CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL
DOMNUL JEAN RICHARD DE LA TOUR
prezentate la 29 septembrie 2022(1)
Cauzele conexate C‑524/21 și C‑525/21
IG
împotriva
Agenției Județene de Ocupare a Forței de Muncă Ilfov (C‑524/21)
și
Agenția Municipală pentru Ocuparea Forței de Muncă București
împotriva
IM (C‑525/21)
[cereri de decizie preliminară formulate de Curtea de Apel București (România)]
„Trimitere preliminară – Politica socială – Directiva 2008/94/CE – Protecția lucrătorilor salariați în cazul insolvenței angajatorului – Preluare de către instituțiile de garantare a creanțelor lucrătorilor salariați – Limitarea obligației de plată a instituțiilor de garantare – Recuperare în cazul depășirii perioadei celor trei luni anterioare/ulterioare deschiderii procedurii de insolvență”
I. Introducere
1. Prezentele cereri de decizie preliminară au ca obiect interpretarea Directivei 2008/94/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 22 octombrie 2008 privind protecția lucrătorilor salariați în cazul insolvenței angajatorului(2).
2. Aceste cereri au fost formulate în contextul unor litigii între, pe de o parte, IG și Agenția Județeană de Ocupare a Forței de Muncă Ilfov (România, denumită în continuare „AJOFM Ilfov”) (cauza C‑524/21) și, pe de altă parte, Agenția Municipală pentru Ocuparea Forței de Muncă București (România, denumită în continuare „AMOFM București”) și IM (cauza C‑525/21), în legătură cu recuperarea sumelor plătite de o instituție de garantare a salariilor cu titlu de creanțe salariale neplătite ca urmare a insolvenței angajatorului. Astfel, se ridică problema dacă și cum pot fi recuperate aceste sume de la salariat atunci când nu au fost plătite pentru perioada de referință prevăzută de Directiva 2008/94 sau atunci când au fost solicitate în afara termenului legal național de prescripție.
3. În prezentele concluzii, care, în conformitate cu cererea Curții, vizează a treia și a cincea întrebare preliminară, vom explica motivele pentru care Directiva 2008/94, precum și principiile echivalenței, efectivității și protecției încrederii legitime trebuie interpretate în sensul că se opun unei reglementări și unei practici naționale care prevăd, fără măsuri tranzitorii, recuperarea sumelor plătite în mod eronat pentru perioade care depășesc cadrul legal sau solicitate în afara termenului de prescripție atunci când foștii salariați în cauză nu mai sunt în măsură să solicite instituției de garantare plata unor sume reprezentând salarii neplătite.
4. În ipotezele în care, la data recuperării sau a deciziei instanței sesizate, salariații ar fi încă în măsură să își valorifice drepturile întemeiate pe Directiva 2008/94, instanța de trimitere trebuie să verifice că modalitățile de punere în aplicare a acestei directive privind recuperarea primelor sume plătite sunt conforme, pe de o parte, cu principiul echivalenței, care impune ca aceste modalități procedurale să nu fie mai puțin favorabile decât cele aplicabile unor situații comparabile de natură pur internă, și, pe de altă parte, cu principiul efectivității, care impune ca modalitățile procedurale menționate să nu facă practic imposibilă sau excesiv de dificilă exercitarea drepturilor conferite de dreptul Uniunii.
II. Cadrul juridic
A. Directiva 2008/94
5. Considerentele (2), (3) și (7) ale Directivei 2008/94 au următorul cuprins:
„(2) Carta comunitară a drepturilor sociale fundamentale ale lucrătorilor, adoptată la 9 decembrie 1989, prevede la punctul 7 că realizarea pieței interne trebuie să conducă la o îmbunătățire a condițiilor de viață și de muncă ale lucrătorilor din [Uniunea Europeană] și că această îmbunătățire trebuie să implice, unde este necesar, dezvoltarea anumitor aspecte ale reglementărilor privind ocuparea forței de muncă, cum ar fi procedurile de disponibilizare colectivă și cele privind falimentul.
(3) Sunt necesare dispoziții pentru protejarea lucrătorilor salariați în cazul insolvenței angajatorului și pentru a le asigura un grad minim de protecție, în special pentru a garanta plata creanțelor lor salariale neachitate, ținând seama de necesitatea unei dezvoltări economice și sociale echilibrate în cadrul [Uniunii]. În acest scop, statele membre ar trebui să instituie un organism care să garanteze lucrătorilor salariați plata creanțelor lor salariale neachitate.
[…]
(7) Statele membre pot stabili limitări în ceea ce privește responsabilitatea instituțiilor de garantare care ar trebui să fie compatibile cu obiectivul social al directivei și pot lua în considerare diversele niveluri de creanțe.”
6. Capitolul I din această directivă, intitulat „Domeniul de aplicare și definiții”, cuprinde articolele 1 și 2.
7. Potrivit articolului 1 alineatul (1) din directiva menționată:
„Prezenta directivă se aplică creanțelor salariaților care izvorăsc din contracte de muncă sau raporturi de muncă încheiate cu angajatori care sunt în stare de insolvență în sensul articolului 2 alineatul (1).”
