OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO
PAOLA MENGOZZIEGO
przedstawiona w dniu 16 marca 2016 r.(1)
Sprawa C‑2/15
DHL Express (Austria) GmbH
przeciwko
Post-Control-Kommission
[wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Verwaltungsgerichtshof (sąd administracyjny, Austria)]
Odesłanie prejudycjalne – Swoboda świadczenia usług – Usługi pocztowe w Unii Europejskiej – Uregulowanie państwa członkowskiego zobowiązujące wszystkich operatorów świadczących usługi pocztowe do wnoszenia składki na rzecz kosztów operacyjnych ponoszonych przez organ regulacyjny sektora pocztowego
1. Czy dyrektywa 97/67/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 grudnia 1997 r. w sprawie wspólnych zasad rozwoju rynku wewnętrznego usług pocztowych Wspólnoty oraz poprawy jakości usług(2), ostatnio zmieniona(3) dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/6/WE z dnia 20 lutego 2008 r.(4) (zwana dalej „dyrektywą 97/67”), pozwala państwom członkowskim na zobowiązanie wszystkich operatorów świadczących usługi pocztowe do wnoszenia składki na finansowanie krajowego organu regulacyjnego odpowiedzialnego za sektor pocztowy? Takiego zagadnienia dotyczy omawiane odesłanie prejudycjalne.
I – Ramy prawne
A – Dyrektywa 2008/6
2. Motyw 27 dyrektywy 2008/6 stwierdza, że „[o]peratorzy świadczący usługi pocztowe mogą być zobowiązani do wnoszenia wkładu na rzecz finansowania usługi powszechnej, jeśli przepisy przewidują fundusz kompensacyjny. W celu ustalenia, od których przedsiębiorstw można wymagać wnoszenia wkładu na rzecz funduszu kompensacyjnego, państwa członkowskie powinny rozważyć, czy usługi świadczone przez takie przedsiębiorstwa mogą być z punktu widzenia użytkownika uważane za usługi wchodzące w zakres usługi powszechnej w związku z tym, że są one wymienne w wystarczającym stopniu z usługą powszechną przy uwzględnieniu charakterystyki takich usług, w tym czynników wartości dodanej, jak również przeznaczenia i cen. Usługi te nie muszą koniecznie obejmować wszystkich cech usługi powszechnej, takich jak codzienne doręczanie lub zasięg ogólnokrajowy”.
3. Motyw 28 dyrektywy 2008/6 przypomina, że „[w] celu stosowania zasady proporcjonalności przy określaniu udziału przedsiębiorstw w kosztach świadczenia usługi powszechnej w państwie członkowskim, państwa członkowskie powinny stosować przejrzyste i niedyskryminujące kryteria, takie jak udział tych przedsiębiorstw w działalności wchodzącej w zakres świadczenia usługi powszechnej w danym państwie członkowskim. Państwa członkowskie mogą wymagać od operatorów, których dotyczy obowiązek wnoszenia wkładu do funduszu kompensacyjnego, aby zastosowali odpowiednią rozdzielność księgową, tak aby zapewnić funkcjonowanie funduszu”.
4. Motyw 47 dyrektywy 2008/6 stwierdza, że „[k]rajowe organy regulacyjne prawdopodobnie nadal odgrywać będą zasadniczą rolę, w szczególności w tych państwach członkowskich, w których przejście do rynku konkurencyjnego nie jest jeszcze zakończone. Zgodnie z zasadą rozdziału funkcji regulacyjnych i operacyjnych państwa członkowskie powinny zapewnić niezależność krajowych organów regulacyjnych, zapewniając w ten sposób bezstronność ich decyzji. Ten wymóg niezależności pozostaje bez uszczerbku dla niezależności instytucjonalnej i zobowiązań konstytucyjnych państw członkowskich oraz dla ustanowionej w [art. 345 TFUE] zasady neutralności w odniesieniu do obowiązujących w państwach członkowskich przepisów dotyczących systemu własności. Krajowym organom regulacyjnym należy zapewnić wszelkie zasoby obejmujące personel, wiedzę fachową i środki finansowe niezbędne do realizacji ich zadań”.
B – Dyrektywa 97/67
5. Artykuł 2 dyrektywy 97/67 ma następujące brzmienie:
„Do celów niniejszej dyrektywy będą stosowane następujące definicje:
1) »usługi pocztowe«: usługi obejmujące przyjmowanie, sortowanie, przemieszczanie i doręczanie przesyłek pocztowych;
1a) »operator świadczący usługi pocztowe«: przedsiębiorstwo świadczące co najmniej jedną z wyżej wymienionych usług pocztowych;
[…]
13) »operator świadczący usługę powszechną«: publiczny lub prywatny operator świadczący usługi pocztowe, który świadczy powszechną usługę pocztową lub niektóre elementy tej usługi w państwie członkowskim, o tożsamości którego Komisja została powiadomiona zgodnie z art. 4;
14) »zezwolenia«: jakiekolwiek pozwolenia określające prawa i obowiązki charakterystyczne dla sektora pocztowego i zezwalające przedsiębiorstwom na świadczenie usług pocztowych oraz, w odpowiednich przypadkach, na budowę lub eksploatację ich sieci w celu świadczenia takich usług, w formie »zezwolenia ogólnego« lub »koncesji indywidualnej«, zgodnie z poniższymi definicjami:
– »zezwolenie ogólne«: zezwolenie – niezależnie od tego, czy jest ono regulowane »koncesją według klasy«, czy na podstawie ogólnego prawa i niezależnie od tego, czy uregulowanie takie wymaga procedur rejestracji lub deklaracji – które nie wymaga od danego przedsiębiorstwa otrzymania konkretnej decyzji krajowego organu regulacyjnego przed przystąpieniem do egzekwowania praw wynikających z zezwolenia;
– »koncesja indywidualna«: zezwolenie wydawane przez krajowy organ regulacyjny, które nadaje operatorowi świadczącemu usługi pocztowe konkretne prawa, lub które, w odpowiednich przypadkach, uzależnia działalność tego przedsiębiorstwa od konkretnych zobowiązań wykraczających poza zezwolenie ogólne i w przypadku którego operator świadczący usługi pocztowe nie jest uprawniony do przystąpienia do wykonywania praw do momentu otrzymania decyzji krajowego organu regulacyjnego;
[…]
18) »krajowy organ regulacyjny«: organ lub organy w każdym państwie członkowskim, którym państwo członkowskie powierza, między innymi, funkcję regulacyjną objętą zakresem niniejszej dyrektywy;
[…]”.
