ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ
J. RICHARD DE LA TOUR
представено на 29 септември 2022 година(1)
Съединени дела C‑524/21 и C‑525/21
IG
срещу
Agenţia Judeţeană de Ocupare a Forţei de Muncă Ilfov (C‑524/21)
и
Agenţia Municipală pentru Ocuparea Forţei de Muncă Bucureşti
срещу
IM (C‑525/21)
(Преюдициални запитвания, отправени от Curtea de Apel Bucureşti (Апелативен съд Букурещ, Румъния)
„Преюдициално запитване — Социална политика — Директива 2008/94/ЕО—Закрила на работниците и служителите в случай на неплатежоспособност на работодателя — Поемане от гарантиращите органи на вземанията на работниците и служителите — Ограничаване на задължението на гарантиращите органи за плащане — Събиране в случай на несъобразяване с тримесечния период преди/след откриване на производството по несъстоятелност“
I. Въведение
1. Предмет на настоящите преюдициални запитвания е тълкуването на Директива 2008/94/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 22 октомври 2008 година относно закрилата на работниците и служителите в случай на неплатежоспособност на техния работодател(2).
2. Преюдициалните запитвания са отправени в рамките на спор между, от една страна, IG и Agenția Județeană de Ocupare a Forței de Muncă Ilfov (Агенция по заетостта за окръг Илфов, Румъния, наричана по-нататък „AJOFM Ilfov“) (дело C‑524/21) и от друга страна, Agenția Municipală pentru Ocuparea Forței de Muncă Bucureşti (Общинска агенция по заетостта, Букурещ, Румъния, наричана по-нататък „AMOFM Букурещ“) и IM (дело C‑525/21) във връзка със събирането на сумите, изплатени от гарантиращ орган за изплащане на заплати като вземания за трудови възнаграждения, неизплатени поради неплатежоспособността на работодателя. Всъщност се поставя въпросът дали и как тези суми могат да бъдат събрани от работника или служителя, когато не са изплатени за предвидения в Директива 2008/94 референтен период или когато са поискани извън законоустановения в страната давностен срок.
3. В настоящото заключение, което в съответствие с искането на Съда ще се съсредоточи върху третия и петия преюдициален въпрос, ще обясня причините, поради които Директива 2008/94, както и принципите на равностойност, ефективност и защита на оправданите правни очаквания трябва да се тълкуват в смисъл, че не допускат национална правна уредба и национална практика, които предвиждат без преходни мерки, връщането на недължимо платени суми за периоди, несъобразени с правната уредба, или поискани след изтичане на давностния срок, когато съответните бивши работници или служители вече не могат да поискат от гарантиращия орган плащането на суми за неизплатени заплати.
4. В хипотезите, при които към датата на връщането или на решението на сезираната юрисдикция работниците или служителите все още могат да предявят правата си, които черпят от Директива 2008/94, запитващата юрисдикция трябва да провери дали условията и редът за прилагане на тази директива относно събирането на първите изплатени суми са в съответствие, от една страна, с принципа на равностойност, който изисква посочените процедурни условия и ред да не бъдат по-малко благоприятни от условията и реда, свързани с третирането на сходни положения от изцяло вътрешно естество, и от друга страна, с принципа на ефективност, който изисква посочените процедурни условия и ред да не правят практически невъзможно или прекомерно трудно упражняването на предоставените от правото на Съюза права.
II. Правна уредба
А. Директива 2008/94
5. Съображения 2, 3 и 7 от Директива 2008/94 гласят:
„(2) Точка 7 от Хартата на Общността за основните социални права на работниците, приета на 9 декември 1989 г., постановява, че завършването на вътрешния пазар следва да доведе до подобряване на условията за живот и труд на работниците в [Европейския съюз], като това подобрение следва да обхваща, когато това е необходимо, развитие на някои аспекти от регламентацията на заетостта, като например процедурите за колективни уволнения, както и тези, свързани с несъстоятелността.
(3) Необходими са разпоредби за закрила на работниците и служителите в случай на неплатежоспособност на работодателя и за да им се осигури минимално ниво на защита, в частност за да се гарантира изплащането на дължимите им вземания, като се отчита необходимостта от балансирано икономическо и социално развитие в [Съюза]. За тази цел държавите членки следва да създадат орган, който да осигури изплащането на неплатените вземания на засегнатите работници и служители.
[…]
(7) Държавите членки могат да въвеждат ограничения на отговорността на гарантиращите институции, които следва да бъдат съобразени със социалната цел на директивата и могат да бъдат съобразени с различните нива на претенции“.
6. Глава I от тази директива, озаглавена „Обхват и определения“, включва членове 1 и 2.
7. Съгласно член 1, параграф 1 от посочената директива:
„Настоящата директива се прилага спрямо вземанията на работници и служители, произтичащи от трудови договори или от трудови правоотношения и съществуващи по отношение на работодатели, които са в състояние на неплатежоспособност по смисъла на член 2, параграф 1“.
