РЕШЕНИЕ НА СЪДА (трети състав)
29 септември 2022 година(*)
„Преюдициално запитване — Въздушен транспорт — Регламент (ЕО) № 261/2004 — Член 16 — Обезщетяване и помощ на пътниците — Задача на отговарящия за прилагането на посочения регламент национален орган — Национална правна уредба, която предоставя на този орган правомощието да задължи въздушен превозвач да изплати дължимото на пътник обезщетение — Харта на основните права на Европейския съюз — Член 47 — Право на съдебно обжалване“
По дело C‑597/20
с предмет преюдициално запитване, отправено на основание член 267 ДФЕС от Fővárosi Törvényszék (Градски съд Будапеща, Унгария) с акт от 27 октомври 2020 г., постъпил в Съда на 12 ноември 2020 г., в рамките на производство по дело
Polskie Linie Lotnicze „LOT“ S.A.
срещу
Budapest Főváros Kormányhivatala
СЪДЪТ (трети състав),
състоящ се от: K. Jürimäe (докладчик), председател на състав, N. Jääskinen, M. Safjan, N. Piçarra и M. Gavalec, съдии,
генерален адвокат: J. Richard de la Tour,
секретар: I. Illéssy, администратор,
предвид изложеното в писмената фаза на производството и в съдебното заседание от 2 февруари 2022 г.,
като има предвид становищата, представени:
– за Polskie Linie Lotnicze „LOT“ S.A., от S. Berecz и A. Csehó, ügyvédek,
– за Budapest Főváros Kormányhivatala, от G. Cziráky, юрисконсулт, и G. Tóth, в качеството на представители,
– за унгарското правителство, от Zs. Biró-Tóth и M. Z. Fehér, в качеството на представители,
– за нидерландското правителство, от M. K. Bulterman и J. Hoogveld, в качеството на представители,
– за полското правителство, от B. Majczyna и J. Lachowicz, в качеството на представители,
– за Европейската комисия, от V. Bottka, L. Havas и K. Simonsson, в качеството на представители,
след като изслуша заключението на генералния адвокат, представено в съдебното заседание от 28 април 2022 г.,
постанови настоящото
Решение
1 Преюдициалното запитване се отнася до тълкуването на член 16, параграфи 1 и 2 от Регламент (ЕО) № 261/2004 на Европейския парламент и на Съвета от 11 февруари 2004 година относно създаване на общи правила за обезщетяване и помощ на пътниците при отказан достъп на борда и отмяна или голямо закъснение на полети, и за отмяна на Регламент (ЕИО) № 295/91 (ОВ L 46, 2004 г., стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 7, том 12, стр. 218).
2 Запитването е отправено в рамките на спор между въздушния превозвач Polskie Linie Lotnicze „LOT“ S.A. (наричан по-нататък „LOT“) и Budapest Főváros Kormányhivatala (Инспекция за защита на потребителите към столичната областна администрация на Будапеща, Унгария) (наричана по-нататък „Инспекцията за защита на потребителите“) по повод на решението, с което последната задължава LOT да изплати предвиденото в член 7 от Регламент № 261/2004 обезщетение.
Правна уредба
Правото на Съюза
3 Съображения 1, 2, 4, 21 и 22 от Регламент № 261/2004 гласят:
„(1) Действия на Общността в областта на въздушния транспорт следва да целят, наред с други неща, гарантирането на високо равнище на защита на пътниците. Освен това, по принцип следва да се отчитат изцяло изискванията за защита на клиента.
(2) Отказан достъп на борда и отмяна или дълго закъснение на полети причинява сериозно безпокойство и неудобство на пътниците.
[…]
(4) Следователно Общността следва да повиши стандартите на защита, установени с този регламент, за да се увеличат правата на пътниците и да се гарантира, че въздушните превозвачи оперират при хармонизирани условия на либерализиран пазар.
[…]
(21) Държавите членки следва да формулират правила за санкции, приложими към нарушения на разпоредбите на настоящия регламент и да гарантират, че тези санкции се прилагат. Санкциите следва да са ефективни, съразмерни и възпиращи.