6. Artykuł 9 dyrektywy 97/67 ma następujące brzmienie:
„1. Dla usług, które wykraczają poza zakres usług powszechnych, państwa członkowskie mogą wprowadzić zezwolenia ogólne w zakresie niezbędnym do zagwarantowania zgodności z wymaganiami podstawowymi.
2. Dla usług, które należą do zakresu usług powszechnych, państwa członkowskie mogą wprowadzić procedury zezwoleń, w tym koncesje indywidualne, w zakresie niezbędnym do zagwarantowania zgodności z wymaganiami podstawowymi i w celu zapewnienia świadczenia usługi powszechnej.
Przyznanie zezwoleń może:
– być uzależnione od obowiązków świadczenia usług powszechnych,
– w razie potrzeby i w uzasadnionych przypadkach, nakładać wymagania dotyczące jakości, dostępności i świadczenia określonych usług,
– w odpowiednich przypadkach być powiązane z obowiązkiem wnoszenia składki na rzecz mechanizmów współdzielenia, o których mowa w art. 7, jeżeli świadczenie usługi powszechnej generuje koszt netto i stanowi nieuzasadnione obciążenie dla operatora(-ów) świadczącego(-ych) usługę powszechną wyznaczonego(-ych) zgodnie z art. 4,
– w odpowiednich przypadkach być powiązane z obowiązkiem wnoszenia składki na rzecz kosztów operacyjnych ponoszonych przez krajowe organy regulacyjne, o których mowa w art. 22,
– w odpowiednich przypadkach być uzależnione od przestrzegania warunków pracy określonych w ustawodawstwie krajowym lub nałożyć taki obowiązek.
Obowiązki i wymogi, o których mowa w tiret pierwszym i w art. 3, mogą być nakładane jedynie na wyznaczonych operatorów świadczących usługę powszechną.
[…]
3. Procedury, zobowiązania i wymogi, o których mowa w ust. 1 i 2, są przejrzyste, dostępne, niedyskryminujące, proporcjonalne, precyzyjne i jednoznaczne, podawane do wiadomości publicznej z wyprzedzeniem i oparte na obiektywnych kryteriach. Państwa członkowskie zapewniają, by przyczyny odmowy wydania lub cofnięcia zezwolenia w całości lub w części zostały przekazane wnioskodawcy, a także ustanawiają procedurę odwoławczą”.
C – Prawo austriackie
1. PMG
7. Paragraf 24 ust. 1 Bundesgesetz über die Regulierung des Postmarktes (ustawy federalnej dotyczącej uregulowania rynku pocztowego, zwanej dalej „PMG”)(5) przewiduje, że „[k]ażdy ma prawo oferować i świadczyć usługi pocztowe na warunkach określonych w niniejszej ustawie federalnej”.
8. Paragraf 25 ust. 1 PMG stanowi, że „[o]peratorzy świadczący usługi pocztowe są zobowiązani zgłosić organowi regulacyjnemu planowane świadczenie usługi pocztowej, jak również zmiany tej działalności i zaprzestanie jej, przed rozpoczęciem, zmianą i zaprzestaniem działalności […]”.
9. Paragraf 26 ust. 1 PMG przewiduje, że „[p]rzemieszczanie w ramach działalności gospodarczej przesyłek o wadze do 50 g na rzecz osoby trzeciej odbywa się na podstawie koncesji”.
10. Paragraf 37 ust. 2 PMG stanowi, że „organem regulacyjnym w rozumieniu niniejszej ustawy i w rozumieniu dyrektywy [97/67] jest, w odniesieniu do zadań, o których mowa w § 40, Post-Control-Kommission, a w odniesieniu do pozostałych zadań jest nim Rundfunk und Telekom Regulierungs-GmbH (RTR-GmbH)”.
2. KOG
11. Paragraf 34 ust. 3 Bundesgesetz über die Einrichtung einer Kommunikationsbehörde Austria („KommAustria”) und eines Bundeskommunikationssenates (ustawy federalnej o ustanowieniu organu „Austria” ds. komunikacji i federalnej rady ds. komunikacji)(6) (zwanej dalej „KOG”) przewiduje, że „[s]kładki są ustalane i pobierane na podstawie stosunku pomiędzy obrotami każdego zobowiązanego i całkowitymi obrotami właściwymi dla sektora, przy czym obliczenie dokonywane jest w oparciu o całość obrotów zrealizowanych na terenie kraju w ramach świadczenia usług telekomunikacyjnych”.
12. Paragraf 34a KOG ma następujące brzmienie:
„(1) Finansowanie kosztów ponoszonych przez RTR-GmbH przy wykonywaniu jej zadań […] dotyczących sektora »poczty« odbywa się, po pierwsze, ze składek finansowych, a po drugie, z federalnych środków budżetowych. Subwencja z budżetu federalnego w rocznej wysokości 200 000 EUR jest wypłacana RTR-GmbH w dwóch równych ratach […]. Całkowita wysokość pozostałych kosztów RTR-GmbH pochodząca ze składek finansowych może wynosić najwyżej 550 000 EUR rocznie.