8. Член 2, параграф 1 от Директива 2008/94 предвижда:
„За целите на настоящата директива работодателят се счита в състояние на неплатежоспособност, когато е поискано започване на колективна процедура, основана на неплатежоспособността на работодателя, както е предвидено в съответните законови, подзаконови и административни разпоредби на държавата членка, която включва частично или цялостно отнемане на активите на работодателя, определяне на ликвидатор или лице, изпълняващо подобна задача, и органът, компетентен по силата на споменатите по-горе разпоредби:
a) е решил да открие производството; или
б) е установил, че предприятието или дейността на работодателя е окончателно прекратено(а) и наличното му имущество е недостатъчно, за да се обоснове откриването на процедурата“.
9. Глава II от Директива 2008/94 е озаглавена „Разпоредби относно гарантиращите институции“ и съдържа членове 3—5.
10. Член 3 от тази директива гласи:
„Държавите членки предприемат необходимите мерки, за да осигурят, че гарантиращият орган гарантира, при спазване на член 4, изплащането на дължимите вземания, произтичащи от трудови договори или трудови правоотношения, включително тогава, когато се предвижда от националното законодателство, от обезщетения при прекратяване на трудовото правоотношение.
Вземанията, които се погасяват от гарантиращия орган, представляват плащания по дължими вземания, отнасящи се към период преди и/или когато е приложимо, след определена от държавите членки дата“.
11. Член 4 от посочената директива има следния текст:
„1. Държавите членки имат възможност да ограничат отговорността на гарантиращия орган, посочена в член 3.
2. В случай че държавите членки упражнят предоставената им съгласно параграф 1 възможност, те определят продължителността на периода, за който гарантиращият орган изплаща дължимите вземания. Въпреки това този период не може да бъде по-кратък от периода, покриващ възнаграждението за последните три месеца на трудовото правоотношение преди и/или след датата, посочена в член 3, втора алинея.
Държавите членки могат да включат този минимален тримесечен срок в референтен период с продължителност не по-малка от шест месеца.
Държавите членки, които имат референтен период не по-малък от 18 месеца, могат да ограничат периода, за който дължимите вземания за осем седмици се изплащат от гарантиращия орган. В такъв случай онези периоди, които са най-благоприятни за работника или служителя, се използват за изчисляване на минималния период.
3. Държавите членки могат да въвеждат тавани за плащанията, извършвани от гарантиращия орган. Тези тавани не трябва да падат под нивото, което е социално съвместимо със социалната цел на настоящата директива.
Ако държавите членки се възползват от тази възможност, те следва да уведомят [Европейската] комисия[…] за методите, използвани при определянето на тавана“.
12. Член 12, буква a) от същата директива предвижда:
„Настоящата директива не засяга правото на избор на държавите членки:
a) да вземат мерки за предотвратяване на злоупотреби“.
Б. Румънското право
13. Член 2 от Legea nr. 200/2006 privind constituirea și utilizarea Fondului de garantare pentru plata creanțelor salariale (Закон № 200/2006 относно учредяването и използването на Гаранционен фонд за вземанията по трудови правоотношения на работниците и служителите)(3) от 22 май 2006 г. предвижда:
„Fondului de garantare pentru plata creanțelor salariale [(Гаранционният фонд за вземанията по трудови правоотношения на работниците и служителите, Румъния, наричан по-нататък „Гаранционният фонд“)] осигурява изплащането на вземанията за трудови възнаграждения, произтичащи от индивидуални трудови договори и колективни трудови договори, сключени между работниците и служителите и работодателите, по отношение на които са постановени окончателни съдебни решения за откриване на производство по несъстоятелност и е разпоредена мярка за пълно или частично отнемане на правомощията по управление […]“.
14. Член 13, параграф 1, буква a) от този закон предвижда:
„В рамките и при условията на настоящата глава от средствата на Гаранционния фонд се поемат различни категории вземания по трудови правоотношения:
a) просрочените трудови възнаграждения“.
15. Съгласно член 14, параграф 1 от посочения закон:
„Поеманата от Гаранционния фонд обща сума на вземанията за трудови възнаграждения за един работник или служител не може да надвишава три средни брутни заплати за страната“.
16. Член 15, параграфи 1 и 2 от същия закон гласи:
„(1) Вземанията за трудови възнаграждения, посочени в член 13, параграф 1, букви a), c), d) и e), се поемат за период от 3 календарни месеца.
(2) Периодът, посочен в параграф 1, е периодът, който предхожда датата, на която е поискано предоставянето на правата, и предхожда или следва датата на откриване на производството по несъстоятелност“.
17. Член 5, параграф 1 от Normele metodologicе de aplicare a Legii nr. 200/2006 privind constituirea și utilizarea Fondului de garantare pentru plata creanțelor salariale (Методически правила за прилагане на [Закон № 200/2006])(4) от 21 декември 2006 г. предвижда:
„Вземанията за трудови възнаграждения, посочени в член 13, параграф 1, букви a), c), d) и e) от Закон [№ 200/2006], са свързани с периода от три календарни месеца, посочен в член 15, параграф 1 от [този] закон, период, който предхожда месеца, през който е поискано предоставянето на правата“.
18. Член 7 от Методическите правила гласи:
„(1) В случая, при който вземанията на работниците или служителите към работодателя, който е в състояние на неплатежоспособност, предхождат месеца на откриване на производството по несъстоятелност, периодът от 3 календарни месеца, предвиден в член 15, параграф 1 от Закон [№ 200/2006], предхожда датата на откриване на производството.
