SENTENZA DEL TRIBUNALE (Sezione delle impugnazioni)
10 novembre 2010
Causa T‑260/09 P
Ufficio per l’armonizzazione nel mercato interno (marchi, disegni e modelli) (UAMI)
contro
Manuel Simões Dos Santos
«Impugnazione — Impugnazione incidentale — Funzione pubblica — Funzionari — Promozione — Esercizio di promozione 2003 — Azzeramento e ricalcolo del capitale di punti di merito — Esecuzione di una sentenza del Tribunale — Autorità di cosa giudicata — Fondamento giuridico — Irretroattività — Legittimo affidamento — Danno materiale — Perdita di una possibilità di essere promosso — Danno morale»
Oggetto: Impugnazione diretta all’annullamento della sentenza del Tribunale della funzione pubblica dell’Unione europea (Prima Sezione) 5 maggio 2009, causa F‑27/08, Simões Dos Santos/UAMI (Racc. FP pagg. I‑A‑1‑113 e II‑A‑1‑613). Impugnazione incidentale del sig. Simões Dos Santos.
Decisione: I punti 2‑5 del dispositivo della sentenza del Tribunale della funzione pubblica dell’Unione europea (Prima Sezione) 5 maggio 2009, causa F‑27/08, Simões Dos Santos/UAMI (Racc. FP pagg. I‑A‑1‑113 e II‑A‑1‑613), sono annullati. Per il resto, le impugnazioni principale e incidentale sono respinte. La causa è rinviata dinanzi al Tribunale della funzione pubblica. Le spese sono riservate.
Massime
1. Funzionari — Promozione — Adozione di un nuovo sistema di promozione — Ritiro dei punti di merito acquisiti nell’ambito del precedente sistema — Violazione dei principi di irretroattività, di tutela del legittimo affidamento e di certezza del diritto
(Statuto dei funzionari, art. 45)
2. Funzionari — Promozione — Adozione di un nuovo sistema di promozione — Ritiro dei punti di merito acquisiti nell’ambito del precedente sistema — Necessità di un fondamento giuridico espresso, preciso e inequivocabile
(Statuto dei funzionari, artt. 45, 90 e 91)
3. Funzionari — Promozione — Adozione di un nuovo sistema di promozione — Ritiro dei punti di merito acquisiti nell’ambito del precedente sistema — Funzionario che dispone di un saldo di punti di merito elevato grazie alla sua notevole anzianità
(Statuto dei funzionari, art. 45)
4. Ricorso di annullamento — Sentenza di annullamento — Effetti — Obbligo di adottare provvedimenti d’esecuzione
(Art. 233, primo comma, CE)
5. Funzionari — Ricorso — Competenza a conoscere della legittimità e del merito — Condanna d’ufficio dell’istituzione convenuta a risarcire il danno causato da illecito amministrativo
(Statuto dei funzionari, art. 91, n. 1)
6. Funzionari — Ricorso — Competenza a conoscere della legittimità e del merito — Portata — Limiti — Rispetto del principio del contraddittorio
(Statuto dei funzionari, art. 91, n. 1)
7. Funzionari — Ricorso — Competenza a conoscere della legittimità e del merito — Risarcimento del danno materiale in termini di perdita di possibilità — Valutazione — Criteri
(Statuto dei funzionari, art. 91, n. 1)
1. I principi di irretroattività, di certezza del diritto e di tutela del legittimo affidamento non possono essere estesi al punto da impedire, in via generale, che una nuova norma si applichi agli effetti futuri di situazioni sorte in vigenza della norma antecedente. Per contro, le norme sostanziali o di diritto sostanziale devono essere interpretate come applicabili a situazioni maturate anteriormente alla loro entrata in vigore solo qualora dalla loro formulazione, dalla loro finalità o dalla loro economia risulti chiaramente che dev’essere loro attribuita tale efficacia. Analogamente, tali principi ostano a che l’efficacia nel tempo di un atto dell’Unione decorra da una data anteriore alla sua pubblicazione, salvo, in via eccezionale, qualora lo esiga lo scopo da raggiungere e qualora il legittimo affidamento degli interessati sia debitamente rispettato. Inoltre, sotto pena di svuotare di ogni effetto utile i rimedi giuridici che consentono di far valere dinanzi al giudice dell’Unione una violazione mediante l’atto contestato dei principi di irretroattività, di certezza del diritto e di tutela del legittimo affidamento, lo scopo che può giustificare la retroattività di un atto di portata generale non può né esaurirsi nell’efficacia retroattiva in quanto tale dell’atto, che può esserne solo un effetto, né coincidere esclusivamente con la volontà dell’autore dell’atto posteriore di rimediare, in maniera retroattiva, a un’omissione nell’atto iniziale.