(2) Składki finansowe pochodzą z »sektora poczty«. »Sektor poczty« obejmuje operatorów świadczących usługi pocztowe, którzy podlegają obowiązkowi zgłoszenia na podstawie § 25 [PMG] lub korzystają z koncesji na podstawie § 26 tej samej ustawy.
(3) Paragraf 34 ust. 3–15 stosuje się przez analogię, przy czym słowa »Telekom-Control-Kommission« zostają zastąpione słowami »Post-Kontrol-Kommission«”.
II – Postępowanie główne i pytania prejudycjalne
13. Spółka DHL Express (Austria) GmbH (zwana dalej „spółką DHL Express” lub „DHL Express”), austriacki oddział grupy Deutsche Post DHL, jest przedsiębiorstwem działającym w sektorze kurierskim i przesyłek ekspresowych i z tego tytułu zapewnia w szczególności przyjmowanie, sortowanie, przemieszczanie i doręczanie paczek o wadze do 31,5 kg, a także druków i dokumentów – usługi te wiążą się z licznymi świadczeniami o wartości dodanej (dotyczącymi na przykład gwarancji przestrzegania określonych terminów doręczenia, opakowania i śledzenia przesyłek).
14. Decyzją z dnia 23 kwietnia 2012 r. Post-Control-Kommission (komisja ds. kontroli usług pocztowych, zwana dalej „PCK”) zażądała od DHL Express, za okres od 1 lipca do 31 grudnia 2011 r., składki na finansowanie RTR-GmbH. W swojej decyzji PCK uznała, że spółka DHL Express była zobowiązana do uczestniczenia w finansowaniu działalności organu regulacyjnego sektora pocztowego. Oprócz częściowego finansowania ze źródeł publicznych prawo austriackie przewiduje bowiem również obowiązek wnoszenia wkładu dla wszystkich operatorów świadczących usługi pocztowe, niezależnie od tego, czy są oni czy nie są zobowiązani do świadczenia usługi powszechnej. PCK obliczyła więc, w oparciu o szacowany roczny obrót spółki DHL Express w 2011 r., udział tej spółki w całkowitym obrocie sektora pocztowego, a następnie określiła, jaka część finansowania RTR-GmbH powinna zostać poniesiona przez DHL Express.
15. Spółka DHL Express zaskarżyła tę decyzję do Verwaltungsgerichtshof (sądu administracyjnego). Twierdzi ona, że nie świadczy żadnych usług wchodzących w skład usługi powszechnej w rozumieniu dyrektywy 97/67 i że art. 9 ust. 2 tej dyrektywy ogranicza przysługującą państwom członkowskim możliwość zobowiązania operatorów świadczących usługi pocztowe do wnoszenia wkładu na rzecz finansowania krajowego organu regulacyjnego odpowiedzialnego za wspomniany sektor wyłącznie do operatorów świadczących usługi wchodzące w zakres usługi powszechnej. Zatem zdaniem tej spółki przepisy krajowe, które bez żadnego rozróżnienia zobowiązują wszystkich operatorów świadczących usługi pocztowe do wnoszenia składki na rzecz wspomnianego finansowania, są niezgodne ze wspomnianą dyrektywą.
16. W tych okolicznościach, wobec napotkanych problemów dotyczących wykładni prawa Unii, Verwaltungsgerichtshof (sąd administracyjny) postanowił zawiesić postępowanie i postanowieniem, które wpłynęło do sekretariatu Trybunału w dniu 7 stycznia 2015 r., przedłożył Trybunałowi następujące pytania prejudycjalne:
„1) Czy dyrektywa [97/67] zmieniona dyrektywą [2008/6], w szczególności jej art. 9, stoi na przeszkodzie uregulowaniu prawa krajowego, zgodnie z którym operatorzy świadczący usługi pocztowe są zobowiązani do współfinansowania kosztów operacyjnych ponoszonych przez krajowe organy regulacyjne niezależnie od tego, czy świadczą usługi powszechne?
2) W razie odpowiedzi twierdzącej na pytanie pierwsze:
a) Czy dla powstania obowiązku finansowania wystarczy, gdy dany operator świadczy usługi pocztowe, które zgodnie z prawem krajowym należy zakwalifikować jako usługi powszechne, ale wykraczają one poza wymagany minimalny zakres usług powszechnych określonych w dyrektywie?
b) Czy udział danego przedsiębiorstwa we wnoszeniu składek należy obliczać w ten sam sposób, co składek na rzecz funduszu kompensacyjnego wnoszonych zgodnie z art. 7 ust. 4 tej dyrektywy?
c) Czy z nakazu poszanowania zasad niedyskryminacji i proporcjonalności w rozumieniu art. 7 ust. 5 tej dyrektywy i przy uwzględnieniu faktu, że »są one [usługi świadczone przez takie przedsiębiorstwa] wymienne z usługą powszechną« w rozumieniu motywu 27 dyrektywy [2008/6], wynika, że udziały w obrocie przypadające na usługi o wartości dodanej, a więc których nie można zaliczyć do usługi powszechnej, ale które mają związek z usługą powszechną, odlicza się i nie uwzględnia się ich przy wyliczaniu udziału przedsiębiorstwa?”.
III – Postępowanie przed Trybunałem
17. W ramach omawianego odesłania prejudycjalnego uwagi na piśmie zostały złożone przez skarżącą w postępowaniu głównym, rządy belgijski, hiszpański, francuski, austriacki i norweski oraz przez Komisję Europejską.
