Υπόθεση T‑496/11
Ηνωμένο Βασίλειο της Μεγάλης Βρετανίας και της Βόρειας Ιρλανδίας
κατά
Ευρωπαϊκής Κεντρικής Τράπεζας (ΕΚΤ)
«Οικονομική και νομισματική πολιτική — ΕΚΤ — Προσφυγή ακυρώσεως — Πλαίσιο του Ευρωσυστήματος για την επίβλεψη — Πράξη δεκτική προσφυγής — Παραδεκτό — Επίβλεψη των συστημάτων πληρωμών και διακανονισμού αξιογράφων — Υποχρέωση εγκαταστάσεως σε κράτος μέλος του Ευρωσυστήματος η οποία αφορά τα συστήματα εκκαθαρίσεως μέσω κεντρικού αντισυμβαλλομένου — Αρμοδιότητα της ΕΚΤ»
Περίληψη — Απόφαση του Γενικού Δικαστηρίου (τέταρτο τμήμα)
της 4ης Μαρτίου 2015
1. Προσφυγή ακυρώσεως — Πράξεις δεκτικές προσφυγής — Πράξεις που προορίζονται να παραγάγουν έννομα αποτελέσματα — Πλαίσιο για την επίβλεψη το οποίο δημοσιεύεται από την Ευρωπαϊκή Κεντρική Τράπεζα και επιβάλλει υποχρέωση για τον τόπο εγκαταστάσεως των κεντρικών αντισυμβαλλομένων που έχουν ως αντικείμενο την εκκαθάριση συναλλαγών επί χρηματοπιστωτικών τίτλων — Περιλαμβάνεται
(Άρθρο 263 ΣΛΕΕ)
2. Προσφυγή ακυρώσεως — Προσφυγή ακυρώσεως κατά αποφάσεως η οποία επιβεβαιώνει προγενέστερη απόφαση, μη προσβληθείσα εμπροθέσμως — Απαράδεκτο — Έννοια της επιβεβαιωτικής πράξεως — Πράξη με την οποία τροποποιείται ρύθμιση προηγούμενης πράξεως — Δεν εμπίπτει
(Άρθρο 263 ΣΛΕΕ)
3. Προσφυγή ακυρώσεως — Προσφυγή κρατών μελών — Προσφυγή κατά πράξεως της Ευρωπαϊκής Κεντρικής Τράπεζας — Παραδεκτό μη εξαρτώμενο από τη δικαιολόγηση εννόμου συμφέροντος — Μη συμμετοχή του συγκεκριμένου κράτους μέλους σε ορισμένες εκφάνσεις της οικονομικής και νομισματικής Ένωσης — Δεν ασκεί επιρροή
(Άρθρο 263, εδ. 2 και 4, ΣΛΕΕ· πρωτόκολλα αριθ. 4 και αριθ. 15 τα οποία προσαρτώνται στις Συνθήκες ΕΕ και ΛΕΕ)
4. Ευρωπαϊκή Κεντρική Τράπεζα — Αρμοδιότητες του Ευρωπαϊκού Συστήματος Κεντρικών Τραπεζών — Προώθηση της ομαλής λειτουργίας των συστημάτων πληρωμών — Θέσπιση πλαισίου για την επίβλεψη των συστημάτων εκκαθαρίσεως τίτλων — Δεν εμπίπτει
(Άρθρο 127 § 2 ΣΛΕΕ· πρωτόκολλο αριθ. 4 το οποίο προσαρτάται στις Συνθήκες ΕΕ και ΛΕΕ, άρθρο 22)
5. Ευρωπαϊκή Ένωση — Αρμοδιότητες — Σιωπηρή ανάθεση — Προϋποθέσεις — Σιωπηρή αρμοδιότητα της Ευρωπαϊκής Κεντρικής Τράπεζας να ρυθμίζει τα συστήματα εκκαθαρίσεως τίτλων — Δεν υφίσταται
(Άρθρα 13 § 2 ΣΕΕ και 48 ΣΕΕ· άρθρο 129 § 3 ΣΛΕΕ· πρωτόκολλο αριθ. 4 το οποίο προσαρτάται στις Συνθήκες ΕΕ και ΛΕΕ, άρθρο 22)
1. Πλαίσιο του Ευρωσυστήματος για την επίβλεψη, το οποίο δημοσιεύεται από την Ευρωπαϊκή Κεντρική Τράπεζα και ορίζει πολιτική για τον τόπο εγκαταστάσεως που εφαρμόζεται στους κεντρικούς αντισυμβαλλομένους οι οποίοι είναι εγκατεστημένοι σε κράτη μέλη που δεν μετέχουν στο Ευρωσύστημα, αποτελεί πράξη δεκτική προσφυγής ακυρώσεως δυνάμει του άρθρου 263 ΣΛΕΕ.
