KOHTUJURISTI ETTEPANEK
HENRIK SAUGMANDSGAARD ØE
esitatud 12. detsembril 2019(1)
Kohtuasi C‑627/18
Nelson Antunes da Cunha Lda
versus
Instituto de Financiamento da Agricultura e Pescas IP (IFAP)
(eelotsusetaotlus, mille on esitanud Tribunal Administrativo e Fiscal de Coimbra (Coimbra haldus‑ ja maksukohus, Portugal))
Eelotsusetaotlus – Ebaseadusliku abi tagasinõudmine – Aegumine tagasinõudmise valdkonnas – 10‑aastane aegumistähtaeg – Intress – Riigisisestes õigusnormides sätestatud lühem aegumistähtaeg – Õiguskindlus – Määrus (EL) 2015/1589 – Artikli 17 lõige 1 – Artikli 16 lõige 2 – Artikli 16 lõige 3 – Tõh ususe põhimõte
I. Sissejuhatus
1. Tribunal Administrativo e Fiscal de Coimbra (Coimbra haldus‑ ja maksukohus, Portugal) eelotsusetaotlus puudutab määruse (EL) 2015/1589(2) artikli 16 lõigete 2 ja 3 ning artikli 17 lõike 1 tõlgendamist. Määruse artikli 17 lõike 1 järgi on Euroopa Komisjonil õigus nõuda ebaseaduslik riigiabi tagasi kümne aasta jooksul.
2. Taotlus on esitatud vaidluse raames, mille pooled on äriühing Nelson Antunes da Cunha Lda ja Instituto de Financiamento da Agricultura e Pescas IP (põllumajanduse ja kalanduse rahastamise instituut, IFAP) ning mis puudutab ebaseadusliku riigiabi tagasinõude sundtäitmist Nelson Antunes da Cunha suhtes komisjoni otsuse tulemusena.
3. Määruse 2015/1589 artikli 16 lõike 3 järgi peab selle ebaseadusliku abi tagasinõudmine toimuma vastavalt Portugali õiguses ette nähtud menetlustele, tingimusel et need võimaldavad komisjoni otsuse tõesti täita.
4. Portugali õiguse järgi kohaldatakse abi põhisumma tagasinõudmise suhtes 20‑aastast aegumistähtaega – tähtaeg, mille kohaldamine käsitletaval juhul ei takista põhisummat tagasi nõuda. Seevastu kõnesoleva abi intressi tagasinõudmise osas on Portugali õiguses eelotsusetaotluse esitanud kohtu sõnul ette nähtud viieaastane aegumistähtaeg, mida hakatakse arvestama alates selle intressi sissenõutavaks muutumisest. Mainitud tähtaja kohaldamine takistab abi intressi täielikku sissenõudmist ja sellest intressist vähemalt ühe osa puhul näib, et aegumine toimus veel enne, kui komisjon eespool nimetatud otsuse tegi.
5. Selles kontekstis küsib eelotsusetaotluse esitanud kohus oma neljanda küsimusega sisuliselt, kas määruse 2015/1589 artikli 16 lõikega 2, mille kohaselt kuuluvad tagastatava abi hulka intressid, ning selle määruse artikli 16 lõikes 3 sätestatud tõhususe põhimõttega on vastuolus ebaseadusliku abi intressi sissenõudmise puhul niisuguse aegumistähtaja kohaldamine, mis jääb alla nimetatud määruse artikli 17 lõikes 1 ette nähtud 10 aasta – nagu viieaastane aegumistähtaeg Portugali õiguses.
6. Vastavalt Euroopa Kohtu palvele on käesolev ettepanek piiratud ainult selle küsimuse analüüsiga ja ma teen Euroopa Kohtule ettepaneku vastata sellele küsimusele jaatavalt.
II. Õiguslik raamistik
A. Määrus 2015/1589
7. Määruse 2015/1589 artiklis 16 „Abi tagastamine“ on nähtud ette:
„1. Kui ebaseadusliku abi korral tehakse negatiivne otsus, nõuab komisjon, et kõnealune liikmesriik peab võtma kõik vajalikud meetmed, et abisaajalt abi tagasi saada („tagastamisotsus“). Komisjon ei nõua abi tagastamist, kui see on vastuolus liidu õiguse üldpõhimõttega.
2. Vastavalt tagastamisotsusele kuuluvad tagastatava abi hulka intressid, mille kohase määra kinnitab komisjon. Intressi makstakse ajavahemiku eest, mil ebaseaduslik abi oli abisaaja käsutuses, kuni selle tagastamise kuupäevani.
3. Ilma et see piiraks Euroopa Liidu Kohtu poolt vastavalt [ELTL] artiklile 278 tehtud korralduste kohaldamist, toimub tagastamine viivitamata ja vastavalt kõnealuse liikmesriigi siseriiklikus õiguses kehtivale korrale, tingimusel et see võimaldab komisjoni otsuse kohest ja tõhusat täitmist. Sel eesmärgil ja juhuks, kui toimub siseriikliku kohtu menetlus, peavad kõnealused liikmesriigid võtma kõik vajalikud ja nende vastavas õigussüsteemis kättesaadavad meetmed, sealhulgas ajutised meetmed, ilma et see piiraks liidu õiguse kohaldamist.“
8. Määruse 2015/1589 artikli 17 „Abi tagastamise aegumistähtaeg“ lõikes 1 on sätestatud:
„Komisjonil on õigus abi tagasi nõuda kümne aasta jooksul.“
B. Portugali õigus
9. Tsiviilseadustiku (Código Civil, edaspidi „tsiviilseadustik“) artiklis 309 „Üldine aegumistähtaeg“ on nähtud ette:
„Üldine aegumistähtaeg on 20 aastat.“
10. Selle seadustiku artiklis 310 on sätestatud:
„Viie aastaga aegub:
[…]
d) lepingu‑ või seadusjärgne intress, isegi arveldamata jäänud intress ja äriühingute dividendid;
[…].“
III. Põhikohtuasi
11. Et käesolevas ettepanekus on analüüsitud ainult Tribunal Administrativo e Fiscal de Coimbra (Coimbra haldus‑ ja maksukohus) neljandat eelotsuse küsimust, on vaidluse aluseks olevate faktiliste asjaolude ülevaade piiratud asjaoludega, mis on olulised ja vajalikud selle küsimuse mõistmiseks.