(22) Държавите членки следва да гарантират и да упражняват надзор върху принципното съответствие на действията на техните въздушни превозвачи с настоящия регламент и да назначат подходящ орган за изпълнение на такива функции по неговото прилагане. Надзорът не следва да засяга правата на пътниците и въздушните превозвачи да търсят законно обезщетение в съда съгласно процедурите на националното законодателство“.
4 Член 5 от този регламент, озаглавен „Отмяна“, предвижда в параграфи 1 и 3:
„1. При отмяна на полет съответните пътници:
[…]
в) имат право на обезщетение от опериращия въздушен превозвач по член 7, освен ако не са: i) информирани за отмяната […]
[…]
iii) информирани за отмяната по-малко от седем дни преди началото на полета по разписание и им е предложено премаршрутиране, което им позволява да заминат не по-късно от един час преди началото на полета по разписание и да достигнат техния краен пункт на пристигане за по-малко от два часа след времето за пристигане по разписание.
[…]
3. Опериращ въздушен превозвач не е длъжен да изплаща обезщетение по член 7, ако може да докаже, че отмяната е причинена от извънредни обстоятелства, които не са могли да бъдат избегнати, дори да са били взети всички необходими мерки“.
5 Член 7 от същия регламент, озаглавен „Право на обезщетение“, предвижда в параграф 1:
„При прилагането на този член пътниците получават обезщетение, възлизащо на:
a) 250 EUR за всички полети до 1 500 километра;
б) 400 EUR за всички полети на територията на Общността над 1 500 километра и за всички други полети между 1 500 и 3 500 километра;
в) 600 EUR за всички полети, непопадащи под букви а) или б).
При определяне на разстоянието базата е последният краен пункт на пристигане, в който отказаният достъп на борда или отмяна на полет ще забавят пристигането на пътника след времето по разписание“.
6 Член 12 от същия регламент, озаглавен „Допълнително обезщетяване“, предвижда в параграф 1:
„Настоящият регламент се прилага, без да се засягат правата на пътника за допълнително обезщетяване. Обезщетението, предоставено по този регламент, може да се приспадне от такова обезщет[яване]“.
7 Член 16 от Регламент № 261/2004 е озаглавен „Нарушения“ и гласи следното:
„1. Всяка държава членка определя орган, който отговаря за прилагането на настоящия регламент по отношение на полети от летища, разположени на нейна територия и полети от трета страна до такива летища. Когато е целесъобразно, този орган предприема мерки, необходими за гарантиране зачитането на правата на пътниците. Държавите членки информират Комисията за органа, определен съгласно настоящия параграф.
2. Без да се засягат разпоредбите на член 12, всеки пътник може да сезира всеки орган, определен по параграф 1, или всеки друг компетентен орган, определен от държава членка, по повод на предполагаемо нарушение на настоящия регламент на всяко едно летище, разположено на територията на държава членка или във връзка с полет от трета страна до летище, разположено на тази територия.
3. Санкциите, определени от държавите членки за нарушения на настоящия регламент, са ефективни, съразмерни и с възпиращ ефект“.
Унгарското право
8 Съгласно член 43/A, параграф 2 от a fogyasztóvédelemről szóló 1997. évi CLV. törvény (Закон № CLV от 1997 г. за защита на потребителите) от 15 декември 1997 г. (Magyar Közlöny, 1997/119, стр. 9558, наричан по-нататък „Законът за защита на потребителите“):
„Органът за защита на потребителите отговаря за прилагането — при необходимост след консултация с органа по гражданско въздухоплаване — на [Регламент (ЕС) 2017/2394 на Европейския парламент и на Съвета от 12 декември 2017 година относно сътрудничеството между националните органи, отговорни за прилагането на законодателството в областта на защитата на потребителите и за отмяна на Регламент (ЕО) № 2006/2004 (ОВ L 345, 2017 г., стр. 1)] в случай на нарушения, извършени в Европейския съюз, на разпоредбите на Регламент № 261/2004“.