Ειδικότερα, το κατά πόσον ορισμένη πράξη παράγει έννομα αποτελέσματα και, άρα, μπορεί να αποτελέσει αντικείμενο προσφυγής ακυρώσεως δυνάμει του άρθρου 263 ΣΛΕΕ προϋποθέτει την εξέταση του γράμματός της και του πλαισίου στο οποίο εντάσσεται, της ουσίας της καθώς και της βουλήσεως του οργάνου που την εξέδωσε. Όσον αφορά, πρώτον, το γράμμα της προσβαλλομένης πράξεως και το πλαίσιο στο οποίο αυτή εντάσσεται, από την εξέτασή τους μπορεί να εκτιμηθεί πως θα μπορούσαν ευλόγως να τα αντιληφθούν οι ενδιαφερόμενοι. Ως προς το σημείο αυτό, η διατύπωση του αποσπάσματος του πλαισίου για την επίβλεψη, το οποίο αφορά τον τόπο εγκαταστάσεως των κεντρικών αντισυμβαλλομένων που έχουν αντικείμενο την εκκαθάριση συναλλαγών επί χρηματοπιστωτικών τίτλων και αποτέλεσε αντικείμενο δημοσιότητας πέραν του εσωτερικού κύκλου της Ευρωπαϊκής Κεντρικής Τράπεζας, είναι επιτακτική και ιδιαίτερα ακριβής, πράγμα που διευκολύνει την εφαρμογή του. Ομοίως, καθόσον υπήρχε το ενδεχόμενο οι ρυθμιστικές αρχές των κρατών μελών της ζώνης του ευρώ να εκτιμήσουν ότι έχουν την υποχρέωση να μεριμνούν για την τήρηση της υποχρεώσεως για τον τόπο εγκαταστάσεως που διατυπώνεται στο πλαίσιο για την επίβλεψη, οι κεντρικοί αντισυμβαλλόμενοι που δεν πληρούν τα κριτήρια του εν λόγω πλαισίου θα μπορούσαν να μην έχουν πλέον πρόσβαση στους λοιπούς φορείς που εμπλέκονται στη διεκπεραίωση των συναλλαγών επί τίτλων.
Δεύτερον, όσον αφορά την ουσία του πλαισίου για την επίβλεψη, η πρόβλεψη υποχρεώσεως των κεντρικών αντισυμβαλλομένων των οποίων η δραστηριότητα υπερβαίνει τα καθοριζόμενα στο εν λόγω πλαίσιο όρια να είναι εγκατεστημένοι εντός της ζώνης του ευρώ ισοδυναμεί με την προσθήκη νέου κανόνα στην έννομη τάξη, εφόσον η υποχρέωση αυτή δεν προβλέπεται από κανένα προϋφιστάμενο κανόνα δικαίου. Τρίτον, όσον αφορά τη βούληση της Ευρωπαϊκής Κεντρικής Τράπεζας κατά την έκδοση του πλαισίου για την επίβλεψη, το εν λόγω πλαίσιο σκοπό έχει να επιβάλει την τήρηση ορισμένου όρου για τον τόπο εγκαταστάσεως στους κεντρικούς αντισυμβαλλομένους των οποίων η δραστηριότητα υπερβαίνει τα όρια που το ίδιο θέτει και, άρα, ελλείψει αντίθετων ενδείξεων στο κείμενό του, αποτελεί την οριστική θέση της Τράπεζας.
(βλ. σκέψεις 31, 32, 34, 37, 39, 45, 48, 50, 51, 53, 54)
2. Είναι απαράδεκτη προσφυγή ακυρώσεως κατά αποφάσεως η οποία απλώς επιβεβαιώνει προγενέστερη απόφαση, μη προσβληθείσα εμπροθέσμως. Εντούτοις, μια απόφαση επιβεβαιώνει απλώς προηγουμένη απόφαση όταν δεν περιέχει κανένα νέο στοιχείο σε σχέση με προηγούμενη πράξη και δεν προηγήθηκε αυτής επανεξέταση της καταστάσεως του αποδέκτη της προγενέστερης αυτής πράξεως. Ως προς το σημείο αυτό, όταν τροποποιείται διάταξη κανονισμού, αναβιώνει η δυνατότητα ασκήσεως προσφυγής όχι μόνον κατά της ως άνω διατάξεως, αλλά και κατά όλων εκείνων οι οποίες, έστω και αν δεν έχουν τροποποιηθεί, αποτελούν από κοινού με αυτή ένα σύνολο.