12. Põhikohtuasja kaebaja Nelson Antunes da Cunha sõlmis 8. aprillil 1993 ja 7. juulil 1993 Caixa de Crédito Agrícola Mútuo de Coimbraga (põllumajanduskrediidiasutus) laenulepingud seoses krediidiliiniga „Põllumajandus- ja loomakasvatustegevuse taaskäivitamine“.
13. Nende lepingute raames andis ja maksis IFAP eelkäija(3) Nelson Antunes da Cunhale 24. mai 1994. aasta dekreetseaduse nr 146/94 (decreto-lei no 146/94) alusel aastatel 1994–1996 intressitoetust kogusummas 7526,90 eurot (4189,90 eurot 12. juulil 1994; 2513,94 eurot 12. juulil 1995 ja 823,06 eurot 30. aprillil 1996).
14. Komisjon võttis 25. novembril 1999 vastu otsuse 2000/200/EÜ abikava kohta, mida Portugal rakendas intensiivkarjakasvatuse sektori ettevõtjate võlakoormast vabastamiseks ja seakasvatuse taaskäivitamiseks(4) (edaspidi „komisjoni 25. novembri 1999. aasta otsus“).
15. Komisjon leidis selles otsuses, et esiteks 24. mai 1994. aasta dekreetseaduse nr 146/94 I peatükiga loodud krediidiliin intensiivkarjakasvatuse ettevõtjate võlakoormast vabastamiseks juhtudel, mil vastav toetusekvivalent koos saadud investeeringutoetustega ületab muudes kui ebasoodsates põllumajanduspiirkondades 35%, ning teiseks 24. mai 1994. aasta dekreetseaduse nr 146/94 II peatükiga loodud krediidiliin seakasvatuse taaskäivitamiseks, on siseturuga kokkusobimatud.(5)
16. Vastavalt komisjoni 25. novembri 1999. aasta otsuse resolutsioonile pidi Portugal võtma kõik vajalikud meetmed, et nõuda abisaajatelt eespool nimetatud ebaseaduslikult antud abi tagasi ning nõuda sisse intress, mis koguneb alates abi saajatele väljamaksmise kuupäevast kuni selle tegeliku tagasimaksmiseni. Portugali ametiasutused pidid ka teavitama komisjoni kahe kuu jooksul alates selle otsuse teatavaks tegemise kuupäevast otsuse täitmiseks võetud meetmetest.(6)
17. IFAP eelkäija saatis 2001. aasta märtsis Nelson Antunes da Cunhale kirja, milles palus põhjendamatult saadud summad tagastada. Nelson Antunes da Cunha sellele kirjale ei reageerinud.
18. IFAP saatis talle 12. augustil 2009 uue kirja, paludes tal tasuda 14 953,56 eurot (st 7526,90 eurot väljamakstud abi tagastamiseks koos viivitusintressiga summas 7426,66 eurot) 10 tööpäeva jooksul alates selle kirja kättesaamisest.
19. Cantanhede maksukeskus (Portugal) algatas 7. juulil 2013 selle maksunõude osas täitemenetluse põhikohtuasja kaebaja suhtes, et IFAP nõuded sisse nõuda.
20. Nelson Antunes da Cunha vaidlustas selle menetluse Tribunal Administrativo e Fiscal de Coimbras (Coimbra haldus‑ ja maksukohus).
21. Nelson Antunes da Cunha väidab esiteks, et 28. juuli 1992. aasta dekreetseaduse nr 155/92 (decreto-lei no 155/92)(7) artikli 40 kohaselt aegub ebaseadusliku abina saadud summade tagastamise kohustus, kui nende saamisest on möödunud viis aastat ning saadud abi tagastamise kohustus on käsitletaval juhul seega aegunud. Teiseks viivitusintressi kohta väidab ta, et kuna selle kohustuse sissenõutavaks muutumise kuupäevast, millega see intress on seotud, on möödunud üle viie aasta, on ka intress tsiviilseadustiku artikli 310 punkti d kohaselt aegunud.
22. Eelotsusetaotluse esitanud kohus märgib selles küsimuses, et riigisisestes õigusaktides ei ole nähtud ette aegumistähtaega, mis oleks konkreetselt kohaldatav ebaseadusliku abi tagasinõudmise korralduse täitmise suhtes, mille tõttu on riigisisesed kõrgemad kohtud leidnud, et IFAP nõuete suhtes, mis vastavad Portugali riigi antud ning komisjoni otsuse kohaselt ebaseaduslikuks ja siseturuga kokkusobimatuks abiks peetava rahalise abi tagasinõudmisele, kohaldatakse tsiviilseadustiku artiklis 309 ette nähtud üldist 20-aastast aegumistähtaega.
