ROZSUDOK VŠEOBECNÉHO SÚDU (deviata rozšírená komora)
z 24. októbra 2019 (*)
„Sociálna politika – Dialóg medzi sociálnymi partnermi na úrovni Únie – Dohoda s názvom ‚Všeobecný rámec pre informovanie a porady s úradníkmi a zamestnancami ústredných orgánov štátnej správy‘ – Spoločná žiadosť signatárov o vykonanie tejto dohody na úrovni Únie – Odmietnutie Komisie predložiť návrh rozhodnutia Rade – Žaloba o neplatnosť – Akt, ktorý možno napadnúť žalobou – Prípustnosť – Miera voľnej úvahy Komisie – Autonómia sociálnych partnerov – Zásada subsidiarity – Proporcionalita“
Vo veci T‑310/18,
European Federation of Public Service Unions (EPSU), so sídlom v Bruseli (Belgicko),
Jan Goudriaan, bydliskom v Bruseli,
v zastúpení: R. Arthur, solicitor, R. Palmer a K. Apps, barristers,
žalobcovia,
proti
Európskej komisii, v zastúpení: I. Martínez del Peral, M. van Beek a M. Kellerbauer, splnomocnení zástupcovia,
žalovanej,
ktorej predmetom je návrh založený na článku 263 ZFEÚ na zrušenie rozhodnutia Komisie z 5. marca 2018, ktorým odmietla Rade Európskej únie predložiť návrh rozhodnutia, ktorým sa vykoná dohoda s názvom „Všeobecný rámec pre informovanie a porady s úradníkmi a zamestnancami ústredných orgánov štátnej správy“, podpísaný organizáciami Délégation syndicale de l’administration nationale et européenne (Delegácia odborových organizácií vnútroštátnych a európskych orgánov, DSANE) a Employeurs de l’administration publique européenne (Zamestnávatelia v európskej verejnej službe, EAPE) 21. decembra 2015,
VŠEOBECNÝ SÚD (deviata rozšírená komora),
na poradách v zložení: predseda komory S. Gervasoni, sudcovia L. Madise, R. da Silva Passos, K. Kowalik‑Bańczyk (spravodajkyňa) a C. Mac Eochaidh,
tajomník: P. Cullen, referent,
so zreteľom na písomnú časť konania a po pojednávaní z 23. mája 2019,
vyhlásil tento
Rozsudok
Okolnosti predchádzajúce sporu
1 Konzultačným dokumentom C(2015) 2303 final z 10. apríla 2015 Komisia vyzvala na základe článku 154 ods. 2 ZFEÚ sociálnych partnerov, aby sa vyjadrili k možnému smerovaniu činnosti Európskej únie v oblasti konsolidácie smerníc o informovaní a poradách so zamestnancami. Táto konzultácia sa týkala najmä prípadného rozšírenia pôsobnosti týchto smerníc na úradníkov a zamestnancov orgánov verejnej správy členských štátov.
2 Dňa 2. júna 2015 sociálni partneri v rámci zasadnutia výboru pre sociálny dialóg v ústredných orgánoch štátnej správy, t. j. na jednej strane Délégation syndicale de l’administration nationale et européenne (Delegácia odborových organizácií vnútroštátnych a európskych orgánov, ďalej len DSANE) a na druhej strane Employeurs de l’administration publique européenne (Zamestnávatelia v európskej verejnej službe, ďalej len EAPE), informovali Komisiu na základe článku 154 ods. 4 ZFEÚ o svojej vôli vyjednať a uzavrieť dohodu na základe článku 155 ods. 1 ZFEÚ.
3 Dňa 21. decembra 2015 DSANE a EAPE podpísali dohodu s názvom „Všeobecný rámec pre informovanie a porady s úradníkmi a zamestnancami ústredných orgánov štátnej správy“ (ďalej len „Dohoda“).
4 Listom z 1. februára 2016 DSANE a EAPE spoločne požiadali Komisiu, aby predložila návrh na vykonanie Dohody na úrovni Únie rozhodnutím Rady Európskej únie prijatým na základe článku 155 ods. 2 ZFEÚ.
5 Dňa 5. marca 2018 Komisia informovala DSANE a EAPE, že sa rozhodla odmietnuť predložiť Rade návrh rozhodnutia, ktorým sa vykonáva Dohoda na úrovni Únie (ďalej len „napadnuté rozhodnutie“).
6 V napadnutom rozhodnutí Komisia v podstate uviedla po prvé, že ústredné orgány štátnej správy podliehajú vládam členských štátov, že vykonávajú právomoci orgánov verejnej moci a že ich štruktúra, organizácia a fungovanie sú v plnom rozsahu v pôsobnosti členských štátov. Po druhé Komisia uviedla, že ustanovenia zabezpečujúce určitý stupeň informovania a porád s úradníkmi a zamestnancami týchto orgánov už v mnohých členských štátoch existujú. Po tretie Komisia konštatovala, že význam uvedených orgánov závisí od stupňa centralizácie alebo decentralizácie členských štátov, takže v prípade vykonania Dohody rozhodnutím Rady by sa úroveň ochrany úradníkov a zamestnancov orgánov verejnej správy v závislosti od členského štátu podstatným spôsobom líšila.
Konanie a návrhy účastníkov konania
7 Návrhom podaným do kancelárie Všeobecného súdu 15. mája 2018 žalobcovia, teda na jednej strane European Federation of Public Service Unions (Európska federácia odborových organizácií verejnej služby, ďalej len „EPSU“), organizácia, ktorá združuje európske odborové organizácie zastupujúce pracovníkov vo verejnej službe a ktoré vytvorilo spoločne s Confédération européenne des syndicats indépendants (Európska konfederácia odborových zväzov, ďalej len „CESI“) DSANE, a na druhej strane pán Jan Goudriaan, generálny tajomník EPSU, podali žalobu, na základe ktorej sa začalo toto konanie.
8 Komisia podala svoje vyjadrenie k žalobe 26. júla 2018.
9 Žalobcovia predložili repliku 19. septembra 2018.
10 Samostatným podaním doručeným do kancelárie Všeobecného súdu 11. októbra 2018 žalobcovia podali žiadosť o dôverné zaobchádzanie s niektorými údajmi uvedenými v prílohách žaloby vo vzťahu k verejnosti.
11 Komisia predložila dupliku 14. novembra 2018.
12 Uznesením z 13. decembra 2018, EPSU a Willem Goudriaan/Komisia (T‑310/18, neuverejnené, EU:T:2018:1018), predseda deviatej komory Všeobecného súdu zamietol návrh na vstup vedľajšieho účastníka do konania na podporu návrhov žalobcov, ktorý podal European Transport Workers’ Federation (Európsky zväz pracovníkov v doprave, ďalej len „ETF“).
13 Všeobecný súd položil účastníkom konania prostredníctvom opatrenia na zabezpečenie priebehu konania, ktoré bolo prijaté na základe článku 89 ods. 3 písm. a) a b) Rokovacieho poriadku Všeobecného súdu písomné otázky, na ktoré mali odpovedať na pojednávaní.
14 Prednesy účastníkov konania a ich odpovede na otázky, ktoré im Všeobecný súd položil, boli vypočuté na pojednávaní, ktoré sa konalo 23. mája 2019. Na konci pojednávania predseda deviatej rozšírenej komory Všeobecného súdu rozhodol o neukončení ústnej časti konania.
15 Všeobecný súd vyzval účastníkov konania prostredníctvom opatrenia na zabezpečenie priebehu konania, ktoré bolo prijaté na základe článku 89 ods. 3 písm. b) rokovacieho poriadku, aby sa písomne vyjadrili k argumentácii, ktorú Komisia uviedla na pojednávaní. Žalobcovia vyhoveli tejto výzve v stanovenej lehote.
16 Rozhodnutím predsedu deviatej rozšírenej komory Všeobecného súdu z 24. júna 2019 bola ukončená ústna časť konania.
17 Žalobcovia navrhujú, aby Všeobecný súd:
– zrušil napadnuté rozhodnutie,
– zaviazal Komisiu na náhradu trov konania.
18 Komisia navrhuje, aby Všeobecný súd:
– zamietol žalobu, ako ju podal pán Goudriaan, ako neprípustnú,
– zamietol žalobu v celom rozsahu ako nedôvodnú,
– zaviazal žalobcov na náhradu trov konania.
Právny stav
O prípustnosti
O existencii napadnuteľného aktu
19 Na úvod treba pripomenúť, že podľa článku 263 prvého odseku ZFEÚ Súdny dvor Európskej únie preskúmava zákonnosť aktov inštitúcií, „ktoré majú právne účinky vo vzťahu k tretím stranám“.
20 Z toho vyplýva, že žalobu o neplatnosť možno podať proti všetkým opatreniam prijatým inštitúciami, ktoré smerujú k vytvoreniu právnych účinkov, bez ohľadu na ich povahu alebo formu (rozsudky z 31. marca 1971, Komisia/Rada, 22/70, EU:C:1971:32, body 39 a 42, a z 23. apríla 1986, Les Verts/Parlament, 294/83, EU:C:1986:166, bod 24).