8. Articolul 2 alineatul (1) din Directiva 2008/94 prevede:
„În sensul prezentei directive, un angajator este considerat a fi în stare de insolvență în cazul în care a fost formulată o cerere privind deschiderea unei proceduri colective întemeiate pe insolvența angajatorului, prevăzută de actele cu putere de lege și de actele administrative ale unui stat membru, implicând lipsirea, în tot sau în parte, a angajatorului de activele sale și numirea unui judecător sindic sau a unei persoane care exercită o funcție similară, iar autoritatea care este competentă în temeiul dispozițiilor menționate:
(a) fie a hotărât instituirea procedurii;
(b) fie a constatat că întreprinderea sau unitatea angajatorului a fost definitiv închisă și că activele disponibile sunt insuficiente pentru a justifica instituirea procedurii.”
9. Capitolul II din Directiva 2008/94, intitulat „Dispoziții privind instituțiile de garantare”, cuprinde articolele 3-5.
10. Articolul 3 din această directivă prevede:
„Statele membre iau măsurile necesare pentru a asigura că instituțiile de garantare asigură, sub rezerva articolului 4, plata creanțelor neachitate ale lucrătorilor salariați care rezultă din contracte de muncă sau raporturi de muncă, inclusiv, în cazurile prevăzute de dreptul intern, compensația pentru încetarea raporturilor de muncă.
Creanțele preluate de instituția de garantare sunt drepturile salariale neplătite referitoare la o perioadă care precedă și/sau, după cum este cazul, succedă o dată stabilită de statele membre.”
11. Articolul 4 din directiva menționată are următorul cuprins:
„(1) Statele membre au posibilitatea de a limita obligația de plată prevăzută la articolul 3 pentru instituțiile de garantare.
(2) În cazul în care statele membre își exercită dreptul prevăzut la alineatul (1), acestea specifică durata perioadei pentru care creanțele neachitate urmează să fie plătite de către instituția de garantare. Aceasta însă nu poate fi mai scurtă decât perioada care acoperă drepturile salariale pentru ultimele trei luni ale raportului de muncă care precedă sau succedă data menționată la articolul 3 al doilea paragraf.
Statele membre pot include această perioadă minimă de trei luni într‑o perioadă de referință a cărei durată nu poate fi mai mică de șase luni.
Statele membre care prevăd o perioadă de referință de cel puțin 18 luni pot limita durata perioadei pentru care creanțele neachitate urmează să fie plătite de către instituția de garantare la opt săptămâni. În acest caz, pentru calculul perioadei minime se folosesc perioadele care sunt cele mai favorabile salariatului.
(3) Statele membre pot stabili plafoane ale plăților efectuate de instituțiile de garantare. Aceste plafoane nu se pot situa mai jos de un nivel compatibil din punct de vedere social cu obiectivul social al prezentei directive.
În cazul în care statele membre recurg la această posibilitate, acestea informează Comisia [Europeană] asupra metodelor folosite pentru stabilirea plafonului.”
12. Articolul 12 litera (a) din aceeași directivă prevede:
„Prezenta directivă nu aduce atingere posibilității statelor membre:
(a) de a lua măsurile necesare în vederea evitării abuzurilor;”.
B. Dreptul român
13. Articolul 2 din Legea nr. 200/2006 privind constituirea și utilizarea Fondului de garantare pentru plata creanțelor salariale(3) din 22 mai 2006 prevede:
„Din Fondul de garantare [pentru plata creanțelor salariale (România, denumit în continuare „Fondul de garantare”)] se asigură plata creanțelor salariale ce rezultă din contractele individuale de muncă și din contractele colective de muncă încheiate de salariați cu angajatorii împotriva cărora au fost pronunțate hotărâri judecătorești definitive de deschidere a procedurii insolvenței și față de care a fost dispusă măsura ridicării totale sau parțiale a dreptului de administrare […].”
14. Articolul 13 alineatul (1) litera a) din această lege prevede:
„Din resursele Fondului de garantare se suportă, în limitele și în condițiile prevăzute în prezentul capitol, următoarele categorii de creanțe salariale:
a) salariile restante;”
15. Potrivit articolului 14 alineatul (1) din legea menționată:
„Suma totală a creanțelor salariale suportate din Fondul de garantare nu poate depăși cuantumul a 3 salarii medii brute pe economie pentru fiecare salariat.”
16. Articolul 15 alineatele (1) și (2) din aceeași lege prevede:
„(1) Creanțele salariale prevăzute la articolul 13 alineatul (1) literele a), c), d) și e) se suportă pentru o perioadă de 3 luni calendaristice.
(2) Perioada prevăzută la alineatul (1) este perioada anterioară datei la care se solicită acordarea drepturilor și precedă sau succedă datei deschiderii procedurii insolvenței.”
17. Articolul 5 alineatul (1) din Normele metodologice de aplicare a Legii nr. 200/2006 privind constituirea și utilizarea Fondului de garantare pentru plata creanțelor salariale(4) din 21 decembrie 2006 prevede:
„Creanțele salariale prevăzute la articolul 13 alineatul (1) literele a), c), d) și e) din lege sunt aferente perioadei de 3 luni calendaristice prevăzute la articolul 15 alineatul (1) din lege, perioadă care este anterioară lunii în care se solicită acordarea drepturilor.”
18. Articolul 7 din normele metodologice prevede:
„(1) În situația în care creanțele salariaților angajatorului în stare de insolvență sunt anterioare lunii în care s‑a deschis procedura insolvenței, perioada de 3 luni calendaristice prevăzută la articolul 15 alineatul (1) din [Legea nr. 200/2006] precedă datei deschiderii procedurii.
