ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ
Г-ЖА VERICA TRSTENJAK
от 13 септември 2007 година(1)
Дело C‑319/06
Комисия на Европейските общности
срещу
Великото херцогство Люксембург
„Неизпълнение на задължения от държава-членка — Член 226 ЕО — Свободно предоставяне на услуги — Членове 49 ЕО и 50 ЕО — Член 3, параграфи 1 и 10 от Директива 96/71/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 16 декември 1996 година относно командироването на работници в рамките на предоставянето на услуги — Разпоредби, свързани с обществения ред — Прилагане на националните разпоредби относно условията за наемане на работа — Задължение за определяне на пълномощник ad hoc, който е установен в Люксембург“
Съдържание
I – Въведение
II – Правна уредба
А – Общностно право
Б – Национално право
III – Досъдебно производство
IV – Производство пред съда и искания на страните
V – Основни доводи на страните
A – По първото правно основание: неправилно транспониране на член 3, параграфи 1 и 10 от Директива 96/71
VI – Правен анализ
А – Уводни бележки
1. Законодателна цел на Директива 96/71
2. Правни основания за преценка
Б – Анализ на основанията на иска
1. Понятието за обществен ред в член 3, параграф 10 от Директива 96/71
2. Разпоредбите на член 1, параграф 1, точки 1, 2, 8 и 11 от Закона от 20 декември 2002 г.
VII – По съдебните разноски
VIII – Заключение
I – Въведение
1. Предмет на настоящото дело е иск на Комисията за установяване на неизпълнение на задължения на основание член 226 ЕО, с който тя иска от Съда да установи, че с условията, които Великото херцогство Люксембург поставя на предприятия, установени в друга държава-членка, които в рамките на предоставяне на услуги командироват работници в Люксембург, то е нарушило задълженията си по член 3, параграфи 1 и 10 от Директива 96/71/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 16 декември 1996 година относно командироването на работници в рамките на предоставянето на услуги(2) (наричана по-нататък „Директива 96/71“), както и по членове 49 ЕО и 50 ЕО.
II – Правна уредба
А – Общностно право
2. Член 49, параграф 1 ЕО предвижда, че се забраняват ограниченията на свободното предоставяне на услуги в рамките на Общността по отношение на гражданите на държавите-членки, които са се установили в държава от Общността, различна от тази, в която се намира лицето, за което са предназначени услугите.
3. Член 50, параграф 1 ЕО определя като услуги престации, които обикновено се предоставят срещу възнаграждение, доколкото не са регулирани от разпоредбите, отнасящи се по-специално до свободата на движение на капитали и хора. По силата на последната алинея от член 50 ЕО лицата, които предлагат услуги, имат право, за да ги осъществяват, временно да упражняват своята дейност в държавата, където се предоставя услугата, при същите условия, каквито съответната държава прилага спрямо своите собствени граждани.
4. Под заглавие „Условия за работа“ член 3, параграфи 1 и 10 от Директива 96/71 предвижда следното:
„(1) Държавите-членки трябва да осигурят, независимо от приложимия закон по отношение на трудовото правоотношение, предприятията, посочени в член 1, параграф 1, да гарантират на работниците, командировани на тяхна територия, ред и условия на работа, обхващащи следните въпроси, които са определени в държавата-членка, в която се извършва работата:
– от законови, подзаконови или административни разпоредби, и/или
– по силата на колективни договори или арбитражни решения, които са били обявени за общоприложими по смисъла на параграф 8 дотолкова, доколкото те засягат дейностите, посочени в приложението:
а) максимална продължителност на работата и минимална продължителност на почивка;
б) минимални платени почивни дни;
в) минимални ставки на заплащане, включително ставки за извънреден труд; настоящата точка не се отнася за допълнителни професионални пенсионни схеми;
г) условия за предлагане на работници за наемане на работа, в частност от предприятия за временна работа;
д) здраве, безопасност и хигиена на работното място;
е) защитни мерки по отношение на условията за наемане на работа на бременни жени или родилки, деца и младежи;
ж) равно третиране на мъжете и жените и други разпоредби за недискриминация.
По смисъла на настоящата директива понятието за минимални ставки на заплащане, посочено в параграф 1, буква в) се определя от националното законодателство и/или практиката на държавата-членка, на чиято територия се командирова работникът.
[…]
(10) Настоящата директива не засяга прилагането от държавите-членки по отношение на националните предприятия и предприятията от други държави, в съответствие с Договора, на основата на равно третиране, на:
– условия за наемане на работа по въпроси, различни от посочените в първата алинея на параграф 1, в случай на разпоредби, свързани с обществения ред,
– условия за наемане на работа, определени в колективните трудови договори или арбитражни решения по смисъла на параграф 8 и отнасящи се до дейности, които са различни от посочените в приложението.“
5. При приемането на Директивата е приета декларация („Декларация № 10“), съгласно която думите „разпоредби, свързани с обществения ред“ следва да се разбират като обхващащи „задължителните разпоредби, които не може да се дерогират и които по своето естество и цел отговарят на императивните изисквания от обществен интерес. Тези разпоредби могат да включват по-специално забраната за полагане на принудителен труд или участието на органи на публичната власт в надзора по спазването на законодателството за условията на труд“(3).
Б – Национално право
6. Член 1 от люксембургския Закон от 20 декември 2002 г. за транспониране на Директива 96/71/ и за контрол по прилагане на трудовото право (наричан по-нататък „Закона от 20 декември 2002 г.“)(4) предвижда следното:
„(1) Представляват императивни разпоредби на националното право, по-специално що се отнася до разпоредбите на индивидуалните или колективните трудови договори съгласно Loi du 27 mars 1986 portant approbation de la Convention de Rome du 19 juin 1980 sur la loi applicable aux obligations contractuelles [Закон от 27 март 1986 г. за одобрение на Римската конвенция от 19 юни 1980 г. за приложимото право към договорните задължения] — и като такива се прилагат спрямо всички работници, упражняващи трудова дейност на територията на Великото херцогство Люксембург, включително тези, които са командировани временно, независимо от продължителността или естеството на командировката — всички законови, подзаконови и административни разпоредби, включително произтичащите от колективни трудови договори, обявени за общоприложими, или от арбитражно решение с приложно поле, подобно на това на общоприложимите колективни трудови договори, които се отнасят до:
1. писмения трудов договор или документа, изготвен по силата на Директива 91/533/ЕИО от 14 октомври 1991 година относно задължението на работодателя да информира работниците или служителите за условията на трудовия договор или на трудовото правоотношение;
2. минималното социално трудово възнаграждение и до автоматичното адаптиране на възнаграждението спрямо развитието на издръжката на живота;
3. продължителността на работата и на седмичната почивка;
4. платения отпуск;
5. колективните отпуски;
6. установените със закон официални празници;
7. правната уредба на временната заетост и на заемането на работна ръка;
8. правната уредба на работата на непълно работно време и на тази на срочен договор;
9. мерките за защита по отношение на условията за наемане на работа на деца, младежи, бременни жени и родилки;
10. недопускането на дискриминация;
11. колективните трудови договори;
12. задължителното бездействие в съответствие със законодателството за природните стихии и техническата безработица;
13. полагането на труд без разрешение или на незаконен труд, включително разпоредбите, свързани с разрешенията за работа за работници, които не са граждани на държава — членка от Европейското икономическо пространство;
14. безопасността и здравето на работниците на работното място по принцип, и по-специално до предписанията за предотвратяване на злополуки на Асоциацията за осигуряване срещу злополуките (Association d’assurance contre les accidents), издадени в съответствие с член 154 от Кодекса за социално осигуряване и до минималните предписания относно безопасността и здравето, установени чрез подзаконов нормативен акт на Великото херцогство, приет след получаване на задължително мнение от Държавния съвет и на одобрение от Събранието на председателите на камарата на депутатите въз основа на член 14 от Закона от 17 юни 1994 година за безопасността и здравето на работниците на работното им място.