21 V prejednávanej veci treba po prvé preskúmať, či napadnuté rozhodnutie možno kvalifikovať ako prípravný akt, a po druhé, či existencia širokej miery voľnej úvahy Komisie môže mať vplyv na prípustnosť žaloby.
– Prípadná kvalifikácia ako prípravného aktu
22 Podľa ustálenej judikatúry sú napadnuteľnými aktmi v zásade opatrenia, ktoré konečným spôsobom určujú postoj inštitúcie na záver určitého správneho konania a majú vyvolávať záväzné právne účinky, s výnimkou predbežných opatrení, ktorých účelom je pripraviť konečné rozhodnutie a ktoré takéto účinky nemajú (rozsudky z 11. novembra 1981, IBM/Komisia, 60/81, EU:C:1981:264, bod 10, a zo 17. júla 2008, Athinaïki Techniki/Komisia, C‑521/06 P, EU:C:2008:422, bod 42).
23 Inak je to len vtedy, ak akty alebo rozhodnutia prijaté počas prípravného konania na jednej strane samy osebe predstavujú záver osobitného konania odlišného od hlavného konania a na druhej strane vyvolávajú záväzné právne účinky (pozri v tomto zmysle rozsudok z 11. novembra 1981, IBM/Komisia, 60/81, EU:C:1981:264, bod 11).
24 Odkaz na pojem návrh predstavuje jasnú indikáciu toho, že obsah aktu nie je určený na vytvorenie právnych účinkov, a teda že tento akt nie je napadnuteľným aktom (pozri v tomto zmysle rozsudok z 1. decembra 2005, Taliansko/Komisia, C‑301/03, EU:C:2005:727, body 22 a 33). Tak je to najmä v prípade návrhu predloženého Komisiou v rámci konania, ktoré prebieha vo viacerých fázach, keďže takýto návrh predstavuje predbežný akt, ktorý nevyvoláva záväzné právne účinky (pozri v tomto zmysle uznesenie z 15. mája 1997, Berthu/Komisia, T‑175/96, EU:T:1997:72, body 21 a 22).
25 Okrem toho, pokiaľ ide o rozhodnutie negatívnej povahy, musí sa posudzovať podľa povahy žiadosti, na ktorú odpovedá (rozsudky z 8. marca 1972, Nordgetreide/Komisia, 42/71, EU:C:1972:16, bod 5, a z 24. novembra 1992, Buckl a i./Komisia, C‑15/91 a C‑108/91, EU:C:1992:454, bod 22). Z toho vyplýva, že zamietnutie je aktom, ktorý môže byť predmetom žaloby o neplatnosť v zmysle článku 263 ZFEÚ, pokiaľ by akt, ktorý inštitúcia odmietne prijať, bolo možné napadnúť na základe tohto ustanovenia (pozri rozsudok z 22. októbra 1996, Salt Union/Komisia, T‑330/94, EU:T:1996:154, bod 32 a citovanú judikatúru).
26 Z toho vyplýva, že žaloby o neplatnosť smerujúce proti zamietnutiu návrhu sú v zásade neprípustné, rovnako ako žaloba o neplatnosť proti návrhu (pozri v tomto zmysle uznesenie z 13. marca 2007, Arizona Chemical a i./Komisia, C‑150/06 P, neuverejnené, EU:C:2007:164, body 23 a 24).
27 V určitých prípadoch, keď text upravuje prípravné konanie, ktoré umožňuje niektorým osobám požiadať Komisiu, aby predložila návrh aktu, však odmietnutie Komisie predložiť takýto návrh predstavuje napadnuteľný akt. Toto odmietnutie totiž na jednej strane ukončuje prípravné konanie začaté na základe uvedeného textu a na druhej strane vylučuje začatie konania o prijatí aktu v pravom zmysle. Takéto odmietnutie vyjadruje konečné stanovisko Komisie a vyvoláva záväzné právne účinky, a teda môže byť predmetom žaloby o neplatnosť (pozri v tomto zmysle rozsudky z 25. júna 1998, Lilly Industries/Komisia, T‑120/96, EU:T:1998:141, body 53, 55, 56 a 58, a z 23. apríla 2018, One of Us a i./Komisia, T‑561/14, vec v odvolacom konaní, EU:T:2018:210, body 66, 77 a 101).
28 Zo samotného znenia článku 155 ZFEÚ, ktoré je uvedené v bode 49 nižšie, však vyplýva, že toto ustanovenie povoľuje sociálnym partnerom vyjednať dohodu na úrovni Únie a následne spoločne požiadať Komisiu, aby predložila návrh na vykonanie tejto dohody rozhodnutím Rady. Za týchto podmienok rozhodnutie, ktorým Komisia odmieta predložiť návrh na základe článku 155 ods. 2 ZFEÚ nepredstavuje čisto predbežný alebo prípravný akt, ale naopak, predstavuje konečné stanovisko Komisie, ktorého účinkom je na jednej strane to, že sa ukončí prípravné konanie vedené v prospech sociálnych partnerov, a na druhej strane to, že sa nezačne konanie o prijatí aktu v pravom zmysle. V dôsledku toho takéto rozhodnutie vyvoláva záväzné právne účinky.
29 Z toho vyplýva, že napadnuté rozhodnutie nie je prípravným aktom.
– Prípadný vplyv existencie širokej miery voľnej úvahy
30 Je pravda, že v určitých prípadoch existencia širokej miery voľnej úvahy spôsobuje neprípustnosť žaloby o neplatnosť. Tak je to v prípade, keď je žaloba podaná proti rozhodnutiu Komisie nezačať konanie o nesplnení povinnosti, keďže Komisia má v tejto súvislosti úplnú diskrečnú právomoc (rozsudky zo 17. mája 1990, Sonnito a i./Komisia, C‑87/89, EU:C:1990:213, bod 6, a z 20. februára 1997, Bundesverband der Bilanzbuchhalter/Komisia, C‑107/95 P, EU:C:1997:71, body 10, 11 a 19). Tak je to aj v prípade, ak sa žaloba o neplatnosť týka rozhodnutia Európskeho parlamentu o opatreniach, ktoré treba podniknúť v nadväznosti na petíciu spĺňajúcu podmienky stanovené v článku 227 ZFEÚ, keďže Parlament disponuje v tejto súvislosti širokou mierou voľnej úvahy, ktorá má politickú povahu (rozsudok z 9. decembra 2014, Schönberger/Parlament, C‑261/13 P, EU:C:2014:2423, bod 24).
31 Prípady uvedené v bode 30 vyššie sú však výnimočné a veľmi špecifické.
32 Existencia širokej miery voľnej úvahy priznaná inštitúcii má totiž v zásade za následok obmedzenie rozsahu a intenzity preskúmania vykonávaného súdom Únie (pozri bod 110 nižšie).
33 Konkrétne, pokiaľ ide o právomoc iniciatívy Komisie, ktorá spočíva v navrhovaní aktov Únie, široká miera voľnej úvahy priznaná tejto inštitúcii nestačí na to, aby bola prekážkou prípustnosti žaloby o neplatnosť. Preto Súdny dvor rozhodol, že rozhodnutie Komisie o stiahnutí legislatívneho návrhu predstavuje akt, ktorý môže byť predmetom žaloby o neplatnosť, a tým pádom aj predmetom súdneho preskúmania (pozri v tomto zmysle rozsudok zo 14. apríla 2015, Rada/Komisia, C‑409/13, EU:C:2015:217, body 76 až 78). To isté platí, pokiaľ ide o rozhodnutie, ktorým Komisia odmieta predložiť návrh právneho aktu na základe iniciatívy európskych občanov (pozri v tomto zmysle rozsudok z 23. apríla 2018, One of Us a i./Komisia, T‑561/14, vec v odvolacom konaní, EU:T:2018:210, body 88 až 101, 169 a 170).
34 Rozhodnutie, ktorým Komisia odmieta predložiť návrh na vykonanie dohody uzatvorenej sociálnymi partnermi na úrovni Únie sa viaže na výkon jej právomoci iniciatívy (pozri aj bod 73 nižšie).
35 Z toho vyplýva, že aj keby sa vo fáze preskúmania žaloby ukázalo, že Komisia mala v prejednávanej veci širokú mieru voľnej úvahy, táto okolnosť nie je prekážkou prípustnosti tejto žaloby.
36 Napadnuté rozhodnutie preto predstavuje napadnuteľný akt.
O aktívnej legitimácii žalobcov
37 Komisia tvrdí, že žaloba, tak ako ju podal pán Goudriaan, je neprípustná, keďže pán Goudriaan nemá aktívnu legitimáciu.
38 Treba pripomenúť, že v prípade, ak je žaloba podaná viacerými žalobcami, je prípustná, ak aspoň jeden z nich má aktívnu legitimáciu. Za tohto predpokladu nie je potrebné skúmať aktívnu legitimáciu ostatných žalobcov (pozri rozsudok z 18. októbra 2018, ArcelorMittal Tubular Products Ostrava a i./Komisia, T‑364/16, EU:T:2018:696, bod 47 a citovanú judikatúru).