(2) В случая, при който вземанията на работниците или служителите към работодателя, който е в състояние на неплатежоспособност, са възникнали след месеца на откриване на производството по несъстоятелност, периодът, посочен в член 15, параграф 1 от [този] закон, следва датата на откриване на производството“.
19. Съгласно член 47, параграф 1 от Legea nr. 76/2002 privind sistemul asigurărilor pentru șomaj și stimularea ocupării forței de muncă (Закон № 76/2002 относно схемата за осигуряване при безработица и за насърчаване на заетостта)(5) от 16 януари 2002 г.:
„Недължимо платените суми от бюджета за осигуряването при безработица, както и всеки друг разход от бюджета за осигуряването при безработица, различен от вноските за обезщетения за безработица, се събират въз основа на решения, приети от агенциите по заетостта […], които са изпълнителни основания“.
20. Член 731 от Legea nr. 500/2002 privind finanțele publice (Закон № 500/2002 за публичните финанси)(6) от 11 юли 2002 г. предвижда:
„Връщането на сумите, представляващи неправомерно обезщетение за вреди/неправомерни плащания чрез публични средства, установени от компетентните контролни органи, се извършва с начисляване на лихви, неустойки или увеличения за забава според случая, приложими за бюджетните приходи, изчислени за периода от причиняването на вредата/изплащането до събирането на сумите“.
III. Споровете по главните производства и преюдициалните въпроси
А. Дело C‑524/21
21. С решение от 13 март 2017 г. AJOFM Ilfov уважава молбата, подадена на 8 февруари 2017 г. от съдебен ликвидатор за определяне на размера и изплащане на поетите от Гаранционния фонд вземания за трудови възнаграждения, на които IG има право за месеците от май до юли 2013 г., след обявяването на работодателя му в несъстоятелност. Размерът на тези вземания за възнаграждения е определен на 1308 румънски леи (RON) (около 287 EUR)(7).
22. Като се основава на тълкуването на член 15, параграфи 1 и 2 от Закон № 200/2006 в решение № 16/2018(8) от 5 март 2018 г. на Înalta Curte de Casație și Justiție (Върховен касационен съд, Румъния), с решение от 6 август 2019 г. Curtea de Conturi (Сметна палата, Румъния) разпорежда на Agenția Națională pentru Ocuparea Forței de Muncă (Национална агенция по заетостта, Румъния) да приложи мерките за определяне на размера на вредата и за събиране на направените от Гаранционния фонд плащания за неизплатени трудови възнаграждения, дължими от някои работодатели в състояние на неплатежоспособност, отнасящи се за периоди, които не са съобразени с правната уредба.
23. В резултат на това решение на 31 декември 2019 г. изпълнителният директор на AJOFM Ilfov разпорежда връщането на получената от IG сума на вземанията за трудови възнаграждения, ведно с лихва и неустойка за забава. В подкрепа на решението си той приема, че молбата за поемане на тези вземания от Гаранционния фонд е подадена на 8 февруари 2017 г., докато датата на откриване на производството по несъстоятелност срещу бившия работодател на IG, в зависимост от която се определя референтният период, през който може да бъде подадена такава молба, е 19 март 2010 г. Поради това според AJOFM Ilfov тази молба за поемане на вземанията е подадена извън законовия срок и следователно е недопустима.
24. С жалба, подадена на 17 март 2020 г., IG оспорва решението на AJOFM Ilfov пред Tribunalul Bucureşti (Окръжен съд Букурещ, Румъния). С решение по гражданско дело от 25 май 2020 г. този съд отхвърля жалбата на IG като неоснователна.
25. За да стигне до този извод, Tribunalul Bucureşti (Окръжен съд Букурещ) се е основал, от една страна, на решението на Касационния съд от 5 март 2018 г., според което по същество за тримесечния период, за който Гаранционният фонд може да поеме и да плати вземанията за трудови възнаграждения към работодателя в състояние на неплатежоспособност, като референтна се приема само датата на откриване на производството по несъстоятелност. В случая обаче, тъй като това производство е формално образувано срещу бившия му работодател на 19 март 2010 г., IG е трябвало да получи плащанията по вземанията за трудови възнаграждения само за периодите съответно от декември 2009 г. до февруари 2010 г. и от април 2010 г. до юни 2010 г.
26. По-нататък, като знае, че молбата, подадена от съдебния ликвидатор, е за вземанията за трудови възнаграждения за периода от май до юли 2013 г., които по този начин попадат извън установения с решението на Касационния съд от 5 март 2018 г. референтен период, Tribunalul Bucureşti (Окръжен съд Букурещ) счита, че няма никакво правно основание, позволяващо поемането на тези вземания за претендирания период.
27. От друга страна, за да отхвърли жалбата на IG, тази юрисдикция отхвърля и неговия довод, че AJOFM Ilfov не била компетентна да определя размера на въпросните вземания за трудови възнаграждения и да ги събира. Във връзка с това посочената юрисдикция изтъква, че румънският законодател е предвидил изрично, че недължимо предоставените суми от бюджета на осигуряването при безработица, както получените от IG вземания за трудови възнаграждения, е трябвало да бъдат върнати от получателите, които, що се отнася до Гаранционния фонд, са служителите, а не работодателите, тъй като последните по същество са данъчнозадължени лица.