(2) Разпоредбите на параграф 1 от настоящия член се прилагат спрямо работниците, които са на служба на което и да било предприятие, независимо от тяхното гражданство, без значение какви са националността и юридическото или фактическо седалище или централно управление на предприятието.“
7. Член 2 от Закона от 20 декември 2002 г. предвижда следното:
„(1) Разпоредбите на член 1 от настоящия закон се прилагат и спрямо предприятията, с изключение на плаващия състав на морския търговски флот, които в рамките на трансгранично предоставяне на услуги командироват работници на територията на Великото херцогство Люксембург.
(2) Под командироване по смисъла на предходния параграф 1 се разбират по-специално следните операции, извършени от съответните предприятия, доколкото през периода на командироването между изпращащото предприятие и работника съществува трудово правоотношение:
1. командироването на работник, дори за кратък или предварително определен период за сметка и под ръководството на предприятията, посочени в параграф 1 от настоящия член, на територията на Великото херцогство Люксембург в рамките на договор, сключен между изпращащото предприятие и получателя на услугите, установен или упражняващ дейността си в Люксембург;
2. командироването на работник, дори за кратък или предварително определен период, на територията на Великото херцогство Люксембург в клон, принадлежащ на изпращащото предприятие, или в предприятие, което принадлежи на групата, от която е част изпращащото предприятие;
3. без да се засяга действието на Закона от 19 май 1994 г. за регламентирането на временната заетост и на временното заемане на работна ръка, командироването от предприятие за временна работа или в рамките на заемане на работна ръка на работник в предприятие ползвател, установено или упражняващо дейността си на територията на Великото херцогство Люксембург, дори за кратък или предварително определен период.
(3) Под командирован работник се разбира всеки работник, който обикновено работи в чужбина и който изпълнява работата си за ограничен период от време на територията на Великото херцогство Люксембург.
(4) Понятието за трудово правоотношение се определя в съответствие с люксембургското право“.
8. Член 7 от Закона от 20 декември 2002 г. гласи:
„(1) За целите на прилагането на настоящия закон предприятията, включително тези, чиито седалища са установени извън територията на Великото херцогство Люксембург или които обикновено извършват работата си извън тази територия и един или няколко работници на които упражняват дейност в Люксембург, включително тези, които са временно командировани в съответствие с разпоредбите на членове 1 и 2 от настоящия закон, трябва преди започване на работата да осигурят достъп на Inspection du travail et des mines, при поискване и във възможно най-кратки срокове, до съществената информация, необходима за осъществяването на контрол, и по-специално:
– имена, фамилии, дата и място на раждане, гражданско състояние, гражданство и професия на работниците,
– точната квалификация на работниците,
– в какво качество са наети в предприятието и какво е редовното задание, което им се възлага в него,
– местоживеенето, а ако е необходимо, и постоянното местопребиваване на работниците,
– ако е необходимо, разрешение за пребиваване или разрешително за работа,
– мястото или местата на полагане на труд в Люксембург и продължителността на работата,
– копие от формуляр E 101 или, ако е необходимо, точно посочване на органите за социално осигуряване, към които са зачислени работниците по време на престоя им на територията на Люксембург,
– копие от писмения трудов договор или от документа, изготвен по силата на Директива 91/533/ЕИО от 14 октомври 1991 година относно задължението на работодателя да информира работниците или служителите за условията на трудовия договор или на трудовото правоотношение.
(2) С подзаконов нормативен акт на Великото херцогство може да се уточни приложението на настоящия член.“
9. Член 8 от същия закон предвижда следното:
„Всяко предприятие, установено и със седалище в чужбина или което няма постоянен обект в Люксембург по смисъла на данъчното законодателство и един или повече работници на което упражняват на каквото и да било основание трудова дейност в Люксембург, е длъжно да съхранява в Люксембург чрез пълномощник ad hoc, който е установен там, документите, необходими за осъществяване на контрол върху задълженията му в приложение на настоящия закон, и по-специално на предходния член 7. Посочените документи трябва да се представят във възможно най-кратък срок на Inspection du travail et des mines при поискване от нейна страна. Inspection du travail et des mines задължително се уведомява предварително за точното място на съхранение на документите, чрез препоръчано писмо с обратна разписка от предприятието или от посочения в предходната алинея пълномощник, преди изпълнението на планираната възмездена дейност“.
III – Досъдебно производство
10. С официално уведомително писмо от 1 април 2004 г. Комисията обръща внимание на люксембургското правителство на някои аномалии при транспонирането на Директива 96/71 чрез Закона от 20 декември 2002 г. По отношение на възможните нарушения на Директива 96/71, както и на членове 49 ЕО и 50 ЕО, Комисията предявява следните твърдения за нарушения:
– Законът от 20 декември 2002 г. налагал на установените в друга държава-членка предприятия, които командироват работници в Люксембург в рамките на предоставянето на услуги, спазването на условия на работа, които надвишават предписанията на член 3, параграфи 1 и 10 от Директива 96/71,
– Законът от 20 декември 2002 г. транспонирал непълно Директива 96/71, доколкото националното право ограничавало понятието „минимална продължителност на почивката“ до седмичната почивка и изключвало други периоди на почивка като дневната почивка или почивката през работно време,
– член 7 от Закона от 20 декември 2002 г. бил лишен от необходимата яснота за осигуряване на правната сигурност, като задължавал предприятията, които командироват работници за трайно или временно полагане на труд в Люксембург, да предоставят достъп на Inspection du travail et des mines [Инспекцията по труда и мините] „преди започване на работата“, „при обикновено поискване“ и „във възможно най-кратък срок“, до съществената информация, необходима за осъществяването на контрол,
– член 8 от Закона от 20 декември 2002 г. ограничавал свободното предоставяне на услуги, като изисквал от тези предприятия да съхраняват при пълномощник ad hoc, пребиваващ в Люксембург, документите, необходими за осъществяването на контрола за изпълнение на задълженията им.
11. В отговора си от 30 август 2004 г. правителството на Великото херцогство Люксембург изтъква, че законовите разпоредби за условията за наемане на работа, предмет на първото твърдение за нарушение на Комисията, спадат към „разпоредбите, свързани с обществения ред“, както са предвидени в член 3, параграф 10 от Директива 96/71.
12. Люксембургското правителство признава основателността на второто твърдение за нарушение, а именно непълното транспониране на Директива 96/71.
13. Що се отнася до третото и четвъртото твърдение за нарушение на Комисията, люксембургското правителство определя разпоредбите на член 7 от Закона от 20 декември 2002 г. като съвместими с правото на Общността, тъй като задължението за съобщаване на името на пълномощник ad hoc, съхраняващ документите, необходими за осъществяването на контрола за изпълнение на задълженията им, от една страна, не налага предварително деклариране, и от друга страна, е недискриминационно изискване, а по-скоро е абсолютно необходима мярка за провеждане на контрол от компетентните национални органи.
14. Комисията не е удовлетворена от този отговор и затова решава да изпрати до люксембургското правителство мотивирано становище от 18 октомври 2005 г., в което упреква Великото херцогство Люксембург, че не е изпълнило задълженията си по член 3, параграфи 1 и 10 от Директива 96/71, както и по членове 49 ЕО и 50 ЕО, като:
– е обявило разпоредбите на член 1, параграф 1, точки 1, 2, 8 и 11 от Закона от 20 декември 2002 г. за административни разпоредби, свързани с опазването на „националния обществен ред“,
– е транспонирало непълно разпоредбите на член 3, параграф 1, буква а) от Директива 96/71 в член 1, параграф 1, точка 3 от този закон,
– е създало с член 7, параграф 1 от този закон предпоставки, лишени от необходимата яснота за осигуряване на правната сигурност,
– е наложило в член 8 от този закон съхраняването в Люксембург от пълномощник ad hoc, който пребивава там, на необходимите за контрола документи.