Mentre la mancata presa in considerazione, da parte dell’Ufficio per l’armonizzazione nel mercato interno (marchi, disegni e modelli), in maniera integrale e con valori identici, dei punti di merito accordati in vigenza del precedente sistema di valutazione e di promozione dei funzionari corrisponde ad una scelta legittima dell’Ufficio, nell’esercizio del suo potere discrezionale quanto all’applicazione e alla modifica del sistema di valutazione e di promozione dei funzionari, l’Ufficio non può basarsi sugli obiettivi perseguiti dalla riforma di tale sistema, che consiste nel rimediare ai suoi punti deboli risultanti dall’attribuzione di punti di merito eccessivi sulla base di un’anzianità molto elevata anziché sulla base dei meriti attuali del funzionario interessato, se esso omette di spiegare i motivi per i quali, anziché sopprimere retroattivamente i saldi dei punti di merito derivanti dal precedente sistema, non era possibile convertirli, con effetto immediato, in punti di merito rientranti nel nuovo sistema di valutazione e di promozione, senza con ciò arrecare pregiudizio ai detti obiettivi. In un caso del genere, l’obiettivo consistente nell’eliminare i punti deboli del precedente sistema di valutazione e di promozione non costituisce in sé uno scopo sufficiente tale da giustificare l’applicazione retroattiva di una decisione di ritiro dei punti di merito acquisiti.
Per giunta, una siffatta decisione costituisce una violazione del legittimo affidamento del funzionario interessato, quando quest’ultimo poteva legittimamente attendersi, in forza di una sentenza di annullamento per mancanza di fondamento giuridico della decisione che opera il ritiro di punti, che il suo saldo di punti di merito acquisiti in vigenza del precedente sistema non gli venisse ritirato con effetto retroattivo, ferma restando un’eventuale modifica del detto saldo con effetto immediato e per il futuro.
(v. punti 48, 52, 54, 60, 62 e 63)
Riferimento:
Corte 25 gennaio 1979, causa 99/78, Weingut Decker (Racc. pag. 101, punto 8); 11 luglio 1991, causa C‑368/89, Crispoltoni (Racc. pag. I‑3695, punto 17); 11 dicembre 2008, causa C‑334/07 P, Commissione/Freistaat Sachsen (Racc. pag. I‑9465, punti 43 e 44); 19 marzo 2009, causa C‑256/07, Mitsui & Co. Deutschland (Racc. pag. I‑1951, punto 2 e giurisprudenza ivi citata)
Tribunale 14 febbraio 2007, causa T‑435/04, Simões Dos Santos/UAMI (Racc. FP pagg. I‑A‑2‑61 e II‑A‑2‑427, punto 100), 7 ottobre 2009, causa T‑380/06, Vischim/Commissione (Racc. pag. II‑3911, punto 82 e giurisprudenza ivi citata)
2. Una regolamentazione interna adottata da un’istituzione o da un’agenzia dell’Unione, relativa all’attuazione di un nuovo sistema di valutazione e di promozione dei funzionari e che prevede il ritiro dei punti di merito acquisiti sotto il precedente sistema di valutazione e di promozione, deve contenere una norma specifica che serva da fondamento giuridico per raggiungere l’obiettivo della riforma del detto sistema, e cioè una norma esplicita e sufficientemente chiara e precisa diretta alla scomparsa dei punti di merito accumulati dai funzionari della detta istituzione o agenzia in vigenza del precedente sistema.
La mancanza di un siffatto fondamento giuridico costituisce un’illegittimità non sanabile con atto successivo a efficacia retroattiva.