28. IG обжалва решението на Tribunalul Bucureşti (Окръжен съд Букурещ) пред Curtea de Apel Bucureşti (Апелативен съд Букурещ, Румъния). В подкрепа на жалбата си IG изтъква, на първо място, че преценката на първоинстанционния съд се основавала на неправилно прилагане от Înalta Curte de Casație și Justiție (Върховен касационен съд) на приложимите разпоредби спрямо него, тъй като тази преценка поставяла под въпрос правото на трудово възнаграждение, което жалбоподателят е придобил законно по силата на решението на AJOFM Ilfov от 13 март 2017 г., а този административен акт не можел повече да бъде оттеглен, след като вече е попаднал в гражданския оборот.
29. На второ място, IG счита, че разпоредбите на член 15, параграф 2 от Закон № 200/2006, както са тълкувани в решението на Касационния съд от 5 март 2018 г., вече не могат да се считат за нормативна основа на решението на AJOFM Ilfov от 13 март 2017 г., при положение че са обявени за противоречащи на Constituția (Конституция) с решение на Curtea Constituțională (Конституционен съд, Румъния)(9).
30. На трето място, IG подчертава факта, че Tribunalul Bucureşti (Окръжен съд Букурещ) неправилно е отхвърлил довода, изведен от липсата на компетентност на AJOFM Ilfov, тъй като е объркал ползващото се от разпоредбите на Закон № 200/2006 лице. Във връзка с това IG твърди, че служителят не се ползва от този закон, тъй като получава право на трудово възнаграждение вследствие на положения труд, докато вноската в Гаранционния фонд се прави от работодателя.
Б. Дело C‑525/21
31. С решение от 14 март 2018 г. AMOFM Букурещ удовлетворява молбата на съдебния ликвидатор за определяне на размера и за изплащане на вземанията за трудови възнаграждения, поети от Гаранционния фонд, които IM е трябвало да получи за месеците октомври и ноември 2017 г. поради неплатежоспособността на нейния работодател. Размерът на тези вземания е определен на 3143 RON (около 674 EUR)(10).
32. На основание решението на Curtea de Conturi (Сметна палата) от 6 август 2019 г., описано в точка 22 от настоящото заключение, с решение от 2 декември 2019 г., допълнено на 6 декември 2019 г. (наричано по-нататък „решението от 6 декември 2019 г.“), изпълнителният директор на AMOFM Букурещ отменя решението на AMOFM Букурещ от 14 март 2018 г., като приема, че периодът, за който са били платени вземанията за трудови възнаграждения, не съответства на референтния период, както е определен в решението на Касационния съд от 5 март 2018 г.
33. Освен това с решението от 6 декември 2019 г. се констатира, че при определяне на периода, за който Гаранционният фонд е можел да поеме и да изплати вземанията за трудови възнаграждения на IM, като референтна е взета предвид само датата на откриване на производството по несъстоятелност срещу нейния работодател, а именно 22 януари 2015 г., така че сумата по тези вземания била недължимо платена. Поради това изпълнителният директор на AMOFM Букурещ разпорежда връщането на въпросната сума.
34. С жалба, подадена на 21 януари 2020 г., IM оспорва решението от 6 декември 2019 г. пред Tribunalul Bucureşti (Окръжен съд Букурещ), като иска да бъде освободена от плащането на въпросната сума и изпълнението на този акт да бъде спряно до постановяването на решение по същество.
35. С решение по гражданско дело от 14 юли 2020 г. тази юрисдикция уважава искането на IM и отменя решението от 6 декември 2019 г. При това тя констатира, от една страна, че разпоредбите на член 15, параграф 2 от Закон № 200/2006, както са тълкувани в решението на Касационния съд от 5 март 2018 г., не могат да бъдат приложени в случая, тъй като са обявени за противоконституционни от Curtea Constituțională (Конституционен съд)(11).
36. От друга страна, Tribunalul Bucureşti (Окръжен съд Букурещ) прилага практиката на Европейския съд по правата на човека(12), съгласно която искане за връщане с обратно действие на неправилно изплатени социални обезщетения нарушава разпоредбите на член 1 от Допълнителния протокол към Конвенцията за защита на правата на човека и основните свободи(13). Този съд приема, първо, че изплащането на въпросните социални обезщетения попада в обхвата на понятията „имущество“ и „оправдани правни очаквания“ по смисъла на тази конвенция и второ, че наложеното от административния орган на IM задължение да върне тези социални обезщетения, означавало да се наруши принципът на пропорционалност.
37. Tribunalul Bucureşti (Окръжен съд Букурещ) приема, че тъй като изобщо не е допринесла за предоставянето на изплатените от Гаранционния фонд вземания за трудови възнаграждения, IM не може да носи отговорност за грешката на AMOFM Букурещ, тъй като на последната е възложено да анализира молбата на съдебния ликвидатор с оглед на собствената си компетентност.