IV – Analiza prawna
A – W przedmiocie pierwszego pytania prejudycjalnego
18. W pierwszym pytaniu prejudycjalnym skierowanym do Trybunału sąd odsyłający zastanawia się w istocie, czy dyrektywa 97/67 stoi na przeszkodzie temu, aby państwa członkowskie zobowiązały wszystkich operatorów z sektora pocztowego do wnoszenia składki na finansowanie organu regulacyjnego odpowiedzialnego za wspomniany sektor.
1. Teza skarżącej w postępowaniu głównym
19. Spółka DHL Express, której argumentację popiera rząd francuski, twierdzi, że zarówno z brzmienia, jak i z systematyki art. 9 dyrektywy 97/67 wynika obowiązek interpretowania art. 9 ust. 2 akapit drugi tiret czwarte wspomnianej dyrektywy w taki sposób, że państwa członkowskie mogą zobowiązać do wnoszenia takiej składki wyłącznie przedsiębiorstwa świadczące usługi wchodzące w zakres usługi powszechnej.
20. Z literalnego punktu widzenia art. 9 dyrektywy 97/67 określa warunki regulujące świadczenie usług pocztowych i ogólnie dostęp do sieci. Ustęp 2 tego artykułu jest zdaniem skarżącej poświęcony w sposób szczególny i wyłączny usługom wchodzącym w zakres usługi powszechnej. Artykuł 9 ust. 2 akapit drugi dyrektywy 97/67 przewiduje, że przyznanie zezwoleń może być uzależnione od przestrzegania obowiązków świadczenia usług powszechnych wymienionych w różnych tiret. Jednak termin „zezwolenie” jest terminem, który odsyła do systemu mającego zastosowanie wyłącznie do przedsiębiorstw odpowiedzialnych za usługi wchodzące w zakres usługi powszechnej. Ponadto z systemowego punktu widzenia należałoby porównać obowiązek wnoszenia składki na finansowanie organu regulacyjnego odpowiedzialnego za sektor pocztowy, którego to obowiązku dotyczy art. 9 ust. 2 akapit drugi tiret czwarte dyrektywy 97/67, z obowiązkiem wnoszenia składki na rzecz funduszu kompensacyjnego przewidzianym w art. 9 ust. 2 akapit drugi tiret trzecie wspomnianej dyrektywy. Podmiotowy zakres stosowania tego drugiego obowiązku został uściślony w motywach 27 i 28 dyrektywy 2008/6, z których zdaniem skarżącej wynika, że dotyczy on wyłącznie przedsiębiorstw świadczących usługi wchodzące w zakres usługi powszechnej. Według skarżącej takie jest zresztą stanowisko samej Komisji. Wobec tego, jako że art. 9 ust. 2 akapit drugi tiret trzecie dyrektywy 97/67 dotyczy wyłącznie przedsiębiorstw świadczących usługi wchodzące w zakres usługi powszechnej, taki sam wniosek należy wyciągnąć w odniesieniu do wszystkich elementów zawartych w art. 9 ust. 2 akapit drugi, a więc również w odniesieniu do obowiązku wnoszenia składki na finansowanie organu regulacyjnego odpowiedzialnego za sektor pocztowy. Co się tyczy art. 9 ust. 2 akapit trzeci dyrektywy 97/67, przepis ten potwierdza, że akapit drugi tego samego artykułu jest rzeczywiście poświęcony obowiązkom, które mogą dotyczyć przedsiębiorstw świadczących usługi wchodzące w zakres usługi powszechnej, niezależnie od tego, czy są to przedsiębiorstwa wyznaczone(7), czy też nie.
2. Analiza
21. Z kilkukrotnie powtórzonego orzecznictwa Trybunału wynika, że jeżeli okazuje się, iż wykładnia literalna nie umożliwia jasnego zrozumienia przepisu prawa Unii zawartego w dyrektywie, w celu dokonania wykładni wspomnianego przepisu należy uwzględnić także jego kontekst, ogólną systematykę i cel dyrektywy, której stanowi on część(8).
22. Chętnie zgodzę się ze skarżącą w postępowaniu głównym, że art. 9 dyrektywy 97/67 jest słabym pod względem jakości redakcyjnej, którego wykładnia, gdyby trzymać się brzmienia owego przepisu, jest myląca. Wobec tego Trybunał będzie moim zdaniem musiał przeprowadzić prawdziwą operację rekonstrukcji, ponieważ treść art. 9 dyrektywy 97/67 nie została bynajmniej zredagowana w sposób ułatwiający jej natychmiastowe zrozumienie.
23. Operacja ta jest tym bardziej potrzebna, że w chwili obecnej, jak wynika z pism Komisji, 18 państw członkowskich zobowiązuje wszystkich operatorów świadczących usługi pocztowe do wnoszenia składki na finansowanie krajowych organów regulacyjnych(9).
24. W celu wskazania rzeczywistego zakresu art. 9 ust. 2 akapit drugi tiret czwarte dyrektywy 97/67 w pierwszej kolejności zacznę od zbadania tego przepisu poprzez analizę jego brzmienia, a następnie jego systematyki, którą postaram się wyjaśnić pokrótce w oparciu o genezę owego przepisu. Następnie w drugiej kolejności przypomnę, jakie są zadania krajowego organu regulacyjnego odpowiedzialnego za sektor pocztowy, i wytłumaczę, dlaczego jestem przekonany, że analogia pomiędzy sposobami finansowania wspomnianego organu i sposobami finansowania funduszu kompensacyjnego, którą stara się wykazać skarżąca w postępowaniu głównym, nie jest dopuszczalna.
a) Wykładnie literalna, systemowa i historyczna
25. Artykuł 9 dyrektywy 97/67 znajduje się w rozdziale tej dyrektywy poświęconym warunkom regulującym świadczenie usług pocztowych i dostępowi do sieci. Wspomniany artykuł dzieli się na trzy ustępy.