9 Съгласно член 47, параграф 1, букви c) и i) от Закона за защита на потребителите органът за защита на потребителите може да задължи съответното предприятие да преустанови констатираните пропуски и може да наложи глоба или имуществена санкция, наричана „глоба за защита на потребителите“.
Спорът в главното производство и преюдициалният въпрос
10 След закъснение от повече от три часа на полета им от Ню Йорк (Съединени американски щати) до Будапеща (Унгария), пътници се обръщат към Инспекцията за защита на потребителите с искане да задължи LOT да им изплати, като компенсация за нарушението на член 5, параграф 1, буква в) от Регламент № 261/2004, обезщетението по член 7 от този регламент.
11 С решение от 20 април 2020 г. тази инспекция установява нарушение по-специално на член 7, параграф 1, буква в) от Регламент № 261/2004 и задължава LOT да изплати обезщетение в размер на 600 EUR на всеки засегнат пътник.
12 Тъй като счита, че Инспекцията за защита на потребителите няма компетентност да разпорежда изплащането на такова обезщетение, LOT оспорва това решение пред Fővárosi Törvényszék (Градски съд Будапеща, Унгария), който е запитващата юрисдикция по настоящото дело.
13 Като се позовава на заключението на генералния адвокат по съединени дела Ruijssenaars и др. (C‑145/15 и C‑146/15, EU:C:2016:12), LOT изтъква, че правоотношението между въздушния превозвач и пътника е гражданскоправно. При тези обстоятелства унгарската практика, позволяваща на Инспекцията за защитата на потребителите да задължава въздушните превозвачи да изплащат обезщетение на основание Регламент № 261/2004, лишавала унгарските граждански съдилища от тяхната компетентност.
14 Инспекцията за защита на потребителите обаче смята, че разполага с компетентност по силата на член 16, параграфи 1 и 2 от този регламент. Според тази инспекция Законът за защита на потребителите предвижда, че именно тя отговаря за прилагането на Регламент 2017/2394 в случай на нарушение на разпоредбите на Регламент № 261/2004. В този контекст обаче тя разполагала с правомощието да налага глоба или имуществена санкция, наричана „глоба за защита на потребителите“.
15 Запитващата юрисдикция има съмнения относно отговора на въпроса дали Инспекцията за защитата на потребителите може да задължи въздушния превозвач да изплати обезщетение по смисъла на член 7 от Регламент № 261/2004 при нарушение на разпоредбите от този регламент.
16 Според тази юрисдикция диспозитивът на решение от 17 март 2016 г., Ruijssenaars и др. (C‑145/15 и C‑146/15, EU:C:2016:187), не позволява да се определи дали Съдът се е отклонил от тълкуването на член 16 от Регламент № 261/2004, предложено от генералния адвокат в заключението му по делата, по които е постановено това решение. Съгласно това тълкуване национален орган, до който е подадена индивидуална жалба от пътник, не може да предприеме принудителни действия спрямо съответния въздушен превозвач, за да го принуди да изплати обезщетението, което би било дължимо на пътника по силата на този регламент.
17 Освен това същата юрисдикция счита, че това решение не може да се приложи пряко в рамките на главното производство. Всъщност в Унгария, за разлика от разглежданото в посоченото решение положение, инспекцията за защита на потребителите систематично задължава въздушните превозвачи да изплащат обезщетението, предвидено в Регламент № 261/2004, въпреки че е възможно да се търси защита пред гражданските съдилища.
18 Запитващата юрисдикция обаче уточнява, че макар Инспекцията за защита на потребителите да разполага с обща компетентност да разглежда нарушения на разпоредбите на Регламент № 261/2004, в унгарското законодателство не е предвидена специална разпоредба, която да позволява на тази инспекция да предприема принудителни мерки за обезщетяване на пътниците при неспазване на този регламент.