Infatti, tale carenza non si limita ad un semplice vizio di forma che potrebbe essere sanato retroattivamente, attraverso un atto interpretativo, ma costituisce un’illegittimità grave e irreversibile, in contrasto con i principi di legalità e di certezza del diritto. Inoltre, se così non fosse, non sarebbe più garantito l’effetto utile dei rimedi giuridici diretti a fare annullare un atto o a far accertare la sua illegittimità per mancanza di fondamento giuridico, dato che l’istituzione o l’agenzia interessata potrebbe eliminare retroattivamente gli effetti di un siffatto annullamento o di un siffatto accertamento di illegittimità instaurando così una situazione giuridica nel passato come se tale illegittimità grave e irreversibile non fosse mai stata commessa, il che equivarrebbe a permetterle di modificare a posteriori l’oggetto di una controversia che abbia portato all’annullamento o all’accertamento di illegittimità. Ciò è tanto più vero qualora la legittimità della regolamentazione generale, che si presume costituisca il fondamento giuridico dell’atto annullato, non sia, in quanto tale, rimessa in discussione nell’ambito di un ricorso contro il detto atto e, pertanto, da una decisione del Tribunale.
Per giunta, anche supponendo che la mancanza di fondamento giuridico costituisca solo un vizio di forma, una sentenza di annullamento fondata su un vizio siffatto comporta un accertamento di illegittimità risalente alla data di entrata in vigore dell’atto annullato, fatte salve la possibilità di riprendere il procedimento diretto a sostituire tale atto nella fase precisa in cui l’illegittimità si è verificata e l’eventuale validità degli atti preparatori adottati in precedenza. Tuttavia, non discende da questi principi che l’atto adottato posteriormente e diretto a sostituire l’atto annullato per vizio di forma sia idoneo a sanare tale vizio in maniera retroattiva.
(v. punti 56, 57, 59, 71 e 72)
Riferimento:
Corte 15 ottobre 2002, cause riunite C‑238/99 P, C‑244/99 P, C‑245/99 P, C‑247/99 P, da C‑250/99 P a C‑252/99 P e C‑254/99 P, Limburgse Vinyl Maatschappij e a./Commissione (Racc. pag. I‑8375, punti 72‑75); 29 novembre 2007, causa T‑417/06 P, Italia/Commissione, punti 51‑53
Tribunale: Simões Dos Santos/UAMI, cit., punti 139‑146
3. Nell’ambito di una regolamentazione interna di un’istituzione o di un’agenzia dell’Unione, relativa all’attuazione di un nuovo sistema di valutazione e di promozione dei funzionari, una decisione con efficacia retroattiva che preveda il ritiro dei punti di merito acquisiti sotto il sistema precedente non può essere giustificata, in forza dei principi di parità di trattamento, nei confronti di un funzionario che fosse l’unico a disporre di un saldo di punti di merito particolarmente elevato a causa della sua notevole anzianità e che fosse l’unico ad aver proposto, in maniera ricorrente, ricorsi diretti a preservare tale saldo.
Di conseguenza, l’Ufficio per l’armonizzazione nel mercato interno (marchi, disegni e modelli) non può legittimamente sostenere che un funzionario del genere si trovasse in una situazione analoga o identica rispetto a quella degli altri funzionari del detto Ufficio, tale da poter provocare disparità di trattamento a scapito di questi ultimi.
(v. punto 61)
4. Per conformarsi ad una sentenza di annullamento e darle piena esecuzione, l’istituzione da cui promana l’atto annullato è tenuta a rispettare non soltanto il dispositivo della sentenza, ma anche la motivazione da cui quest’ultimo discende e che ne costituisce il sostegno necessario, nel senso che detta motivazione è indispensabile per determinare il senso esatto di quanto è stato statuito nel dispositivo. Questa motivazione, infatti, da un lato, individua esattamente la disposizione giudicata illegittima e, dall’altro, permette di conoscere le ragioni precise dell’illegittimità accertata nel dispositivo e che l’istituzione interessata deve prendere in considerazione nel sostituire l’atto annullato.
Del resto, l’art. 233 CE impone all’istituzione interessata di evitare che qualsiasi atto destinato a sostituire l’atto annullato sia viziato dalle medesime irregolarità individuate nella sentenza di annullamento. Questi principi si applicano a maggior ragione quando la sentenza di annullamento ha acquisito forza di cosa giudicata.