26. Artykuł 9 ust. 1 dyrektywy 97/67 stanowi, że dla usług, które wykraczają poza zakres usług powszechnych, państwa członkowskie mogą wprowadzić „zezwolenia ogólne”. Artykuł 9 ust. 2 akapit pierwszy tejże dyrektywy przewiduje, że dla usług, które należą do zakresu usług powszechnych, państwa członkowskie mogą wprowadzić „procedury zezwoleń”, w tym „koncesje indywidualne”. Akapit drugi owego ustępu stanowi, że przyznanie „zezwoleń” może być uzależnione od spełnienia różnych warunków, które są wymienione w pięciu różnych tiret tego akapitu.
27. Na pierwszy rzut oka, ponieważ wykaz różnych warunków, od których może być uzależnione przyznanie „zezwolenia”, jest zawarty w art. 9 ust. 2 i ponieważ ustęp ten w akapicie pierwszym odnosi się do „usług, które należą do zakresu usług powszechnych”, można z tego wnioskować, że „obowiązek wnoszenia składki na rzecz kosztów operacyjnych ponoszonych przez krajowe organy regulacyjne”, którego dotyczy art. 9 ust. 2 akapit drugi tiret czwarte dyrektywy 97/67, może być nałożony tylko na operatorów świadczących usługi wchodzące w zakres usługi powszechnej.
28. Ciekawa jest jednak obserwacja, że art. 9 ust. 2 akapit drugi dyrektywy 97/67 odnosi się do pojęcia „zezwolenia” bez innego wyjaśnienia. Akapit ten należy zatem czytać nie w oderwaniu od reszty, tylko – przeciwnie – w świetle art. 2 pkt 14 dyrektywy 97/67, który definiuje pojęcie „zezwolenia”. Z lektury wspomnianego artykułu dowiadujemy się natomiast, że chodzi o termin ogólny, który oznacza „jakiekolwiek pozwolenia określające prawa i obowiązki charakterystyczne dla sektora pocztowego i zezwalające przedsiębiorstwom na świadczenie usług pocztowych oraz, w odpowiednich przypadkach, na budowę lub eksploatację ich sieci w celu świadczenia takich usług, w formie zezwolenia ogólnego lub koncesji indywidualnej”(10). Motyw 22 lub art. 9 ust. 3 dyrektywy 97/67 stanowią inne przykłady użycia przez prawodawcę terminu „zezwolenie”(11) w znaczeniu ogólnym.
29. Wobec tego wykładnia literalna zaproponowana przez skarżącą w postępowaniu głównym wydaje mi się zbyt zawężająca.
30. Argumentu na poparcie tezy DHL Express nie można też wywieść z art. 9 ust. 2 akapit trzeci dyrektywy 97/67, zgodnie z którym „[o]bowiązki i wymogi, o których mowa w tiret pierwszym [w art. 9 ust. 2 akapit drugi tej dyrektywy] i w art. 3, mogą być nakładane jedynie na wyznaczonych operatorów świadczących usługę powszechną”. Mimo wszystko, przy uwzględnieniu systematyki art. 9 dyrektywy 97/67 rozpatrywanej jako całokształt, ograniczenie pozostałych tiret art. 9 ust. 2 akapit drugi tej dyrektywy nie miałoby sensu.
31. Przyjrzyjmy się poszczególnym tiret, których to dotyczy.
32. Sytuację tiret pierwszego określa art. 9 ust. 2 akapit trzeci dyrektywy 97/67, który właśnie zacytowałem. Obowiązki usługi powszechnej mogą oczywiście zostać nałożone jedynie na wyznaczonego operatora świadczącego usługę powszechną w rozumieniu art. 4 ust. 2 tej dyrektywy.
33. Tiret drugie przewiduje możliwość powiązania „zezwoleń” z wymaganiami dotyczącymi jakości, dostępności i świadczenia określonych usług. Nic nie stoi na przeszkodzie temu, aby spełnienie takich warunków było wymagane od wszystkich operatorów świadczących usługi pocztowe. W tym względzie wskazuję, że art. 9 ust. 1 dyrektywy 97/67 stanowi, iż państwa członkowskie mogą wprowadzić zezwolenia ogólne – dla usług, które wykraczają poza zakres usług powszechnych – jeżeli uznają to za niezbędne „do zagwarantowania zgodności z wymaganiami podstawowymi”. Wspomniane wymagania, zdefiniowane w art. 2 pkt 19 dyrektywy 97/67, obejmują „ogólne przyczyny nieekonomiczne, które mogą skłonić państwo członkowskie do narzucenia warunków dotyczących świadczenia usług pocztowych”(12), w tym na przykład tajemnicę korespondencji. Mogę w zupełności przyznać, że zobowiązanie, w zezwoleniu ogólnym wymaganym w tym sektorze, operatorów świadczących usługi pocztowe – choćby nie były to usługi powszechne – do przestrzegania pewnych standardów w zakresie jakości, dostępności i świadczenia wspomnianych usług może przyczynić się do zachowania i utrwalania wymagań podstawowych.
34. Tiret trzecie dotyczy uzależnienia „zezwolenia” od spełnienia obowiązku wnoszenia składki na rzecz funduszu kompensacyjnego, którego ustanowienie jest przewidziane w art. 7 ust. 4 dyrektywy 97/67. Wrócę jeszcze do tego obowiązku w dalszej części analizy, ale już w tej chwili skłaniam się ku stwierdzeniu, że ze względu na powiązanie utworzone w sposób jednoznaczny(13) przez prawodawcę pomiędzy wspomnianym obowiązkiem i wyłącznie operatorami świadczącymi usługi wchodzące w zakres usługi powszechnej omawiane tiret należy interpretować w ten sposób, że nie dotyczy ono co do zasady wszystkich operatorów świadczących usługi pocztowe.