(2) În situația în care creanțele salariaților angajatorului în stare de insolvență sunt ulterioare lunii în care s‑a deschis procedura insolvenței, perioada prevăzută la articolul 15 alineatul (1) din [această] lege succedă datei deschiderii procedurii.”
19. Potrivit articolului 47 alineatul (1) din Legea nr. 76/2002 privind sistemul asigurărilor pentru șomaj și stimularea ocupării forței de muncă(5) din 16 ianuarie 2002:
„Sumele acordate în mod necuvenit din bugetul asigurărilor pentru șomaj, precum și orice alte debite constituite la bugetul asigurărilor pentru șomaj, altele decât cele provenind din contribuția asiguratorie pentru muncă, se recuperează pe baza deciziilor emise de agențiile pentru ocuparea forței de muncă […], care constituie titluri executorii.”
20. Articolul 73 indice 1 din Legea nr. 500/2002 privind finanțele publice(6) din 11 iulie 2002 prevede:
„Recuperarea sumelor reprezentând prejudicii/plăți nelegale din fonduri publice, stabilite de organele de control competente, se face cu perceperea de dobânzi și penalități de întârziere sau majorări de întârziere, după caz, aplicabile pentru veniturile bugetare, calculate pentru perioada de când s‑a produs prejudiciul/s‑a efectuat plata și până s‑au recuperat sumele.”
III. Litigiile principale și întrebările preliminare
A. Cauza C‑524/21
21. Prin decizia din 13 martie 2017, AJOFM Ilfov a admis cererea, depusă la 8 februarie 2017 de un lichidator judiciar, având ca obiect stabilirea și plata cuantumului creanțelor salariale preluate de Fondul de garantare la care IG avea dreptul pentru lunile mai-iulie 2013 ca urmare a intrării în faliment a angajatorului său. Cuantumul acestor creanțe salariale a fost stabilit la 1 308 lei românești (RON) (aproximativ 287 de euro)(7).
22. Întemeindu‑se pe interpretarea dată de Înalta Curte de Casație și Justiție (România) articolului 15 alineatele (1) și (2) din Legea nr. 200/2006 în Decizia nr. 16/2018 din 5 martie 2018(8), Curtea de Conturi (România) a dispus, prin Decizia din 6 august 2019, ca Agenția Națională pentru Ocuparea Forței de Muncă (România) să aplice măsuri privind stabilirea întinderii prejudiciului și recuperarea plăților efectuate din Fondul de garantare cu titlu de salarii restante datorate de unii angajatori aflați în stare de insolvență, aferente unor perioade care excedează cadrului legal.
23. În urma acestei decizii, directorul executiv al AJOFM Ilfov a dispus, la 31 decembrie 2019, recuperarea cuantumului creanțelor salariale de care a beneficiat IG, majorat cu dobânzi și cu penalități de întârziere. În susținerea deciziei sale, acesta a apreciat că cererea de preluare a creanțelor respective de către Fondul de garantare fusese formulată la 8 februarie 2017, în timp ce data deschiderii procedurii de insolvență împotriva fostului angajator al lui IG, care ar determina, așadar, perioada de referință în care poate fi formulată o astfel de cerere, era 19 martie 2010. Prin urmare, potrivit AJOFM Ilfov, această cerere de preluare fusese formulată în afara termenelor legale și era, așadar, inadmisibilă.
24. IG a contestat în justiție decizia AJOFM Ilfov printr‑o acțiune formulată la 17 martie 2020 în fața Tribunalului București (România). Prin sentința civilă din 25 mai 2020, acesta din urmă a respins acțiunea formulată de IG ca nefondată.
25. Pentru a ajunge la această concluzie, Tribunalul București s‑a întemeiat, pe de o parte, pe Decizia Curții de Casație din 5 martie 2018, potrivit căreia, în esență, perioada de trei luni pentru care Fondul de garantare poate să preia și să plătească creanțele salariale ale angajatorului aflat în stare de insolvență ar lua drept referință exclusiv data deschiderii procedurii de insolvență. Or, în speță, întrucât această procedură a fost inițiată în mod formal împotriva fostului său angajator la 19 martie 2010, IG ar fi trebuit să beneficieze de plata creanțelor salariale numai pentru perioadele cuprinse între luna decembrie 2009 și luna februarie 2010 și, respectiv, între luna aprilie 2010 și luna iunie 2010.
26. În plus, dat fiind că cererea depusă de lichidatorul judiciar privea creanțele salariale corespunzătoare lunilor mai-iulie 2013, care se aflau, așadar, în afara perioadei de referință, astfel cum a fost stabilită prin Decizia Curții de Casație din 5 martie 2018, Tribunalul București a apreciat că nu exista niciun temei legal care să permită preluarea acestor creanțe pentru perioada solicitată.
27. Pe de altă parte, pentru a respinge acțiunea formulată de IG, această instanță a înlăturat de asemenea argumentul acesteia potrivit căruia AJOFM Ilfov nu ar fi competentă să stabilească și să recupereze creanțele salariale în discuție. În acest sens, instanța menționată a arătat că legiuitorul român ar fi prevăzut în mod expres că sumele acordate în mod necuvenit din bugetul asigurărilor de șomaj, asemenea creanțelor salariale primite de IG, trebuiau recuperate de la beneficiari, care, în ceea ce privește Fondul de garantare, erau angajații, iar nu angajatorii, aceștia din urmă fiind, în esență, plătitori de contribuție.