15. По-нататък Комисията поканва Великото херцогство Люксембург да предприеме необходимите мерки, за да се съобрази със задълженията си в срок от два месеца, считано от получаването на мотивираното становище.
16. С писмо от 22 декември 2005 г. люксембургското правителство моли за удължаване на този срок, за да подготви становището си. Мотивираното становище на Комисията обаче така и не получава отговор. В резултат на това Комисията предявява иск.
IV – Производство пред съда и искания на страните
17. С исковата си молба, постъпила в секретариата на Съда на 20 юли 2006 г., Комисията иска от Съда:
– да установи, че люксембургското правителство не е изпълнило задълженията си по член 3, параграфи 1 и 10 от Директива 96/71, както и по членове 49 ЕО и 50 ЕО, като:
1. е обявило разпоредбите на член 1, параграф 1, точки 1, 2, 8 и 11 от Закона от 20 декември 2002 г. за административни разпоредби за опазване на „националния обществен ред“;
2. не е транспонирало напълно разпоредбата на член 3, параграф 1, буква а) от Директива 96/71 в член 1, параграф 1, точка 3 от този закон;
3. е създало с член 7, параграф 1 от този закон предпоставки, лишени от необходимата яснота за осигуряване на правната сигурност;
4. е наложило в член 8 от този закон съхраняването в Люксембург от пълномощник ad hoc, който пребивава там, на необходимите за контрола документи;
– Великото херцогство Люксембург да бъде осъдено да заплати съдебните разноски.
18. В отговора си на исковата молба, постъпил на 5 октомври 2006 г., люксембургското правителство иска от Съда да отхвърли иска като неоснователен и да осъди Комисията да заплати съдебните разноски.
19. След постъпване на писмената реплика на Комисията от 10 ноември 2006 г. и писмената дуплика на люксембургското правителство от 12 януари 2007 г. писмената фаза на производството е приключена. Не е провеждано съдебно заседание.
V – Основни доводи на страните
20. Комисията обосновава иска си с четири твърдения за нарушения, насочени срещу люксембургските разпоредби за транспониране.
A – По първото правно основание: неправилно транспониране на член 3, параграфи 1 и 10 от Директива 96/71
21. Комисията твърди, че Великото херцогство Люксембург е транспонирало неправилно Директива 96/71, като с първото си твърдение за нарушение изтъква четири разпоредби на Закона от 20 декември 2002 г. Тя смята, че като обявява погрешно националните разпоредби за разпоредби, свързани с опазването на обществения ред, Люксембург налага в тежест на предприятията, които командироват работници на негова територия, задължения, които надвишават предвиденото в Директива 96/71. По нейно мнение транспонирането се основава на твърде широко тълкуване на понятието „разпоредби, свързани с обществения ред“ от член 3, параграф 10 от Директива 96/71. Подобни разпоредби следва да се разглеждат в светлината на Декларация № 10 към Директива 96/71, в която се уточнява това понятие.
– Изискване за писмен трудов договор или друг съответен документ по смисъла на Директива 91/533/ЕИО (член 1, параграф 1, точка 1 от Закона от 20 декември 2002 г.)
22. Това твърдение за нарушение се отнася, на първо място, до законовото задължение да бъдат командировани само работници, обвързани с предприятието чрез писмен трудов договор или друг аналогичен документ по смисъла на Директива 91/533. Комисията счита, че контролът за спазването на разпоредбите от Директива 91/533 в случая на командироване е задължение единствено на органите на държавата-членка по установяването на съответното предприятие, която трябва да транспонира тази директива, а не на приемащата държава-членка.
– Автоматично адаптиране на възнаграждението спрямо развитието на издръжката на живота (член 1, параграф 1, точка 2 от Закона от 20 декември 2002 г.)
23. Комисията поддържа, че като изисква автоматично адаптиране на възнаграждението спрямо развитието на издръжката на живота, люксембургското законодателство противоречи на Директива 96/71, която предвижда регламентиране на ставките на заплатите от изпращащата държава-членка само що се отнася до минималните заплати.
– Спазване на правната уредба на работата на непълно работно време и на тази на срочен договор (член 1, параграф 1, точка 8 от Закона от 20 декември 2002 г.)
24. По мнение на Комисията по силата на Директива 96/71 приемащата държава-членка не може да налага правната си уредба в областта на работата на непълно работно време и на работата на срочен трудов договор на предприятията, които командироват работници.
– Спазване на колективните трудови договори (член 1, параграф 1, точка 11 от Закона от 20 декември 2002 г.)
25. Комисията твърди, че колективните трудови договори не могат да представляват разпоредби за опазване на „националния обществен ред“, независимо от материалното им съдържание.
26. Люксембургското правителство се позовава основно на доводите, изложени в отговора му от 30 август 2004 г., според които текстовете по член 1 от Закона от 20 декември 2002 г. представлявали разпоредби за опазване на обществения ред, доколкото имали за цел закрилата на работниците. Въпреки че по принцип приема за уместна препратката на Комисията към Декларация № 10 към Директива 96/71, люксембургското правителство напомня, че тя не е публикувана в Официален вестник и следователно не бива да бъде използвана в помощ на тълкуването. Във всеки случай то счита разпоредбите на член 1 от Закона от 20 декември 2002 г. за обосновани поради императивни изисквания от обществен интерес. Накрая в подкрепа на становището си люксембургското правителство се позовава на законодателната процедура, довела до предложение на Комисията за директива относно услугите на вътрешния пазар(5).
Б – По второто правно основание: непълно транспониране на член 3, параграф 1, буква а) от Директива 96/71
27. Люксембургското правителство признава непълното транспониране на Директива 96/71 и се позовава на изменение на закона от 19 май 2006 г.
28. Комисията твърди, че не е уведомена за това.
В – По третото правно основание: липса на яснота относно мерките за контрол
29. Комисията счита, че поради липса на яснота член 7, параграф 1 от Закона от 20 декември 2002 г. не гарантирал нужната правна сигурност за предприятията, които желаят да командироват работници в Люксембург. Доколкото повишавал риска за тези предприятия да нарушат закона, той представлявал необосновано ограничаване на свободното предоставяне на услуги. При всички случаи задължението преди започването на работата да се предостави на Inspection du travail et des mines въз основа на поискване и във възможно най-кратък срок достъп до съществената информация, необходима за осъществяване на контрол, наподобявала на процедура по предварително деклариране, несъвместима с член 49 ЕО.
30. От своя страна люксембургското правителство счита, че законовият текст е достатъчно ясен и че във всеки случай формулировката на член 7, параграф 1 от Закона от 20 декември 2002 г. не налага задължение за предварително деклариране.
Г – По четвъртото правно основание: изискване за пълномощник ad hoc
31. Комисията смята, че предписваното с член 8 от Закона от 20 декември 2002 г. определяне на пълномощник ad hoc, който пребивава в Люксембург, чиято задача е да съхранява документите, необходими за осъществяването на контрола върху задълженията на тези предприятия, за периода на предоставяне на услугите и след това, представлява ограничение на свободното предоставяне на услуги. Това задължение не само се обезсмисляло поради предвиденото в член 4 от Директива 96/71 сътрудничество при обмена на информация, но и било свързано с разходи за засегнатите предприятия.