35. Tiret czwarte jest tym, którego dotyczy omawiane odesłanie prejudycjalne. Dyrektywa 97/67 nie zawiera żadnego wyraźnego przepisu pozwalającego stwierdzić, że zakres stosowania tego tiret jest ograniczony jedynie do przedsiębiorstw świadczących usługi wchodzące w zakres usługi powszechnej.
36. Tiret piąte przewiduje możliwość uzależnienia przyznania „zezwolenia” od obowiązku przestrzegania warunków pracy określonych w ustawodawstwie krajowym. Trudno mi uwierzyć, żeby również taka możliwość była ściśle ograniczona jedynie do przedsiębiorstw świadczących usługi wchodzące w zakres usługi powszechnej. Również w tym przypadku ścisła wykładnia proponowana przez skarżącą w postępowaniu głównym prowadziłaby do uznania, że państwa członkowskie nie mają prawa wymagać od przedsiębiorstw, których działalność jest regulowana przez zezwolenia ogólne – przyznawane na świadczenie usług pocztowych niewchodzących w zakres usługi powszechnej – aby przestrzegały warunków pracy określonych na poziomie krajowym. Ponadto, podobnie jak tiret drugie, tiret piąte należy czytać w związku z art. 9 ust. 1 i z art. 2 pkt 19 dyrektywy 97/67. Ten ostatni wymienia zaś wyraźnie, jako wymaganie podstawowe, „poszanowanie warunków zatrudnienia”.
37. Odczytania art. 9 ust. 2 akapit drugi dyrektywy 97/67 w sposób, który niekoniecznie ogranicza wyłącznie do operatorów świadczących usługi wchodzące w zakres usługi powszechnej – z zastrzeżeniem wyraźnych postanowień przeciwnych – możliwość uzależnienia przez państwa członkowskie przyznania zezwolenia od przestrzegania wymienionych tam obowiązków, nie wyklucza analiza historyczna owego przepisu.
38. W swoich pismach Komisja zawarła szereg informacji na temat warunków, w jakich Rada Unii Europejskiej chciała, z inicjatywy Irlandii, wprowadzić art. 9 ust. 2 akapit drugi tiret czwarte dyrektywy 97/67. Podobnie jak Komisja skłaniam się do stwierdzenia, że w ten sposób prawodawca Unii Europejskiej zamierzał umożliwić państwom członkowskim dodatkową możliwość finansowania i że fakultatywny charakter tych możliwości przemawia na korzyść dość szerokiej interpretacji odnośnych przepisów. Wskazuję również, że w pierwotnej dyrektywie, tzn. w dyrektywie 97/67 w brzmieniu początkowym, prawodawca używał już terminu „zezwolenie” w jego znaczeniu ogólnym, ponieważ zmiany wprowadzone dyrektywą 2008/6 nie wpłynęły na początkową definicję terminu „zezwolenie”(14).
39. Niezależnie od rozważań dotyczących brzmienia, systematyki i genezy art. 9 dyrektywy 97/67 analiza zadań powierzonych krajowym organom regulującym sektor pocztowy wskazuje, że w zamierzeniu prawodawcy Unii ich rola nie ograniczała się jedynie do usług pocztowych wchodzących w zakres usługi powszechnej.
b) Zadania powierzone krajowym organom regulacyjnym
40. Artykuł 9 ust. 2 akapit drugi tiret czwarte dyrektywy 97/67 pozwala państwom członkowskim na posłużenie się możliwością zobowiązania operatorów świadczących usługi pocztowe do wnoszenia składki na finansowanie krajowego organu regulacyjnego. Artykuł 22 ust. 1 dyrektywy 97/67 przewiduje, że państwa członkowskie wyznaczają „dla sektora pocztowego jeden lub więcej krajowych organów regulacyjnych”(15). Artykuł 22 ust. 2 tejże dyrektywy wskazuje również ich zadania. Zgodnie z tym przepisem zadanie krajowych organów regulacyjnych „polega w szczególności na zapewnianiu zgodności z obowiązkami wynikającymi z niniejszej dyrektywy, zwłaszcza przez ustanowienie procedur monitorowania i procedur regulacyjnych zapewniających świadczenie usługi powszechnej”(16). Jednak wspomniane zadanie związane z usługą powszechną nie jest zadaniem jedynym, ponieważ art. 22 ust. 2 dyrektywy 97/67 stanowi w dalszej części, że krajowym organom regulacyjnym można także „powierzyć odpowiedzialność za zapewnianie zgodności z regułami konkurencji w sektorze pocztowym”. Organy te odgrywają też istotną rolę w zakresie zbierania informacji w celu weryfikacji lub do celów statystycznych(17). Również w tym przypadku spoczywający na operatorach świadczących usługi pocztowe obowiązek udzielania wspomnianych informacji krajowym organom regulacyjnym nie ogranicza się jedynie do operatorów świadczących usługi wchodzące w zakres usługi powszechnej(18), jak zostało to już wskazane w uzasadnieniu do dyrektywy 2008/6(19).
41. Ponadto, jako że rolą krajowych organów regulacyjnych jest zapewnienie przestrzegania obowiązków wynikających z dyrektywy, trzeba pamiętać, że art. 1 dyrektywy 97/67, określający jej cel i zakres stosowania, przewiduje, w szczególności w tiret pierwszym, że dyrektywa ta ustanawia wspólne reguły dotyczące świadczenia usług pocztowych rozumianych w sposób ogólny.
