Sag C-619/18 R
Europa-Kommissionen
mod
Republikken Polen
»Særlige rettergangsformer – artikel 279 TEUF – begæring om foreløbige forholdsregler – artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU – Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder – artikel 47 – effektiv domstolsbeskyttelse – dommeres uafhængighed«
Sammendrag – Domstolens kendelse (Store Afdeling) af 17. december 2018
1. Særlige rettergangsformer – udsættelse af gennemførelse – foreløbige forholdsregler – betingelser – fumus boni juris – uopsættelighed – alvorlig og uoprettelig skade – kumulativ karakter – interesseafvejning – skønsbeføjelse for dommeren i sager om foreløbige forholdsregler
(Art. 278 TEUF og 279 TEUF; Domstolens procesreglement, art. 160, stk. 3)
2. Særlige rettergangsformer – udsættelse af gennemførelse – foreløbige forholdsregler – betingelser – fumus boni juris – umiddelbar undersøgelse af anbringender fremført til støtte for søgsmålet i hovedsagen – traktatbrudssøgsmål – nationale bestemmelser om nedsættelse af pensionsalderen for dommerne ved den øverste domstol, som giver medlemsstatens præsident skønsmæssig beføjelse til at forlænge disse dommeres aktive embedsperiode – anbringender, der rejser spørgsmål om den nøjagtige rækkevidde af bestemmelserne i artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU, sammenholdt med artikel 47 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, i sammenhæng med en medlemsstats udøvelse af dens kompetence til at organisere sit retssystem – anbringender vedrørende komplekse retlige spørgsmål – anbringender, som umiddelbart ikke er uden grundlag
(Art. 19, stk. 1, TEU; art. 278 TEUF og 279 TEUF; Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, art. 47)
3. Særlige rettergangsformer – udsættelse af gennemførelse – foreløbige forholdsregler – betingelser – uopsættelighed – alvorlig og uoprettelig skade – begreb – risiko for indgreb i en medlemsstats øverste retsinstans’ uafhængighed – omfattet
(Art. 2 og art. 19, stk. 1, TEU; art. 278 TEUF og 279 TEUF; Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, art. 47)
4. Særlige rettergangsformer – udsættelse af gennemførelse – foreløbige forholdsregler – betingelser – afvejning af samtlige interesser i sagen – traktatbrudssøgsmål – nationale bestemmelser om nedsættelse af pensionsalderen for dommerne ved den øverste domstol, som giver medlemsstatens præsident skønsmæssig beføjelse til at forlænge disse dommeres aktive embedsperiode – risiko for indgreb i en medlemsstats øverste retsinstans’ uafhængighed – den pågældende medlemsstats interesse i den øverste domstols rette funktion – forrang for Den Europæiske Unions generelle interesser
(Art. 19, stk. 1, TEU; art. 278 TEUF og 279 TEUF; Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, art. 47)
5. Medlemsstater – forpligtelser – traktatbrud – begrundet i interne forhold – ikke tilladt
(Art. 258 TEUF)
1. Jf. afgørelsens tekst.
(jf. præmis 29)
2. Betingelsen om fumus boni juris er opfyldt, når mindst et af de anbringender, som den part, der anmoder om foreløbige forholdsregler, har gjort gældende til støtte for hovedsagen, umiddelbart forekommer relevant og under alle omstændigheder ikke er uden rimeligt grundlag. Dette er bl.a. tilfældet, når et af disse anbringender rejser komplekse juridiske spørgsmål, hvis løsning ikke gør sig gældende uden videre og dermed fortjener en dybere undersøgelse, som ikke kan foretages af dommeren i sager om foreløbige forholdsregler, men skal være genstand for hovedsagen, eller når der er en væsentlig juridisk uenighed mellem parterne, hvis løsning ikke gør sig gældende uden videre.