Συνεπώς, στην περίπτωση προσφυγής κατά πλαισίου για την επίβλεψη, το οποίο δημοσιεύεται από την Ευρωπαϊκή Κεντρική Τράπεζα και ορίζει πολιτική για τον τόπο εγκαταστάσεως που εφαρμόζεται στους κεντρικούς αντισυμβαλλομένους οι οποίοι είναι εγκατεστημένοι σε κράτη μέλη που δεν μετέχουν στο Ευρωσύστημα, οι απόψεις που εξέφρασε η Τράπεζα σε προγενέστερες πράξεις σχετικά με τις αρχές της πολιτικής για τον τόπο εγκαταστάσεως που θα μπορούσε να εφαρμοστεί στους κεντρικούς αντισυμβαλλομένους δεν συνεπάγονται τον χαρακτηρισμό του πλαισίου για την επίβλεψη ως επιβεβαιωτικής πράξεως, εφόσον η επίμαχη πολιτική για την επίβλεψη εκτίθεται σε αυτό υπό τροποποιημένη μορφή.
(βλ. σκέψεις 59-62)
3. Το Ηνωμένο Βασίλειο, ως κράτος μέλος, νομιμοποιείται να ασκήσει προσφυγή κατά πράξεων της Ευρωπαϊκής Κεντρικής Τράπεζας βάσει του άρθρου 263, δεύτερο εδάφιο, ΣΛΕΕ, χωρίς να υπόκειται στις προϋποθέσεις του άρθρου 263, τέταρτο εδάφιο, ΣΛΕΕ. Εξάλλου, μολονότι κατ’ εφαρμογήν του πρωτοκόλλου αριθ. 15 της Συνθήκης ΛΕΕ ορισμένες διατάξεις της Συνθήκης ΛΕΕ και του πρωτοκόλλου για το καταστατικό του Ευρωπαϊκού Συστήματος Κεντρικών Τραπεζών και της Ευρωπαϊκής Κεντρικής Τράπεζας δεν ισχύουν για το Ηνωμένο Βασίλειο, εντούτοις αυτό έχει το δικαίωμα να ασκήσει προσφυγή με αίτημα ο δικαστής της Ένωσης να ελέγξει αν η εν λόγω Τράπεζα υπερέβη τα όρια των αρμοδιοτήτων της.
(βλ. σκέψεις 73, 75)
4. Η Ευρωπαϊκή Κεντρική Τράπεζα δεν έχει την απαιτούμενη αρμοδιότητα προς ρύθμιση της δραστηριότητας των συστημάτων εκκαθαρίσεως τίτλων, οπότε πρέπει να ακυρωθεί λόγω αναρμοδιότητας πλαίσιο για την επίβλεψη το οποίο επιβάλλει στους κεντρικούς αντισυμβαλλομένους που παρεμβαίνουν στην εκκαθάριση χρηματοπιστωτικών τίτλων υποχρέωση εγκαταστάσεως στη ζώνη του ευρώ.
Το άρθρο 22 του πρωτοκόλλου για το καταστατικό του Ευρωπαϊκού Συστήματος Κεντρικών Τραπεζών και της Ευρωπαϊκής Κεντρικής Τράπεζας ορίζει ότι η Τράπεζα μπορεί να θεσπίζει κανονισμούς με σκοπό την εξασφάλιση αποτελεσματικών και υγιών συστημάτων συμψηφισμού και πληρωμών, εντός της Ένωσης και με τρίτες χώρες, η εξουσία δε αυτή είναι ένα από τα μέσα που έχει στη διάθεσή της η Τράπεζα για την εκπλήρωση του καθήκοντος προωθήσεως της ομαλής λειτουργίας των συστημάτων πληρωμών, το οποίο αναθέτει στο Ευρωσύστημα το άρθρο 127, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ. Τα συστήματα πληρωμών κατά την έννοια του εν λόγω άρθρου 127, παράγραφος 2, συνδέονται όμως με τη μεταφορά κεφαλαίων. Κατά συνέπεια, μολονότι στον ορισμό αυτόν μπορεί να εμπίπτει το σκέλος «ρευστότητα» των συναλλαγών εκκαθαρίσεως, αυτό δεν ισχύει για το σκέλος «τίτλοι» των συναλλαγών εκκαθαρίσεως στις οποίες προβαίνουν οι κεντρικοί αντισυμβαλλόμενοι, δεδομένου ότι οι τίτλοι, μολονότι μπορεί να γίνει δεκτό ότι αποτελούν αντικείμενο συναλλαγής που είναι γενεσιουργός αιτία μεταφοράς κεφαλαίων, εντούτοις δεν αποτελούν, αυτοί καθ’ εαυτούς, πληρωμές. Ανάλογο συμπέρασμα επιβάλλεται επίσης και όσον αφορά τον όρο «συστήματα συμψηφισμού και πληρωμών», ο οποίος χρησιμοποιείται στο άρθρο 22 του καταστατικού.