32. От своя страна люксембургското правителство счита, че организираната система на сътрудничество и обмен на информация между държавите-членки, на която Комисията се позовава, не позволява на компетентните административни органи да осъществяват контрол с нужната ефективност. Впрочем Законът от 20 декември 2002 г. не изисквал никаква особена правна форма, що се отнася до функцията на пълномощник. Освен това депозирането на необходимите документи при пълномощник, освен за периода след началото на командировката, се изисквало само в самия ден на започване на работата.
VI – Правен анализ
А – Уводни бележки
1. Законодателна цел на Директива 96/71
33. Директива 96/71 предписва прилагане на определени императивни условия за работа на приемащата държава по отношение на командировани работници. Приемането на тези минимални условия за работа цели осъществяване на три твърде различни цели: избягването на нарушения на конкуренцията, зачитане на правата на командированите работници и отстраняване на пречки и неясноти, които възпрепятстват свободното предоставяне на услуги.
34. В случая изходна точка в разсъжденията на Комисията и Съвета представлява свободата на предоставяне на услуги съгласно член 49 ЕО, която подтиква все повече предприятия временно да командироват работници зад граница, за да извършват работа на територията на държава-членка, която е различна от държавата, в която обикновено работят. Според логиката на законодателя предпоставки за насърчаване на свободата на предоставяне на услуги представляват атмосферата на лоялна конкуренция и мерките, гарантиращи правата на работещите(6). Поради различията между държавите-членки по отношение на съдържанието на съответните условия за работа, които трябва да бъдат спазвани и които са различни от действащите в приемащата държава, би могла да възникне ситуация, при която за командированите работници трябва да се прилагат по-ниски възнаграждения и условия за работа, различни от тези в приемащата държава. Това щяло да се отрази върху лоялната конкуренция между предприятията и върху равното третиране на чужди и местни предприятия, което било неприемливо от социална гледна точка. Чрез прилагането на едно „твърдо ядро“ от трудовото право на приемащата държава и по отношение на чужди предприятия би трябвало да се избегнат подобни нарушения на конкуренцията.
35. Освен това трябвало да бъдат решени проблемите, които повдига транснационализирането на трудовите правоотношения, свързани с приложимото законодателство по отношение на трудовите правоотношения(7). Определяйки кои национални разпоредби имат императивно действие по смисъла на член 7 от Римската конвенция от 19 юни 1980 г. за приложимото право към договорните задължения по отношение на командироването на работници, Директива 96/71 цели да уточни приложимите условия за работа и по този начин да повиши правната сигурност(8).
2. Правни основания за преценка
36. Що се отнася до материалноправната рамка, в светлината на която Съдът трябва да даде оценка на съвместимостта на разпоредбите на люксембургското право, съставляващи предмет на спора, с правото на Общността, бих искала да подчертая, че Директива 96/71 само отчасти служи за хармонизиране в сферата на командироването на работници(9). На първо място тя трябва да бъде разглеждана като стълкновителна норма на трудовото право на Общността, която се отнася до подробностите и условията на трудовите правоотношения на командированите работници(10). За сметка на това целите на Директива 96/71 не обхващат влизането на територията на приемащата държава-членка и престоя на тази територия(11), така че ограниченията по отношение на свободното предоставяне на услуги в рамките на транснационалното командироване на работници по принцип трябва да бъдат разглеждани и с оглед на съответните разпоредби на Договора за ЕО и най-вече на член 49 от Договора за ЕО.
37. Оттук следва, че при съдебния контрол за съвместимост на дадена национална мярка с правото на Общността в рамките на производство по член 226 ЕО за неизпълнение на задължения трябва да се провери по-конкретно дали твърдението за нарушение се отнася само до Директива 96/71 или по-скоро непосредствено засяга член 49 ЕО. Ако националните разпоредби по отношение на предоставянето на услуги в рамките на транснационалното командироване на работници противоречат на Директивата, то Договорът не се прилага, макар всяко нарушение на Директивата в крайна сметка да води до нарушение на Договора, тъй като тя е била приета въз основа на него. При все това ако правните разпоредби нарушават пряко Договора, без да попадат в обхвата на Директивата, с която той се прилага, е възможно да се прави позоваване само на самия Договор(12).
38. С оглед на процесуалното разпределяне на тежестта на доказване и на привеждане на доказателства следва да се посочи, че в рамките на производство по член 226 ЕО за неизпълнение на задължения Комисията трябва да докаже наличието на такова неизпълнение. Освен това тя трябва да предостави на Съда необходимите сведения, с помощта на които той да може да установи наличието на неизпълнение на задължения, като при това не може да се позовава на предположения(13). В такъв случай държавата-членка, която се явява ответник, следва да представи изчерпателна защита по същество срещу представените данни и следващите от тях изводи(14).
Б – Анализ на основанията на иска
По първото правно основание
39. Твърдението на Комисията за нарушение, а именно че е налице неправилно прилагане на член 3, параграфи 1 и 10 от Директива 96/71, има за предмет най-вече нарушение на тази норма на вторичното право.
1. Понятието за обществен ред в член 3, параграф 10 от Директива 96/71
40. Люксембургското правителство твърди, че като е обявило всички разпоредби от областите, изброени в член 1, параграф 1 от Закона от 20 май 2002 г., за императивни разпоредби на националното право, се е възползвало от разрешението съгласно член 3, параграфи 1 и 10 от Директива 96/71. Тази норма позволява на държавите-членки да включват в обхвата на регулиране и други условия за работа, ако тези допълнителни условия представляват разпоредби, свързани с опазването на обществения ред(15). Тя позволява също и разширяване на приложното поле на разпоредби относно условията за труд и наемане на работа по силата на колективни договори или арбитражни решения върху дейности, различни от строителните дейности, посочени в приложението.
41. Държавите-членки обаче не могат да се възползват неограничено от това разрешение, като по-конкретно трябва да се съобразяват с основните свободи и с целите на Директивата(16). Това се обяснява както с приоритета на свободното предоставяне на услуги, за чието реализиране именно цели да спомогне Директива 96/71 според съображение 5 от нея, така и с принципа за стеснително тълкуване на разпоредби, предполагащи дерогация на основните свободи(17). Последното неведнъж е било изрично подчертавано от Съда във връзка с изключенията, свързани с опазването на обществения ред(18).
42. Понятието за обществен ред представлява самостоятелно понятие в правото на Общността, което играе роля при определяне на приложното поле на основните свободи и затова трябва да бъде дефинирано отделно, а не въз основа на една или повече национални правни системи(19). Като такова то подлежи на тълкуване от Съда, така че държавите-членки нямат право да определят обхвата му едностранно и без одобрение от страна на органите на Общността(20). Това обаче не изключва възможността за позоваване на понятието за опазване на обществения ред при определени обстоятелства, така че на държавите-членки евентуално може да бъде предоставена възможност за преценка в рамките на границите, определени от Договора(21).
43. Независимо от тези общи принципи понятието „обществен ред“ може да има различни значения в зависимост от позицията му в системата на правния ред на Общността и от функцията на съответната норма(22). В настоящия случай понятието „обществен ред“ по смисъла на член 3, параграф 10 от Директива 96/71 се проявява като дерогираща разпоредба, тъй като допуска разширяване на гарантираното от член 3, параграф 1 от Директива 96/71 ядро от задължителни правила за минимална закрила само при определени условия.
44. По отношение на конкретните предпоставки за позоваване на това разрешение понятието „обществен ред“ е уточнено с Декларация № 10 на Съвета и Комисията, гласувана във връзка с приемането на Директива 96/71, в смисъл, че в него следва да се включват „задължителните разпоредби, които не може да бъдат дерогирани и които по своето естество и цел отговарят на императивните изисквания от обществен интерес“.