38. Впоследствие AMOFM Букурещ подава жалба срещу решението на Tribunalul Bucureşti (Окръжен съд Букурещ) пред Curtea de Apel Bucureşti (Апелативен съд Букурещ). Тази агенция по същество изтъква, че първоинстанционният съд е изтълкувал неправилно решението на Касационния съд от 5 март 2018 г. и същевременно не се е съобразил с последиците му, както и с редица разпоредби от Закон № 200/2006.
39. AMOFM Букурещ поддържа по-точно, че сумата, изплатена на IM за вземания за трудови възнаграждения, не ѝ се е дължала, тъй като претендираното индивидуално право не се вписва в законовия срок от три месеца преди или три месеца след датата на откриване на производството по несъстоятелност срещу работодателя.
В. Мотивите на запитващата юрисдикция и преюдициалните въпроси
40. Предвид гореизложените съображения запитващата юрисдикция счита, че макар AJOFM Ilfov (дело C‑524/21) и AMOFM Букурещ (дело C‑525/21) да са приложили Закон № 200/2006, с който се транспонира Директива 2008/94, като са изплатили на IG и на IM вземанията за трудови възнаграждения, гарантирани от Гаранционния фонд, решението от 6 август 2019 г. на Curtea de Conturi (Сметна палата) е довело до последваща повторна оценка на вече приетите от този фонд искания за плащане. Поради това тази повторна оценка представлява преоценка на индивидуалното право на всеки работник за плащане на обезщетението, отнасящо се за период, който не е съобразен с правната уредба или искането за което е подадено извън давностния срок.
41. Според тълкуването на запитващата юрисдикция такава административна практика води до тежко положение за тези работници не само защото засяга сигурността и безопасността на правоотношенията чрез извършването на повторна оценка на вече изплатените суми по вземания за трудови възнаграждения, но и поради разпореждането за връщане на получените суми, ако е приложимо, заедно с лихви, приложими за данъчните задължения, и неустойки за забава, при липсата на каквато и да е нормативна основа за това.
42. По-нататък, тази юрисдикция счита, че посочената административна практика е в противоречие със социалната цел на Директива 2008/94, както е определена в съображения 3 и 7 от нея, и че тълкуване на релевантните разпоредби от тази директива от Съда би помогнало за решаването на голям брой спорове относно подобни факти, по които националните юрисдикции се произнасят по различен начин.
43. При тези условия Curtea de Apel Bucureşti (Апелативен съд Букурещ) решава да спре производството и да постави на Съда следните преюдициални въпроси:
„1) Допускат ли разпоредбите на член 1, параграф 1 и член 2, параграф 1 от [Директива 2008/94] с оглед на самостоятелното понятие за „състояние на неплатежоспособност“ национално законодателство за транспониране на Директивата — член 15, параграфи 1 и 2 от [Закон № 200/2006] във връзка с член 7 от [Методологичните правила]) — с тълкуването, дадено от Înalta Curte de Casație și Justiție (Върховен касационен съд — отделение за решаване на правни въпроси) в решение № 16/2018, според което за определяне на 3‑месечния период, за който Гаранционният фонд може да поеме и изплаща вземанията за заплати, по които длъжник е неплатежоспособният работодател, се взема предвид само датата на откриване на производството по несъстоятелност?
2) Допускат ли разпоредбите на член 3, параграф 2 и член 4, параграф 2 от Директива 2008/94 член 15, параграфи 1 и 2 от [Закон № 200/2006] — както е тълкуван с оглед на решаването на правни въпроси от Înalta Curte de Casație și Justiție — [Върховен касационен съд — отделение за решаване на правни въпроси) — пленум — с решение № 16/2018, според което максималният 3‑месечен период, за който Гаранционният фонд може да поеме и изплаща вземанията за заплати, по които длъжник е неплатежоспособният работодател, попада в референтния интервал между трите месеца непосредствено преди откриването на производството по несъстоятелност и трите месеца непосредствено след откриването на производството по несъстоятелност?
3) Съответства ли на социалната цел на Директива 2008/94 и на разпоредбата на член 12, буква а) от тази директива национална административна практика, съгласно която въз основа на решение на Curtea de Conturi [Сметна палата] и при липсата на специална национална правна уредба, задължаваща работника да върне сумите, се пристъпва към събиране на сумите, за които се твърди, че са платени за периоди, които не са включени в регулаторната рамка или които са били поискани извън законоустановения давностен срок?
4) При тълкуването на понятието „злоупотреба“, съдържащо се в член 12, буква а) от Директива 2008/94, представлява ли достатъчна обективна обосновка актът на пристъпване към събиране от работника, с декларираната цел за спазване на общия давностен срок, на вземанията за възнаграждения, които [Гаранционният фонд] е платил по искане на съдебния ликвидатор?
5) Съвместими ли са с разпоредбите и целите на Директива [2008/94] национално тълкуване и национална административна практика, при които вземанията за трудови възнаграждения, чието възстановяване е поискано от работниците, са приравнени на данъчни вземания, върху които се начисляват лихви и неустойки за забава?“.
44. Писмени становища представят румънското и испанското правителство и Комисията.