39 V prejednávanej veci však Komisia nespochybňuje aktívnu legitimáciu EPSU. V tejto súvislosti je nesporné, že napadnuté rozhodnutie je určené najmä DSANE, ktorá nemá právnu subjektivitu ani akúkoľvek samostatnosť, keďže výsledky sociálneho dialógu, na ktorom sa zúčastňuje, musia schváliť rozhodovacie orgány EPSU a CESI. Za týchto podmienok treba na tieto orgány nazerať ako na adresátov napadnutého rozhodnutia, pokiaľ ide o organizácie zastupujúce pracujúcich (pozri v tomto zmysle rozsudky z 19. marca 2010, Evropaïki Dynamiki/Komisia, T‑50/05, EU:T:2010:101, bod 40, a z 22. mája 2012, Sviluppo Globale/Komisia, T‑6/10, neuverejnený, EU:T:2012:245, bod 19). Z toho vyplýva, že EPSU má aktívnu legitimáciu podľa článku 263 štvrtého odseku prvej časti vety ZFEÚ.
40 Za týchto podmienok a vzhľadom na judikatúru uvedenú v bode 38 vyššie nie je potrebné skúmať námietku neprípustnosti založenú na tom, že pán Goudriaan nemá aktívnu legitimáciu.
O prípustnosti prílohy C.3
41 Komisia tvrdí, že príloha C.3 repliky obsahujúca právne stanovisko profesora práva je neprípustná podľa zásady iura novit curia. Prílohy totiž majú výlučne dôkaznú a inštrumentálnu funkciu a nemôžu spočívať v právnych stanoviskách týkajúcich sa výkladu práva Únie.
42 V tejto súvislosti treba pripomenúť, že zásada iura novit curia nemôže znamenať, že prílohy žaloby týkajúce sa výkladu práva Únie sú v zásade neprípustné (rozsudok z 12. decembra 2018, Servier a i./Komisia, T‑691/14, vec v odvolacom konaní, EU:T:2018:922, bod 102).
43 Žaloba totiž môže byť v konkrétnych bodoch podopretá a doplnená odkazmi na výňatky z dokumentov, ktoré sú k nej priložené za predpokladu, že zásadné prvky právnej argumentácie sú uvedené v samotnej žalobe (pozri rozsudok z 13. decembra 2006, FNCBV a i./Komisia, T‑217/03 a T‑245/03, EU:T:2006:391, bod 79 a citovanú judikatúru).
44 V prejednávanej veci žalobcovia vo svojej žalobe a neskôr v replike dostatočne rozvinuli svoju tézu týkajúcu sa výkladu článku 155 ods. 2 ZFEÚ. V dôsledku toho právne stanovisko predložené v prílohe C.3 repliky slúži iba na podloženie a doplnenie tejto tézy. Preto je táto príloha prípustná.
O dôvodnosti
45 Na podporu svojej žaloby žalobcovia uvádzajú dva žalobné dôvody, pričom prvý je založený na nesprávnom právnom posúdení, pokiaľ ide o rozsah právomocí Komisie, a druhý na tom, že odôvodnenie napadnutého rozhodnutia je nedostatočné a zjavne nesprávne.
O prvom žalobnom dôvode založenom na nesprávnom právnom posúdení, pokiaľ ide o rozsah právomocí Komisie
46 Žalobcovia v podstate tvrdia, že Komisia sa dopustila nesprávneho právneho posúdenia tým, že použila právomoc zamietnutia, ktorou v rámci článku 155 ods. 2 ZFEÚ nedisponovala. Tvrdia, že okrem prípadu, keď zmluvné strany dohody nie sú dostatočne reprezentatívne, a prípadu, keď sú ustanovenia dohody v rozpore s právom, je Komisia povinná vyhovieť spoločnej žiadosti zmluvných strán, ktorou sa domáhajú vykonania uvedenej dohody na úrovni Únie, a na tento účel predložiť návrh rozhodnutia Rade. V prejednávanej veci však Komisia odmietla vyhovieť spoločnej žiadosti signatárov dohody na základe iných dôvodov týkajúcich sa nevhodnosti takéhoto konania.
47 Komisia argumentáciu žalobcov spochybňuje. Konkrétne tvrdí, že len jej prináleží rozhodnúť o tom, či je vhodné využiť jej právomoc iniciatívy, a to aj v rámci článku 155 ods. 2 ZFEÚ.
48 Článok 155 ods. 2 ZFEÚ treba vyložiť tak, že sa zohľadní nielen znenie tohto ustanovenia, ale rovnako aj jeho kontext a jeho ciele (pozri v tomto zmysle rozsudky zo 17. novembra 1983, Merck, 292/82, EU:C:1983:335, bod 12, a z 10. marca 2005, easyCar, C‑336/03, EU:C:2005:150, bod 21).
– Doslovný výklad
49 Článok 155 ZFEÚ stanovuje:
„1. Ak si to sociálni partneri želajú, vzájomný dialóg medzi nimi na úrovni Únie môže viesť k zmluvným vzťahom, vrátane uzatvorenia dohôd.
2. Dohody uzatvorené na úrovni Únie sa vykonajú buď v súlade s postupmi a praktikami typickými pre sociálnych partnerov a členské štáty, alebo vo veciach pokrytých článkom 153 [ZFEÚ], na základe spoločnej žiadosti signatárov, a to rozhodnutím Rady na návrh Komisie. … parlament je o tom informovaný.
…“
50 Z článku 155 ods. 2 prvého pododseku ZFEÚ teda vyplýva, že dohoda uzavretá medzi sociálnymi partnermi na úrovni Únie sa môže vykonať dvoma rôznymi spôsobmi, a to buď v súlade s postupmi a praktikami typickými pre sociálnych partnerov a členské štáty, alebo vo veciach pokrytých článkom 153 ZFEÚ na úrovni Únie podľa osobitného konania vedúceho k prijatiu aktu Únie (pozri analogicky rozsudok zo 17. júna 1998, UEAPME/Rada, T‑135/96, EU:T:1998:128, bod 73).
51 Pokiaľ ide konkrétnejšie o konanie umožňujúce vykonanie dohody na úrovni Únie, článok 155 ods. 2 prvý pododsek ZFEÚ len uvádza, že vykonanie dohody má formu rozhodnutia Rady, ktoré bolo prijaté na základe spoločnej žiadosti signatárov a na návrh Komisie, a že Parlament je informovaný.
52 Treba konštatovať, že článok 155 ods. 2 ZFEÚ výslovne nespresňuje, či je Komisia, keď rozhoduje o spoločnej žiadosti signatárov o vykonanie dohody na úrovni Únie, povinná predložiť Rade návrh rozhodnutia v tomto zmysle, alebo naopak môže odmietnuť predložiť Rade takýto návrh.
53 Žalobcovia však tvrdia, že pojmy „shall be implemented“ („bude vykonaná“) a „intervient“ („dôjde“), použité v anglickej a vo francúzskej verzii článku 155 ods. 2 prvého pododseku ZFEÚ, zakladajú pre Komisiu povinnosť konať. Odkazujú tiež na zrod tohto ustanovenia a tvrdia, že pri vyjednávaní Maastrichtskej zmluvy bola pôvodná formulácia, ktorá ponechávala Komisii mieru voľnej úvahy, v každej z týchto dvoch jazykových verzií nahradená kogentnou formuláciou vylučujúcou akúkoľvek mieru voľnej úvahy.
54 V tejto súvislosti treba pripomenúť pôvod súčasného článku 155 ods. 2 prvého pododseku ZFEÚ, ktorého znenie bolo vypracované pri vyjednávaní Maastrichtskej zmluvy.
55 Luxemburské predsedníctvo najprv predložilo 18. júna 1991 návrh zmluvy o Únii (CONF‑UP‑UEM 2008/91), v ktorom vytvorilo nový článok, článok 118 B ods. 2 Zmluvy o ES. Pôvodné znenie tohto ustanovenia bolo vo francúzštine sformulované takto: „Si les partenaires sociaux le souhaitent, la Commission peut présenter des propositions pour la transposition au niveau communautaire des accords [conclus par les partenaires sociaux]“ („Ak si to sociálni partneri želajú, Komisia môže dohody [uzavreté sociálnymi partnermi] predložiť na prebratie na úrovni Spoločenstva“).
56 Druhýkrát, v rámci ad hoc skupiny pre sociálny dialóg, Union des confédérations des industries et des employeurs d’Europe (Únia zväzov priemyselných odvetví a zamestnávateľov) (UNICE), Confédération européenne des syndicats (Európska konfederácia odborových zväzov) (ETUC) a Centre européen des employeurs et entreprises fournissant des services publics (Európske centrum zamestnávateľov a podnikov poskytujúcich verejné služby) (CEEP) rokovali a 31. októbra 1991 podpísali dohodu o návrhoch na vypracovanie niektorých článkov Zmluvy, ktoré boli predmetom rokovaní (ďalej len „dohoda z 31. októbra 1991“). Táto dohoda zmenila znenie článku 118 B ods. 2 Zmluvy o ES, ako ho sformulovalo luxemburské predsedníctvo, a to tak, že po prvýkrát stanovila dva odlišné a alternatívne postupy vykonania dohôd uzavretých sociálnymi partnermi. Aby bolo možné sa odvolávať na vykonávanie týchto dohôd podľa jedného alebo druhého z dvoch konaní uvedených v bode 50 vyššie, v anglickom a vo francúzskom znení dohody z 31. októbra 1991 sa používajú výrazy „[the] agreements… may be realized“ („… dohody sa môžu vykonať“) a „la mise en œuvre des accords… interviendra“ („k vykonaniu… dohôd dôjde“).