La finalità del ricorso di annullamento e l’effetto utile dell’art. 233, primo comma, CE risulterebbero fortemente compromessi, o addirittura sviati, se l’istituzione da cui promana l’atto annullato, anziché adottare i provvedimenti che l’esecuzione della sentenza del Tribunale comporta e sanare l’illegittimità commessa, fosse autorizzata a modificare, con effetto retroattivo, il fondamento giuridico del detto atto per conseguire un risultato corrispondente a quello sanzionato dal giudice dell’Unione.
(v. punti 70 e 72)
Riferimento:
Corte 26 aprile 1988, cause riunite 97/86, 99/86, 193/86 e 215/86, Asteris e a./Commissione (Racc. pag. 2181, punto 27); 14 settembre 1999, causa C‑310/97 P, Commissione/AssiDomän Kraft Products e a. (Racc. pag. I‑5363, punti 54 e 56)e 13 luglio 2000, causa C‑8/99 P, Gómez de Enterría y Sanchez/Parlamento (Racc. pag. I‑6031, punto 20), Italia/Commissione, cit., punto 50
5. Quando giudica controversie di carattere pecuniario ex art. 91, n. 1, seconda frase, dello Statuto, il giudice dell’Unione dispone di una competenza anche di merito, nell’ambito della quale può, se necessario, condannare d’ufficio l’istituzione o l’agenzia convenuta a versare un risarcimento per il danno causato dal suo illecito e, in tal caso, tenuto conto di tutte le circostanze della controversia, può valutare equitativamente il danno. Infatti, tale competenza investe il giudice dell’Unione del compito di dare alle controversie che gli vengono sottoposte una soluzione completa e gli permette, anche in mancanza di conclusioni regolari a tal fine, non soltanto di annullare, ma anche, se del caso, di condannare d’ufficio l’istituzione o l’agenzia convenuta al pagamento di un risarcimento per il danno morale causato dal suo illecito amministrativo.
Alla luce di questi principi, non si può sostenere che, nell’ambito di un ricorso di annullamento proposto da un funzionario contro una decisione dell’Ufficio per l’armonizzazione nel mercato interno (marchi, disegni e modelli), il Tribunale della funzione pubblica abbia statuito ultra petita accordando all’interessato, in mancanza di conclusioni esplicite in questo senso da parte di quest’ultimo, un risarcimento del danno morale subito dallo stesso a seguito dell’illecito amministrativo dell’Ufficio.
(v. punti 83-85)
Riferimento:
Corte 17 dicembre 2009, cause riunite C‑197/09 RX‑II, Riesame M/EMEA (Racc. pag. I‑12033, punto 56 e giurisprudenza ivi citata) e Corte 20 maggio 2010, causa C‑583/08 P, Gogos/Commissione (Racc. pag. I‑4469, punto 44 e giurisprudenza ivi citata)
Tribunale 8 settembre 2009, causa T‑404/06 P, ETF/Landgren (Racc. pag. II‑2841, punto 232 e giurisprudenza ivi citata)
6. La competenza anche di merito concessa al giudice dell’Unione nelle liti pecuniarie che oppongono le istituzioni ai loro dipendenti non può essere considerata tale da conferire a detto giudice il potere di sottrarre una tale controversia al rispetto delle norme procedurali connesse al principio del contraddittorio. Tale principio, che il giudice dell’Unione provvede a far rispettare e a rispettare esso stesso, fa parte dei diritti della difesa e si applica a qualsiasi procedimento che possa sfociare in una decisione di un’istituzione o di un’agenzia tale da pregiudicare in maniera sensibile gli interessi di una persona.
Tale principio implica, di norma, il diritto per le parti di un processo di poter prendere posizione sui fatti e sui documenti su cui si baserà una decisione giudiziaria nonché di discutere le prove e le osservazioni dedotte dinanzi al giudice e i motivi di diritto rilevati d’ufficio dal giudice, sui quali egli intende basare la propria decisione. Infatti, perché siano soddisfatte le prescrizioni connesse al diritto a un processo equo, occorre che le parti possano discutere in contraddittorio tanto sugli elementi di fatto quanto sugli elementi di diritto che sono decisivi per l’esito del procedimento. Di conseguenza, il giudice dell’Unione non può, in linea di principio, fondare la propria decisione su un motivo di diritto rilevato d’ufficio, foss’anche di ordine pubblico, senza prima aver invitato le parti a presentare le proprie osservazioni in merito.