42. Należy również przypomnieć, że dyrektywa 2008/6, która w istotny sposób zmienia dyrektywę 97/67, pokazuje zmianę paradygmatu we wspólnotowej koncepcji sektora pocztowego. Przyjmując dyrektywę 2008/6, prawodawca Unii zamierza zrobić „ostatni krok w kierunku pełnego otwarcia rynku dzięki usunięciu wszystkich pozostałych wyłącznych lub specjalnych praw przysługujących operatorowi(-om) świadczącemu(-ym) usługę powszechną, a także wszystkich innych przeszkód w świadczeniu usług pocztowych”(20). Oznacza to koniec koncepcji monopolistycznej, która stopniowo ma zostać zastąpiona przez wolną konkurencję(21).
43. Krajowe organy regulacyjne powinny towarzyszyć tej zmianie paradygmatu. W motywie 47 dyrektywy 2008/6 zostało wskazane, że organy te „odgrywać będą zasadniczą rolę, w szczególności w tych państwach członkowskich, w których przejście do rynku konkurencyjnego nie jest jeszcze zakończone […]. Krajowym organom regulacyjnym należy zapewnić wszelkie zasoby obejmujące personel, wiedzę fachową i środki finansowe niezbędne do realizacji ich zadań”(22). Środki te mogą zatem wymagać uczestnictwa wszystkich operatorów świadczących usługi pocztowe w finansowaniu działalności wspomnianych organów.
44. Rola krajowych organów regulacyjnych, w zamyśle prawodawcy Unii, wykracza więc poza samą usługę powszechną. Zgodnie z dyrektywą 97/67 organy te powinny dbać o interes ogólny w sektorze pocztowym, w szczególności sprawdzając, czy podmioty działające na otwierającym się rynku postępują w sposób zgodny z postanowieniami rzeczonej dyrektywy.
45. Ponadto trzeba również stwierdzić, że prawodawca Unii pozostawił państwom członkowskim znaczny margines swobody, co się tyczy określenia zadań i przyznania uprawnień krajowym organom regulacyjnym. Komisja podkreśliła zatem w sprawozdaniu dla Rady i Parlamentu Europejskiego w sprawie stosowania dyrektywy pocztowej, że „obowiązki, zasoby i uprawnienia [krajowych organów regulacyjnych] różnią się w poszczególnych państwach członkowskich w istotnym stopniu oraz że zachodzą uzasadnione wątpliwości, czy wszystkie krajowe organy regulacyjne są odpowiednio przygotowane do (efektywnej) realizacji swoich zadań”(23).
46. Zważywszy, że rola i zadania przypisane krajowym organom regulacyjnym zostały pomyślane przez prawodawcę Unii jako służące wszystkim podmiotom sektora pocztowego, byłoby nielogiczne, a nawet niepotrzebnie dyskryminujące, jak twierdzą rząd norweski i Komisja, gdyby interpretować art. 9 ust. 2 akapit drugi tiret czwarte dyrektywy 97/67 w ten sposób, że jedynie przedsiębiorstwa świadczące usługi wchodzące w zakres usługi powszechnej mogą zostać zobowiązane do wnoszenia składki na finansowanie działalności wspomnianych organów.
47. Wreszcie, czy trzeba przypomnieć, że choć oczywiście, jak przypomina DHL Express, zgodnie z orzeczeniem Corbeau(24) usługi ekspresowe i przesyłki kurierskie stanowią szczególne usługi, o cechach odróżniających je zasadniczo od powszechnych usług pocztowych, niemniej jednak Trybunał stwierdził, że owe usługi ekspresowe i przesyłki kurierskie wchodzą w zakres sektora pocztowego? W tych okolicznościach uczestniczenie w finansowaniu krajowego organu regulacyjnego, które może być wymagane od wszystkich operatorów świadczących usługi pocztowe, powinno zatem móc zostać nakazane również przedsiębiorstwom świadczącym usługi ekspresowe i kurierskie.
48. Powyższe rozważania dotyczące roli i zadań krajowych organów regulacyjnych budzą w końcu wątpliwości co do znaczenia argumentów przedstawionych przez DHL Express i rząd francuski odnośnie do analogii, która miałaby zostać przyjęta pomiędzy sposobem finansowania wspomnianych organów i sposobem finansowania funduszu kompensacyjnego.
c) Niemożność dokonania analogii ze sposobem finansowania funduszu kompensacyjnego.
49. W dalszym ciągu z perspektywy zmiany paradygmatu dyrektywa 2008/6 zmierzała do zakończenia, stopniowo, praw wyłącznych lub specjalnych, z których mogli korzystać wyznaczeni operatorzy świadczący usługę powszechną(25) na rzecz ustanowienia obowiązku solidarności w postaci mechanizmu rekompensaty lub podziału kosztu netto obowiązków świadczenia usługi powszechnej(26).
50. Jeżeli dane państwo członkowskie wprowadza mechanizm podziału kosztu, może ono „ustanowić fundusz kompensacyjny, który może być finansowany z opłat wnoszonych przez operatorów świadczących usługi lub użytkowników […]. Państwa członkowskie mogą uzależnić udzielanie zezwoleń operatorom świadczącym usługę zgodnie z art. 9 ust. 2 od zobowiązania do wniesienia składki do powyższego funduszu lub od spełnienia obowiązku świadczenia usługi powszechnej […]”(27). Motyw 27 dyrektywy 2008/6 uściślił jednak, że „[w] celu ustalenia, od których przedsiębiorstw można wymagać wnoszenia wkładu na rzecz funduszu kompensacyjnego, państwa członkowskie powinny rozważyć, czy usługi świadczone przez takie przedsiębiorstwa mogą być z punktu widzenia użytkownika uważane za usługi wchodzące w zakres usługi powszechnej w związku z tym, że są one wymienne w wystarczającym stopniu z usługą powszechną przy uwzględnieniu charakterystyki takich usług, w tym czynników wartości dodanej, jak również przeznaczenia i cen. Usługi te nie muszą koniecznie obejmować wszystkich cech usługi powszechnej […]”.