57 Po tretíkrát bol návrh uvedený v dohode z 31. októbra 1991 v podstate prevzatý do článku 4 dohody o sociálnej politike uzavretej medzi členskými štátmi Európskeho spoločenstva s výnimkou Spojeného kráľovstva Veľkej Británie a Severného Írska (Ú. v. ES C 191, 1992, s. 91, ďalej len „dohoda o sociálnej politike“), ktorá bola prílohou protokolu (č. 14) o sociálnej politike, ktorý bol sám prílohou Zmluvy o ES. Článok 4 ods. 2 prvý pododsek dohody o sociálnej politike stanovoval, že k vykonaniu dohôd uzatvorených medzi sociálnymi partnermi dôjde podľa jedného alebo druhého z dvoch konaní uvedených v bode 50 vyššie. Konkrétne anglická a francúzska verzia tohto ustanovenia obsahovali pojmy „[the] agreements … shall be implemented“ („… dohody sa vykonajú“) a „la mise en œuvre des accords … intervient“ („k vykonaniu… dohôd dôjde“). Tieto výrazy boli neskôr prebrané do článku 155 ods. 2 prvého pododseku ZFEÚ.
58 Zdá sa teda, že podľa znenia navrhovaného na začiatku rokovaní o Maastrichtskej zmluve predloženie návrhu na vykonaniu dohody na úrovni Únie zo strany Komisie malo z dôvodu použitia modálnych slovies „may (‚môcť‘)“ v anglickom znení a „pouvoir (‚môcť‘)“ vo francúzskej verzii zjavne dispozitívnu povahu. Naproti tomu v znení, ktoré sa napokon dohodlo na konci týchto rokovaní, boli tieto slovesá vymazané v prospech formulácie, ktorá má v niektorých jazykových verziách kogentnú povahu z dôvodu použitia oznamovacieho spôsobu v prítomnom čase, a to najmä vo francúzskej verzii („intervient“, „dochádza“), alebo oznamovacieho spôsobu v budúcom čase, najmä v anglickej verzii („shall be impleted“, „k vykonaniu dôjde“).
59 Ako však správne uvádza Komisia, kogentná formulácia uvedená v bode 58 vyššie vznikla v rámci vypracovania dohody o sociálnej politike, teda v čase, keď v súlade s návrhom uvedeným sociálnymi partnermi v dohode z 31. októbra 1991 boli oba postupy vykonávania dohôd uzavretých medzi sociálnymi partnermi, ktoré sú zmienené v bode 50 vyššie, uvedené v tej istej vete. Pri tejto príležitosti sloveso vo vete prestalo odkazovať na predloženie návrhu na vykonanie týchto dohôd na úrovni Únie zo strany Komisie a odvtedy sa začalo týkať vykonania uvedených dohôd prostredníctvom jedného alebo druhého z dvoch konaní uvedených v bode 50 vyššie. Za týchto podmienok môže byť úlohou vyššie uvedenej kogentnej formulácie vyjadrenie výlučnej povahy týchto dvoch konaní.
60 Za týchto podmienok znenie článku 155 ods. 2 prvého pododseku ZFEÚ samo osebe neumožňuje dospieť k záveru, že Komisia je povinná predložiť Rade návrh rozhodnutia, ak jej je predložená spoločná žiadosť signatárov v tomto zmysle.
61 Okrem toho treba uviesť, že z doslovného výkladu, ktorý zastávajú žalobcovia, vyplýva, že kogentná formulácia uvedená v bode 58 vyššie sa vzťahuje na vykonávanie dohôd uzavretých sociálnymi partnermi. Ak by bol však tento výklad prijatý, mal by dva dôsledky.
62 Po prvé by z výkladu zastávaného žalobcami vyplývalo, že ak sociálni partneri predložia spoločný návrh na vykonanie dohody na úrovni Únie, tak Komisia, ako aj Rada sú povinné za každých okolností vyhovieť tejto žiadosti, Komisia tým, že Rade predloží návrh rozhodnutia, ktorého účelom je vykonanie tejto dohody, a Rada tým, že prijme tento návrh. Takýto výklad by však odporoval spoločnému stanovisku účastníkov konania, podľa ktorého na jednej strane Komisia môže, prinajmenšom za určitých okolností, odmietnuť predložiť Rade návrh na vykonanie dohody (pozri bod 75 nižšie) a na druhej strane Rada nie je nikdy povinná prijať takýto návrh Komisie (pozri bod 76 nižšie).
63 Po druhé z výkladu zastávaného žalobcami vyplýva, že ak sociálni partneri nemajú spoločný návrh na vykonanie dohody na úrovni Únie, sociálni partneri a členské štáty sú povinné vykonať túto dohodu na svojej úrovni podľa svojich konaní a podľa svojich vlastných postupov. Takýto dôsledok, ktorý navyše žalobcovia neuviedli, by bol v rozpore s úmyslom jedenástich členských štátov, ktoré podpísali dohodu o sociálnej politike. Z vyhlásenia č. 2 pripojeného k tejto dohode totiž vyplýva, že úmyslom členských štátov nebolo, aby sa uzavretím uvedenej dohody zaviazali uplatňovať priamym spôsobom dohody uzavreté medzi sociálnymi partnermi na úrovni Únie alebo vypracovať predpisy pre preberanie uvedených dohôd.
– Systematický výklad
64 V prvom rade treba vo všeobecnosti pripomenúť úlohu Komisie pri príprave aktov Únie.
65 Podľa článku 17 ods. 1 ZEÚ Komisia „podporuje všeobecný záujem Únie a na tento účel sa ujíma vhodných iniciatív“, „zabezpečuje uplatňovanie zmlúv, ako aj opatrení prijatých inštitúciami na ich základe“ a „dohliada na uplatňovanie práva Únie pod kontrolou Súdneho dvora Európskej únie“. Podľa článku 17 ods. 2 ZEÚ „legislatívne akty Únie môžu byť prijaté len na základe návrhu Komisie, pokiaľ zmluvy neustanovujú inak“, zatiaľ čo „iné akty sa prijímajú na základe návrhu Komisie, ak tak ustanovujú zmluvy“. Navyše článok 17 ods. 3 tretí pododsek ZEÚ stanovuje, že Komisia „je pri vykonávaní svojich úloh úplne nezávislá“ a jej členovia „nesmú žiadať ani prijímať pokyny od žiadnej vlády, inštitúcie, orgánu alebo úradu alebo agentúry“.
66 Z právomoci iniciatívy, ktorú Komisii priznáva článok 17 ods. 2 ZEÚ, pokiaľ ide o legislatívne akty alebo osobitné ustanovenie Zmlúv, pokiaľ ide o nelegislatívne akty, vyplýva, že Komisii prináleží rozhodnúť, či predloží návrh aktu, alebo nie, okrem prípadu, ak by bola na základe práva Únie povinná predložiť takýto návrh (pozri analogicky rozsudky zo 14. apríla 2015, Rada/Komisia, C‑409/13, EU:C:2015:217, bod 70, a z 23. apríla 2018, One of Us a i./Komisia, T‑561/14, vec v odvolacom konaní, EU:T:2018:210, bod 109).
67 Právomoc iniciatívy, ktorú Komisii priznávajú Zmluvy, možno vysvetliť úlohou tejto inštitúcie podľa článku 17 ods. 1 ZEÚ, ktorou je najmä podporovanie všeobecného záujmu Únie a zabezpečovanie dodržiavania práva Únie, ako aj nezávislosťou, ktorú má podľa článku 17 ods. 3 tretieho pododseku ZEÚ pri vykonávaní svojich úloh (pozri v tomto zmysle rozsudok z 23. apríla 2018, One of Us a i./Komisia, T‑561/14, vec v odvolacom konaní, EU:T:2018:210, bod 110).
68 V druhom rade treba spresniť niektoré znaky postupu stanoveného v článku 155 ods. 2 ZFEÚ.
69 V tejto súvislosti treba konštatovať, že článok 155 ods. 2 ZFEÚ neobsahuje žiadny výslovný odkaz na riadny legislatívny postup alebo mimoriadny legislatívny postup. Z toho vyplýva, že postup pre vykonávanie dohôd uzatvorených sociálnymi partnermi na úrovni Únie nepredstavuje legislatívny postup v zmysle článku 289 ods. 1 a 2 ZFEÚ a že opatrenia prijaté na konci tohto konania nepredstavujú legislatívne akty v zmysle článku 289 ods. 3 ZFEÚ (pozri v tomto zmysle rozsudok zo 6. septembra 2017, Slovensko a Maďarsko/Rada, C‑643/15 a C‑647/15, EU:C:2017:631, body 60 až 62 a 65 až 67).