28. IG a formulat recurs la Curtea de Apel București (România) împotriva hotărârii Tribunalului București. În susținerea recursului, IG arată, în primul rând, că aprecierea instanței de prim grad de jurisdicție ar fi întemeiată pe o aplicare eronată de către Înalta Curte de Casație și Justiție a dispozițiilor relevante în privința sa, această apreciere repunând în discuție drepturile salariale pe care recurenta le‑ar fi dobândit în mod legal prin decizia AJOFM Ilfov din 13 martie 2017, acest act administrativ nemaiputând fi revocat întrucât ar fi intrat deja în circuitul civil.
29. În al doilea rând, IG apreciază că dispozițiile articolului 15 alineatul (2) din Legea nr. 200/2006, astfel cum au fost interpretate în Decizia Curții de Casație din 5 martie 2018, nu mai pot fi reținute ca fundament legal al deciziei AJOFM Ilfov din 13 martie 2017 dat fiind că au fost declarate neconstituționale printr‑o decizie a Curții Constituționale (România)(9).
30. În al treilea rând, IG subliniază faptul că Tribunalul București ar fi înlăturat în mod eronat argumentul întemeiat pe lipsa de competență a AJOFM Ilfov întrucât ar fi confundat beneficiarul dispozițiilor Legii nr. 200/2006. În acest sens, IG susține că angajatul nu ar fi beneficiarul acestei legi, deoarece obține drepturi salariale în urma muncii prestate, în timp ce angajatorul este cel care plătește contribuția la Fondul de garantare.
B. Cauza C‑525/21
31. Prin decizia din 14 martie 2018, AMOFM București a admis cererea, depusă de un lichidator judiciar, având ca obiect stabilirea și plata cuantumului creanțelor salariale preluate de Fondul de garantare de care trebuia să beneficieze IM pentru lunile octombrie și noiembrie 2017 ca urmare a insolvabilității angajatorului său. Cuantumul acestor creanțe a fost stabilit la 3 143 RON (aproximativ 674 de euro)(10).
32. În temeiul deciziei Curții de Conturi din 6 august 2019, astfel cum a fost descrisă la punctul 22 din prezentele concluzii, directorul executiv al AMOFM București a anulat, prin decizia din 2 decembrie 2019, completată la 6 decembrie 2019 (denumită în continuare „decizia din 6 decembrie 2019”), decizia AMOFM București din 14 martie 2018, apreciind că perioada pentru care fuseseră plătite creanțele salariale nu corespundea perioadei de referință, așa cum a fost stabilită prin Decizia Curții de Casație din 5 martie 2018.
33. În plus, prin decizia din 6 decembrie 2019 s‑a constatat că perioada pentru care Fondul de garantare putea prelua și plăti creanțele salariale ale lui IM lua ca referință exclusiv data deschiderii procedurii de insolvență împotriva angajatorului său, și anume 22 ianuarie 2015, astfel încât cuantumul acestor creanțe ar fi fost plătit în mod necuvenit. Prin urmare, directorul executiv al AMOFM București a dispus recuperarea sumei în cauză.
34. Prin acțiunea formulată la 21 ianuarie 2020, IM a contestat la Tribunalul București decizia din 6 decembrie 2019, solicitând exonerarea de plata sumei în cauză și suspendarea executării acestui act până la pronunțarea unei hotărâri pe fond.
35. Prin sentința civilă din 14 iulie 2020, această instanță a admis cererea formulată de IM și a anulat decizia din 6 decembrie 2019. În acest sens, instanța menționată a constatat, pe de o parte, că dispozițiile articolului 15 alineatul (2) din Legea nr. 200/2006 astfel cum au fost interpretate în Decizia Curții de Casație din 5 martie 2018 nu pot fi aplicate în speță întrucât ar fi fost declarate neconstituționale de către Curtea Constituțională(11).
36. Pe de altă parte, Tribunalul București a aplicat jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului(12) potrivit căreia o cerere de rambursare retroactivă a prestațiilor sociale care au fost plătite în mod eronat încalcă dispozițiile articolului 1 din Protocolul adițional la Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale(13). Această instanță a considerat, în primul rând, că plata prestațiilor sociale în cauză intra în sfera noțiunilor de „bun” și de „așteptare legitimă” în sensul convenției menționate și, în al doilea rând, că obligația impusă lui IM de autoritatea administrativă de a restitui aceste prestații sociale constituia o încălcare a principiului proporționalității.
37. Tribunalul București a concluzionat că IM, întrucât nu a contribuit în niciun fel la acordarea creanțelor salariale plătite din Fondul de garantare, nu poate fi considerată responsabilă de eroarea AMOFM București, aceasta din urmă trebuind să analizeze cererea lichidatorului judiciar prin prisma propriilor competențe.
38. Drept urmare, AMOFM București a declarat recurs la Curtea de Apel București împotriva sentinței Tribunalului București. Această agenție arată, în esență, că instanța de prim grad ar fi interpretat în mod eronat și ar fi încălcat totodată domeniul de aplicare al Deciziei Curții de Casație din 5 martie 2018, precum și mai multe dispoziții ale Legii nr. 200/2006.
39. Mai precis, AMOFM București susține că suma plătită lui IM cu titlu de creanțe salariale nu i‑ar fi datorată întrucât dreptul individual solicitat nu se înscria în cadrul legal al celor trei luni anterioare sau al celor trei luni ulterioare datei deschiderii procedurii de insolvență împotriva angajatorului.