IV. Анализ
45. В началото бих искал да посоча, че въпросът за възможността и условията и реда за събиране на сумите, изплатени от гарантиращия орган на работниците и служителите на работодател в състояние на неплатежоспособност, на основание Директива 2008/94, се различава от въпросите, свързани, от една страна, с определянето на референтния период, в рамките на който е минималният тримесечен период, през който са гарантирани вземанията за заплати, и от друга страна, относно дефиницията на понятието „злоупотреба“ по смисъла на член 12, буква a) от тази директива.
46. Ето защо в съответствие с искането на Съда ще разгледам само третия и петия преюдициален въпрос, които впрочем могат да бъдат анализирани заедно и да им бъде даден общ отговор по двете дела. Поради това ще приема като хипотеза, в съответствие с индикациите на запитващата юрисдикция, че плащанията, чието събиране се разглежда, са били направени за периоди, които не попадат в обхвата на правната уредба или са поискани след изтичане на давностния срок.
47. Тъй като Директива 2008/94 мълчи по въпроса, условията и редът за събиране на сумите, неправилно изплатени по вземания за трудови възнаграждения, са от областта на процесуалната автономия на държавите членки(14). Така при действието на Директива 80/987/ЕИО(15) Съдът вече е постановил, че правилата, приложими за погасителната давност или за връщането на недължимо платеното, трябва да се търсят в националното законодателство на съответната държава членка(16).
48. Също толкова безспорно е обаче, че тази автономия е ограничена от необходимостта да се спазват принципите на ефективност и на равностойност(17), към които в настоящия случай може да се добави този на защитата на оправданите правни очаквания.
49. Преди да разгледам приложената в настоящите случаи процедура с оглед на всеки от тези принципи, бих искал да припомня три неща.
50. Най-напред, социалната цел на Директива 2008/94 е ясно изразена в съображения 3 и 7 от нея. Тази цел впрочем е призната от Съда, който постановява, че — според утвърдената съдебна практика — социалната цел на тази директива се състои в това да гарантира на всички работници и служители минимална закрила на равнището на Съюза в случай на неплатежоспособност на работодателя чрез изплащането на дължимите вземания, които произтичат от трудови договори или от трудови правоотношения и са свързани с възнаграждението за определен период(18). Поради това при прилагането на правата, произтичащи от посочената директива, държавите членки трябва да се ръководят от тази цел(19).
51. След това, Съдът отбелязва, че чрез предоставената на държавите членки възможност да ограничат в известна степен гаранцията си, Директива 2008/94 отчита финансовите възможности на тези държави членки и цели запазване на финансовото равновесие на гарантиращите институции(20). Същевременно по делата, по които са постановени решенията, посочени в бележка под линия 18 от настоящото заключение, спорът е възникнал в момента, когато се взема решението дали да се изплатят поисканите обезщетения, а не на етапа на връщане на вече изплатените обезщетения.
52. Накрая, струва ми се, че щом като искането за обезщетение е направено от професионалист, а не пряко от работника или служителя, рискът от злоупотреба е отстранен, макар че от предоставените в актовете за преюдициално запитване елементи не е видно по разглежданите в главните производства дела да става въпрос за злоупотреба.
53. На първо място, относно принципа на равностойност следва да се припомни, че прилагането на този принцип налага да се направи сравнение между оспорваната процедура, предвидена от правото на Съюза, и подобните процедури по вътрешното право при сходни положения, за да бъде сигурно, че условията по първата процедура не са по-малко благоприятни(21).
54. Запитващата юрисдикция посочва, че процедурата по националното право, на която при мълчанието на закона по аналогия се основава приложената в случая процедура за връщане, е процедура, използвана за събиране на неплатени данъчни задължения, което предполага начисляването на лихва и на неустойка за забава.
55. Както посочва Комисията, събирането на неплатени данъчни задължения изобщо не може да се сравнява с връщане на получено в повече като вземане за трудови възнаграждения, особено в случаи като тези по настоящото дело. Всъщност работникът или служителят, кредитор на работодател в състояние на неплатежоспособност за неизплатени заплати, е в положение, при което поради грешка, която, изглежда, не може да му бъде вменена, неправилно е получил сумите, гарантиращи плащането на дължимите заплати, но трябва да ги върне ведно с лихвата и неустойка за забава. Така, не само неговото вземане за заплата остава неизплатено — въпреки че три месечни заплати би трябвало да са му гарантирани — но освен това ще трябва да плати лихва и неустойка за забава за период, започнал да тече един месец след решението за плащане на сумите (дело C‑524/21).
56. При това положение ми се струва, че за да се прецени дали е спазен принципът на равностойност, трябва да се направи сравнение не с процедурите за събиране на вземания в данъчната материя, а по-скоро с тези за събиране на вземания в социалната област, при които се предвижда връщане на недължими обезщетения. Следва също да се припомни, че Съдът е постановил, че „не са сходни искането за изплащане на дължими възнаграждения на работника или служителя спрямо [Гаранционния фонд] и искането на такъв работник срещу работодателя, който е в състояние на неплатежоспособност“(22).