19 При тези условия Fővárosi Törvényszék (Градски съд Будапеща) решава да спре производството по делото и да постави на Съда следния преюдициален въпрос:
„Следва ли член 16, параграфи 1 и 2 от Регламент [№ 261/2004] да се тълкува в смисъл, че отговарящият за прилагането на посочения регламент национален орган, до който е подадена индивидуална жалба от пътник, не може да задължи съответния въздушен превозвач да изплати обезщетението, дължимо на пътника по силата на [този] регламент?“.
По преюдициалния въпрос
20 С поставения въпрос запитващата юрисдикция по същество иска да установи дали член 16 от Регламент № 261/2004 трябва да се тълкува в смисъл, че отговарящият за прилагането на този регламент национален орган, може да задължи въздушен превозвач да изплати обезщетението по смисъла на член 7 от посочения регламент, дължимо на пътниците по силата на същия регламент, когато този национален орган е бил сезиран с индивидуална жалба от пътник.
21 Съгласно постоянната практика на Съда за целите на тълкуването на разпоредба от правото на Съюза трябва да се вземат предвид не само нейният текст, но и контекстът ѝ и целите на правната уредба, от която тя е част.
22 На първо място, що се отнася до текста на член 16 от Регламент № 261/2004, от формулировката на параграф 1 от него следва, че всяка държава членка е длъжна да определи орган, който отговаря за прилагането на посочения регламент, по отношение на полетите от летища, разположени на нейна територия, и по отношение на полетите от трета страна до същите летища, като този орган предприема, когато е целесъобразно, необходимите мерки за гарантиране на зачитането на правата на пътниците.
23 Член 16, параграф 2 от Регламент № 261/2004 от своя страна уточнява, че всеки пътник може да сезира всеки орган, определен по параграф 1, или всеки друг компетентен орган, определен от държава членка, във връзка с предполагаемо нарушение на настоящия регламент на всяко летище, разположено на територията на държава членка или във връзка с полет от трета страна до летище, разположено на тази територия.
24 С оглед на текста на тези разпоредби Съдът постановява, че жалбите по член 16, параграф 2 от Регламент № 261/2004 следва да се считат по-скоро за предупреждения, предназначени да допринесат за надлежното прилагане на този регламент като цяло, без този орган да е длъжен въз основа на тези жалби да предприема действия, за да гарантира правото на всеки отделен пътник да получи обезщетение (решение от 17 март 2016 г., Ruijssenaars и др., C‑145/15 и C‑146/15, EU:C:2016:187, т. 31).
25 Също така, що се отнася до понятието „санкции“ в член 16, параграф 3 от посочения регламент, Съдът приема, в светлината на съображение 21 от същия регламент, че това понятие обозначава действията, предприети в отговор на нарушенията, които органът разкрива при изпълнение на предвидената му в член 16, параграф 1 от Регламент № 261/2004 функция по общ надзор, а не принудителните административни мерки, които трябва да бъдат наложени във всеки отделен случай (решение от 17 март 2016 г., Ruijssenaars и др., C‑145/15 и C‑146/15, т. 32).
26 Следва обаче да се констатира, че текстът на член 16 от Регламент № 261/2004 по никакъв начин не забранява на държавите членки да предоставят правомощия за упражняване на такава принуда на органите, които отговаря за прилагането на този регламент. За сметка на това, както отбелязва генералният адвокат в точка 36 от представеното заключение, от текста на този член следва, че държавите членки разполагат със свобода на преценка по отношение на правомощията, които те желаят да предоставят на националните си органи с оглед на защитата на правата на пътниците.
27 Освен това Съдът посочва, че с оглед по-специално на свободата на преценката, с която разполагат държавите членки при предоставянето на желаните от тях правомощия на органите по член 16, параграф 1 от Регламент № 261/2004, държавите членки все пак могат, за да не допуснат недостатъчна защита на правата на пътниците във въздушния транспорт, да оправомощят тези органи да предприемат конкретни действия, ако са подадени съответните индивидуални жалби (вж. в този смисъл решение от 17 март 2016 г., Ruijssenaars и др., дело C‑145/15 и C‑146/15, EU:C:2016:187, т. 36).