C. Motivarea instanței de trimitere și întrebările preliminare
40. Având în vedere considerațiile care precedă, instanța de trimitere apreciază că, deși AJOFM Ilfov (cauza C‑524/21) și AMOFM București (cauza C‑525/21) au pus în aplicare Legea nr. 200/2006, care transpune Directiva 2008/94, prin plata către IG și către IM a creanțelor salariale garantate din Fondul de garantare, Decizia din 6 august 2019 a Curții de Conturi a condus la o reevaluare ulterioară a cererilor de plată deja acceptate de acest fond. Prin urmare, această reevaluare reprezintă o reapreciere a dreptului individual al fiecărui lucrător la plata indemnizației aferente unei perioade care depășește cadrul legal sau pentru care cererea a fost formulată în afara termenului de prescripție.
41. Potrivit interpretării instanței de trimitere, o astfel de practică administrativă ar da naștere unei situații grave pentru acești lucrători nu numai prin faptul că aduce atingere certitudinii și securității raporturilor juridice prin reevaluarea creanțelor salariale deja plătite, ci și prin dispunerea recuperării sumelor primite, însoțite, dacă este cazul, de dobânzi fiscale și de penalități de întârziere, iar aceasta în lipsa oricărui temei juridic în acest sens.
42. În plus, instanța menționată consideră că practica administrativă respectivă ar fi în contradicție cu finalitatea socială a Directivei 2008/94, astfel cum este definită în considerentele (3) și (7) ale acesteia, și că o interpretare de către Curte a dispozițiilor relevante ale acestei directive ar fi utilă pentru soluționarea numărului important de litigii privind situații de fapt similare care sunt soluționate diferit de instanțele naționale.
43. În aceste condiții, Curtea de Apel București a hotărât să suspende judecarea cauzei și să adreseze Curții următoarele întrebări preliminare:
„1) Prevederile articolului 1 alineatul (1), respectiv ale articolului 2 alineatul (1) din Directiva [2008/94] sub aspectul noțiunii autonome de «stare de insolvență» se opun unei reglementări naționale de transpunere a [acestei directive] – articolul 15 alineatele (1) și (2) din [Legea nr. 200/2006] coroborat cu articolul 7 din [normele metodologice] – în interpretarea dată de Înalta Curte de Casație și Justiție – Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept prin Decizia nr. 16/2018, potrivit cu care perioada de 3 luni, pentru care Fondul de garantare poate prelua și plăti creanțele salariale ale angajatorului în insolvență, se raportează exclusiv la data deschiderii procedurii insolvenței?
2) Prevederile articolului 3 [al doilea paragraf], respectiv ale articolului 4 alineatul (2) din Directiva 2008/94 se opun articolului 15 alineatele (1) și (2) din [Legea nr. 200/2006] – în interpretarea dată de Înalta Curte de Casație și Justiție – Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept prin Decizia nr. 16/2018, potrivit cu care perioada de maximum 3 luni, pentru care Fondul de garantare poate prelua și plăti creanțele salariale ale angajatorului în insolvență, se situează în intervalul de referință de 3 luni imediat anterioare deschiderii procedurii de insolvență-3 luni imediat ulterioare deschiderii procedurii de insolvență?
3) Este conformă cu finalitatea socială a Directivei 2008/94 și cu dispozițiile articolului 12 litera (a) din directivă o practică administrativă națională prin care, în temeiul unei decizii a Curții de Conturi și în absența unei reglementări naționale specifice de obligare a lucrătorului la restituire, se procedează la recuperarea de la lucrător a sumelor pretins a fi fost achitate pentru perioade care exced[ează] cadrului legal sau care au fost solicitate în afara termenului legal de prescripție?
4) În interpretarea noțiunii de «abuz» din articolul 12 litera (a) din Directiva 2008/94, reprezintă o justificare obiectivă suficientă acțiunea de a proceda la recuperarea de la lucrător, cu scopul declarat al respectării termenului general de prescripție, a drepturilor salariale achitate din Fond prin intermediul lichidatorului judiciar?
5) Sunt compatibile cu prevederile și scopul [D]irectivei [2008/94] o interpretare și o practică națională administrativă prin care creanțele salariale ce se solicită a fi restituite de către lucrători sunt asimilate unei creanțe fiscale purtătoare de dobânzi și de penalități de întârziere?”
44. Guvernele român și spaniol, precum și Comisia au depus observații scrise.
IV. Analiză
45. Cu titlu introductiv, dorim să precizăm că problema posibilității și a modalităților de recuperare a sumelor plătite salariaților unui angajator aflat în stare de insolvență de către instituția de garantare în temeiul Directivei 2008/94 este diferită de cele referitoare, pe de o parte, la stabilirea perioadei de referință în care se situează perioada minimă de trei luni în care creanțele salariale sunt garantate și, pe de altă parte, de definiția noțiunii de „abuz” în sensul articolului 12 litera (a) din această directivă.
46. De aceea, în conformitate cu cererea Curții, vom analiza numai a treia și a cincea întrebare preliminară, care, în plus, pot face obiectul unei analize și al unui răspuns comun pentru cele două cauze. Prin urmare, vom lua ca ipoteză, potrivit indicațiilor instanței de trimitere, faptul că plățile a căror recuperare este vizată au fost efectuate pentru perioade care nu intră în cadrul legal sau au fost solicitate în afara termenului de prescripție.