57. По-нататък, по повод на делото, по което е постановено решение Pasquini, отнасящо се до връщане на недължимо платено в областта на пенсиите за осигурителен стаж и възраст, Съдът е постановил, че контролът за спазване на принципа на равностойност се отнася както до погасителната давност и връщането на недължимо платеното, и в по-широк смисъл до всички процедурни правила за разрешаване на сходни положения(23), така и до вземането предвид на добросъвестността(24).
58. При всички случаи, ако по делата в главното производство трябва да се дължат лихви, това би могло да стане едва от момента на уведомяване на работниците или служителите за задължението да върнат неправилно изплатените суми, а не както в приложените по делата в главното производство процедури за събиране на данъчни задължения — от датата на „причиняването на вредата/изплащането“ на публични средства(25).
59. Така, с оглед на принципа на равностойност запитващата юрисдикция трябва да провери следното: възможността да се иска връщане на недължимо платеното, вземането предвид на добросъвестното поведение и при необходимост — началния момент за начисляване на лихва за забава.
60. На второ място, относно принципа на ефективност Съдът е установил правилото, според което прилаганите по силата на националното право процедурни правила не трябва да правят практически невъзможно или прекомерно трудно упражняването на предоставените от правото на Съюза права(26).
61. В случая, ако събирането трябва да се проведе докрай, работниците или служителите ще трябва да върнат получените суми, ведно с лихви и неустойки за забава, въпреки че разпоредбите на Директива 2008/94 им гарантират най-малко изплащането на три месечни заплати в случай на неплатежоспособност на техния работодател.
62. Тази възможност поражда две затруднения с оглед на принципа на ефективност.
63. Всъщност, от една страна, описаните по делата в главното производство факти, изглежда, показват, че последиците от пропуските в контрола, допуснати от съдебния ликвидатор, квалифициран професионалист, на когото е възложено да поиска изплащането на гарантираните суми, както и от агенцията по заетостта и от гарантиращия орган, който разрешава тяхното плащане и го привежда в изпълнение, се понасят от работника или служителя, който може да бъде принуден да върне тези суми много години след изплащането им. Това обаче не трябва да е така, за да се гарантира на работника или служителя възможността да упражнява правата, които черпи от Директива 2008/94, без това да става прекомерно трудно. По-специално възможността компетентната администрация да предяви иск за връщане на недължимо платеното много години след това и дори без давностен срок и да използва производство, предвидено само за данъчните измами, може да възпре работника или служителя да упражнява тези права. Освен това, ако събирането е започнало в момент, в който искът на работника или служителя за изплащане на заплатите е погасен по давност, или ако то задължително трябва да бъде извършено от съдебен ликвидатор, който може вече да не изпълнява тези функции, за работника или служителя ще бъде невъзможно да получи предвидената от тази директива гаранция за заплатите. Следователно не е спазен принципът на ефективност.
64. От друга страна, дори ако ново искане за обезщетение все още е възможно, може да се счита, че осъждането за плащане на лихва и неустойка за забава за първото плащане нарушава принципа на ефективност. Всъщност доколкото член 4, параграф 2 от Директива 2008/94 гласи, че a minima размерът на последните три заплати трябва да бъде гарантиран, да се предвиди връщане, което предполага работникът или служителят да плати повече, отколкото е получил, би означавало да се утежни засягането на този принцип.
65. Поради това запитващата юрисдикция трябва да провери дали към датата, на която е започнато събирането, работникът или служителят все още има възможност да поиска да се ползва от предвидената в член 3, втора алинея от Директива 2008/94 гаранция за вземанията от трудови възнаграждения и ако това е така, дали начисляването на лихва и неустойка за забава върху недължимо платеното не е от естество да намали гарантираната от разпоредбите на тази директива сума. При тези условия ефективността на тези права е гарантирана от националната правна уредба и от националната практика.
66. Във всички случаи тълкуването в съдебната практика относно референтния период(27), последвано от издаденото от Curtea de Conturi (Сметна палата) разпореждане да се пристъпи към събиране на изплатените по-рано извън този референтен период обезщетения, без да е съчетано с преходни мерки, сами по себе си могат да засегнат спазването на принципа на ефективност. Всъщност и ако се разсъждава по аналогия, Съдът е постановил по дело за съкращаване на срока, в който може да се иска връщането на суми, платени в нарушение на правото на Съюза, че „[…] преходен режим [позволяващ на данъчнозадължените лица да разполагат с достатъчен срок, за да могат да подадат исканията за връщане, които са имали право да предявят при действието на по-старото законодателство] е необходим, тъй като незабавното прилагане по отношение на тези искания на по-кратък давностен срок от този, който по-рано е бил в сила, би довело до лишаване с обратно действие на някои данъчнозадължени лица от правото им на възстановяване или би им оставило прекалено кратък срок, за да предявят това право“(28). На още по-силно основание ми се струва, че събиране, осъществено без придружаващи преходни мерки, предназначени да запазят придобитите от работниците или служителите права, противоречи на спазването на принципа на ефективност.
67. На трето и последно място, бих искал да разгледам съответствието на националната правна уредба и на националната практика, предмет на разглеждане, с принципа на защита на оправданите правни очаквания. Този принцип защитава частноправните субекти „от измененията в правните норми, които макар и законни, са толкова ненадейни, че последиците от тях са неминуемо неприятни“(29).