I forbindelse med en anmodning om foreløbige forholdsregler fremsat i sammenhæng med et traktatbrudssøgsmål med påstand om, at det fastslås, at den pågældende medlemsstat har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU, sammenholdt med artikel 47 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, idet den dels har nedsat pensionsalderen for dommerne ved den øverste domstol og har anvendt denne foranstaltning i forhold til siddende dommere, som var blevet udnævnt til denne retsinstans før en bestemt dato, dels har indrømmet medlemsstatens præsident skønsmæssige beføjelser til at forlænge denne retsinstans’ dommeres aktive embedsperiode ud over den nyligt fastsatte pensionsalder, er der, når de af Kommissionen fremførte anbringender rejser spørgsmålet om den nøjagtige rækkevidde af de ovennævnte bestemmelser i forbindelse med en medlemsstats udøvelse af sin kompetence til at organisere sit retssystem, tale om et komplekst juridisk spørgsmål, som er genstand for uenighed mellem parterne, og hvis besvarelse ikke gør sig gældende uden videre, og som således fortjener en grundig undersøgelse, som ikke skal foretages af dommeren i sager om foreløbige forholdsregler.
I øvrigt forekommer de af Kommissionen fremførte anbringender, henset til Domstolens praksis, herunder navnlig dom af 27. februar 2018, Associação Sindical dos Juízes Portugueses (C-64/16, EU:C:2018:117), og af 25. juli 2018, Minister for Justice and Equality (Mangler ved domstolssystemet) (C-216/18 PPU, EU:C:2018:586), ikke prima facie at være uden rimeligt grundlag.
I henhold til denne retspraksis skal enhver medlemsstat således sikre, at de retsinstanser, der i henhold til EU-retten som »domstol« henhører under medlemsstatens retsmiddel- og proceduresystem på de »områder, der er omfattet af EU-retten« som omhandlet i artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU, opfylder kravene til en effektiv retsbeskyttelse.
Med henblik på at sikre denne beskyttelse er bevarelsen af disse retsinstansers uafhængighed afgørende, hvilket bekræftes af chartrets artikel 47, stk. 2, der nævner adgangen til en »uafhængig« domstol som et af de krav, der er forbundet med den grundlæggende ret til effektive retsmidler.
Henset til det ovenstående kan det ikke prima facie udelukkes, at de omtvistede nationale bestemmelser tilsidesætter den forpligtelse, der i henhold til artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU, sammenholdt med chartrets artikel 47, påhviler medlemsstaten til at sikre en effektiv retsbeskyttelse på de områder, der er omfattet af EU-retten.
(jf. præmis 30, 39-42 og 44)
3. I forbindelse med en anmodning om foreløbige forholdsregler fremsat i sammenhæng med et traktatbrudssøgsmål med påstand om, at det fastslås, at den pågældende medlemsstat har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU, sammenholdt med artikel 47 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, idet den dels har nedsat pensionsalderen for dommerne ved den øverste domstol og har anvendt denne foranstaltning i forhold til siddende dommere, som var blevet udnævnt til denne retsinstans før en bestemt dato, dels har indrømmet medlemsstatens præsident skønsmæssige beføjelser til at forlænge denne retsinstans’ dommeres aktive embedsperiode ud over den nyligt fastsatte pensionsalder, kan den omstændighed, at den øverste domstols uafhængighed ikke kan sikres indtil afsigelsen af den endelige dom, medføre alvorlig og uoprettelig skade på Unionens retsorden og derfor på de rettigheder, som borgerne har i henhold til EU-retten, og på de værdier, der er nævnt i artikel 2 TEU, som Unionen bygger på, herunder navnlig retsstaten. I øvrigt spiller de øverste nationale domstole inden for retssystemerne i de medlemsstater, de tilhører, en afgørende rolle ved EU-rettens gennemførelse på nationalt plan, således at en eventuel trussel mod en national øverste domstols uafhængighed vil kunne påvirke hele retssystemet i den berørte medlemsstat.
Endvidere vil den ovennævnte alvorlige skade ligeledes kunne være uoprettelig.
Således træffer den øverste domstol som domstol i sidste instans dels afgørelser, herunder i sager, der giver anledning til anvendelse af EU-retten, som er endelige, og som derfor kan have uoprettelige virkninger i forhold til Unionens retsorden.