45. Според мен няма аргументи, които да противоречат на тълкуване на член 3, параграф 10 от Директива 96/71 в светлината на тази декларация. Относно допустимостта на тълкуването на вторичното законодателство въз основа на декларации на Съвета, вписани в протоколи от заседания, Съдът е постановил, че това не се допуска единствено когато съдържанието на декларацията не е намерило израз във въпросната разпоредба и следователно е правно ирелевантно(23). В това отношение трябва да се отбележи, че Декларация № 10 не е в противоречие с понятието „обществен ред“, а по-скоро спомага за определяне на съдържанието на дерогиращата разпоредба. Доколкото се позовава на „императивни изисквания от обществен интерес“, тя съответства на разработената от Съда и приложима и по отношение на транснационално командироване на работници практика относно иманентните ограничения на основните свободи. Противно на твърденията на люксембургското правителство фактът, че Декларация № 10 не е публикувана в Официален вестник на Европейските общности, не намалява нейната правна релевантност, доколкото люксембургското правителство не може да оспори, че като конституционен представител на държава-членка, представена в Съвета, е запознато с тълкувателните декларации, прeдоставяни от този орган в рамките на законодателната процедура(24). Следователно Декларация № 10 може да бъде използвана за нуждите на тълкуването.
46. Въз основа на горните съображения считам, че държавите-членки не може едностранно да налагат на доставчиците на услуги, установени в друга държава-членка, съблюдаването на всички задължителни разпоредби от трудовото си право(25). В интерес на максимално възможното прилагане на свободното предлагане на услуги следва да бъде подкрепено становището на Комисията, че в това число трябва да влизат само законоустановени условия за наемане на работа, които са неотменима част от правовия ред на държавите-членки(26). Трябва да се преценява конкретно за всеки отделен случай дали заявените разпоредби отговарят на това изискване.
2. Разпоредбите на член 1, параграф 1, точки 1, 2, 8 и 11 от Закона от 20 декември 2002 г.
– Изискване за писмен трудов договор или аналогичен документ по смисъла на Директива 91/533
47. Що се отнася до изискването на член 1, параграф 1, точка 1 от Закона от 20 декември 2002 г. за писмен трудов договор или съответен документ по смисъла на Директива 91/533, трябва да се приеме твърдението на Комисията, че по принцип контролът за спазването на разпоредбите от Директива 91/533 не е задължение на приемащата държава.
48. Директива 91/533 е предназначена за хармонизиране на онези предписания относно формата на трудовите правоотношения, които някои държави-членки са приели с оглед на нарастващото многообразие от трудови правоотношения за закрила на работниците срещу евентуално непознаване на техните права и за създаване на една по-голяма прозрачност на трудовите правоотношения(27). Това включва обсъжданото от страните удостоверяване за изпълнение на задължението на работодателя съгласно член 2, параграф 1, във връзка с член 3, параграф 1 от Директива 91/533, да информира писмено работника за съществените условия на трудовия договор или на трудовото правоотношение, както и за условията за командироването му в чужбина съгласно член 4, параграф 1 от Директива 91/533. Работодателят удостоверява изпълнението на задължението си, като изготвя документи с необходимата информация и ги връчва на работника преди заминаването му(28).
49. Според последното съображение от нея „държавите-членки следва да приемат необходимите законови, подзаконови и административни разпоредби, за да се съобразят с настоящата директива или да се уверят в това, че социалните партньори регламентират необходимите разпоредби чрез споразумение, като държавите-членки са задължени да приемат всички необходими мерки, които да им дадат възможност да гарантират по всяко едно време постигането на резултатите, наложени от настоящата директива“. Както става ясно от самата формулировка, задължението на държавите-членки за транспониране обхваща не само чисто законодателната дейност, но и прилагането на тези разпоредби, включително и контрола върху спазването им. Съответната държава-членка има същото задължение в случай на командироване на работници, като съгласно член 4, параграф 1 от Директива 91/533 да гарантират, че работникът ще получи предварително допълнителна информация за условията за командироването му. Ако изпращащата държава вече е упражнила контролните си правомощия, то с оглед на свързаното с Директива 91/533 хармонизиране не може да става дума за евентуална компетентност на приемащата държава.
50. От Директива 91/533 също не може да бъде направено заключение за подобна компетентност. Тя не може да бъде обоснована и с това, че Люксембург обявява спазването на гореспоменатите задължения за информиране за норми за опазване на обществения ред. Изискване като предвиденото в член 1, параграф 1, точка 1 от Закона от 20 декември 2002 г. не може да бъде причислено към сферата на ядрото от общностни условия за наемане на работа, предвидени в член 3, параграф 1 от Директива 96/71. Трябва да бъде зачетено решението на законодателя да не включи задълженията за информиране съгласно Директива 91/533 в обхвата на член 3, параграф 1 от Директива 96/71(29).
51. И накрая, за разглеждането на това твърдение за нарушения трябва да бъдат отхвърлени като ирелевантни изявленията на люксембургското правителство относно законодателната процедура, довела до приемането на Директива 2006/123. Всъщност люксембургският Закон от 20 декември 2002 г., съставляващ предмет на спора, нито по същество, нито по време има отношение към Директива 2006/123. Той по-скоро е насочен към транспониране изключително на Директива 96/71.
– Автоматично адаптиране на възнаграждението спрямо развитието на издръжката на живота
52. По отношение на предвиденото в член 1, параграф 1, точка 2 от Закона от 20 декември 2002 г. автоматично адаптиране на „възнаграждението“ спрямо развитието на издръжката на живота люксембургското правителство твърди, че то служи за закрила на работниците и спомага за опазване на социалния мир в Люксембург. То обяснява, че подобно автоматично адаптиране се съдържало имплицитно в член 3, параграф 1 от Директива 96/71.
53. Все пак упрекът на Комисията е насочен не към автоматичния характер на този механизъм, а срещу безспорния факт, че според люксембургското право се извършва автоматично адаптиране на „възнаграждението“, което обхваща както реалните възнаграждения, така и минималните ставки за заплащане. Още в писмото си от 30 август 2004 г. люксембургското правителство твърди, че минималните възнаграждения също са подчинени на общия механизъм за адаптиране. По мнение на Комисията обаче това не съответства на изискванията на член 3, параграф 1, буква в) от Директива 96/71, в който става дума само за „минимални ставки на заплащане“.
54. Трябва да се съгласим с Комисията, че люксембургската норма за транспониране по съдържание се отклонява от Директива 96/71. При разглеждане на въпроса дали дадена разпоредба на националното право противоречи на правото на Общността трябва да бъде вземано предвид тълкуването, давано на тази разпоредба от националните юрисдикции(30). Формулировката на член 1, параграф 1, точка 2 от Закона от 20 декември 2002 г. обаче нито е неясна, нито позволява тълкуване в противоречие с правото на Общността. Доколкото всъщност Законът от 20 декември 2002 г. следва да бъде тълкуван в смисъл, че се извършва общо адаптиране на възнаграждението спрямо развитието на издръжката на живота, което се отразява благоприятно и на минималните ставки на заплащане, то член 1, параграф 1, точка 2 от Закона от 20 декември 2002 г. изпълнява изискванията на правото на Общността, заложени в член 3, параграф 1, буква в) от Директива 96/71. В този смисъл доводите на Комисията трябва да се отхвърлят като неоснователни.