47. Având în vedere tăcerea Directivei 2008/94, modalitățile de recuperare a creanțelor salariale care au fost plătite în mod eronat țin de autonomia procedurală a statelor membre(14). Astfel, Curtea a statuat deja, sub imperiul Directivei 80/987/CEE(15), că normele aplicabile prescripției sau restituirii plății nedatorate trebuie căutate în legislația națională a statului membru în cauză(16).
48. Este însă la fel de cert că această autonomie este încadrată de necesitatea de a respecta principiile efectivității și echivalenței(17), cărora li se poate adăuga în speță cel al protecției încrederii legitime.
49. Înainte de a examina procedura aplicată în prezentele cauze în raport cu fiecare dintre aceste principii, dorim să reamintim trei aspecte.
50. Mai întâi, obiectivul social al Directivei 2008/94 este clar exprimat în considerentele (3) și (7) ale acesteia. În plus, acest obiectiv a fost recunoscut de Curte, care a statuat că, potrivit unei jurisprudențe consacrate, finalitatea socială a acestei directive constă în asigurarea pentru toți lucrătorii salariați a unei protecții minime la nivelul Uniunii în caz de insolvență a angajatorului, prin plata creanțelor neachitate izvorâte din contracte de muncă sau din raporturi de muncă și care privesc salarizarea aferentă unei perioade determinate(18). În consecință, acest obiectiv trebuie să ghideze statele membre în punerea în aplicare a drepturilor conferite de directiva menționată(19).
51. Apoi, Curtea a arătat că Directiva 2008/94, prin posibilitatea oferită statelor membre de a limita într‑o anumită măsură garanția din partea lor, ține seama de capacitatea financiară a acestor state membre și urmărește să protejeze echilibrul financiar al instituțiilor lor de garantare(20). Însă, în cauzele în care s‑au pronunțat hotărârile citate la nota de subsol 18 din prezentele concluzii, contenciosul a luat naștere la momentul deciziei de a plăti sau nu indemnizațiile solicitate, iar nu în stadiul recuperării unor indemnizații deja plătite.
52. În sfârșit, apreciem că, din momentul în care cererea de despăgubire este formulată de un profesionist, iar nu direct de salariat, riscul de abuz este înlăturat, în timp ce din elementele furnizate în cererile de decizie preliminară nu rezultă că abuzul este în discuție în cauzele principale.
53. În primul rând, în ceea ce privește principiul echivalenței, trebuie amintit că aplicarea acestui principiu impune efectuarea unei comparații între procedura contestată prevăzută de dreptul Uniunii și procedurile similare de drept intern în situații comparabile pentru a se asigura că condițiile primei proceduri nu sunt mai puțin favorabile(21).
54. Instanța de trimitere arată că procedura de drept național pe care se întemeiază, prin analogie în tăcerea legii, procedura de recuperare aplicată în speță este o procedură utilizată în materia recuperării datoriilor fiscale neplătite, care implică aplicarea unor dobânzi și a unor penalități de întârziere.
55. Așa cum arată Comisia, recuperarea datoriilor fiscale neachitate nu este deloc comparabilă cu recuperarea unei plăți excedentare a creanțelor salariale, în special în ipoteze precum cele din prezentele cauze. Astfel, salariatul, creditor pentru salariile neplătite al unui angajator în stare de insolvență, se află într‑o situație în care, în urma unei erori ce nu pare să îi fie imputabilă, a încasat în mod eronat sumele care garantează plata salariilor datorate, însă trebuie să le restituie, însoțite de dobânzi și de penalități de întârziere. Așadar, nu numai că creanța sa salarială rămâne neplătită, în condițiile în care trei luni de salariu trebuiau să îi fie garantate, dar în plus ar trebui să plătească dobânzi și penalități de întârziere pentru o perioadă care a început să curgă la o lună de la decizia de plată a sumelor (cauza C‑524/21).
56. Prin urmare, considerăm că, pentru a aprecia respectarea principiului echivalenței, comparația ar trebui să fie efectuată nu cu procedurile de recuperare a creanțelor în materie fiscală, ci mai degrabă cu cele privind creanțe în materie socială care prevăd recuperarea unor prestații nedatorate. Trebuie amintit de asemenea că Curtea a statuat că „solicitarea privind plata remunerațiilor neîncasate adresată de lucrătorul salariat [Fondului de garantare] și cea adresată de un lucrător angajatorului în stare de insolvabilitate nu sunt asemănătoare”(22).
57. Mai mult, cu ocazia cauzei în care s‑a pronunțat Hotărârea Pasquini, referitoare la o acțiune în restituirea plății nedatorate în materia pensiei pentru limită de vârstă, Curtea a statuat că controlul în temeiul principiului echivalenței privește atât prescripția și restituirea plății nedatorate și, în sens mai larg, toate modalitățile procedurale aplicabile unor situații comparabile(23), cât și luarea în considerare a bunei‑credințe(24).
58. În orice caz, în cauzele principale, dacă ar fi datorate dobânzi, acestea nu ar putea fi datorate decât începând de la notificarea către salariate a obligației de restituire a sumelor plătite în mod eronat, iar nu începând, precum în procedurile de recuperare fiscală aplicate în litigiul principal, de la data la care „s‑a produs prejudiciul/s‑a efectuat plata” nelegală din fonduri publice(25).