70 Treba tiež pripomenúť, že postup pre uzatváranie a vykonávanie dohôd uvedených v článku 155 ZFEÚ na úrovni Únie zahŕňa niekoľko fáz, počas ktorých sa sociálnym partnerom a inštitúciám, a to najmä Komisii a Rade, prisudzujú, jedným aj druhým, rozdielne a špecifické úlohy.
71 Na začiatku počas fázy konzultácie, ktorú začala Komisia a ktorá je upravená v článku 154 ods. 2 a 3 ZFEÚ, sociálni partneri môžu informovať Komisiu o svojom zámere začať postup stanovený v článku 155 ZFEÚ.
72 Následne vo fáze rokovaní v pravom zmysle môžu sociálni partneri, ako to stanovuje článok 155 ods. 1 ZFEÚ, stanoviť zmluvné vzťahy vrátane uzavretia dohody.
73 Nakoniec sa začne fáza vykonania dohody podľa jedného alebo druhého z dvoch postupov stanovených v článku 155 ods. 2 ZFEÚ (pozri bod 50 nižšie). Pokiaľ ide o konanie umožňujúce vykonanie dohody na úrovni Únie, toto ustanovenie výslovne stanovuje, že rozhodnutie Rady sa prijíma „na návrh Komisie“. Uvedené ustanovenie teda konkretizuje v rámci nelegislatívneho postupu, ktorý zavádza, právomoc iniciatívy Komisie, ktorá je uvedená v článku 17 ods. 2 ZEÚ.
74 Treba teda konštatovať, že hoci iniciatíva vo fáze vyjednávania a uzavretia dohody prináleží výlučne dotknutým sociálnym partnerom, nič to nemení na skutočnosti, že počas fázy vykonávania dohody Rada koná na návrh Komisie. Preto keď sociálni partneri uzavreli dohodu a spoločne žiadajú o jej vykonanie na úrovni Únie, musia svoju spoločnú žiadosť podať Komisii. V takom prípade má Komisia opätovne právo zasiahnuť a znova prebrať kontrolu nad týmto postupom. Jej teda prináleží preskúmať, či Rade treba predložiť návrh rozhodnutia, ktorým sa vykonáva dohoda na úrovni Únie (pozri analogicky rozsudok zo 17. júna 1998, UEAPME/Rada, T‑135/96, EU:T:1998:128, body 75, 76, 79 a 84).
75 Všeobecný súd už rozhodol, že zásah Komisie musí byť v súlade so zásadami, ktorými sa riadi jej činnosť v oblasti sociálnej politiky. Ako správne uviedli tak žalobcovia, ako aj Komisia, Komisii prináleží predovšetkým uistiť sa o tom, že zmluvné strany dohody sú dostatočne reprezentatívne (pozri analogicky rozsudok zo 17. júna 1998, UEAPME/Rada, T‑135/96, EU:T:1998:128, body 85 a 88). Účastníci konania sa tiež správne zhodujú v tom, že Komisia môže a musí zabezpečiť súlad ustanovení dohody uzavretej sociálnymi partnermi s právom predtým, ako navrhne jej vykonanie rozhodnutím Rady.
76 Rada samotná je povinná overiť, či si Komisia splnila povinnosti, ktoré jej vyplývajú z uplatnenia Zmlúv, a najmä z hlavy X tretej časti Zmluvy o FEÚ, ktorá sa týka sociálnej politiky, pretože v opačnom prípade by riskovala zakotvenie nezrovnalosti, ktorá by mohla ovplyvniť zákonnosť aktu, ktorý by nakoniec prijala (pozri analogicky rozsudok zo 17. júna 1998, UEAPME/Rada, T‑135/96, EU:C:1998:128, bod 87). Navyše tak žalobcovia, ako aj Komisia pripúšťajú, že Rada disponuje mierou voľnej úvahy, aby rozhodla, či je opodstatnené prijať rozhodnutie smerujúce k vykonaniu dohody, a že môže takéto rozhodnutie neprijať, ak by v nej nedošlo, podľa konkrétneho prípadu, k súhlasu kvalifikovanej väčšiny či k jednomyseľnému súhlasu.
77 Žalobcovia však tvrdia, že okrem dvoch prípadov uvedených v bode 75 vyššie je Komisia povinná predložiť Rade návrh rozhodnutia, ktorým sa vykonáva dohoda uzavretá sociálnymi partnermi.
78 Takýto výklad by však po prvé spochybnil zásadu vyjadrenú v článku 17 ods. 3 treťom pododseku ZEÚ, podľa ktorej Komisia vykonáva svoje právomoci nezávisle a bez akéhokoľvek pokynu od kohokoľvek.
79 Po druhé by takýto výklad Komisii bránil v plnom rozsahu plniť svoju úlohu, ktorá podľa článku 17 ods. 1 ZEÚ spočíva v podpore všeobecného záujmu Únie a v prípade potreby v ujímaní sa vhodných iniciatív na tento účel. Z úlohy zverenej Komisii článkom 17 ods. 1 ZEÚ totiž vyplýva, že pred uplatnením svojej právomoci iniciatívy posudzuje s ohľadom na všeobecný záujem Únie vhodnosť plánovanej iniciatívy. Preto keď Komisia rozhoduje o návrhu na vykonanie dohody uzavretej sociálnymi partnermi na úrovni Únie, musí nielen overiť striktný súlad ustanovení tejto dohody s právom, ale musí tiež posúdiť vhodnosť prípadného vykonávania uvedenej dohody na úrovni Únie, a to aj z hľadiska politického, hospodárskeho a sociálneho.
80 Treba dodať, ako tvrdí Komisia, že funkciu podpory všeobecného záujmu Únie prislúchajúcu tejto inštitúcii nemôžu štandardne plniť iba sociálni partneri, ktorí uzavreli dohodu. Uvedení sociálni partneri, aj keď sú dostatočne reprezentatívni a konajú spoločne, totiž predstavujú len časť z mnohých záujmov, ktoré sa majú zohľadniť pri vypracovaní sociálnej politiky Únie.
81 Po tretie by výklad navrhovaný žalobcami zmenil inštitucionálnu rovnováhu v neprospech Komisie a v prospech sociálnych partnerov, hoci sociálni partneri sa nenachádzajú medzi inštitúciami, ktoré sú taxatívne vymenované v článku 13 ods. 1 ZEÚ.
82 Navyše, ak by sa prevzal výklad zastávaný žalobcami, sociálni partneri by voči Komisii disponovali donucovacou právomocou, ktorou nedisponujú ani Parlament, ani Rada. Treba totiž pripomenúť, že články 225 a 241 ZFEÚ umožňujú Parlamentu a Rade, a to v tomto poradí, požiadať Komisiu, aby im predložila akýkoľvek vhodný návrh, pričom stanovuje, že Komisia môže nepredložiť návrh pod podmienkou, že uvedie dôvody svojho zamietnutia.
– Teleologický výklad
83 Podľa článku 151 prvého odseku ZFEÚ predstavuje sociálny dialóg jeden z cieľov Únie. Článok 152 prvý odsek ZFEÚ spresňuje, že Únia „uznáva a podporuje úlohu sociálnych partnerov na svojej úrovni, pričom zohľadňuje rozmanitosť vnútroštátnych systémov“ a že „uľahčí dialóg medzi sociálnymi partnermi a rešpektuje pri tom ich autonómiu“. Článok 154 ods. 1 ZFEÚ stanovuje, že Komisia „má za úlohu podporovať porady sociálnych partnerov na úrovni Únie a prijímať príslušné opatrenia na uľahčenie dialógu sociálnych partnerov zabezpečením vyrovnanej podpory pre obe strany“.
84 Z ustanovení uvedených v bode 83 vyššie vyplýva, že účelom hlavy X tretej časti Zmluvy o FEÚ je najmä podporovať úlohu sociálnych partnerov a uľahčiť dialóg medzi nimi pri dodržaní ich autonómie.
85 Preto nie je len v článku 154 ods. 2 a 3 ZFEÚ stanovené to, že Komisia sa poradí so sociálnymi partnermi, ale je tiež v článku 155 ZFEÚ spresnené, že títo partneri môžu vyjednávať a uzatvárať dohody, ktoré sa následne môžu vykonať podľa jedného alebo druhého z dvoch postupov uvedených v bode 50 vyššie.
86 Z autonómie sociálnych partnerov uznanej článkom 152 prvým odsekom ZFEÚ vyplýva, že počas fázy vyjednávania a uzatvárania dohody, ktorá je výsostne vecou sociálnych partnerov (pozri bod 74 vyššie), môžu sociálni partneri viesť dialóg a konať slobodne bez toho, aby prijímali príkazy alebo inštrukcie od kohokoľvek, predovšetkým členských štátov alebo inštitúcií. Z toho vyplýva, že inštitúcie a najmä Komisia sa musia zdržať akéhokoľvek správania, ktorého cieľom je priamo ovplyvniť priebeh rokovaní a diktovať sociálnym partnerom zásady alebo obsah dohody.