– Спазване на правната уредба на работата на непълно работно време и на тази на срочен договор
55. Изискването за спазване на правната уредба на работата на непълно работно време и на тази на срочен договор, предвидена в член 1, параграф 1, точка 8 от Закона от 20 декември 2002 г., не може да бъде причислено към никоя от изброените в член 3, параграф 1 от Директива 96/71 категории, а излиза извън ядрото от общностни условия за работа. Тъй като се основава на разрешението съгласно член 3, параграф 10 от Директива 96/71, то трябва да бъде анализирано с помощта на понятието „обществен ред“ по смисъла на Декларация № 10, чието съдържание като цяло възпроизвежда практиката на Съда относно член 49 ЕО(31).
56. Според постоянната съдебна практика член 49 ЕО изисква не само премахването на всякаква дискриминация спрямо доставчик на услуги, установен в друга държава-членка, основана на националната му принадлежност, а и отстраняването на всякакви ограничения, дори и те да важат без разлика както за местни, така и за чуждестранни доставчици, ако могат да осуетят, затруднят или направят по-непривлекателна дейността на доставчика, установен в друга държава-членка, който законосъобразно предоставя услуги там(32). Според това определение е достатъчно да се приеме, че е налице ограничаване на свободата на предоставяне на услуги по смисъла на член 49 ЕО, ако люксембургската правна уредба на работата на непълно работно време и на тази на срочен договор е по-строга от действащата в изпращащата държава, което прави предоставянето на услуги в Люксембург по-непривлекателно за чуждестранните предприятия.
57. По-нататък Съдът констатира, че свободното предоставяне на услуги като основополагащ принцип на Договора може да бъде ограничавано само с разпоредби, оправдани с императивни изисквания от обществен интерес, които се прилагат спрямо всички лица и предприятия, упражняващи дейност на територията на приемащата държава-членка, ако този интерес не е защитен с разпоредбите, които се прилагат спрямо доставчика на услуги в държавата-членка, в която е установен(33).
58. Според люксембургското правителство член 1, параграф 1, точка 8 от Закона от 20 декември 2002 г. има за цел равното третиране и равното заплащане на работниците, с което служат на легитимната според правото на Общността цел за закрила на работниците. Както пояснява люксембургското правителство, тази разпоредба е насочена към защита на правата на работниците, които вече са гарантирани в правния ред на Общността посредством Директиви 97/81/EО(34) и 1999/70/ЕО(35). Освен това с нея се транспонирали единствено принципи, произтичащи от обществения ред на Общността.
59. Не бих подкрепила такава правна интерпретация. Фактът, че общностният законодател не е включил предмета на регулиране на споменатите директиви, т.е. работата на непълно работно време и тази на срочен договор, в член 3, параграф 1 от Директива 96/71, говори, че именно тази област на европейското трудово право не принадлежи към обществения ред на Общността. Освен това тук става дума за разпоредби, които, както признава и самото люксембургско правителство, на общностно равнище вече са предмет на Директиви 97/81 и 1999/70 и поради това трябва да бъдат транспонирани от всички държави-членки(36). Следователно въплътените в тях интереси вече са защитени с разпоредби, които се прилагат спрямо доставчика на услуги в държавата-членка, в която той е установен. Оттук следва, че люксембургското правителство не може да се позове на императивни изисквания от обществен интерес, за да обяви националните разпоредби, съставляващи предмет на спора, за разпоредби от областта на обществения ред.
– Спазване на колективните трудови договори
60. Във връзка със съдържащото се в член 1, параграф 1, точка 11 от Закона от 20 декември 2002 г. позоваване на „императивни разпоредби на националното право в колективни трудови договори“ на първо място възниква въпросът за съвместимостта на тази разпоредба с член 3, параграфи 1 и 10 от Директива 96/71. Комисията изразява съмнения относно правилното транспониране и по същество упреква Люксембург, че иска да издигне определена категория актове независимо от правната им същност и материалното им съдържание в императивни разпоредби на националното право в разрез с разрешението по член 3, параграф 10 от Директива 96/71.
61. Така Комисията повдига възражение във връзка с два аспекта на тази разпоредба, които трябва да бъдат разгледани поотделно. На първо място, трябва да се съгласим с Комисията, че понятието „колективни трудови договори“ има различни значения в уводното изречение на член 1, параграф 1 от Закона от 20 декември 2002 г., от една страна, и в точка 11 от тази разпоредба, от друга страна. Докато в първия случай се споменават „общозадължителни колективни договори“, в точка 11 се говори общо за „колективни трудови договори“. При последните обаче може да става дума само за такива колективни трудови договори, които не са обявени за общозадължителни. Все пак като такива поради еднозначната формулировка на член 3, параграф 1, второ тире от Директива 96/71, където става дума само за „колективни трудови договори, обявени за общозадължителни“, те не могат да попадат в приложното ѝ поле, от което следва, че тези колективни трудови договори не могат да бъдат разглеждани като елемент от ядрото от общностни условия за наемане на работа(37).
62. Друг аспект се отнася до издигането на определена категория актове независимо от правната им същност и материалното им съдържание в разпоредби, свързани с обществения ред. За да се прецени дали дадена разпоредба от колективен трудов договор трябва да се счита за общозадължителна по смисъла на Декларация № 10, според мен е необходимо съответната държава-членка да определи точно разпоредбите на колективните трудови договори(38). Общото позоваване на „колективни трудови договори“ съгласно член 1, параграф 1, точка 11 от Закона от 20 декември 2002 г. обаче има характер на бланкетна норма, лишена от нужната минимална определеност и яснота. Последното е абсолютно необходимо , тъй като не може да се изключи вероятността за наличие на обстоятелства, при които прилагането на разпоредби на колективни трудови договори спрямо командировани работници да бъде несъвместимо със свободното предоставяне на услуги(39). Затова винаги е необходима конкретна проверка дали, обективно погледнато, въпросната разпоредба осигурява закрила на командированите работници и дали създава фактическо предимство за засегнатите работници, което осезаемо допринася за тяхната социална закрила. Генералното позоваване на „колективни трудови договори“ обаче на практика не дава възможност на Съда да извърши обстойна проверка.
63. В процесуален аспект люксембургското правителство не е изпълнило задължението си да представи подробна и обстойна защита срещу изложените основания, позовавайки се в своя отговор на исковата молба на колективните трудови договори, които е приложило към отговора си от 30 август 2004 г.(40) Както Комисията правилно отбелязва, тук всъщност става дума за колективни трудови договори, обявени за общозадължителни с подзаконов нормативeн акт на Великото херцогство по смисъла на уводното изречение на член 1, параграф 1, а не за останалите „колективни трудови договори“, съставляващи предмет на спора, за които се отнася член 1, параграф 1, точка 11 от Закона от 20 декември 2002 г.
64. Следователно член 1, параграф 1, точка 11 от Закона от 20 декември 2002 г. не съответства на член 3, параграфи 1 и 10 от Директива 96/71.
По второто правно основание
65. В официалното си уведомително писмо Комисията първо обръща внимание на люксембургското правителство, че член 3, параграф 1, буква а) от Директива 96/71 задължава държавите-членки да гарантират спазването на максималната продължителност на работата и минималната продължителност на почивка от предприятия, установени в друга държава-членка. Тя посочва, че член 1, параграф 1, точка 3 от Закона от 20 декември 2002 г. ограничава защитата на минималната продължителност на почивка до седмичната почивка. Понятието „минимална продължителност на почивка“ обаче обхващало не само седмичната почивка, но и други почивки, като например дневната почивка или почивката през работно време, предвидени в членове 3 и 4 от Директива 2003/88/ЕО(41).
66. Още в отговора си от 30 август 2004 г. люксембургското правителство признава непълното транспониране на Директива 96/71(42).
67. По този начин обаче то е изпълнило задължението си едва след изтичане на двумесечния срок, който Комисията му е определила в мотивираното си становище от 12 октомври 2005 г. Според постоянната практика на Съда преценката за наличие на неизпълнение на задължения се извършва с оглед на състоянието, в което се е намирала държавата-членка към момента на изтичане на срока, който му е бил определен в мотивираното становище(43). Тъй като люксембургското правителство не оспорва закъснялото транспониране, това твърдение за нарушение е основателно дори и само по тази причина.