Dels vil den omstændighed, at uafhængigheden for den øverste domstol ikke kan garanteres indtil afsigelsen af den endelige dom grundet den betydning, som afgørelserne fra den øverste domstol har for de lavere nationale retsinstanser, kunne skade medlemsstaternes og deres retsinstansers tillid til retssystemet i den pågældende medlemsstat og som følge deraf tilliden til denne medlemsstats overholdelse af retsstatsprincippet.
Under sådanne omstændigheder er der risiko for, at princippet om gensidig tillid og princippet om gensidig anerkendelse mellem medlemsstaterne, som er begrundet ved den præmis, at medlemsstaterne deler en række fælles værdier, som Unionen er bygget på, såsom retsstaten bringes i fare.
En trussel mod disse principper kan medføre alvorlige og uoprettelige virkninger i forhold til Unionens retsordens korrekte funktion, navnlig inden for området for civil- og strafferetligt samarbejde, som bygger på en særlig høj grad af tillid mellem medlemsstaterne med hensyn til deres respektive retssystemers overholdelse af kravene til en effektiv retsbeskyttelse.
Den omstændighed, at den øverste domstols uafhængighed ikke kan sikres indtil afsigelsen af den endelige dom, kunne foranledige medlemsstaterne til at nægte at anerkende og gennemføre retsafgørelser truffet af retsinstanserne i den pågældende medlemsstat, hvilket ville kunne medføre alvorlig og uoprettelig skade på EU-retten
(jf. præmis 68-71 og 73-76)
4. Det fremgår, at det i de fleste sager om foreløbige forholdsregler i et vist omfang kan have visse endelige virkninger, såvel hvis der træffes bestemmelse om, som hvis der gives afslag på, at udsætte gennemførelsen af en retsakt som anmodet, og det påhviler Unionens retsinstanser i forbindelse med en sag om foreløbige forholdsregler at afveje de risici, der er knyttet til hver af de mulige løsninger. Konkret indebærer dette bl.a., at det skal undersøges, om interessen i at opnå udsættelse af gennemførelsen af de nationale bestemmelser for den part, der har anmodet om de foreløbige forholdsregler, vejer tungere end interessen i den umiddelbare anvendelse af disse regler. Det skal ved denne undersøgelse fastslås, om den eventuelle ophævelse af disse bestemmelser, efter at Domstolen har givet medhold i hovedsagen, vil kunne genoprette den situation, som blev frembragt ved bestemmelsernes umiddelbare gennemførelse, og omvendt, i hvilket omfang udsættelsen vil hindre opnåelsen af de ved disse bestemmelser forfulgte mål i tilfælde af, at søgsmålet i hovedsagen forkastes.
I forbindelse med en anmodning om foreløbige forholdsregler fremsat i sammenhæng med et traktatbrudssøgsmål med påstand om, at det fastslås, at den pågældende medlemsstat har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU, sammenholdt med artikel 47 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, idet den dels har nedsat pensionsalderen for dommerne ved den øverste domstol og har anvendt denne foranstaltning i forhold til siddende dommere, som var blevet udnævnt til denne retsinstans før en bestemt dato, dels har indrømmet medlemsstatens præsident skønsmæssige beføjelser til at forlænge denne retsinstans’ dommeres aktive embedsperiode ud over den nyligt fastsatte pensionsalder, vil Unionens almindelige interesse i, at dens retsorden fungerer korrekt, risikere at blive alvorligt og uopretteligt skadet inden afsigelsen af den endelige dom, hvis der ikke anordnes foreløbige forholdsregler, og der gives medhold i traktatbrudssøgsmålet.
Derimod vil den pågældende medlemsstats interesse i den øverste domstols korrekte funktion ikke blive skadet på tilsvarende vis i tilfælde af, at de foreløbige forholdsregler, som der er anmodet om, anordnes, og søgsmålet i traktatbrudssagen forkastes, idet en sådan anordning kun vil have den virkning, at anvendelsen af den retlige ordning, der fandtes før vedtagelsen af de ovennævnte nationale bestemmelser, opretholdes for en begrænset periode.
(jf. præmis 91, 115 og 116)
5. Jf. afgørelsens tekst.
(jf. præmis 108)