23. Eelotsusetaotluse esitanud kohus lisab, et mis puudutab intressi aegumist, siis liikmesriigi kõrgemad kohtud on otsustanud, et „hoolimata intressi olemusest ja selle võimalikust nomen iuris’est […], ei saa ilma muude toiminguteta järeldada, et niisuguse intressi suhtes (olgu siis tegemist hüvitis‑ või viivitusintressiga) kohaldatakse [tsiviilseadustiku] artiklis 309 ette nähtud 20‑aastast aegumistähtaega. Lepinguline või seadusjärgne intress, isegi arveldamata jäänud intress aegub viie aasta jooksul [tsiviilseadustiku artikli 310 punkt d] – tähtaeg, mida hakatakse sama seadustiku artikli 306 järgi arvestama alates kuupäevast, mil kohustus muutub sissenõutavaks“.(8)
24. Eelotsusetaotluse esitanud kohtu arvates võib seisukoht, et abi tagastamise otsuse intressi suhtes kohaldatakse seda viieaastast aegumistähtaega, olla siiski vastuolus liidu õiguse tõhususe põhimõttega. Kui asuda seisukohale, et aegub intress, mis tuleb tasuda katkestavale või peatavale toimingule eelnevale viiele aastale eelnenud ajavahemiku eest, võib juhtuda, et isegi kui komisjoni õigus anda määruse 2015/1589 artikli 17 lõike 1 alusel tagasinõudmise korraldus ei ole veel aegunud, on intressinõue juba aegunud.
25. Põhikohtuasjas käsitletava olukorra kohta märkis eelotsusetaotluse esitanud kohus vastuseks Euroopa Kohtu selgituste palvele(9), et kuna vaidlustajat Nelson Antunes da Cunhat kutsuti seoses täitemenetlusega, mille eesmärk on nõuda kõnesolev abi tagasi, välja ainult 26. juuli 2013. aasta väljastusteateta tähtkirjaga, on kogu intress, mis kogunes enne 26. juunit 2008, tsiviilseadustiku eespool viidatud artikli 310 punkti d kohaselt aegunud.
26. Pealegi ei saa eelotsusetaotluse esitanud kohtu sõnul asuda riigisisesest õigusest lähtudes seisukohale, et tsiviilseadustiku artikli 310 punktis d ette nähtud aegumistähtaja katkestas kiri, mille saatis komisjon Portugali ametiasutustele või viimased vaidlustajale, sest niisugune kiri ei kujuta endast toimingu kohtulikku teatavaks tegemist tsiviilseadustiku artikli 323 tähenduses. Õiguspoolest ei teinud IFAP mingit kohtulikku toimingut (peale maksunõude täitmisele pööramise), milles ta oleks väljendanud kavatsust kasutada õigust nõuda vaidlustajalt tasumisele kuuluva intressi tasumist.
27. Lisaks märgib eelotsusetaotluse esitanud kohus, et kohale kutsumine väljastusteateta tähtkirjaga ei ole kindlasti toiming, mis katkestaks kestvalt aegumistähtaja, mida on hakatud arvestama, sest sellel ei ole kohalekutsumisele omaseid konkreetseid tunnuseid, mida on nimetatud tsiviilseadustiku artiklis 326 ja artikli 327 lõikes 1. Seega hakati uut viieaastast aegumistähtaega arvestama 26. juulist 2013 ning selle tähtaja kulgemise sai vastavalt tsiviilseadustiku artiklile 323 uuesti katkestada ainult uue katkemise aluse ilmnemine.
28. Eelneva põhjal leiab eelotsusetaotluse esitanud kohus, et tsiviilseadustiku artikli 310 punkti d kohaldamine intressi suhtes, mida tuleb tasuda abi tagastamise otsuse tõttu, võib seada ohtu tõhususe põhimõtte ja põhimõtte, mille kohaselt on riigiabi siseturuga kokkusobimatu.
29. Selles olukorras otsustas Tribunal Administrativo e Fiscal de Coimbra (Coimbra haldus‑ ja maksukohus) 31. juuli 2018. aasta otsusega, mis saabus Euroopa Kohtusse 5. oktoobril 2018, menetluse peatada ja esitada Euroopa Kohtule järgmise eelotsuse küsimuse:
„Kas määruse [2015/1589] artikli 16 lõikega 2 ning liidu õiguse põhimõtetega — konkreetselt tõhususe põhimõttega ja põhimõttega, et riigiabi on [sise]turuga kokkusobimatu — on vastuolus, et tagasi nõutava abi pealt kogunenud intressile kohaldatakse aegumistähtaega, mis on lühem kui [nimetatud] määruse artiklis 17 ette nähtud tähtaeg, nagu tsiviilseadustiku artikli 310 lõike 1 punktis d sätestatud aegumistähtaeg?“
30. IFAP, Portugali valitsus ja komisjon esitasid Euroopa Kohtule kirjalikke seisukohti. Samad pooled ilmusid kohtuistungile, mis toimus 12. septembril 2019.
IV. Õiguslik analüüs
31. Eelotsusetaotluse esitanud kohus küsib käesolevas ettepanekus analüüsitava eelotsuse küsimusega, kas riigisisene aegumist käsitlev õigusnorm on kooskõlas liidu õigusega põhikohtuasjas käsitletava ebaseadusliku abi tagasinõudmise kontekstis.