По третото правно основание
68. От своя страна твърдението за нарушение на Комисията поради неправомерно ограничаване на свободното предоставяне на услуги чрез вменяване на задължение съгласно член 7, параграф 1 от Закона от 20 декември 2002 г. за предприятия, установени в чужбина, „преди започване на работата да осигурят достъп на Inspection du travail et des mines, при обикновено поискване и във възможно най-кратки срокове, до съществената информация, необходима за осъществяването на контрол“, засяга не транспонирането на Директива 96/71, а пряко член 49 ЕО.
69. Както вече бе споменато, член 49 ЕО изисква не само премахването на всякаква дискриминация спрямо доставчик на услуги, установен в друга държава-членка, основана на националната му принадлежност, а и отстраняването на всякакви ограничения(44). Според установената съдебна практика прилагането на национални разпоредби на приемащата държава-членка спрямо доставчици на услуги може да осуети, затрудни или направи по-непривлекателно предлагането на услуги, поради което следва да се счита за ограничаване на свободното предоставяне на услуги, ако от него произтичат допълнителни разходи и допълнителна административна и икономическа тежест(45).
70. Разпоредбата на член 7, параграф 1 от Закона от 20 декември 2002 г. има за цел да позволи на люксембургската Inspection du travail et des mines да осъществява контрол на самоличността на работниците и на законосъобразността на престоя им при командироване. Тя налага на предприятията, установени извън територията на Великото херцогство Люксембург, задължителна предварително провеждана административна процедура, която изисква представяне на документи за социално- и трудовоправния статут и статута във връзка с престоя на командированите работници преди започване на работата, така че тази разпоредба при всички случаи е свързана с административни формалности за засегнатите предприятия, които могат да направят командироването на работници в Люксембург по-непривлекателно, отколкото на национално равнище. Според споменатото широко определение в съдебната практика дори и само това обстоятелство е достатъчно за потвърждение на ограничителния характер на тази разпоредба(46).
71. Трябва да се напомни още и че Съдът е предоставил на държавите-членки правомощия за контрол върху спазването на националните и общностните правни норми в областта на предоставянето на услуги. Той е признал също и основателността на мерките за контрол, необходими за проверка за спазването на изисквания, обосновани на свой ред с обществения интерес(47). Люксембургското правителство обосновава разпоредбата на член 7, параграф 1 от Закона от 20 декември 2002 г. както със закрилата на работниците, така и с необходимостта от осъществяване на контрол за борба със злоупотребите и незаконната трансгранична дейност. Според съдебната практика както закрилата на работниците, така и борбата със злоупотребите се считат за легитимни цели(48).
72. При все това Съдът е установил също и че контролът от страна на националните надзорни органи трябва да съблюдава границите, очертани от правото на Общността, и да не превръща свободното предоставяне на услуги във фикция(49). По-конкретно контролът трябва да гарантира осъществяването на преследваната с него цел и да не надвишава необходимото за постигането ѝ(50).
73. Характерно за люксембургската разпоредба е преди всичко задължението на предприемачите още „преди започване на работата“ да предоставят необходимите документи на Inspection du travail et des mines, което предполага злоупотреба при предварителен контрол, несъвместима по принцип с правото на Общността. Люксембургското правителство възразява, че обстоятелството, че предприемачът трябва да изпълни задължението си за предоставяне на информация само „при поискване“, облекчавало това законово задължение. То не било свързано със задължение на предприемача да подава декларация до държавните органи по своя инициатива.
74. Струва ми се, че независимо от това има основания да се предположи, че формулировката на люксембургската разпоредба твърде много напомня предварителен контрол за злоупотреби. Член 7, параграф 1 от Закона от 20 декември 2002 г. всъщност трябва да се разглежда във връзка с членове 13—17 от Loi du 4 avril 1974 portant réorganisation de l’Inspection du travail et des mines [Закон от 4 април 1974 г. за реорганизацията на Инспекцията по труда и мините](51) (наричан по-нататък „Закона от 4 април 1974 г.“), които оправомощават последната да нареди незабавно прекратяване на дейността на командирования работник на територията на Великото херцогство, ако работодателят му не се съобрази с предписанието за предоставяне на сведения. Подновяването на работата може да бъде разрешено от Inspection du travail et des mines едва след като бъдат подадени необходимите документи(52), като съгласно член 28 от Закона от 4 април 1974 г. неспазването на това задължение може да доведе до санкции като лишаване от свобода и парични глоби. При положение че, първо, е необходимо „разрешение“ за подновяване на работата, и второ, неспазването на задължението за предоставяне на сведения е свързано с налагането на наказателноправни санкции, то разпоредбата на член 7, параграф 1 от Закона от 20 декември 2002 г. не може да бъде разбирана по друг начин, освен че предоставянето на услуги в Люксембург чрез командироване на работници е забранено с уговорка за издаване на разрешение(53).
75. Отегчаващо е обстоятелството, че формулировката на тази разпоредба не отговаря на изискванията за правна сигурност и яснота. Според постоянната съдебна практика държавите-членки, за да гарантират цялостното транспониране на правото на Общността, трябва не само да хармонизират правните си системи с правото на Общността, но и да създадат освен това достатъчно определени, ясни и прозрачни условия, за да могат частноправните субекти да бъдат наясно с пълния обхват на правата си и да се позовават на тях пред националните юрисдикции(54). Този принцип трябва да важи с пълна сила, когато правото на държавите-членки налага на частноправните субекти задължения и санкции за неизпълнението им.
76. Налага се констатацията, че двусмислената формулировка на разпоредбата до голяма степен поставя издаването на разрешение в зависимост от преценката на административните органи и освен това увеличава в недопустима степен риска за предприятията да им бъдат наложени административно- или наказателноправни санкции. Така според доказателствения материал, предоставен на Съда от Комисията, Inspection du travail et des mines очевидно тълкува твърде стриктно член 7, параграф 1 от Закона от 20 декември 2002 г., изисквайки пълно представяне на всички документи преди извършването на услугата(55), така че противно на твърденията на люксембургското правителство, не е достатъчно документите да бъдат представени същия ден малко преди началото на работата. Освен това могат да възникнат трудности при практическото прилагане на член 7, параграф 1 от Закона от 20 декември 2002 г., поради обстоятелството че задължението за предоставяне на информация, а с това и същинската административна процедура, по принцип възниква едва след получаване на „поискване“ от страна на Inspection du travail et des mines, при което не става ясно каква роля е отредена на предприятието преди тази процедура и дали то не трябва евентуално само да предизвика такова „поискване“. Тъй като при липса на подобно „поискване“ в крайна сметка предприятието не може да се възползва от свободата на предоставяне на услуги, без да бъде изложено на административно- или наказателноправни санкции, това ограничение се проявява като абсолютна забрана, което с оглед на възможността за прилагане на не толкова радикални мерки не може да се приеме като необходимо за осигуряване на закрила на работниците.