A questo proposito, qualora il Tribunale della funzione pubblica valuti l’esistenza e la portata di un danno morale subito da un funzionario dell’Ufficio per l’armonizzazione nel mercato interno (marchi, disegni e modelli), nonché il suo carattere risarcibile, senza aver preliminarmente dato l’opportunità all’Ufficio di esprimere utilmente il suo punto di vista al riguardo, esso trasgredisce il principio del contraddittorio e viola i diritti della difesa dell’Ufficio.
(v. punti 86, 87, 91 e 92)
Riferimento:
Corte 2 dicembre 2009, causa C‑89/08 P, Commissione/Irlanda e a. (Racc. pag. I‑11245, punti 50‑57); Riesame M/EMEA, cit., punti 40‑42 e, rispettivamente, giurisprudenza ivi citata, nonché punto 58
Tribunale 12 maggio 2010, causa T‑491/08 P, Bui Van/Commissione, punto 88
7. L’autorità che ha il potere di nomina dispone di un ampio potere discrezionale riguardo alla scelta dei funzionari da promuovere. Ne deriva che, persino nel caso in cui sia dimostrato che la detta autorità ha commesso illeciti nel corso della procedura di promozione a danno di un funzionario, questi elementi, di per sé, non possono bastare, sotto pena di negare l’ampio potere discrezionale di tale autorità in materia di promozione, a far concludere che, in mancanza di tali illeciti, il funzionario sarebbe stato effettivamente promosso e che, pertanto, il danno materiale lamentato sia certo ed effettivo. Infatti, lo Statuto non attribuisce nessun diritto a promozione nemmeno ai funzionari in possesso di tutti i requisiti per poter essere promossi. Ne deriva che le opportunità di avanzamento dell’interessato non possono essere determinate con sufficiente precisione dal giudice dell’Unione, senza che quest’ultimo sostituisca la sua valutazione a quella della detta autorità, per consentirgli di accertare che, con riferimento a tali questioni, l’interessato ha subito un danno economico. Pertanto, in mancanza di un diritto soggettivo alla promozione, il danno materiale fatto valere da un ricorrente non può consistere nella perdita della maggior retribuzione che egli avrebbe percepito nell’ipotesi della sua promozione.
Tuttavia, come è stato riconosciuto dalla giurisprudenza, un danno materiale reale e certo — e pertanto risarcibile — può risultare anche dalla perdita di una possibilità, come quella di essere promosso. Orbene, in presenza di una serie di elementi sufficientemente precisi e plausibili, con il sostegno di calcoli dettagliati, al fine di dimostrare che, indipendentemente dall’ampio potere discrezionale dell’autorità che ha il potere di nomina, il funzionario ricorrente avrebbe disposto di una possibilità concreta e seria di essere promosso in caso di conversione di un saldo di punti di merito, derivante da un precedente sistema di valutazione e di promozione, in capitale di punti di merito rientrante in un nuovo sistema, il Tribunale della funzione pubblica non può legittimamente dichiarare che nemmeno la seria possibilità di ottenere una promozione può fondare un danno materiale consistente in una perdita di introiti. Al contrario, una siffatta perdita eventuale costituisce un elemento pertinente nel contesto della valutazione della portata del risarcimento da concedere per compensare un danno derivante dalla perdita di una possibilità.
(v. punti 102-106)
Riferimento:
Corte 21 febbraio 2008, causa C‑348/06 P, Commissione/Girardot (Racc. pag. I‑833, punti 54 e segg., nonché punto 67)
Tribunale 15 settembre 2005, causa T‑132/03, Casini/Commissione (Racc. PI pagg. I‑A‑253 e II‑1169, punto 97 e giurisprudenza ivi citata); 31 gennaio 2007, causa T‑166/04, C/Commissione (Racc. FP pagg. I‑A‑2‑9 e II‑A‑2‑49, punti 65 e 66)