32. Täpsemalt küsib see kohus sisuliselt, kas määruse 2015/1589 artikli 16 lõikega 2 ja selle määruse artikli 16 lõikes 3 sätestatud tõhususe põhimõttega(10) on vastuolus see, kui intressi suhtes, mis lisandub tagasinõutavale abile, kohaldatakse aegumistähtaega, mis jääb – nagu tsiviilseadustiku artikli 310 punktis d sätestatud viieaastane tähtaeg – alla 10‑aastase tähtaja, mis on määruse 2015/1589 artikli 17 lõike 1 kohaselt komisjoni käsutuses, et anda ebaseadusliku abi tagasinõudmise korraldus.
33. Käsitletaval juhul on selge, et kõnesoleva abi tagastamise kohustus hõlmab intressi. See nõue ilmneb nii määruse 2015/1589 artikli 16 lõikest 2 kui ka komisjoni 25. novembri 1999. aasta otsusest,(11) mille peale ei ole esitatud mingit hagi.
34. Vastavalt määruse 2015/1589 artikli 16 lõikele 3, ja nagu ilmneb komisjoni 25. novembri 1999. aasta otsusest, tuleb põhikohtuasjas käsitletav ebaseaduslik abi põhimõtteliselt tagasi nõuda vastavalt Portugali õiguses ette nähtud menetlustele, sh aegumist reguleerivad menetlused.(12)
35. Selles küsimuses tõden, et Euroopa Kohtule esitatud kohtuasja materjalidest ilmneb, et asjaomased pooled on eri arvamustel aegumist käsitlevate õigusnormide küsimuses, mida Portugali õiguse järgi kohaldatakse, ja seda nii kõnesoleva abi põhisumma kui ka selle intressi osas.
36. See öeldud, tuleb – nagu märgib ka eelotsusetaotluse esitanud kohus(13) – asuda seisukohale, et aegumistähtaeg, mida Portugali õiguse kohaselt abi põhisumma tagasinõudmise suhtes kohaldatakse, on tsiviilseadustiku artiklis 309 ette nähtud 20‑aastane tähtaeg.(14) Miski eelotsusetaotluses ei näita, et nimetatud tähtaja kohaldamine takistaks põhikohtuasjas seda põhisummat sisse nõuda.(15)
37. Mis puudutab aga abi intressi, siis esiteks näib, et eelotsusetaotluse esitanud kohus arvab, et põhimõtteliselt kohaldatakse tsiviilseadustiku artikli 310 punktis d ette nähtud viieaastast aegumistähtaega.(16) Teiseks tundub ka, et selle viieaastase tähtaja kohaldamine takistab käsitletaval juhul abi intressi täielikku sissenõudmist.(17)
38. Eelotsusetaotluse esitanud kohtu vastusest Euroopa Kohtu selgituste palvele ilmneb, et viieaastane aegumistähtaeg katkes 26. juulil 2013 ning kogu enne 26. juunit 2008 kogunenud intressi suhtes kohaldatakse tsiviilseadustiku artikli 310 punkti d kohaselt aegumist.(18) Saan riigisisesest õigusnormist aru nii, et intressinõuded aeguvad viie aasta jooksul alates nende sissenõutavaks muutumise kuupäevast.
39. Sellest võib järeldada, et komisjoni 25. novembri 1999. aasta otsus ei olnud Portugali õiguse kohaselt niisugune, et oleks katkestanud aegumistähtaja. Selles küsimuses täpsustan, et üks osa intressist aegus, ehkki Portugali ametiasutused olid katkestanud viieaastase aegumistähtaja otsekohe pärast komisjoni otsuse tegemist.(19)
40. Seda teavet arvesse võttes tuleb esitatud küsimusele vastamisel eristada kahte perioodi: seda, mis eelnes komisjoni otsusele, (A jagu) ja seda, mis sellele otsusele järgneb (B jagu).
41. Esimese perioodi osas tekib küsimus, kas niisuguse viieaastase aegumistähtaja kohaldamine nagu vaidlusalune tähtaeg on määruse 2015/1589 artikli 17 lõike 1 ning artikli 16 lõigetega 2 ja 3 vastuolus, sest see tähtaeg võib tuua kaasa kogunenud abi intressi aegumise veel enne selle 10‑aastase tähtaja möödumist, mis on määruse 2015/1589 artikli 17 lõike 1 kohaselt komisjoni käsutuses, et anda ebaseadusliku abi tagasinõudmise korraldus.
42. Teise perioodi puhul tundub, et abi intressi aegumine on tingitud sellest, et IFAP järgis komisjoni otsust märkimisväärse viivitusega.
43. Kuigi Portugali ametiasutused olid kohustatud järgima komisjoni otsust otsekohe,(20) kulus komisjoni otsuse tegemisest kuni aegumistähtaja katkemiseni 14 aastat, mis toob juhul, kui kohaldatakse tsiviilseadustiku artikli 310 punkti d, kaasa pärast komisjoni otsuse tegemist kogunenud intressist suurema osa aegumise.
44. Selles olukorras tekib küsimus, kas abi saaja saab tugineda riigisisesele aegumist käsitlevale õigusnormile seoses komisjoni lõpliku otsusega, mis käsitleb ebaseadusliku abi tagasinõudmist, kui selle õigusnormi kohaldamine takistab abi intressi täielikku sissenõudmist.
45. Kuigi Euroopa Kohus on juba võtnud seisukoha samalaadsetes küsimustes, võimaldab käesolev kohtuasi tal täpsustada, mil määral on niisugune riigisisene aegumist käsitlev õigusnorm kohaldatav ebaseadusliku abi tagasinõudmise valdkonnas sellises olukorras nagu põhikohtuasjas käsitletav.