51. W ten sposób, przeciwnie niż dzieje się to w przypadku finansowania działalności krajowych organów regulacyjnych, ustanowiony został wyraźny związek pomiędzy funduszem kompensacyjnym i przedsiębiorstwami świadczącymi usługi wchodzące w zakres usługi powszechnej. Jest to zrozumiałe ze względu na okoliczność, że cele ustanowienia funduszu kompensacyjnego w istotny sposób różnią się od celów ustanowienia i wzmocnienia roli i zadań krajowych organów regulacyjnych.
52. Fundusz kompensacyjny bowiem, jak wskazuje bowiem jego nazwa, ma na celu kompensowanie mogącej powstać nierównowagi gospodarczej, to znaczy „zrekompensowanie operatorowi świadczącemu usługi powszechne świadczenie usług powodujących krzywdzące obciążenie finansowe”(28). Zgodnie z logiką obowiązek kompensacyjny powinien zatem być ograniczony jedynie do operatorów świadczących usługi, które wchodzą lub mogą wchodzić w zakres usługi powszechnej(29), ponieważ w przeciwieństwie do tego, co wykazałem powyżej w odniesieniu do krajowych organów regulacyjnych, korzyści z funduszu kompensacyjnego ograniczają się do usługi powszechnej.
53. Tak więc obowiązek wnoszenia składki na finansowanie funduszu kompensacyjnego nie jest porównywalny z obowiązkiem wnoszenia składki na finansowanie krajowych organów regulacyjnych i to, co jest prawdą w odniesieniu do jednego z nich, nie musi nią być w odniesieniu do drugiego. Wbrew temu, co twierdzi skarżąca w postępowaniu głównym, dokonanie pomiędzy nimi analogii nie jest zatem możliwe.
d) Uwaga końcowa
54. Z mojej analizy wynika, że nic w art. 9 dyrektywy 97/67 nie stoi na przeszkodzie temu, aby państwo członkowskie zobowiązało wszystkich operatorów świadczących usługi pocztowe – niezależnie od tego, czy świadczą oni usługi wchodzące w zakres usługi powszechnej, czy też nie świadczą takich usług – do wnoszenia składki na finansowanie działalności organu regulacyjnego odpowiedzialnego za sektor pocztowy.
55. Jeżeli wcześniejsze argumenty nie przekonały w pełni Trybunału, chciałbym przedstawić jeszcze jedną, ostatnią uwagę.
56. Nawet jeżeli interpretowałoby się art. 9 ust. 2 akapit drugi dyrektywy 97/67, jako całość, w ten sposób, że dotyczy on jedynie usług wchodzących w zakres usługi powszechnej, nie znaczyłoby to, a contrario, że państwa członkowskie nie mogą nałożyć na operatorów świadczących usługi pocztowe niewchodzące w zakres usługi powszechnej obowiązku wnoszenia składki na finansowanie działalności krajowych organów regulacyjnych.
57. Wyjaśnię, co mam na myśli.
58. Sytuacja operatorów świadczących usługi niewchodzące w zakres usługi powszechnej byłaby nadal regulowana przez art. 9 ust. 1 dyrektywy 97/67. W świetle tego, co orzekł Trybunał w odniesieniu do przewidzianej w tej dyrektywie procedury rozpatrywania reklamacji(30), dyrektywa 97/67 nie dokonała pełnej harmonizacji warunków, na jakich operatorom tym mogą być wydawane zezwolenia ogólne. Wobec milczenia art. 9 ust. 1 dyrektywy 97/67, podjęcie decyzji w sprawie uczestniczenia wszystkich operatorów świadczących usługi pocztowe w finansowaniu działalności krajowego organu regulacyjnego należałoby do zakresu swobodnego uznania państw członkowskich. Trudno byłoby im zresztą uczynić z tego zarzut, biorąc pod uwagę brzmienie motywu 47 dyrektywy 2008/6(31).
e) Wnioski z analizy
59. W świetle powyższych rozważań z mojej analizy wynika, że art. 9 dyrektywy 97/67 nie stoi na przeszkodzie przepisom krajowym, które zobowiązują operatorów świadczących usługi pocztowe do wnoszenia składki na finansowanie organu regulacyjnego odpowiedzialnego za sektor pocztowy niezależnie do tego, czy świadczą oni usługi wchodzące w zakres usługi powszechnej, czy też nie świadczą takich usług.
B – W przedmiocie drugiego pytania prejudycjalnego
60. Ponieważ sąd odsyłający kieruje swoje drugie pytanie prejudycjalne do Trybunału jedynie na wypadek, gdyby Trybunał udzielił odpowiedzi twierdzącej na pierwsze postawione pytanie, i ze względu na odpowiedź, której proponuję udzielić na to pytanie pierwsze, nie ma potrzeby udzialenia przez Trybunał odpowiedzi na owo pytanie drugie.
V – Wnioski
61. Biorąc pod uwagę powyższe rozważania, proponuję, aby Trybunał udzielił następującej odpowiedzi na pierwsze pytanie prejudycjalne postawione przez Verwaltungsgerichtshof (sąd administracyjny):
Dyrektywa 97/67/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 grudnia 1997 r. w sprawie wspólnych zasad rozwoju rynku wewnętrznego usług pocztowych Wspólnoty oraz poprawy jakości usług, zmieniona dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/6/WE z dnia 20 lutego 2008 r., w szczególności jej art. 9, nie stoi na przeszkodzie przepisom krajowym, które zobowiązują operatorów świadczących usługi pocztowe do wnoszenia składki na finansowanie organu regulacyjnego odpowiedzialnego za sektor pocztowy niezależnie do tego, czy świadczą oni usługi wchodzące w zakres usługi powszechnej, czy też nie świadczą takich usług.