59. Astfel, revine instanței de trimitere sarcina de a verifica, în raport cu principiul echivalenței, următoarele elemente: posibilitatea de restituire a plății nedatorate, luarea în considerare a bunei‑credințe și, dacă este cazul, data de la care încep să curgă dobânzile de întârziere.
60. În al doilea rând, în ceea ce privește principiul efectivității, Curtea a stabilit regula potrivit căreia modalitățile procedurale aplicate în temeiul dreptului național nu trebuie să facă practic imposibilă sau excesiv de dificilă exercitarea drepturilor conferite de dreptul Uniunii(26).
61. În speță, în cazul în care recuperarea s‑ar finaliza, salariatele ar trebui să restituie sumele primite, majorate cu dobânzi și penalități de întârziere, chiar dacă dispozițiile Directivei 2008/94 le garantează cel puțin plata a trei luni de salarii în cazul insolvabilității angajatorului lor.
62. Această posibilitate implică două dificultăți din perspectiva principiului efectivității.
63. Astfel, pe de o parte, faptele descrise în cauzele principale par să indice că consecințele deficiențelor controlului efectuat de lichidatorul judiciar, profesionist calificat responsabil cu solicitarea plății sumelor garantate, precum și de agenția pentru ocuparea forței de muncă și de instituția de garantare, care autorizează și pune în aplicare plata acestora, sunt suportate de salariat, care poate fi constrâns să restituie sumele respective la mai mulți ani după plata lor. Or, nu aceasta ar trebui să fie situația pentru a garanta salariatului exercitarea drepturilor conferite de Directiva 2008/94 fără ca acest lucru să devină excesiv de dificil. Mai precis, posibilitatea administrației competente de a exercita o acțiune în restituirea plății nedatorate după mai mulți ani sau chiar fără ca un termen de prescripție să fie aplicabil și de a utiliza o procedură rezervată fraudei fiscale este de natură să descurajeze salariatul să exercite aceste drepturi. În plus, dacă recuperarea este inițiată într‑un moment în care acțiunea salariatului privind plata salariilor este prescrisă sau dacă aceasta trebuie formulată obligatoriu prin intermediul unui lichidator judiciar care ar putea să nu mai fie în funcție, salariatul s‑ar afla în imposibilitatea de a obține garantarea salariilor prevăzută de directiva menționată. Prin urmare, principiul efectivității nu este respectat.
64. Pe de altă parte, chiar dacă o nouă solicitare de plată a indemnizațiilor ar rămâne posibilă, obligarea la plata dobânzilor și a penalităților de întârziere pentru prima plată poate fi analizată ca aducând atingere principiului efectivității. Într‑adevăr, în măsura în care articolul 4 alineatul (2) din Directiva 2008/94 prevede că trebuie garantat a minima cuantumul ultimelor trei salarii, a prevedea o recuperare care implică pentru salariat să plătească mai mult decât ceea ce a primit ar aduce și mai mult atingere acestui principiu.
65. În consecință, instanța de trimitere trebuie să verifice dacă data la care este pusă în aplicare recuperarea îi lasă salariatului posibilitatea de a solicita garantarea creanțelor salariale prevăzută la articolul 3 al doilea paragraf din Directiva 2008/94 și, în cazul unui răspuns afirmativ, dacă aplicarea dobânzilor și a penalităților de întârziere pentru plata nedatorată nu este de natură să diminueze suma garantată de dispozițiile acestei directive. Doar în aceste condiții efectivitatea drepturilor menționate este asigurată de reglementarea și de practica naționale.
66. În orice caz, interpretarea jurisprudențială privind perioada de referință(27), urmată de somația Curții de Conturi de a proceda la recuperarea indemnizațiilor plătite anterior în afara acestei perioade de referință, fără a fi însoțită de măsuri tranzitorii, sunt în sine de natură să aducă atingere respectării principiului efectivității. Astfel, și dacă raționăm prin analogie, Curtea a statuat, într‑o cauză privind reducerea termenului în care poate fi solicitată restituirea sumelor plătite cu încălcarea dreptului Uniunii, că „[u]n […] regim tranzitoriu [care permite justițiabililor să dispună de un termen suficient pentru a putea introduce cererile de rambursare pe care aveau dreptul să le formuleze sub imperiul vechii legislații] este necesar întrucât aplicarea imediată la aceste cereri a unui termen de prescripție mai scurt decât cel în vigoare anterior ar avea ca efect privarea anumitor justițiabili cu efect retroactiv de dreptul la rambursare sau le‑ar lăsa numai un termen prea scurt pentru a‑și valorifica acest drept”(28). Cu atât mai mult considerăm că o recuperare pusă în aplicare fără măsuri tranzitorii de însoțire destinate protejării drepturilor dobândite ale salariaților este contrară respectării principiului efectivității.
67. În al treilea și ultimul rând, am dori să evocăm conformitatea reglementării și a practicii naționale în cauză în raport cu principiul protecției încrederii legitime. Acest principiu protejează particularii „împotriva modificărilor normei de drept care, chiar dacă sunt legale, sunt într‑o asemenea măsură brutale încât consecințele lor sunt inevitabil șocante”(29).