28 На второ място, това тълкуване се подкрепя и от контекст, в който се вписва член 16 от Регламент № 261/2004.
29 В това отношение от член 12 и член 16, параграф 2 във връзка със съображение 22 от този регламент следва, че единственото ограничение на правомощията на органите, определени да осигурят прилагането на същия регламент, е правото на пътниците, ползващи въздушен транспорт, да искат от съда предвиденото в член 7 от Регламент № 261/2004 допълнително, фиксирано по размер обезщетение.
30 Ако фиксираните по размер суми по член 7, параграф 1 от Регламент № 261/2004 представляват стандартизирано и незабавно обезщетение, чрез което може да се избегнат неудобствата, свързани с предявяването на иск за обезщетение за вреди пред компетентните юрисдикции, допълнителното обезщетение по член 12 от този регламент се отнася до присъщата на съответния пътник вреда, която трябва да се оцени самостоятелно и a posteriori (вж. в този смисъл решение от 29 юли 2019 г., Rusu, C‑354/18, EU:C:2019:637, т. 28 и 36).
31 За сметка на това фиксираните по размер суми по член 7, параграф 1 от Регламент № 261/2004 имат за цел да обезщетят само вредите, които са почти еднакви за всички засегнати пътници (вж. в този смисъл решение от 29 юли 2019 г., Rusu, C‑354/18, EU:C:2019:637, т. 30 и цитираната съдебна практика).
32 Определянето на размера на тези суми не изисква индивидуална преценка на размера на причинените вреди, доколкото, от една страна, фиксираният размер на обезщетението по член 7 от Регламент № 261/2004 се изчислява в зависимост от разстоянието, покрито със съответния полет, като се има предвид последната дестинация на пътника (вж. в този смисъл решение от 7 септември 2017 г., Bossen и др., C‑559/16, EU:C:2017:644, т. 17), и от друга страна, продължителността на действителното закъснение при пристигане, което е повече от три часа, не се взема предвид при изчисляването на тази сума (вж. в този смисъл решение от 23 октомври 2012 г., Nelson и др., C‑581/10 и C‑629/10, EU:C:2012:657, т. 54).
33 Както подчертава генералният адвокат в точка 46 от представеното заключение, както пътниците, така и превозвачите могат лесно да определят размера на дължимото обезщетение. Същото важи a fortiori и за определените на основание член 16, параграф 1 от Регламент № 261/2004 органи.
34 Освен това, макар че, тъй като разрешаването на споровете, свързани с обезщетението по член 7, параграф 1 от Регламент № 261/2004, се запазва само за съдилищата и това позволява при преценката на един и същи конкретен казус да се предотвратят всякакви неблагоприятни за правата на пътниците, използващи въздушния транспорт, различия в преценката на, от една страна, органите по член 16, параграф 1 от Регламент № 261/2004 и от друга страна, националните съдилища, пред които са предявени индивидуални претенции (вж. в този смисъл решение от 17 март 2016 г., Ruijssenaars и др., C‑145/15 и C‑146/15, EU:C:2016:187, т. 34), подобен риск може да бъде отстранен и чрез адекватна взаимовръзка между административните и съдебните производства.
35 Както подчертава генералният адвокат в точка 51 от заключението си, при липсата на разпоредби на правото на Съюза в тази област необходимите за постигането на тази цел процесуални правила следва да се установят от вътрешния правен ред на всяка държава членка.
36 При това положение ако на националния орган по член 16, параграф 1 от Регламент № 261/2004 се признават правомощия за упражняване на принуда, с това в никакъв случай не може да се лишат нито пътниците, нито въздушните превозвачи от възможността за обжалване по съдебен ред пред компетентния национален съд (вж. в този смисъл решение от 22 ноември 2012 г., Cuadrench Moré, C‑139/11, EU:C:2012:741, т. 23).