46. Selles kontekstis tuleb märkida, et aegumist käsitlevad õigusnormid etendavad varaõiguses põhirolli. Nimelt toob aegumine võlausaldajale kaasa selle, et ta ei saa enam nõuda oma nõude rahuldamist. Nagu Euroopa Kohus on juba tõdenud, tagavad aegumist käsitlevad õigusnormid ajalise piirangu kehtestamisega võlgnikule õiguskindluse.(21)
47. Nagu näitan, arvan nagu ka komisjon ja IFAP, et kummagi perioodi puhul tuleb niisugune riigisisene õigusnorm nagu põhikohtuasjas käsitletav, mis näeb ette aegumise viie aasta jooksul, jätta kohaldamata.(22)
A. Komisjoni otsusele eelnev periood
48. Osundan kohe, et määruse 2015/1589 artikli 17 lõike 1 järgi on komisjonil õigus abi tagasi nõuda kümne aasta jooksul. Selle määruse artikli 17 lõike 2 kohaselt algab tähtaja kulg päevast, mil abisaajale antakse ebaseaduslikku abi kas individuaalse abina või abikava raames. Selle määruse artikli 17 lõike 3 järgi loetakse abi, mille suhtes aegumistähtaeg on möödunud, olemasolevaks abiks.(23)
49. Käsitletaval juhul on selge, et komisjoni 25. novembri 1999. aasta otsus tehti enne selle tähtaja möödumist.(24)
50. Seejärel täpsustan, et määruse 2015/1589 artikli 16 lõige 3 peegeldab nõudeid, mis tulenevad varem kohtupraktikas kindlaks määratud tõhususe põhimõttest.(25)
51. See kohtupraktika näeb ette, et kuigi niisuguste liidu õigusnormide puudumise tõttu, mis reguleeriksid ebaseaduslikult antud abi tagasinõudmise menetlust, peab see tagasinõudmine toimuma põhimõtteliselt asjakohaste riigisiseste õigusnormide kohaselt, tuleb neid õigusnorme siiski kohaldada nii, et liidu õiguses ette nähtud tagasinõudmist ei muudeta praktiliselt võimatuks, ning võttes täielikult arvesse liidu huvi.(26)
52. Riigisisest õigusnormi, mis takistab liikmesriigi kohtul või asutusel tagada, et ELTL artikli 108 lõike 3 kolmanda lause rikkumise suhtes rakendatakse kõik tagajärjed, tuleb nimelt pidada tõhususe põhimõttega vastuolus olevaks.(27)
53. Arvan nagu ka eelotsusetaotluse esitanud kohus, et määruse 2015/1589 artikli 17 lõikest 1, tõlgendatuna koostoimes artikli 16 lõigetega 2 ja 3, tuleneb, et nende sätetega on vastuolus niisuguse viieaastase aegumistähtaja kohaldamine, nagu on põhikohtuasjas ette nähtud tsiviilseadustiku artikli 310 punktis d.
54. Niisugune õigusnorm nagu tsiviilseadustiku artikli 310 punkt d, tõlgendatuna koostoimes selle seadustiku artikliga 306, kahjustab komisjoni volitusi, sest abi intress võib aeguda enne selle 10‑aastase tähtaja möödumist, mis on määruse 2015/1589 artikli 17 lõike 1 kohaselt komisjoni käsutuses, et anda ebaseadusliku abi tagasinõudmise korraldus.
55. Põhikohtuasjas näib, et osa intressist aeguks seega, kui kohaldataks tsiviilseadustiku artikli 310 punkti d.(28) See riigisisene õigusnorm muudab abi intressi täieliku sissenõudmise seega võimatuks.
56. Tõlgendust, mille ma välja pakun, kinnitab muide kohtuotsus Eesti Pagar, mille Euroopa Kohtu suurkoda hiljuti tegi.(29)
57. See kohtuasi puudutas muu hulgas küsimust, missugune aegumistähtaeg oli ebaseadusliku abi tagasinõudmise suhtes kohaldatav, ja kas kohaldada tuli riigisiseses õiguses ette nähtud aegumistähtaega või liidu õiguses sätestatud aegumistähtaega ja sel viimasel juhul määruse nr 659/1999 artikli 15 lõikes 1 nimetatud aegumistähtaega.(30)
58. Euroopa Kohus otsustas, et ainuüksi asjaolu, et ebaseaduslikult antud abi liikmesriigi asutuste poolt omal algatusel tagasinõudmisele on üldjuhul kohaldatavad riigisisesed aegumisnormid, ei mõjuta võimalust, et abi tagasinõudmine toimub hiljem komisjoni vastava otsuse alusel, arvestades, et kui komisjonil on pärast riigisisese aegumistähtaja möödumist teavet abi väidetava ebaseaduslikkuse kohta, olenemata sellest, millisest allikast see teave pärineb, jääb komisjonile vabadus asuda määruse nr 659/1999 artiklis 15 sätestatud 10‑aastase tähtaja jooksul abi uurima.(31)
59. Teiste sõnadega võib komisjon määruse 2015/1589 artikli 17 lõikes 1 ette nähtud 10‑aastase tähtaja jooksul alati anda korralduse ebaseaduslik abi tagasi nõuda ja seda hoolimata riigisiseses menetluses kohaldatava aegumistähtaja võimalikust möödumisest.
