ARREST VAN HET GERECHT (Kamer voor hogere voorzieningen)
10 november 2010
Zaak T‑260/09 P
Bureau voor harmonisatie binnen de interne markt (merken, tekeningen en modellen) (BHIM)
tegen
Manuel Simões Dos Santos
„Hogere voorziening — Incidentele hogere voorziening — Openbare dienst — Ambtenaren — Bevordering — Bevorderingsronde 2003 — Terugzetting op nul en nieuwe berekening van aantal meritepunten — Uitvoering van een arrest van het Gerecht — Gezag van gewijsde — Rechtsgrond — Geen terugwerkende kracht — Gewettigd vertrouwen — Materiële schade — Verlies van kans op bevordering — Immateriële schade”
Betreft: Hogere voorziening tegen het arrest van het Gerecht voor ambtenarenzaken van de Europese Unie (Eerste kamer) van 5 mei 2009, Simões Dos Santos/BHIM (F‑27/08, JurAmbt. blz. I‑A‑1‑113 en II-A-1-613), en strekkende tot vernietiging van dat arrest. Door Simões Dos Santos ingestelde incidentele hogere voorziening.
Beslissing: De punten 2 tot en met 5 van het dictum van het arrest van het Gerecht voor ambtenarenzaken van de Europese Unie (Eerste kamer) van 5 mei 2009, Simões Dos Santos/BHIM (F‑27/08, JurAmbt. blz. I-A-1-113 en II-A-1-613), worden vernietigd. De principale en de incidentele hogere voorziening worden voor het overige afgewezen. De zaak wordt terugverwezen naar het Gerecht voor ambtenarenzaken. De beslissing omtrent de kosten wordt aangehouden.
Samenvatting
1. Ambtenaren — Bevordering — Vaststelling van nieuw bevorderingsstelsel — Intrekking van onder het oude systeem verkregen meritepunten — Schending van de beginselen van non-retroactiviteit, bescherming van gewettigd vertrouwen en rechtszekerheid
(Ambtenarenstatuut, art. 45)
2. Ambtenaren — Bevordering — Vaststelling van nieuw bevorderingsstelsel — Intrekking van onder het oude systeem verkregen meritepunten — Noodzaak van een uitdrukkelijke, precieze en ondubbelzinnige rechtsgrondslag
(Ambtenarenstatuut, art. 45, 90 en 91)
3. Ambtenaren — Bevordering — Vaststelling van nieuw bevorderingsstelsel — Intrekking van onder het oude systeem verkregen meritepunten — Ambtenaar die door aanzienlijk aantal dienstjaren over een hoog restant aan meritepunten beschikt
(Ambtenarenstatuut, art. 45)
4. Beroep tot nietigverklaring — Arrest houdende nietigverklaring —
Gevolgen — Verplichting om maatregelen ter uitvoering vast te stellen
(Art. 233, eerste alinea, EG)
5. Ambtenaren — Beroep — Volledige rechtsmacht — Verwerende instelling ambtshalve veroordeeld tot betaling van vergoeding in geval van door dienstfout veroorzaakte schade
(Ambtenarenstatuut, art. 91, lid 1)
6. Ambtenaren — Beroep — Volledige rechtsmacht — Omvang — Grenzen — Eerbiediging van het beginsel van hoor en wederhoor
(Ambtenarenstatuut, art. 91, lid 1)
7. Ambtenaren — Beroep — Volledige rechtsmacht — Vergoeding van materiële schade in de zin van verlies van kans — Beoordeling — Criteria
(Ambtenarenstatuut, art. 91, lid 1)
1. De beginselen van non-retroactiviteit, rechtszekerheid en bescherming van gewettigd vertrouwen kunnen niet aldus worden verruimd dat zij algemeen verhinderen dat een nieuwe regeling van toepassing is op de toekomstige gevolgen van een onder de oude regeling ontstane situatie. Daarentegen moeten de inhoudelijke regels of die van het materiële recht aldus worden uitgelegd dat zij ten aanzien van vóór hun inwerkingtreding verworven posities alleen gelden voor zover uit de bewoordingen, doelstelling of opzet daarvan duidelijk blijkt dat er zulke gevolgen aan dienen te worden toegekend. Bovendien verzetten die beginselen zich ertegen dat een handeling van de Unie reeds vóór de bekendmaking ervan van kracht is, behalve, bij wijze van uitzondering, indien dit voor het te bereiken doel noodzakelijk is en het gewettigd vertrouwen van de belanghebbenden naar behoren in acht is genomen. Bovendien kan het doel dat de terugwerkende kracht van een handeling met een algemene strekking kan rechtvaardigen niet verdwijnen in de terugwerkende kracht van die handeling als zodanig, die slechts een gevolg daarvan kan zijn, noch samenvallen met de wens van degene die de handeling heeft verricht om met terugwerkende kracht een verzuim in de oorspronkelijke handeling te verhelpen, omdat anders elk nuttig gevolg wordt ontnomen aan de rechtsmiddelen op grond waarvan voor de rechter van de Unie een beroep kan worden gedaan op schending, door de bestreden handeling, van de beginselen van non-retroactiviteit, rechtszekerheid en bescherming van het gewettigd vertrouwen.