37 Тъй като чрез искането за обезщетение на пътник във въздушния транспорт на основание член 7, параграф 1 от Регламент № 261/2004 се прилага право, гарантирано от правото на Съюза, член 47 от Хартата на основните права на Европейския съюз признава на такъв пътник правото на ефективни правни средства за защита и на достъп до съд, който, в зависимост от конкретните обстоятелства, да има възможност да отправи преюдициално запитване до Съда на основание член 267 ДФЕС. Същевременно въздушният превозвач трябва да може да обжалва по съдебен ред решението, с което националният орган, посочен в член 16, параграф 1 от Регламент № 261/2004, който е бил сезиран с индивидуална жалба от пътник, задължава този въздушен превозвач да изплати обезщетението, дължимо на този пътник по силата на този регламент.
38 На трето място, тълкуването на член 16 от Регламент № 261/2004, разглеждано предходните точки, се подкрепя от преследваните от този регламент цели, както те са прогласени в съображения 1, 2 и 4. Това е, от една страна, целта да се гарантира високо равнище на защитата на пътниците, като същевременно се държи изцяло сметка за общите изисквания за защита на потребителите, а от друга страна, това е целта да се подсилят правата на пътниците, като се смекчат трудностите и неудобствата, причинени вследствие на големи закъснения или отмяна на полети.
39 Специалната цел на обезщетението във фиксиран размер, предоставено по силата на Регламент № 261/2004, има за цел именно да поправи незабавно и стандартизирано вредата, състояща се в загуба на време, равна на или по-голяма от три часа, вследствие на закъснението, което представлява „неудобство“ по смисъла на този регламент, без съответните пътници да трябва да понасят негативите, свързани с претендирането на обезщетение за вреди по съдебен ред (вж. в този смисъл решение от 29 юли 2019 г., Rusu, C‑354/18, EU:C:2019:637, т. 28).
40 Да се предоставят на националния орган, определен на основание член 16, параграф 1 от посочения регламент, правомощия за упражняване на принуда, безспорно е от помощ за пътниците, които не следва да понасят неудобствата, свързани с предприемането на действия за защита по съдебен ред. Тези правомощия позволяват, по съображенията за опростеност, бързина и ефективност, посочени от генералния адвокат в точка 48 от представеното заключение, да се гарантира високо равнище на защита на пътниците, използващи въздушен транспорт, като същевременно се предотвратява претоварването на съдилищата, имайки предвид потенциално големия брой искания за обезщетение.
41 С оглед на всички изложени съображения на поставения въпрос следва да се отговори, че член 16 от Регламент № 261/2004 трябва да се тълкува в смисъл, че държавите членки могат да оправомощят националния орган, който отговаря за прилагането на този регламент, да задължи въздушен превозвач да изплати обезщетението по смисъла на член 7 от посочения регламент, дължимо на пътниците по силата на същия регламент, когато този национален орган е бил сезиран с индивидуална жалба от пътник, при условие че на този пътник и на посочения въздушен превозвач е предоставена възможност за обжалване по съдебен ред.
По съдебните разноски
42 С оглед на обстоятелството, че за страните в главното производство настоящото дело представлява отклонение от обичайния ход на производството пред запитващата юрисдикция, последната следва да се произнесе по съдебните разноски. Разходите, направени за представяне на становища пред Съда, различни от тези на посочените страни, не подлежат на възстановяване.
По изложените съображения Съдът (трети състав) реши:
Член 16 от Регламент (ЕО) № 261/2004 на Европейския парламент и на Съвета от 11 февруари 2004 година относно създаване на общи правила за обезщетяване и помощ на пътниците при отказан достъп на борда и отмяна или голямо закъснение на полети, и за отмяна на Регламент (ЕИО) № 295/91
трябва да се тълкува в смисъл, че:
държавите членки могат да оправомощят националния орган, който отговаря за прилагането на този регламент, да задължи въздушен превозвач да изплати обезщетението по смисъла на член 7 от посочения регламент, дължимо на пътниците по силата на същия регламент, когато този национален орган е сезиран с индивидуална жалба от пътник, при условие че на този пътник и на посочения въздушен превозвач е предоставена възможност за обжалване по съдебен ред.
Подписи