87 Naproti tomu, keď už sociálni partneri slobodne dojednali a uzavreli dohodu a signatári spoločne požiadali o vykonanie tejto dohody na úrovni Únie, Komisia znova disponuje právom zasiahnuť a znovu preberie kontrolu nad postupom (pozri bod 74 vyššie).
88 Je pravda, že žalobcovia tvrdia, že ak bola Komisia oprávnená odmietnuť predložiť návrh rozhodnutia, ktorým sa vykonáva dohoda uzavretá sociálnymi partnermi z dôvodu vhodnosti, v praxi by to viedlo k tomu, že títo partneri by obsah tejto dohody dojednali s Komisiou, aby umožnili jej neskoršie vykonanie, čo by obmedzilo rozsah ich autonómie.
89 Treba však uviesť, že článok 155 ZFEÚ sa obmedzuje na zapojenie sociálnych partnerov do procesu prijímania určitých nelegislatívnych aktov bez toho, aby im dal rozhodovaciu právomoc. Sociálni partneri sú totiž oprávnení len uzavrieť dohodu a následne požiadať Komisiu, aby Rade predložila návrh na vykonanie tejto dohody na úrovni Únie. Naopak, samotným sociálnym partnerom sa neudeľuje ani právomoc, aby sami prijímali akty, ktoré vyvolávajú záväzné právne účinky voči tretím osobám, ani právomoc predložiť Rade návrh rozhodnutia, ktorým sa dohoda vykonáva.
90 V dôsledku toho cieľ podporovať úlohu sociálnych partnerov a dialóg medzi nimi pri dodržaní ich autonómie neznamená, že inštitúcie, t. j. Komisia a Rada, sú povinné vyhovieť spoločnej žiadosti, ktorú podali signatári dohody a ktorá smeruje k vykonaniu tejto dohody na úrovni Únie.
– Ostatné tvrdenia žalobcov
91 Žalobcovia ďalej na podporu svojho výkladu článku 155 ods. 2 ZFEÚ uvádzajú ďalšie predpisy, zásady a ciele Únie.
92 Po prvé sa žalobcovia odvolávajú na zásadu vyjadrenú v článku 13 ods. 2 ZEÚ, podľa ktorej každá inštitúcia koná v medziach právomocí, ktoré sú jej zverené Zmluvami.
93 V tejto súvislosti treba odpovedať tak, že Komisia sa pri posúdení vhodnosti uplatniť na úrovni Únie dohodu uzatvorenú sociálnymi partnermi obmedzuje na výkon právomocí, ktoré sú jej zverené článkom 155 ods. 2 prvým pododsekom ZFEÚ v spojení s článkom 17 ods. 1 až 3 ZEÚ (pozri body 66, 67 a 79 vyššie).
94 Po druhé sa žalobcovia odvolávajú na zásadu demokracie uznanú článkom 10 ods. 1 a 2 ZEÚ.
95 V tejto súvislosti treba pripomenúť, že zásada demokracie sa prejavuje predovšetkým účasťou Parlamentu na rozhodovacom procese (pozri v tomto zmysle rozsudok zo 17. júna 1998, UEAPME/Rada, T‑135/96, EU:T:1998:128, bod 88 a citovanú judikatúru). Parlament však nemôže Komisiu prinútiť, aby využila svoju právomoc iniciatívy (pozri bod 82 vyššie). Jedine subsidiárne, a pokiaľ nezasiahne Parlament, môže byť dodržiavanie zásady demokracie zabezpečené alternatívnym spôsobom prostredníctvom sociálnych partnerov, a to pod podmienkou, že títo sú dostatočne reprezentatívni (pozri v tomto zmysle rozsudok zo 17. júna 1998, UAPME/Rada, T‑135/96, EU:T:1998:128, bod 89).
96 Treba však uviesť, že výklad zastávaný žalobcami tým, že v určitých prípadoch ukladá Komisii povinnosť navrhnúť vykonanie dohody rozhodnutím Rady prijatým na základe článku 155 ods. 2 ZFEÚ, v praxi Komisii zakazuje, aby na základe článku 153 ods. 2 ZFEÚ predložila návrh, ktorý má rovnaký predmet a prípadne rovnaký obsah. Tento výklad preto systematicky uprednostňuje nelegislatívne konanie, v rámci ktorého je Parlament len informovaný, pred legislatívnym postupom, v rámci ktorého má Parlament v zásade právomoc spolurozhodovania.
97 Po tretie žalobcovia vychádzajú zo zásady „horizontálnej subsidiarity“, z ktorej vyplýva, že sociálni partneri dokážu najlepšie posúdiť, či sa má dohoda vykonávať na úrovni národných sociálnych partnerov a členských štátov alebo na úrovni Únie.
98 V tejto súvislosti treba uviesť, že zásada subsidiarity, ako je zakotvená v článku 5 ods. 3 ZEÚ, upravuje, ako Únia vykonáva právomoci, o ktoré sa delí s členskými štátmi. Uvedená zásada sa preto chápe vo „vertikálnom“ rozmere v tom zmysle, že upravuje vzťahy medzi Úniou na jednej strane a členskými štátmi na druhej strane. Naproti tomu a na rozdiel od toho, čo tvrdia žalobcovia, táto zásada v práve Únie nemá „horizontálny“ rozmer, pretože nie je určená na úpravu vzťahov medzi Úniou na jednej strane a sociálnymi partnermi na úrovni Únie na druhej strane. Zásadu subsidiarity okrem toho nemožno uplatniť na účely zmeny inštitucionálnej rovnováhy.
99 Po štvrté sa žalobcovia odvolávajú na právo vyjednávať a uzatvárať kolektívne zmluvy zakotvené v článku 28 Charty základných práv Európskej únie, slobodu združovania, uznanú špecificky pre oblasť odborových organizácií v článku 12 Charty základných práv, ako aj na ciele, ktoré sleduje Únia, uvedené v článku 3 ods. 3 ZEÚ a v článku 9 ZFEÚ, akými sú „sociálne trhové hospodárstvo… zamerané na dosiahnutie plnej zamestnanosti a sociálneho pokroku“ a „primeran[á] sociáln[a] ochran[a]“.
100 V tejto súvislosti treba uviesť, že zo žiadneho z ustanovení uvedených v bode 99 vyššie nevyplýva, že by sociálni partneri, ktorí podpísali dohodu, mohli prinútiť inštitúcie vykonať takúto dohodu na úrovni Únie.
101 Po piate žalobcovia uvádzajú stanoviská, ktoré Komisia prijala vo viacerých oznámeniach a najmä vo svojich oznámeniach KOM(93) 600 v konečnom znení zo 14. decembra 1993, ktorým sa vykonáva protokol o sociálnej politike, KOM(1998) 322 v konečnom znení z 20. mája 1998 „Prijatie a podpora sociálneho dialógu na úrovni Spoločenstva“ a KOM(2002) 341 v konečnom znení z 26. júna 2002 „Európsky sociálny dialóg, modernizácia a zmena“.
102 V tejto súvislosti treba konštatovať, že oznámenia uvedené v bode 101 vyššie nie sú právne záväzné. V dôsledku toho sa nemožno účinne odvolávať na uvedené oznámenia s cieľom zabrániť výkladu ustanovenia Zmlúv, ktorý vyplýva zo znenia, kontextu a cieľov tohto ustanovenia.
103 Zo všetkých týchto úvah vyplýva, že keď sociálni partneri rokovali a uzavreli dohodu na základe článku 155 ods. 1 ZFEÚ a jej signatári predložia spoločnú žiadosť o vykonanie tejto dohody na úrovni Únie prostredníctvom rozhodnutia Rady prijatého na základe článku 155 ods. 2 ZFEÚ, Komisia nie je povinná vyhovieť tejto žiadosti a prináleží jej posúdiť, či treba, aby predložila návrh v tomto zmysle Rade.
104 Z toho vyplýva, že Komisia sa tým, že odmietla Rade predložiť návrh rozhodnutia, ktorým sa vykonáva Dohoda, nedopustila nesprávneho právneho posúdenia, pokiaľ ide o rozsah jej právomocí.
105 Preto treba prvý žalobný dôvod zamietnuť.
O druhom žalobnom dôvode založenom na nedostatočnosti a zjavnej nesprávnosti odôvodnenia napadnutého rozhodnutia
106 Žalobcovia tvrdia, že dôvody, pre ktoré Komisia odmietla predložiť Rade návrh rozhodnutia, ktorým sa vykonáva Dohoda na úrovni Únie, sú nedostatočné a zjavne nesprávne. Tri odôvodnenia uvedené v napadnutom rozhodnutí totiž neumožňujú odôvodniť takéto odmietnutie.
107 Komisia argumentáciu žalobcov spochybňuje.
108 Na úvod treba pripomenúť, že Komisia musí v prípade, že jej je predložená žiadosť o vykonanie dohody uzavretej sociálnymi partnermi na úrovni Únie zohľadniť všeobecný záujem Únie a posúdiť vhodnosť takéhoto vykonania, a to aj s ohľadom na politické, ekonomické a sociálne faktory (pozri bod 79 vyššie).