Ofschoon het bij de uitoefening van zijn discretionaire bevoegdheid op het gebied van de uitvoering en de wijziging van het beoordelings‑ en bevorderingsstelsel van ambtenaren een legitieme keus is van het Bureau voor harmonisatie binnen de interne markt (merken, tekeningen en modellen) om niet volledig en op gelijke wijze rekening te houden met de meritepunten die zijn verleend onder het oude beoordelings‑ en bevorderingsstelsel van ambtenaren, kan dat Bureau zich niet baseren op doelstellingen die door de hervorming van dat stelsel worden nagestreefd, namelijk het verhelpen van de zwakheden van dat stelsel als gevolg van de toekenning van te veel meritepunten op basis van een groot aantal dienstjaren in plaats van de daadwerkelijke verdiensten van de betrokken ambtenaar, wanneer het niet uiteenzet waarom het, in plaats van het restant van de uit het oude systeem overgebleven meritepunten met terugwerkende kracht te schrappen, niet mogelijk was om die met onmiddellijke ingang om te zetten in meritepunten die onder het nieuwe beoordelings‑ en bevorderingsstelsel vallen, zonder dat dit afbreuk doet aan die doelstellingen. In een dergelijk geval volstaat het doel om de zwakheden van het oude beoordelings‑ en bevorderingsstelsel te verhelpen op zich niet om de toepassing met terugwerkende kracht te rechtvaardigen van een besluit tot intrekking van verkregen meritepunten.
Bovendien vormt een dergelijk besluit een schending van het gewettigd vertrouwen van de ambtenaar, wanneer hij, op grond van een arrest houdende nietigverklaring wegens het ontbreken van rechtsgrondslag van het besluit tot intrekking van de punten, terecht mocht verwachten dat het restant aan meritepunten die hij onder het oude stelsel had verkregen niet met terugwerkende kracht zou worden geschrapt, behoudens een eventuele wijziging van dat restant met onmiddellijke ingang en voor de toekomst.
(cf. punten 48, 52, 54, 60, 62 en 63)
Referentie:
Hof: 25 januari 1979, Weingut Decker, 99/78, Jurispr. blz. 101, punt 8; 11 juli 1991, Crispoltoni, C‑368/89, Jurispr. blz. I‑3695, punt 17; 11 december 2008, Commissie/Freistaat Sachsen, C‑334/07 P, Jurispr. blz. I‑9465, punten 43 en 44; 19 maart 2009, Mitsui & Co. Deutschland, C‑256/07, Jurispr. blz. I‑1951, punt 2, en de aangehaalde rechtspraak
Gerecht: 14 februari 2007, Simões Dos Santos/BHIM, T‑435/04, JurAmbt. blz. I‑A‑2‑61 en II-A-2-427, punt 100; 7 oktober 2009, Vischim/Commissie, T‑380/06, Jurispr. blz. II-3911, punt 82, en de aangehaalde rechtspraak
2. Een door een instelling of agentschap van de Unie vastgestelde interne regeling betreffende de invoering van een nieuw beoordelings‑ en bevorderingsstelsel van ambtenaren die voorziet in de intrekking van meritepunten die onder het oude beoordelings‑ en bevorderingsstelsel zijn verkregen, moet een specifieke regel bevatten die dient als rechtsgrondslag voor de verwezenlijking van het doel van de hervorming van dat stelsel, dat wil zeggen een uitdrukkelijke en voldoende duidelijke en precieze regel die betrekking heeft op de schrapping van de meritepunten die de ambtenaren van die instelling of dat agentschap onder het oude stelsel hebben verkregen.
Het ontbreken van een dergelijke rechtsgrondslag vormt een onwettigheid die door een latere handeling met terugwerkende kracht niet kan worden geregulariseerd.