60. Eelnevast tuleneb, et määruse 2015/1589 artikli 16 lõigetega 2 ja 3 ning selle määruse artikli 17 lõikega 1 on vastuolus niisuguse riigisisese õigusnormi kohaldamine nagu tsiviilseadustiku artikli 310 punkt d. Eelotsusetaotluse esitanud kohus peab jätma sellise õigusnormi niisuguses kohtuasjas nagu põhikohtuasi kohaldamata.(32)
B. Komisjoni otsusele järgnev periood
61. Mis puudutab komisjoni otsusele järgnevat perioodi, siis määruse 2015/1589 artikli 16 lõikest 3 tuleneb küll, et niisugune riigisisene õigusnorm nagu põhikohtuasjas käsitletav, mis näeb ette aegumise viie aasta jooksul, tuleb jätta kohaldamata, sest see ei võimalda abi täielikult tagasi nõuda vastavalt komisjoni 25. novembri 1999. aasta otsusele.
62. Tekib siiski küsimus, kas määruse 2015/1589 artikli 16 lõikes 3 sätestatud tõhususe põhimõte eeldab ka, et abi nõutakse tagasi täielikult vastavalt komisjoni lõplikule otsusele, kui pädev asutus lasi mööda riigisiseses õiguses ette nähtud aegumistähtaja.(33)
63. Teiste sõnadega, kuna komisjoni otsuse tegemisest möödus 14 aastat, tuleb selgitada välja, kas õiguskindluse põhimõte võib niisugusel juhul õigustada niisuguse riigisisese õigusnormi kohaldamist.
64. Selles küsimuses märgin, et Euroopa Kohus on nõustunud, et tõhususe põhimõte ei ole absoluutne, sest võib olla erakorralisi asjaolusid, mil ebaseadusliku abi tagasinõudmise korraldus oleks sobimatu.(34)
65. Täpsemalt mis puudutab esiteks komisjoni volitusi, siis see põhimõte on väljendatud määruse 2015/1589 artikli 16 lõike 1 viimases lauses, milles on sätestatud, et komisjon ei nõua abi tagastamist, kui see on vastuolus liidu õiguse üldpõhimõttega.
66. Teiseks liikmesriikide riigisisese õiguse küsimuses on Euroopa Kohus nõustunud, et kuna õiguspärase ootuse kaitse põhimõte on liidu õiguskorra osa, ei saa selle õiguskorraga olla vastuolus riigisisesed õigusaktid, mis tagavad õiguspärase ootuse kaitse ja õiguskindluse põhimõtete järgimise niisuguses valdkonnas nagu ebaseadusliku abi tagasinõudmine,(35) isegi olukorras, kus komisjon teeb negatiivse lõppotsuse.(36)
67. Käsitletaval juhul tõden kõigepealt, et Euroopa Kohus on otsustanud, et võttes arvesse, et riigiabi järelevalve, mida komisjon ELTL artikli 108 alusel teostab, on kohustuslik, saab abi saavatel ettevõtjatel õiguspärane ootus, et abi on seaduslik, põhimõtteliselt olla ainult siis, kui see anti selles artiklis ette nähtud menetlust järgides. Hoolikas ettevõtja peaks üldiselt suutma otsustada, et seda menetlust järgiti.(37) Nõnda on see nii individuaalse abi kui ka abikava alusel antava abiga.(38)
68. Sellest järeldub, et kaebaja ei saa käsitletaval juhul väita, et tal oli õiguspärane ootus, et abi on seaduslik.
69. Nüüd märgin õiguskindluse põhimõtte kohta, et Euroopa Kohus on juba võtnud seisukoha samalaadses küsimuses, nagu kerkib käesoleval juhul.
70. Nii oli üks 20. märtsi 1997. aasta kohtuotsuses Alcan Deutschland(39) esitatud küsimustest küsimus, kas pädev ametiasutus oli liidu õiguse kohaselt kohustatud tühistama niisuguse abi andmise otsuse, mis anti ebaseaduslikult komisjoni lõpliku otsuse kohaselt, millega abi tunnistati siseturuga kokkusobimatuks ja anti korraldus see tagasi nõuda, olgugi et pädev asutus oli lasknud mööda tähtaja, mis oli riigisiseses õiguses selleks õiguskindluse huvides ette nähtud. Asjaomane riigisisene õigusnorm võimaldas haldusotsuseid tühistada ainult ühe aasta jooksul alates hetkest, mil ametiasutus seda tühistamist õigustavatest faktilistest asjaoludest teada sai.
71. Kõigepealt kordas Euroopa Kohus tõhususe põhimõtet ja põhimõtet, mille kohaselt saab abi saajal õiguspärane ootus, et abi on seaduslik, põhimõtteliselt olla ainult siis, kui see abi anti ELTL artiklis 108 ette nähtud menetlust järgides. Euroopa Kohtu arvates tuli esitatud küsimusele vastata nendest põhimõtetest lähtudes.(40)
72. Seejärel leidis Euroopa Kohus selle kohtuotsuse punktides 34–37:
„34. […] siseturuga kokkusobimatuks tunnistatud riigiabi puhul on riigisiseste ametiasutuste roll […] piiratud komisjoni otsuse täitmisega. Nendel asutustel ei ole seega mingit kaalutlusõigust küsimuses, kas abi andmise otsuse tühistada või mitte. Seega kui komisjon on otsusega, mille peale ei ole esitatud mingit hagi, andnud korralduse ebaseaduslikult makstud summad tagasi nõuda, ei ole riigisisesel asutusel õigust tuvastada midagi muud.