68. Curtea a recunoscut că principiul protecției încrederii legitime se înscrie printre principiile fundamentale ale Uniunii(30) și a statuat că „nu se poate miza pe lipsa totală a oricărei modificări legislative, ci pot fi contestate numai modalitățile de aplicare a unei astfel de modificări”(31).
69. Ea a precizat că „dreptul de a se prevala de principiul protecției încrederii legitime aparține oricărui justițiabil pe care o instituție a Uniunii, prin furnizarea unor asigurări precise, l‑a determinat să nutrească speranțe întemeiate. În schimb, nu se poate invoca încălcarea acestui principiu în lipsa unor astfel de asigurări”(32). Curtea a admis de asemenea că acest principiu trebuie respectat de statele membre atunci când pun în aplicare dreptul Uniunii(33).
70. Deși principiul menționat este aplicat în mare măsură de Curte în cauze privind restituirea unor taxe percepute de un stat membru fără a fi datorate, cu încălcarea normelor dreptului Uniunii(34), sau privind recuperarea ajutoarelor de stat(35), el a fost totuși aplicat și în materia restituirii plăților nedatorate de pensii pentru limită de vârstă(36).
71. Prin urmare, considerăm că este posibilă și de dorit aplicarea acestuia în speță, întrucât, mai mult decât asigurări precise, salariatele au primit sumele solicitate pentru durata minimă prevăzută de Directiva 2008/94, și anume trei luni de salarii. În consecință, ei aveau toate motivele să creadă că aceste sume erau datorate, cu atât mai mult cu cât sumele fuseseră solicitate de un profesionist al procedurilor de insolvență, lichidatorul judiciar, și plătite de instituția competentă, respectiv instituția de garantare a salariilor.
72. În măsura în care Curtea impune, în temeiul respectării principiului protecției încrederii legitime, existența măsurilor tranzitorii puse în aplicare de un stat membru în cazul unei modificări a legislației în defavoarea persoanei în cauză, pentru a proteja drepturile dobândite în temeiul dreptului Uniunii(37), în opinia noastră, situația trebuie să fie aceeași atunci când este vorba despre recuperarea sumelor primite în situațiile în discuție în litigiile principale.
73. Astfel, în urma unui reviriment al jurisprudenței neînsoțit de măsuri tranzitorii destinate să protejeze drepturile dobândite în temeiul Directivei 2008/94, recuperarea sumelor plătite anterior revirimentului, inițiată la o dată la care o nouă solicitare de plată în conformitate cu noile cerințe jurisprudențiale nu ar mai fi posibilă ca urmare a termenului de prescripție aplicabil acestei solicitări sau a încetării misiunii lichidatorului judiciar în cazul în care salariații nu pot solicita ei înșiși plata, aduce atingere principiului protecției încrederii legitime.
74. În concluzie, considerăm că Directiva 2008/94, precum și principiile echivalenței, efectivității și protecției încrederii legitime trebuie interpretate în sensul că se opun unei reglementări și unei practici naționale care prevăd, fără măsuri tranzitorii, recuperarea sumelor plătite în mod eronat pentru perioade care depășesc cadrul legal sau solicitate în afara termenului de prescripție atunci când foștii salariați în cauză nu mai sunt în măsură să solicite instituției de garantare plata sumelor reprezentând salarii neplătite.
75. În ipotezele în care, la data recuperării sau a deciziei instanței sesizate, salariații ar fi încă în măsură să își valorifice drepturile întemeiate pe Directiva 2008/94, instanța de trimitere trebuie să verifice că modalitățile de punere în aplicare a acestei directive privind recuperarea primelor sume plătite sunt conforme, pe de o parte, cu principiul echivalenței, care impune ca aceste modalități procedurale să nu fie mai puțin favorabile decât cele aplicabile unor situații comparabile de natură pur internă, și, pe de altă parte, cu principiul efectivității, care impune ca modalitățile procedurale menționate să nu facă practic imposibilă sau excesiv de dificilă exercitarea drepturilor conferite de dreptul Uniunii.
V. Concluzie
76. Având în vedere considerațiile care precedă, propunem Curții să răspundă la a treia și la a cincea întrebare preliminară adresate de Curtea de Apel București (România) după cum urmează:
1) Directiva 2008/94/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 22 octombrie 2008 privind protecția lucrătorilor salariați în cazul insolvenței angajatorului, precum și principiile echivalenței, efectivității și protecției încrederii legitime
trebuie interpretate în sensul că:
se opun unei reglementări și unei practici naționale care prevăd, fără măsuri tranzitorii, recuperarea sumelor plătite în mod eronat pentru perioade care depășesc cadrul legal sau solicitate în afara termenului de prescripție atunci când foștii salariați în cauză nu mai sunt în măsură să solicite instituției de garantare plata sumelor reprezentând salarii neplătite.
2) În ipotezele în care, la data recuperării sau a deciziei instanței sesizate, salariații ar fi încă în măsură să își valorifice drepturile întemeiate pe Directiva 2008/94, instanța de trimitere trebuie să verifice că modalitățile de punere în aplicare a acestei directive privind recuperarea primelor sume plătite sunt conforme, pe de o parte, cu principiul echivalenței, care impune ca aceste modalități procedurale să nu fie mai puțin favorabile decât cele aplicabile unor situații comparabile de natură pur internă, și, pe de altă parte, cu principiul efectivității, care impune ca modalitățile procedurale menționate să nu facă practic imposibilă sau excesiv de dificilă exercitarea drepturilor conferite de dreptul Uniunii.