Een dergelijk gebrek vormt immers niet slechts een vormverzuim dat met terugwerkende kracht kan worden geregulariseerd door middel van een interpretatieve handeling, maar vormt een ernstige en onherstelbare onwettigheid die in strijd is met het legaliteits‑ en het rechtszekerheidsbeginsel. Was dit niet het geval, dan zou de nuttige werking van de rechtsmiddelen die ertoe strekken om een handeling nietig te doen verklaren of wegens het ontbreken van rechtsgrondslag de onwettigheid ervan te doen vaststellen niet langer verzekerd zijn, aangezien de betrokken instelling of het agentschap de gevolgen van die nietigverklaring of die vaststelling van onwettigheid met terugwerkende kracht teniet zou kunnen doen en aldus een rechtssituatie in het verleden tot stand zou kunnen brengen alsof die ernstige en onherstelbare onwettigheid nooit had plaatsgevonden, hetgeen erop zou neerkomen dat het voorwerp van een geding dat tot de nietigverklaring of de vaststelling van onwettigheid heeft geleid achteraf kan worden gewijzigd. Dit geldt te meer wanneer de wettigheid van de algemene regeling, die de rechtsgrondslag van de nietig verklaarde handeling zou vormen, als zodanig niet in geding wordt gebracht in het kader van een beroep tegen die handeling en, dientengevolge, door een beslissing van het Gerecht.
Maar zelfs al zou het ontbreken van rechtsgrondslag slechts een vormverzuim zijn, dan nog bevat het arrest houdende nietigverklaring dat op een dergelijk verzuim is gebaseerd een vaststelling van onwettigheid die teruggaat tot de datum van inwerkingtreding van de nietig verklaarde handeling, onverminderd de mogelijkheid van hervatting van de procedure om die handeling te vervangen precies in het stadium waarin die onwettigheid heeft plaatsgevonden en de eventuele geldigheid van eerder vastgestelde voorbereidende handelingen. Uit die beginselen volgt echter niet dat de later vastgestelde handeling die de wegens vormverzuim nietig verklaarde handeling moet vervangen dat verzuim met terugwerkende kracht kan regulariseren.
(cf. punten 56, 57, 59, 71 en 72)
Referentie:
Hof: 15 oktober 2002, Limburgse Vinyl Maatschappij e.a./Commissie, C‑238/99 P, C‑244/99 P, C‑245/99 P, C‑247/99 P, C‑250/99 P–C‑252/99 P en C‑254/99 P, Jurispr. blz. I‑8375, punten 72‑75; 29 november 2007, Italië/Commissie, C‑417/06 P, niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punten 51‑53
Gerecht: Simões Dos Santos/BHIM, reeds aangehaald, punten 139‑146
3. In het kader van een interne regeling van een instelling of agentschap van de Unie betreffende de invoering van een nieuw beoordelings‑ en bevorderingsstelsel van ambtenaren kan een besluit dat terugwerkende kracht heeft en voorziet in de intrekking van onder het oude stelsel verkregen meritepunten, op grond van het beginsel van gelijke behandeling niet worden gerechtvaardigd ten opzichte van een ambtenaar die als enige beschikte over een bijzonder hoog restant aan meritepunten als gevolg van zijn grote aantal dienstjaren en die als enige herhaaldelijk beroepen heeft ingesteld om dat restant te behouden.
In deze omstandigheden kan het Bureau voor harmonisatie binnen de interne markt (merken, tekeningen en modellen) niet betogen dat die ambtenaar zich in een soortgelijke of identieke situatie bevond als andere ambtenaren van dat Bureau waardoor er sprake zou kunnen zijn van een verschil in behandeling ten nadele van laatstgenoemden.
(cf. punt 61)
4. Om zich te voegen naar een arrest houdende nietigverklaring en hieraan volledig uitvoering te geven, moet de instelling die de nietig verklaarde handeling heeft verricht, niet alleen het dictum van het arrest naleven, maar ook de rechtsoverwegingen die daartoe hebben geleid en er de noodzakelijke steun aan bieden in die zin dat zij onontbeerlijk zijn om de juiste betekenis van het dictum te bepalen. Het zijn immers de rechtsoverwegingen die aangeven, welke bepaling precies als onwettig wordt beschouwd, en wat precies de redenen zijn van de in het dictum vastgestelde onwettigheid, en waarmee de betrokken instelling bij de vervanging van de nietig verklaarde handeling rekening moet houden.