35. Kui riigisisene ametiasutus laseb siiski mööda aegumistähtaja, mis on riigisiseses õiguses abi andmise otsuse tühistamiseks ette nähtud, ei saa seda olukorda samastada olukorraga, kus ettevõtja ei tea, kas pädev ametiasutus võtab seisukoha, ja õiguskindluse põhimõte nõuab, et sellele ebakindlusele tehtaks teatava tähtaja möödudes lõpp.
36. Et riigisisesel ametiasutusel ei ole kaalutlusõigust, ei ole ebaseadusliku abi saajal enam ebakindlust niipea, kui komisjon tegi otsuse, millega ta tunnistas selle abi siseturuga vastuolus olevaks ja andis korralduse see tagasi nõuda.
37. Õiguskindluse põhimõte ei saa seega takistada abi tagasinõudmist sel põhjendusel, et riigisisesed asutused täitsid selle tagasinõudmise otsuse hilinemisega. Vastasel korral oleks ebaseaduslikult välja makstud summade tagasinõudmine praktiliselt võimatu ja liidu riigiabi käsitlevatel õigusnormidel puuduks igasugune kasulik mõju.“(41)
73. Euroopa Kohus järeldas, et pädev ametiasutus on liidu õiguse kohaselt kohustatud ebaseadusliku abi andmise otsuse tühistama vastavalt komisjoni lõplikule otsusele, millega abi tunnistati siseturuga kokkusobimatuks ja anti korraldus see tagasi nõuda, isegi kui see asutus laskis mööda tähtaja, mis oli riigisiseses õiguses selleks õiguskindluse huvides ette nähtud.(42)
74. Leian, et eespool viidatud kohtuotsusest võib järeldada, et üldiselt ei saa riigisiseses õiguses ette nähtud aegumistähtaegu kohaldada abi tagasinõudmise valdkonnas, kui need takistavad abi tagasinõudmist vastavalt komisjoni lõplikule otsusele ja kui ainus põhjus, mis ei võimalda seda tagasi nõuda, on asjaolu, et riigisisesed ametiasutused täitsid selle otsuse märkimisväärse viivitusega, ning seega on abi riigisisese õiguse järgi aegunud.
75. Kohtuotsus Alcan Deutschland(43) ei puuduta rangelt võttes aegumist käsitlevat õigusnormi, vaid õigust lõpetavat tähtaega käsitlevat sätet.(44) Märgin siiski, et õigust lõpetavat tähtaega käsitlevad sätted on nagu ka aegumist käsitlevad sätted vastu võetud õiguskindluse huvides – põhjus, miks on põhjendused kohtuotsuses Alcan Deutschland(45) üle kantavad aegumist käsitlevatele õigusnormidele, nagu Euroopa Kohus näib kohtuotsuses komisjon vs. Itaalia(46) samuti märkivat.
76. Viimati nimetatud kohtuotsuses kohaldas Euroopa Kohus analoogia alusel põhimõtteid, mille ta määras kindlaks kohtuotsuses Alcan Deutschland(47), aegumist käsitlevate õigusnormide raames. Täpsemalt otsustas Euroopa Kohus, et mis puudutab olukordi, kus ebaseadusliku abi tagastamise korraldused on liikmesriigi kohtutes vaidlustatud, siis on asjaomane liikmesriik kohustatud vastavalt siseturuga kokkusobimatu abi tegeliku tagasisaamise nõudele „vaidlustama mis tahes siseriikliku otsuse, mis võtab komisjoni otsuselt toime eelkõige põhjustel, mis on seotud […] aegumisnormide (vt analoogia alusel 20. märtsi 1997. aasta otsus kohtuasjas C‑24/95: Alcan Deutschland […], punktid 34 ja 38) kohaldamisega“.(48)
77. Nüüd rõhutan, et samas kui kohtuotsus Alcan Deutschland(49) puudutas individuaalset abi, on Euroopa Kohtu arutluskäik selles kohtuotsuses minu meelest kohaldatav abikava raames antava abi suhtes.
78. Kordan, et põhimõtet, mille kohaselt saab abi saavatel ettevõtjatel õiguspärane ootus, et abi on seaduslik, põhimõtteliselt olla ainult siis, kui see abi anti ELTL artiklis 108 ette nähtud menetlust järgides, kohaldatakse nii individuaalse abi kui ka abikava raames antava abi suhtes.(50) Nende kahe juhtumi vahel ei ole seega vaja vahet teha.
79. Lõpuks rõhutan, et asjaolul, et kohtuasjas Alcan Deutschland(51) oli õigust lõpetava tähtaja pikkus üks aasta, ei ole minu arvates mingit tähtsust arutluskäigu seisukohast, mille Euroopa Kohus selles kohtuotsuses esitas.
80. Nagu komisjon kohtuistungil sisuliselt märkis, ei ole aegumistähtaja pikkusel tähtsust eespool esitatud argumentide seisukohast, mis õigustavad seda, et ebaseadusliku abi saajal ei võimaldata tugineda riigisisesele aegumist käsitlevale sättele.