68. Съдът е признал, че принципът на защита на оправданите правни очаквания е един от основните принципи на Съюза(30), и е постановил, че „не може да се разчита на пълната липса на законодателно изменение, а само да се поставят под въпрос условията за прилагане на такова изменение“(31).
69. Той уточнява, че „правото да се позове на принципа на защита на оправданите правни очаквания принадлежи на всеки правен субект, у когото институция на Съюза е породила основателни надежди, като му е предоставила конкретни уверения. За сметка на това никой не може да се позове на нарушение на този принцип, когато липсват такива уверения“(32). Той приема също, че този принцип трябва да се спазва от държавите членки, когато прилагат правото на Съюза(33).
70. Макар този принцип да е прилаган от Съда най-вече по дела за връщане на недължимо удържани данъци от държава членка в нарушение на нормите на правото на Съюза(34) или за възстановяване на държавни помощи(35), той все пак е прилаган в областта на връщането на недължимо платени пенсии за осигурителен стаж и възраст(36).
71. Поради това ми се струва възможно и желателно той да се приложи в настоящите случаи, тъй като освен точни гаранции, работниците и служителите са получили сумите, поискани за предвидения в Директива 2008/94 минимален срок, а именно три месечни заплати. Следователно те са имали всички основания да считат, че тези суми са били дължими, още повече че сумите са поискани от професионалист в областта на производствата по несъстоятелност, съдебния ликвидатор, и са изплатени от компетентния орган, а именно гарантиращия заплатите орган.
72. Ако с оглед спазването на принципа на защита на оправданите правни очаквания Съдът следи за преходните мерки, прилагани от държава членка при законодателна промяна в ущърб на засегнатото лице, за да защити придобитите въз основа на правото на Съюза права(37), според мен по същия начин това трябва да е възможно, когато става въпрос за събирането на сумите, получени в положенията, предмет на разглеждане по главното производство.
73. Всъщност в резултат на промяна в съдебната практика, която не предвижда преходни мерки, предназначени да запазят придобитите на основание Директива 2008/94 права, събирането на изплатените преди промяната суми, започнато на дата, на която ново искане за плащане в съответствие с новите изисквания, установени в съдебната практика, вече не би било възможно — независимо дали поради приложимия за това искане давностен срок, или поради приключването на възложената на съдебния ликвидатор задача — ако самите работници или служители не могат да поискат плащането, засяга принципа на защита на оправданите правни очаквания.
74. В заключение, струва ми се, че Директива 2008/94, както и принципите на равностойност, ефективност и защита на оправданите правни очаквания трябва да се тълкуват в смисъл че не допускат национална правна уредба и национална практика, които предвиждат без преходни мерки събирането на неправилно изплатени суми за периоди, които не са съобразени с правната уредба, или претендирани извън давностния срок, когато засегнатите бивши работници или служители вече не могат да искат изплащането на суми за неизплатените заплати от гарантиращия орган.
75. В хипотезите, при които към датата на връщането или на решението на сезираната юрисдикция работниците или служителите все още биха могли да предявят правата си, които черпят от Директива 2008/94, запитващата юрисдикция трябва да провери дали условията и редът за прилагането на тази директива относно събирането на първите платени суми са в съответствие, от една страна, с принципа на равностойност, който изисква тези процедурни условия и ред да не бъдат по-малко благоприятни от условията относно третирането на сходни положения от изцяло вътрешно естество, и от друга страна, с принципа на ефективност, който изисква тези процедурни условия и ред да не правят практически невъзможно или прекомерно трудно упражняването на предоставените от правото на Съюза права.
V. Заключение
76. С оглед на гореизложените съображения предлагам на Съда да отговори на третия и на петия преюдициален въпрос, отправени от Curtea de Apel Bucureşti (Апелативен съд Букурещ, Румъния), по следния начин:
„1) Директива 2008/94/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 22 октомври 2008 година относно закрилата на работниците и служителите в случай на неплатежоспособност на техния работодател, както и принципите на равностойност, ефективност и защита на оправданите правни очаквания
трябва да се тълкуват в смисъл, че:
не допускат национална правна уредба и национална практика, които предвиждат без преходни мерки събирането на неправилно изплатени суми за периоди, които не са съобразени с правната уредба, или претендирани извън давностния срок, когато засегнатите бивши работници или служители вече не могат да искат изплащането на суми за неизплатените заплати от гарантиращия орган.
2) В хипотезите, в които към датата на връщането или на решението на сезираната юрисдикция работниците или служителите все още биха могли да предявят правата си, които черпят от Директива 2008/94, запитващата юрисдикция трябва да провери дали редът и условията за прилагане на тази директива относно събирането на първите платени суми са в съответствие, от една страна, с принципа на равностойност, който изисква тези процедурни условия и ред да не бъдат по-малко благоприятни от условията относно третирането на сходни положения от изцяло вътрешно естество, и от друга страна, с принципа на ефективност, който изисква тези процедурни условия и ред да не правят практически невъзможно или прекомерно трудно упражняването на предоставените от правото на Съюза права“.