De betrokken instelling dient er ingevolge artikel 233 EG voor te zorgen dat de handeling die de nietig verklaarde handeling moet vervangen niet dezelfde onregelmatigheden vertoont als in het arrest houdende nietigverklaring zijn vastgesteld. Deze beginselen gelden des te meer wanneer het arrest houdende nietigverklaring gezag van gewijsde heeft gekregen.
Het doel van het beroep tot nietigverklaring en de nuttige werking van artikel 233, eerste alinea, EG zouden ernstig in gevaar worden gebracht of zelfs worden omzeild, indien de instelling die de nietig verklaarde handeling heeft verricht, in plaats van de maatregelen te treffen die de uitvoering van het arrest van het Gerecht meebrengt en de onwettigheid te corrigeren, de rechtsgrondslag van die handeling met terugwerkende kracht mocht wijzigen om een resultaat te bereiken dat voldoet aan het door de rechter van de Unie goedgekeurde resultaat.
(cf. punten 70 en 72)
Referentie:
Hof: 26 april 1988, Asteris e.a./Commissie, 97/86, 99/86, 193/86 en 215/86, Jurispr. blz. 2181, punt 27; 14 september 1999, Commissie/AssiDomän Kraft Products e.a., C‑310/97 P, Jurispr. blz. I‑5363, punten 54 en 56; 13 juli 2000, Gómez de Enterría y Sanchez/Parlement, C‑8/99 P, Jurispr. blz. I‑6031, punt 20; Italië/Commissie, reeds aangehaald, punt 50
5. Ingevolge artikel 91, lid 1, tweede volzin, van het Statuut beschikt de rechter van de Unie in geschillen van geldelijke aard over volledige rechtsmacht, in het kader waarvan hij bevoegd is om zo nodig de verwerende instelling of het agentschap ambtshalve te veroordelen tot betaling van een vergoeding voor de door haar of zijn onrechtmatige daad veroorzaakte schade en om in een dergelijk geval, rekening houdend met alle omstandigheden van het geval, de geleden schade ex aequo et bono vast te stellen. De rechter van de Unie is op grond van de volledige rechtsmacht immers bevoegd om bij hem aanhangige geschillen volledig te beslechten en hij kan, ook al is zulks niet formeel gevorderd, niet alleen nietig verklaren, maar ook zo nodig de verwerende instelling of het agentschap ambtshalve veroordelen tot betaling van een vergoeding voor de door haar of zijn dienstfout veroorzaakte immateriële schade.
Gelet op deze beginselen, kan niet worden gesteld dat het Gerecht voor ambtenarenzaken in het kader van een beroep tot nietigverklaring dat een ambtenaar tegen een besluit van het Bureau voor harmonisatie binnen de interne markt (merken, tekeningen, modellen) heeft ingesteld, ultra petita heeft beslist door de betrokkene bij gebreke van een expliciete vordering in die zin van laatstgenoemde, een vergoeding toe te kennen voor de immateriële schade die hij heeft geleden door de dienstfout van het Bureau.
(cf. punten 83‑85)
Referentie:
Hof: 17 december 2009, Heroverweging M/EMEA, C‑197/09 RX‑II, Jurispr. blz. I‑12033, punt 56, en de aangehaalde rechtspraak; 20 mei 2010, Gogos/Commissie, C‑583/08 P, Jurispr. blz. I-4469, punt 44, en de aangehaalde rechtspraak
Gerecht: 8 september 2009, ETF/Landgren, T‑404/06 P, Jurispr. blz. II‑2841, punt 232, en de aangehaalde rechtspraak
6. De volledige rechtsmacht die de rechter van de Unie in geldelijke geschillen tussen de instellingen en hun personeelsleden geniet kan niet aldus worden opgevat dat die rechter daardoor een dergelijk geschil aan de eerbiediging van de procedureregels betreffende het beginsel van hoor en wederhoor kan onttrekken. Dat beginsel, waarvan de rechter van de Unie de naleving moet verzekeren en dat hijzelf moet naleven, maakt deel uit van de rechten van de verdediging en is van toepassing op alle procedures die tot een besluit van een instelling of agentschap kunnen leiden dat de belangen van een persoon aanmerkelijk kan raken.