81. Eelneva võib kokku võtta nii, et kui komisjon annab ebaseadusliku abi tagasinõudmise korralduse, mille peale ei esitata mingit hagi, on riigisiseste ametiasutuste roll piiratud komisjoni otsuse täitmisega. Nendel asutustel ei ole seega mingit kaalutlusõigust küsimuses, kas abi tagasi nõuda või mitte.(52) Et riigisisesel ametiasutusel ei ole kaalutlusõigust, ei ole ebaseadusliku abi saajal enam ebakindlust niipea, kui komisjon tegi otsuse, millega ta tunnistas selle abi siseturuga kokkusobimatuks ja andis korralduse see tagasi nõuda.(53) Nõnda on see nii individuaalse abi kui ka abikava raames antava abiga.(54) Õiguskindluse põhimõte ei saa seega takistada abi tagasinõudmist sel põhjendusel, et riigisisesed asutused täitsid selle tagastamise otsuse hilinemisega, ja seda olenemata aegumistähtaja pikkusest. Vastasel korral oleks ebaseaduslikult välja makstud summade tagasinõudmine praktiliselt võimatu ja liidu riigiabi käsitlevatel õigusnormidel puuduks igasugune kasulik mõju.(55)
82. Seda ranget lähenemist kinnitab asjaolu, et tuleb kõrvaldada konkurentsimoonutus, millega rikutakse EL toimimise lepingut. Abi tagasinõudmine ja abiga seotud intressi sissenõudmine on abi ebaseaduslikkuse loogiline tagajärg. Selle abi tagasi‑ ja intressi sissenõudmise eesmärk on taastada varasem olukord. Tagastamise läbi kaotab abi saaja eelise, mis tal turul konkurentide ees oli, ja abi andmisele eelnevat olukorda peetakse taastatuks.(56) Intressi sissenõudmine on seega miski, mis abi täieliku tagasinõudmisega paratamatult kaasneb.(57)
83. Lisaks – nagu märkis kohtujurist Jacobs kohtuasjas Alcan Deutschland(58) – tuleb pidada meeles, et aegumist käsitlev õigusnorm tekitab oma olemusest tulenevaid probleeme, kui seda kohaldatakse riigiabi valdkonnas.
84. Niisugune säte eeldab nimelt, et ametiasutuste huvid vastanduvad eraõigusliku isiku huvidele. Kui ametiasutus on avastanud, et rahalise eelise andnud otsus on ebaseaduslik, on tema huvides tavaliselt väljamakstud summad võimalikult kiiresti sisse nõuda. Eraõigusliku isiku huvides on saadud eelis säilitada. Ametiasutuse ja eraõigusliku isiku huvid võivad siiski kokku langeda juhul, kui riigiasutus on liidu õigust abi andmisega sihilikult rikkunud, ja kui ta just ei ole oma poliitikat muutnud, on sel juhul tema huvides, et abi saaja säilitaks liidu õiguse rikkumisega saadud eelise, sest seda õigust rikkus tema ise.(59)
85. Põhikohtuasjas käsitletava olukorra puhul tuleneb eelnevast, et ei ole ühtegi asjaolu, mis võiks õigustada seda, et abi intressi ei nõuta sisse, hoolimata sellest, et intress on riigisiseste õigusnormide järgi aegunud. Juba alates 25. novembrist 1999, mil komisjon tegi oma otsuse, millega ta andis korralduse abi tagasi nõuda, ei olnud Nelson Antunes da Cunhal enam ebakindlust küsimuses, kas abi nõutakse tervikuna tagasi.(60)
86. Muide, tõden – nagu märgib ka komisjon –, et IFAP saatis Nelson Antunes da Cunhale kirja 2001. aasta märtsis, paludes tal abi tagastada.(61) Seega ilmneb, et viivituse abi tagasinõudmisel tõi muu hulgas kaasa abi saaja keeldumine seda nõuet täita. Sellepärast ei saa olukorda põhikohtuasjas samastada olukorraga, kus ettevõtja ei tea, kas pädev ametiasutus võtab seisukoha, ja kus õiguskindluse põhimõte nõuab, et sellele ebakindlale olukorrale tehtaks teatava aja jooksul lõpp.(62)
87. Sellest järeldub, et eelotsusetaotluse esitanud kohus on kohustatud jätma niisuguse riigisisese õigusnormi nagu põhikohtuasjas käsitletav kohaldamata ka komisjoni otsusele järgneva perioodi osas, kui see õigusnorm takistab abi intressi täielikku sissenõudmist.
V. Ettepanek
88. Eelnevate kaalutluste põhjal teen Euroopa Kohtule ettepaneku vastata Tribunal Administrativo e Fiscal de Coimbra (Coimbra haldus‑ ja maksukohus, Portugal) neljandale küsimusele järgmiselt:
1. Nõukogu 13. juuli 2015. aasta määruse (EL) 2015/1589, millega kehtestatakse üksikasjalikud eeskirjad Euroopa Liidu toimimise lepingu artikli 108 kohaldamiseks, artikli 17 lõiget 1 ning artikli 16 lõikeid 2 ja 3 tuleb tõlgendada nii, et nendega on vastuolus niisuguse riigisiseses õiguses ette nähtud viieaastase aegumistähtaja kohaldamine nagu põhikohtuasjas käsitletav, mis toob kaasa riigiabi täieliku tagasinõudmise, sh intressi täieliku sissenõudmise aegumise veel enne, kui möödub määruse 2015/1589 artikli 17 lõikes 1 ette nähtud 10‑aastane tähtaeg.
2. Määruse 2015/1589 artikli 16 lõikeid 2 ja 3 tuleb tõlgendada nii, et nendega on vastuolus niisuguse riigisisese aegumist käsitleva õigusnormi kohaldamine nagu põhikohtuasjas käsitletav, mille kohaselt toimub aegumine viie aasta möödumisel ning mida kohaldatakse komisjoni lõpliku otsusega ebaseaduslikuks ja siseturuga kokkusobimatuks tunnistatud abi intressi sissenõudmise suhtes, kui see õigusnorm takistab abi täielikku tagasinõudmist.