagstiftning, även senare sådan, utan att domstolen behöver begära eller avvakta ett föregående upphävande av denna genom lagstiftning eller något annat konstitutionellt förfarande.(41)
75. Jag anser att artikel 267 FEUF utgör en integrerad del av medlemsstaternas rättsordning, där den har företräde framför bestämmelserna i nationell rätt i den mån som de är oförenliga med denna artikel. Alla domstolar får och ska tillämpa artikel 267 FEUF i dess helhet och i valet mellan denna artikel och en bestämmelse i nationell rätt genom att, med stöd av sin egen behörighet, vid behov underlåta att tillämpa denna bestämmelse i ett mål som pågår vid en sådan domstol
76. Det ska även påpekas att förutom den omständigheten att de nationella domstolarna enligt artikel 267 FEUF i de mål som pågår vid dem har ett utrymme för skönsmässig bedömning – när det gäller frågan huruvida målet ska hänskjutas till domstolen med begäran om förhandsavgörande – och att detta utrymme inte kan begränsas eller överlåtas genom nationella bestämmelser, är en dom i vilken EU-domstolen meddelar ett förhandsavgörande bindande för dessa domstolar vid deras avgörande av de nationella målen.(42) I domen i det ovannämnda målet Simmenthal har domstolen slagit fast att den ändamålsenliga verkan av förfarandet för förhandsavgörande skulle försvagas om den nationella domstolen var förhindrad att omedelbart tillämpa unionsrätten på ett sätt som står i överensstämmelse med EU-domstolens avgörande eller rättspraxis. Jag anser följaktligen att i valet mellan ett avgörande av EU-domstolen efter begäran om förhandsavgörande och ett avgörande av en nationell domstol, däri inbegripet en författningsdomstol, innebär unionsrättens företräde att den nationella domstolen åläggs att tillämpa EU-domstolens avgörande och underlåta att tillämpa det motstridande avgörandet av den nationella domstolen.(43)
77. Mot bakgrund av den hänskjutande domstolens redogörelse av de tillämpliga nationella bestämmelserna och särskilt bestämmelserna om förtursfråga om grundlagsförenlighet anser jag att artikel 267 FEUF utgör hinder för en lagstiftning såsom den som följer av artiklarna 23-2 andra stycket och 23-5 andra stycket i beslut nr 58-1067, i den del de ålägger domstolarna att med förtur avgöra huruvida en fråga om grundlagsförenlighet som de har att ta ställning till ska hänskjutas till Conseil constitutionnel, när denna fråga avser nationell lagstiftnings förenlighet med konstitutionen på grund av att den strider mot unionsrättens bestämmelser.
VII – Förslag till avgörande
78. Mot bakgrund av det ovan anförda föreslår jag att domstolen besvarar de frågor som ställts av Cour de cassation på följande sätt:
1) Artikel 67 FEUF och artiklarna 20 och 21 i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 562/2006 av den 15 mars 2006 om en gemenskapskodex om gränspassage för personer (kodex om Schengengränserna) utgör hinder för en lagstiftning, som den som följer av artikel 78-2 fjärde stycket i straffprocesslagen, i vilken det föreskrivs att ”i ett område mellan Frankrikes landgräns till stater som är parter i den konvention som undertecknades i Schengen den 19 juni 1990 och en linje som går 20 kilometer innanför denna gräns samt på allmän plats i hamnar, flygplatser, järnvägsstationer och busstationer öppna för internationell trafik, vilka har utpekats i förordning, kan envar bli … föremål för identitetskontroll, i enlighet med det förfarande som anges i punkt 1, i syfte att kontrollera huruvida denne uppfyller lagens krav på att inneha, medföra och kunna visa upp identitetshandlingar och andra föreskrivna handlingar. Om denna identitetskontroll sker ombord på ett tåg i internationell trafik, så kan den ske under tiden som tåget förflyttar sig från gränsen till den första anhalten även om denna ligger mer än 20 kilometer från gränsen. På specialtåg i internationell trafik kan denna kontroll även ske mellan denna anhalt och en anhalt som ligger inom 50 kilometer från densamma. Dessa järnvägslinjer och anhalter ska anges i ministerbeslut. Om ett motorvägsavsnitt börjar inom det område som det hänvisas till i den första meningen i detta stycke och den första betalstationen ligger utanför 20‑kilometersgränsen, så kan denna kontroll även ske vid den första betalstationen, eller på rastplatser och parkeringsplatser som ligger vid denna station. Betalstationer som omfattas av denna bestämmelse ska anges i förordning.”
2) Artikel 267 FEUF utgör – mot bakgrund av den hänskjutande domstolens redogörelse av de tillämpliga nationella bestämmelserna och särskilt bestämmelserna om förtursfråga om grundlagsförenlighet – hinder för en lagstiftning såsom den som följer av artiklarna 23-2 andra stycket och 23‑5 andra stycket i beslut nr 58-1067 av den 7 november 1958 rörande lagen om Conseil constitutionnel, i dess lydelse enligt lag nr 2009/1523 av den 10 december 2009, i den del de ålägger domstolarna att med prioritet avgöra huruvida en fråga om grundlagsförenlighet som de har att ta ställning till ska hänskjutas till Conseil constitutionnel, i den del de ålägger domstolarna att med förtur avgöra huruvida en fråga om grundlagsförenlighet som de har att ta ställning till ska hänskjutas till Conseil constitutionnel, när denna fråga avser nationell lagstiftnings förenlighet med konstitutionen på grund av att den strider mot unionsrättens bestämmelser.