In de regel houdt het voor procespartijen het recht in om een standpunt te kunnen innemen over de feiten en stukken waarop een rechterlijke beslissing zal worden gebaseerd, en om een standpunt kenbaar te maken over de aan de rechter overgelegde bewijzen en opmerkingen alsmede over de rechtsmiddelen die de rechter ambtshalve opwerpt, waarop hij zijn beslissing wil baseren. Om aan de vereisten van het recht op een eerlijk proces te voldoen, is het immers van belang dat de partijen op tegenspraak hun standpunt kenbaar kunnen maken over zowel de feitelijke als de juridische aspecten die beslissend zijn voor de uitkomst van de procedure. De rechter van de Unie kan zijn beslissing daarom in beginsel niet baseren op een ambtshalve opgeworpen rechtsmiddel, ook al is het van openbare orde, zonder partijen eerst te hebben verzocht om hun opmerkingen over dat middel kenbaar te maken.
Beoordeelt het Gerecht voor ambtenarenzaken het bestaan en de omvang van immateriële schade van een ambtenaar van het Bureau voor harmonisatie binnen de interne markt (merken, tekeningen en modellen) en de vergoedbaarheid daarvan zonder dat Bureau eerst de gelegenheid te hebben gegeven om zijn standpunt daarover kenbaar te maken, dan miskent het het beginsel van hoor en wederhoor en schendt het de rechten van verdediging van het Bureau.
(cf. punten 86, 87, 91 en 92)
Referentie:
Hof: 2 december 2009, Commissie/Ierland e.a., C‑89/08 P, Jurispr. blz. I‑11245, punten 50‑57; Heroverweging M/EMEA, reeds aangehaald, punten 40‑42, en, respectievelijk, de aangehaalde rechtspraak, en punt 58
Gerecht: 12 mei 2010, Bui Van/Commissie, T‑491/08 P, punt 88
7. Het tot aanstelling bevoegd gezag beschikt over een ruime beoordelingsvrijheid ten aanzien van de keuze van de te bevorderen ambtenaren. Dit betekent dat zelfs wanneer wordt vastgesteld dat het gezag fouten heeft gemaakt in de bevorderingsprocedure ten nadele van de betrokkene, die fouten op zich niet volstaan om te concluderen dat de ambtenaar zonder die fouten daadwerkelijk zou zijn bevorderd en dat de gestelde materiële schade dus vaststaand en werkelijk is, omdat anders afbreuk wordt gedaan aan zijn ruime beoordelingsvrijheid op het gebied van bevordering. Het Statuut verleent immers geen recht op bevordering, zelfs niet aan ambtenaren die voldoen aan alle voorwaarden om te worden bevorderd. Dit betekent dat de bevorderingskansen van de betrokkene door de rechter van de Unie niet met voldoende precisie kunnen worden bepaald om te kunnen vaststellen dat de betrokkene daardoor financiële schade heeft geleden, zonder dat die rechter zijn oordeel in de plaats van dat van dat gezag stelt. Bij gebreke van een subjectief recht op bevordering, kan de door een verzoeker aangevoerde materiële schade niet bestaan in het verlies van extra bezoldiging die hij in geval van bevordering zou hebben ontvangen.
Zoals in de rechtspraak is erkend, kan een werkelijke en zekere en, derhalve, vergoedbare schade echter eveneens volgen uit het verlies van kans, zoals die om te worden bevorderd. Wanneer er een reeks voldoende precieze, plausibele en met gedetailleerde berekeningen onderbouwde elementen bestaat om aan te tonen dat de verzoekende ambtenaar, ongeacht de ruime beoordelingsvrijheid van het tot aanstelling bevoegd gezag, een concrete en serieuze kans op bevordering had gehad wanneer het restant van zijn onder het oude beoordelings‑ en bevorderingsstelsel verkregen meritepunten zou zijn omgezet in meritepunten volgens het nieuwe systeem, kan het Gerecht voor ambtenarenzaken niet vaststellen dat zelfs die serieuze kans op bevordering niet de basis kan vormen voor materiële schade bestaande in het verlies aan inkomsten. Integendeel, dat eventuele verlies vormt een relevant element bij de beoordeling van de omvang van de vergoeding die moet worden toegekend voor schade bestaande in het verlies van een kans.
(cf. punten 102‑106)
Referentie:
Hof: 21 februari 2008, Commissie/Girardot, C‑348/06 P, Jurispr. blz. I‑833, punten 54 e.v., en punt 67
Gerecht: 15 september 2005, Casini/Commissie, T‑132/03, JurAmbt. blz. I‑A‑253 en II‑1169, punt 97, en de aangehaalde rechtspraak; 31 januari 2007, C/Commissie, T‑166/04, JurAmbt. blz. I-A-2-9 en II-A-2-49, punten 65 en 66