77. В заключение считам за необходимо да напомня във връзка с това, че последно в Решение по дело Комисия/Люксембург(56) по отношение на несъразмерността между разрешението като предпоставка за започване на дейност и приложимостта на по-леки средства Съдът е установил следното: „Ако предприятие за предоставяне на услуги бъде задължено предварително да уведомява местните власти за присъствието на един или повече командировани работници, очакваната продължителност на престоя и услугата/услугите, за чието извършване са командировани, тази мярка би била също толкова ефикасна, колкото и спорното условие, и същевременно не толкова радикална. Тя би позволила на съответните органи да контролират спазването на люксембургските разпоредби в областта на социалната сигурност за срока на командироването и при това да държат сметка за задълженията, които предприятието има и по силата на действащите норми в тази област на държавата-членка по произход“. При тези обстоятелства е уместно приемащата държава-членка да ограничи намесата си до проверка на изискваните от доставчика на услуги сведения при започване на дейността в приемащата държава-членка и да прибягва до репресивни мерки само ако това се окаже необходимо(57). Следователно с фактическото въвеждане на уговорка за издаване на разрешение в член 7, параграф 1 от Закона от 20 декември 2002 г. люксембургското правителство надвишава онова, което Съдът счита за необходимо.
78. От всичко това следва, че при тази разпоредба става дума за злоупотреба при предварителен контрол, несъвместима с член 49 ЕО. В този смисъл и това твърдение за нарушение е основателно.
По четвъртото правно основание
79. Като допълнително административно изискване, което създава затруднения за предприятия със седалище в друга държава-членка при командироване на работници, предписанието на член 8 от Закона от 20 декември 2002 г. за определяне на пълномощник ad hoc, установен в Люксембург, представлява ограничаване на свободното предоставяне на услуги по смисъла на член 49 ЕО(58). Затова трябва да се провери дали ограниченията на свободното предоставяне на услуги, произтичащи от тази национална разпоредба, са оправдани с цел от обществен интерес, а ако това е така, дали са необходими за преследване на тази цел, и то с подходящи средства.
80. Люксембургското правителство се позовава на закрилата на работниците, борбата със злоупотребите и необходимостта от ефикасен контрол. Вече бе споменато, че както закрилата на работниците, така и борба със злоупотребите се считат за легитимни цели(59), докато осъществяването на контрол с цел прилагане на вътрешни защитни разпоредби се счита за съвместимо с правото на Общността, доколкото този надзор протича в границите, набелязани в правото на Общността(60).
81. На първо място, трябва да се отбележи, че никоя държава-членка не може да поставя като условие за предоставянето на услуги на територията ѝ спазването на всички условия, които се прилагат по отношение на клонове на предприятия, което би направило практически неприложими разпоредбите на Договора за ЕО, чиято цел е именно да осигури свобода на предоставянето на услуги(61).
82. Съответно в Решение по дело Комисия/Италия(62) Съдът е счел за несъвместимо със свободното предоставяне на услуги изискването към предприятия за наемане на работна ръка на непълно работно време, които искат да предоставят работна ръка на потребители, установени в Италия, да имат седалище или клон в страната, тъй като то води до невъзможност за предприятия, установени в друга държава-членка, да предоставят услуги в споменатата държава-членка.
83. По същество люксембургското правителство твърди, че никъде в член 8 от Закона от 20 декември 2002 г. не се посочват точни характеристики на въпросния пълномощник ad hoc. Нямало изискване той да е юридическо или физическо лице, нито да е структура, предоставяща възмездно услуги. Важно било единствено Inspection du travail et des mines да знае името на лицето, при което се съхраняват необходимите документи. Пълномощник ad hoc по смисъла на тази разпоредба в строителния бранш например би могъл да бъде основният предприемач, негов отговорен служител или някое строително управление.
84. Срещу това следва да се възрази, че подобно тълкуване изобщо не намира израз в член 8 от Закона от 20 декември 2002 г. и дори е в противоречие със законовите изисквания. От формулировката по-скоро еднозначно следва, че въпросният пълномощник ad hoc трябва да е „установен“ в Люксембург, т.е. „центърът на интересите му“ или „обичайното му местожителство“ да е в страната. Както Комисията правилно отбелязва, този елемент от фактическия състав предполага „постоянно местожителство“ или поне пребиваване, чиято продължителност надвишава срока на предоставяне на услугите. Оттук следва, че изискванията на член 8 от Закона от 20 декември 2002 г. не са изпълнени, ако необходимите документи се съхраняват например от някой командирован работник.
85. Това заключение ми се струва несъвместимо с практиката на Съда. В Решение по дело Arblade(63) Съдът е установил, че задължението за съхранение на определени документи по местоживеене на физическо лице, установено в приемащата държава-членка, което съхранява тези документи в качеството си на определен от работодателя пълномощник или лице, осъществяващо надзор, дори и след като работодателят прекрати дейността на работниците си в тази държава, следва да се счита за допустимо само ако органите на тази държава не могат да изпълняват правновалидно задачите си по надзора поради липса на такова задължение.
86. От една страна, трябва да се съгласим с люксембургското правителство, че осъществяването на контрол на място е абсолютно необходимо за гарантиране на спазването на защитните разпоредби на държавите-членки. От друга страна, може да му бъде отправено възражение, че не е обосновало или доказало достатъчно убедително, че люксембургските власти не биха могли да изпълняват ефективно задачите си по надзора без участието на пълномощник ad hoc, установен в Люксембург. За обосноваването на едно толкова радикално ограничение на свободното предоставяне на услуги не е достатъчно без подробна обосновка да се отправят критики или просто да се изразяват съмнения относно ефективността на предвидената в член 4 от Директива 96/71 организирана система за сътрудничество при обмена на информация между държавите-членки(64). Както всички други държави-членки, и Великото херцогство Люксембург е длъжно да се включи в споменатата система за административно сътрудничество, за да следи за спазването на съответните условия за наемане на работа. В този смисъл люксембургското правителство не е изпълнило процесуалното си задължение за обосноваване и доказване.
87. Независимо от това контролът за спазването на разпоредбите, свързани със социалната закрила на работниците, прекрасно може да бъде осигурен с помощта на не толкова рестриктивни мерки. По принцип трябва да се приеме, че за изпълнение на това задължение за надзор е достатъчно да бъде определен командирован работник, например някой от отговорните служители, който да поддържа връзка между чуждестранното предприятие и Inspection du travail et des mines и евентуално съхранява необходимите документи на строителния обект или на достъпно и ясно обозначено място на територията на приемащата държава-членка(65). Като мярка за осигуряване на социална закрила на работниците, която в по-малка степен ограничава свободното предоставяне на услуги, тя е в съзвучие с принципа за пропорционалност.
88. Затова стигам до заключението, че изискванията на член 8 от Закона от 20 декември 2002 г. са несъразмерни и нарушават член 49 ЕО. Следователно четвъртото твърдение за нарушение също е основателно.
VII – По съдебните разноски
89. По силата на член 69, параграф 2 от Процедурния правилник загубилата делото страна се осъжда да заплати съдебните разноски. След като искът срещу Великото херцогство Люксембург е уважен в основната си част, то следва да бъде осъдено да заплати съдебните разноски.
VIII – Заключение
90. Поради всички изложени по-горе обстоятелства предлагам на Съда:
– да установи, че Великото херцогство Люксембург не е изпълнило задълженията си по член 3, параграфи 1 и 10 от Директива 96/71, както и по членове 49 ЕО и 50 ЕО, като:
1. заявява, че разпоредбите на член 1, параграф 1, точки 1, 8 и 11 от Закона от 20 декември 2002 г. представляват административни разпоредби „за опазване на националния обществен ред“;
2. не е транспонирало напълно разпоредбата на член 3, параграф 1, буква а) от Директива 96/71 в член 1, параграф 1, точка 3 от този закон;
3. е създало в член 7, параграф 1 от този закон предпоставки, лишени от необходимата яснота за осигуряване на правната сигурност;
4. налага в член 8 от този закон съхраняването в Люксембург на необходимите за контрола документи от пълномощник ad hoc, който е установен там;
– да отхвърли иска в останалата му част като неоснователен,
– да осъди Великото херцогство Люксембург да заплати съдебните разноски.