109 Z toho vyplýva, že keď Komisia posudzuje, či je potrebné, aby Rade predložila návrh rozhodnutia, ktorým sa na úrovni Únie vykoná dohoda uzavretá sociálnymi partnermi, disponuje širokou mierou voľnej úvahy (pozri v tomto zmysle a analogicky rozsudok z 23. apríla 2018, One of Us a i./Komisia, T‑561/14, vec v odvolacom konaní, EU:T:2018:210, bod 169).
110 Z ustálenej judikatúry vyplýva, že keď inštitúcia disponuje širokou mierou voľnej úvahy, súdne preskúmanie sa v zásade obmedzuje na overenie dodržiavania procesných pravidiel a povinnosti odôvodnenia, ako aj na kontrolu vecnej správnosti zistených skutočností a absencie nesprávneho právneho posúdenia, zjavne nesprávneho posúdenia skutkových okolností alebo zneužitia právomoci (pozri rozsudky z 1. júla 2008, Chronopost a La Poste/UFEX a i., C‑341/06 P a C‑342/06 P, EU:C:2008:375, bod 143 a citovanú judikatúru).
111 Toto obmedzenie intenzity preskúmania súdu Únie je osobitne namieste, pokiaľ inštitúcie Únie majú byť arbitrom medzi rozdielnymi záujmami a uskutočňovať voľbu v rámci politického výberu spadajúceho do ich zodpovednosti (pozri v tomto zmysle rozsudky z 5. októbra 1994, Nemecko/Rada, C‑280/93, EU:C:1994:367, bod 91, a zo 14. júla 2005, Rica Foods/Komisia, C‑40/03 P, EU:C:2005:455, bod 55 a citovanú judikatúru).
112 Za týchto okolností musí byť napadnuté rozhodnutie predmetom obmedzeného preskúmania zo strany Všeobecného súdu (pozri v tomto zmysle rozsudok z 23. apríla 2018, One of Us a i./Komisia, T‑561/14, vec v odvolacom konaní, EU:T:2018:210, bod 170).
113 Treba zvlášť preskúmať na jednej strane otázku dodržania povinnosti odôvodnenia stanovenú v článku 296 ZFEÚ, ktorá predstavuje podstatnú formálnu náležitosť, a na druhej strane otázku opodstatnenosti odôvodnenia, ktorá sa týka materiálneho súladu sporného aktu s právom (pozri v tomto zmysle rozsudky z 2. apríla 1998, Komisia/Sytraval a Brink’s France, C‑367/95 P, EU:C:1998:154, bod 67, a z 18. júna 2015, Ipatau/Rada, C‑535/14 P, EU:C:2015:407, bod 37).
– O splnení povinnosti odôvodnenia
114 Žalobcovia sa vo svojich písomných podaniach odvolávajú na „nedostatočné odôvodnenie“.
115 Za predpokladu, že žalobcovia takto navrhujú žalobný dôvod založený na porušení povinnosti odôvodnenia stanovenej v článku 296 ZFEÚ, treba pripomenúť, že podľa ustálenej judikatúry má byť odôvodnenie vyžadované týmto ustanovením prispôsobené povahe dotknutého aktu a musia z neho jasne a jednoznačne vyplývať úvahy inštitúcie, ktorá akt prijala, ktoré umožňujú dotknutým osobám poznať dôvody prijatia opatrenia a príslušnému súdu preskúmať ho. Požiadavka odôvodnenia musí byť posúdená v závislosti od okolností daného prípadu, najmä od obsahu aktu, povahy uvádzaných dôvodov a záujmu, ktorý môžu mať na získaní vysvetlení osoby, ktorým je akt určený, alebo ďalšie osoby priamo a osobne dotknuté takýmto aktom. Nevyžaduje sa, aby odôvodnenie špecifikovalo všetky relevantné skutkové a právne okolnosti, pretože otázka, či odôvodnenie aktu spĺňa požiadavky článku 296 ZFEÚ, má byť posudzovaná nielen s ohľadom na jeho znenie, ale tiež na jeho kontext, ako aj na súhrn právnych pravidiel upravujúcich dotknutú oblasť (rozsudky z 2. apríla 1998, Komisia/Sytraval a Brink’s France, C‑367/95 P, EU:C:1998:154, bod 63, a z 1. júla 2008, Chronopost a La Poste/UFEX a i., C‑341/06 P a C‑342/06 P, EU:C:2008:375, bod 88).
116 V prejednávanej veci sa napadnuté rozhodnutie zakladá na troch odôvodneniach uvedených v bode 6 vyššie. Tieto odôvodnenia sú v podstate založené po prvé na špecifickej povahe ústredných orgánov štátnej správy, a najmä na okolnosti, že vykonávajú právomoci orgánov verejnej moci, po druhé na existencii ustanovení týkajúcich sa informovania a porád s úradníkmi a zamestnancami týchto orgánov vo vnútroštátnych právnych poriadkoch viacerých členských štátov a po tretie na existencii významných rozdielov medzi členskými štátmi, pokiaľ ide o definíciu a pôsobnosť uvedených orgánov, takže prípadné rozhodnutie Rady, ktorým sa vykonáva Dohoda, by malo podľa členského štátu širšiu či užšiu pôsobnosť.
117 Po prvé treba pripomenúť, že Komisia sa o vhodnosti postupu Únie v súvislosti s informovaním a poradami s úradníkmi a zamestnancami verejnej správy poradila so sociálnymi partnermi a že práve v nadväznosti na túto konzultáciu sociálni partneri rokovali a podpísali Dohodu (pozri body 1 až 3 vyššie). Po druhé Komisii trvalo viac než dva roky, aby reagovala na žiadosť podanú sociálnymi partnermi na základe článku 155 ods. 2 ZFEÚ (pozri body 4 a 5 vyššie). Za týchto okolností a vzhľadom na postoj Komisie adresáti napadnutého rozhodnutia mohli očakávať, že táto inštitúcia prijme podrobnejšie odôvodnenie, než je odôvodnenie zhrnuté v bodoch 6 a 116 vyššie.
118 Hoci tento postup Komisie môže prekvapiť, nič to nemení na tom, že adresátom napadnutého rozhodnutia, teda DSANE a EAPE, bola aj tak daná možnosť poznať tieto tri odôvodnenia tohto rozhodnutia a že Všeobecný súd môže vykonať svoje preskúmanie. Okrem toho žalobcovia netvrdia, že nemohli napadnúť opodstatnenosť odôvodnenia napadnutého rozhodnutia z dôvodu krátkosti alebo nejasnosti uvedených odôvodnení.
119 Za týchto podmienok možno konštatovať, že napadnuté rozhodnutie vyhovuje povinnosti odôvodnenia stanovenej v článku 296 ZFEÚ.
– O opodstatnenosti odôvodnenia
120 Vo svojich písomných podaniach žalobcovia spochybňujú opodstatnenosť troch odôvodnení napadnutého rozhodnutia, uvedených v bodoch 6 a 116 vyššie.
121 Po prvé žalobcovia tvrdia, že tri odôvodnenia napadnutého rozhodnutia nepatria medzi odôvodnenia, ktorými Komisia môže odmietnuť vyhovieť spoločnej žiadosti signatárov dohody smerujúcej k vykonávaniu tejto dohody na úrovni Únie, ktorým je na jednej strane nedostatok reprezentatívnosti uvedených zmluvných strán a na druhej strane rozpor ustanovení tejto dohody s právom.
122 V tejto súvislosti stačí uviesť, že z odpovede na prvý žalobný dôvod vyplýva, že v rámci nelegislatívneho postupu stanoveného v článku 155 ods. 2 ZFEÚ môže Komisia odmietnuť uplatnenie svojej právomoci iniciatívy na základe iných dôvodov, než sú dôvody týkajúce sa nedostatku reprezentatívnosti signatárov dohody alebo rozporu ustanovení tejto dohody s právom.
123 V druhom rade sa žalobcovia domnievajú, že tri odôvodnenia napadnutého rozhodnutia sú nesprávne, irelevantné a nedostatočné na odôvodnenie tohto rozhodnutia.
124 Pokiaľ ide o prvé odôvodnenie napadnutého rozhodnutia, žalobcovia tvrdia, že Únia má právomoc chrániť sociálne práva úradníkov a zamestnancov ústredných orgánov štátnej správy. Navyše vykonávanie dohody na úrovni Únie nespochybňuje právomoc členských štátov stanoviť štruktúru, organizáciu a fungovanie týchto orgánov. Okrem toho je tým menej odôvodnené vylúčiť zo sociálneho práva Únie všetkých úradníkov a zamestnancov uvedených orgánov, najmä ak funkcie týchto zamestnancov nie sú spojené s národnou bezpečnosťou alebo s výkonom právomocí orgánov verejnej moci.
125 Pokiaľ ide o druhé odôvodnenie napadnutého rozhodnutia, žalobcovia vysvetľujú, že vykonávanie dohody na úrovni Únie by bolo užitočné, pretože by zabezpečovalo minimálnu úroveň informovanosti a porád s úradníkmi a zamestnancami ústredných orgánov štátnej správy vo všetkých členských štátoch, a najmä v tých, v ktorých táto minimálna úroveň nie je ešte dosiahnutá.