Εξ αυτού προκύπτει κατά λογική αναγκαιότητα ότι η δυνατότητα για θέσπιση κανονισμών που παρέχει στην Ευρωπαϊκή Κεντρική Τράπεζα το εν λόγω άρθρο 22 πρέπει να γίνει δεκτό ότι περιορίζεται μόνο στα συστήματα συμψηφισμού πληρωμών. Κατά συνέπεια, ελλείψει ρητής μνείας της εκκαθαρίσεως τίτλων στο άρθρο 22 του καταστατικού, με τη χρήση του όρου «συστήματα συμψηφισμού και πληρωμών» υπογραμμίζεται ότι η Τράπεζα έχει αρμοδιότητα εκδόσεως κανονισμών με σκοπό την εξασφάλιση αποτελεσματικών και υγιών συστημάτων εκκαθαρίσεως και πληρωμών, μεταξύ των οποίων συγκαταλέγονται και εκείνα που περιλαμβάνουν στάδιο συμψηφισμού, και δεν της ανατίθεται αυτοτελής αρμοδιότητα ρυθμίσεως όλων των συστημάτων εκκαθαρίσεως.
(βλ. σκέψεις 88, 89, 97-101, 110)
5. Όταν άρθρο της Συνθήκης αναθέτει σε θεσμικό όργανο συγκεκριμένη αποστολή, πρέπει να γίνεται δεκτό ότι αυτόματα του παρέχει όλες τις εξουσίες που χρειάζεται για να φέρει σε πέρας την αποστολή του αυτή, ειδάλλως η διάταξη αυτή θα έχανε την πρακτική αποτελεσματικότητά της. Εντούτοις, η ύπαρξη σιωπηρής κανονιστικής εξουσίας, η οποία αποτελεί παρέκκλιση από την αρχή του άρθρου 13, παράγραφος 2, ΣΕΕ περί κατανομής των αρμοδιοτήτων, πρέπει να εκτιμάται αυστηρά. Μόνον εξαιρετικώς αναγνωρίζει η νομολογία τέτοιες σιωπηρές εξουσίες και, προκειμένου να τις αναγνωρίσει, αυτές πρέπει να είναι αναγκαίες για τη διασφάλιση της πρακτικής αποτελεσματικότητας των διατάξεων της Συνθήκης ή του οικείου βασικού κανονισμού.
Ως προς το σημείο αυτό, μολονότι ομολογουμένως τα συστήματα πληρωμών και τα συστήματα εκκαθαρίσεως τίτλων συνδέονται πολύ στενά και οι διαταραχές που επηρεάζουν τις υποδομές εκκαθαρίσεως τίτλων ενδέχεται να έχουν αντίκτυπο επί των συστημάτων πληρωμών και, άρα, να θίξουν την ομαλή λειτουργία τους, εντούτοις η ύπαρξη αυτού του συνδέσμου δεν αρκεί για να δικαιολογήσει την αναγνώριση υπέρ της Τράπεζας σιωπηρής εξουσίας ρυθμίσεως των συστημάτων εκκαθαρίσεως τίτλων, δεδομένου ότι η Συνθήκη ΛΕΕ προβλέπει τη δυνατότητα ρητής παροχής των εξουσιών αυτών στην ΕΚΤ. Ειδικότερα, το άρθρο 129, παράγραφος 3, ΣΛΕΕ προβλέπει απλοποιημένη διαδικασία τροποποιήσεως, κατά παρέκκλιση της προβλεπόμενης στο άρθρο 48 ΣΕΕ, για ορισμένες από τις διατάξεις του πρωτοκόλλου για το καταστατικό του Ευρωπαϊκού Συστήματος Κεντρικών Τραπεζών και της Ευρωπαϊκής Κεντρικής Τράπεζας μεταξύ των οποίων περιλαμβάνεται το άρθρο 22.
(βλ. σκέψεις 104-108)