126 Pokiaľ ide o tretie odôvodnenie napadnutého rozhodnutia, žalobcovia sa domnievajú, že vykonávanie dohody na úrovni Únie by malo za následok zníženie rozdielov v úrovni ochrany, ktorá v súčasnosti existuje medzi pracujúcimi. Takéto uplatnenie by totiž priblížilo situáciu úradníkov a zamestnancov ústredných orgánov štátnej správy situácii pracovníkov spadajúcich do pôsobnosti smerníc Únie upravujúcich právo na informovanie a porady.
127 Okrem toho žalobcovia tvrdia, že Komisia sa opiera o odôvodnenia, ktoré nevyhnutne už zamietla, keď v roku 2015 začala konzultácie so sociálnymi partnermi.
128 Treba preskúmať výhrady žalobcov zhrnuté v bodoch 123 až 127 vyššie.
129 V tejto súvislosti po prvé žalobcovia nepreukázali, že skutočnosti zohľadnené na základe troch odôvodnení napadnutého rozhodnutia sú vecne nesprávne alebo úplne irelevantné na účely posúdenia vhodnosti vykonania Dohody na úrovni Únie.
130 Pokiaľ totiž ide o prvé odôvodnenie napadnutého rozhodnutia, Komisia nespochybnila existenciu právomoci Únie na prijatie aktov týkajúcich sa sociálnych práv úradníkov a zamestnancov ústredných orgánov štátnej správy. Komisia naopak poukázala na osobitosti týchto správnych orgánov. Žalobcovia vážne nespochybňujú tieto osobitosti a najmä skutočnosť, že niektorí úradníci a niektorí zamestnanci uvedených správnych orgánov vykonávajú právomoci orgánov verejnej moci. Navyše na rozdiel od toho, čo tvrdia žalobcovia, vykonanie dohody môže mať vplyv na fungovanie ústredných orgánov štátnej správy tým, že mení vzťahy, ktoré orgány udržiavajú so svojimi úradníkmi a zamestnancami.
131 Pokiaľ ide o druhé odôvodnenie napadnutého rozhodnutia, Komisia mohla zohľadniť úroveň terajšej a už zaručenej ochrany v niektorých členských štátoch, a to aj za prítomnosti prípadných nedostatkov v iných členských štátoch. Na pojednávaní však žalobcovia nespochybnili tvrdenie Komisie, že 22 členských štátov už v roku 2014 disponovalo pravidlami týkajúcimi sa informovania a porád s úradníkmi a zamestnancami ústredných orgánov štátnej správy.
132 Pokiaľ ide o tretie odôvodnenie napadnutého rozhodnutia, tvrdenie žalobcov, že vykonanie Dohody na úrovni Únie približuje situáciu úradníkov a zamestnancov ústredných orgánov štátnej správy situácii pracovníkov v súkromnom sektore, nespochybňuje skutočnosť, že toto vykonanie by členské štáty ovplyvnilo zásadne odlišným spôsobom, a to v závislosti od ich stupňa centralizácie alebo decentralizácie. Nič však nebránilo Komisii, aby zohľadnila túto poslednú okolnosť ako neželaný dôsledok vykonávania dohody na úrovni Únie.
133 Po druhé treba pripomenúť širokú mieru voľnej úvahy, ktorou Komisia disponovala (pozri bod 109 vyššie), a to vrátane uváženia na účely určenia, či na jednej strane bolo potrebné vyplniť prípadnú medzeru v pôsobnosti smerníc Únie upravujúcich právo na informovanie a porady s pracovníkmi, a na druhej strane, či vykonanie dohody predstavovalo vhodný prostriedok na vyplnenie tejto medzery. Na účely spochybnenia posúdenia Komisie sa však žalobcovia uspokojili s poukázaním na existenciu právomoci Únie a užitočnosť, ktorou by sa výkon tejto právomoci mohol vyznačovať v prejednávanej veci. Za týchto podmienok a vzhľadom na všetky skutočnosti zohľadnené Komisiou v rámci troch odôvodnení napadnutého rozhodnutia sa nezdá, že Komisia sa tým, že odmietla Rade predložiť návrh rozhodnutia, ktorým sa vykonáva Dohoda, dopustila zjavne nesprávneho posúdenia.
134 Tento záver nemôže spochybniť okolnosť, že Komisia začala v roku 2015 konzultácie týkajúce sa najmä situácie úradníkov a zamestnancov ústredných orgánov štátnej správy členských štátov s ohľadom na pôsobnosť smerníc o informovaní a poradách s pracovníkmi. Pri tejto príležitosti sa totiž Komisia obmedzila na začatie rozpravy bez toho, aby vopred rozhodla o forme a obsahu prípadných opatrení, ktoré sa majú prijať.
135 V treťom rade žalobcovia tvrdia, že v prejednávanej veci nič neodôvodňuje, aby Komisia vylúčila vykonanie dohody na základe zásad subsidiarity a proporcionality. Komisii vytýkajú najmä to, že neuskutočnila akúkoľvek analýzu efektov s ohľadom na uvedené zásady.
136 V tejto súvislosti treba uviesť, že zo znenia napadnutého rozhodnutia nevyplýva, že Komisia založila napadnuté rozhodnutie na dôvode spočívajúcom v tom, že zásady subsidiarity a proporcionality, ako sú uvedené v článku 5 ods. 3 a 4 ZEÚ, boli z právneho hľadiska prekážkou vykonania dohody na úrovni Únie rozhodnutím Rady prijatým na základe článku 155 ods. 2 ZFEÚ.
137 Z odôvodnenia napadnutého rozhodnutia však vyplýva, že Komisia sa domnievala, že vykonanie dohody na úrovni Únie sa jej nejavilo ani ako nevyhnutné, ani ako vhodné, keďže predovšetkým členské štáty sú príslušné, čo sa týka fungovania ústredných orgánov štátnej správy, pričom mnohé z nich už zaviedli ustanovenia zabezpečujúce určitý stupeň informovania a porád s úradníkmi a zamestnancami uvedených orgánov. Okrem toho Komisia na stretnutí so sociálnymi partnermi, ktoré sa konalo 17. januára 2018, oznámila smer, ktorým sa uberá napadnuté rozhodnutie tým, že uviedla, že je „založené na oblasti subsidiarity“ a že sa domnieva, že je vhodnejšie, aby Dohodu vykonali sociálni partneri na vnútroštátnej úrovni. Komisia tak nezohľadnila úvahy týkajúce sa subsidiarity a proporcionality v momente, keď posudzovala možnosť konania Únie, ale v momente, keď posudzovala vhodnosť takéhoto konania. Z toho, čo bolo uvedené v bode 133 vyššie, vyplýva, že Komisia sa nedopustila zjavne nesprávneho posúdenia, keď zastávala názor, že nebolo vhodné vykonať dohodu na úrovni Únie.
138 Napokon, pokiaľ ide o absenciu posúdenia efektov, žalobcovia nespresňujú, na základe ktorého ustanovenia bola Komisia povinná vykonať takúto analýzu predtým, ako odmietne využiť svoju právomoc iniciatívy.
139 Z toho vyplýva, že aj za predpokladu, že žalobný dôvod založený na porušení zásady subsidiarity môže byť účinný za okolností, o aké ide v prejednávanej veci, výhrada založená na porušení zásad subsidiarity a proporcionality musí byť zamietnutá ako nedôvodná.
140 Druhý žalobný dôvod sa preto musí zamietnuť.
141 Z vyššie uvedeného vyplýva, že žaloba sa musí zamietnuť.
O trovách
142 Podľa článku 134 ods. 1 rokovacieho poriadku účastník konania, ktorý vo veci nemal úspech, je povinný nahradiť trovy konania, ak to bolo v tomto zmysle navrhnuté. Na základe článku 135 ods. 1 toho istého poriadku však Všeobecný súd môže rozhodnúť, ak si to vyžaduje spravodlivé zaobchádzanie, že účastník konania, ktorý vo veci nemal úspech, znáša svoje vlastné trovy konania a je povinný nahradiť iba časť trov konania druhého účastníka, resp. vôbec mu nemusí uložiť povinnosť nahradiť trovy konania.
143 V prejednávanej veci žalobcovia nemali úspech vo svojich návrhoch. Okrem toho Komisia výslovne navrhla, aby boli zaviazaní na náhradu trov konania. So zreteľom na okolnosti prejednávanej veci a najmä na postoj Komisie (pozri body 117 a 118 vyššie) sa však v súlade so spravodlivým zaobchádzaním podľa článku 135 ods. 1 rokovacieho poriadku vyžaduje, aby každý účastník konania znášal svoje vlastné trovy konania.
Z týchto dôvodov
VŠEOBECNÝ SÚD (deviata rozšírená komora)
rozhodol takto:
1. Žaloba sa zamieta.
2. European Federation of Public Service Unions (EPSU) a pán Jan Goudriaan na jednej strane a Európska komisia na strane druhej znášajú svoje vlastné trovy konania.
Gervasoni | Madise | da Silva Passos |
Kowalik‑Bańczyk | | Mac Eochaidh |
Rozsudok bol vyhlásený na verejnom pojednávaní v Luxemburgu 24. októbra 2019.
Podpisy
Obsah