RETTENS DOM (Sjette Afdeling)
28. marts 2017 (*)
»Aktindsigt – forordning (EF) nr. 1049/2001 – dokumenter vedrørende en procedure i henhold til konkurrencereglerne – afslag på aktindsigt – begrundelsespligt – undtagelse vedrørende beskyttelse af en tredjemands forretningsmæssige interesser – undtagelse vedrørende beskyttelse af formålet med inspektioner, undersøgelser og revision – mere tungtvejende offentlig interesse – rådføring med tredjemand – gennemsigtighed – manglende besvarelse af en genfremsat begæring inden for fristen«
I sag T-210/15,
Deutsche Telekom AG, Bonn (Tyskland), ved advokaterne A. Rosenfeld og O. Corzilius,
sagsøger,
mod
Europa-Kommissionen først ved J. Vondung og A. Buchet, derefter ved F. Erlbacher, P. Van Nuffel og A. Dawes, som befuldmægtigede,
sagsøgt,
angående en påstand på grundlag af artikel 263 TEUF om annullation af Kommissionens afgørelse af 17. februar 2015 om afslag på at give sagsøgeren aktindsigt i dokumenter vedrørende en sag om misbrug af dominerende stilling med referencen COMP/AT.40089 – Deutsche Telekom,
har
RETTEN (Sjette Afdeling)
sammensat af afdelingsformanden, S. Frimodt Nielsen, og dommerne A.M. Collins og V. Valančius (refererende dommer),
justitssekretær: fuldmægtig S. Bukšek Tomac,
på grundlag af den skriftlige forhandling og efter retsmødet den 27. oktober 2016,
afsagt følgende
Dom
Sagens baggrund
1 Ved afgørelse af 25. juni 2013 besluttede Europa-Kommissionen i overensstemmelse med artikel 20 i Rådets forordning (EF) nr. 1/2003 af 16. december 2002 om gennemførelse af konkurrencereglerne i artikel [101 TEUF] og [102 TEUF] (EFT 2003, L 1, s. 1), at der skulle gennemføres kontrolundersøgelse i sagsøgerens, Deutsche Telekom AG, lokaler.
2 Ifølge denne afgørelse rådede Kommissionen over oplysninger, hvorefter sagsøgeren »[muligvis] indt[og] en dominerende stilling på et eller flere relevante markeder for levering af internetkonnektivitetstjenester« og »[kunne] have gennemført praksisser, der begrænse[de] og/eller forringe[de] kvaliteten af internetkonnektivitetstjenester i EØS« med den konsekvens, at »uafhængige leverandører af indhold og/eller applikationer til internettet blev placeret i en konkurrencemæssigt set ufordelagtig situation«.
3 Fra den 9. til den 11. juli 2013 foretog Kommissionen ransagninger i sagsøgerens lokaler.
4 Ved pressemeddelelse af 3. oktober 2014 bekendtgjorde Kommissionen sin afgørelse om at afslutte sin undersøgelse af visse europæiske telekommunikationsoperatørers praksisser på markederne for internetkonnektivitetstjenester og oplyste, at den ville fortsætte med at overvåge denne sektor.
5 Den 7. oktober 2014 indgav sagsøgeren i henhold til artikel 2, stk. 1, i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1049/2001 af 30. maj 2001 om aktindsigt i Europa-Parlamentets, Rådets og Kommissionens dokumenter (EFT 2001, L 145, s. 43) og i henhold til artikel 27, stk. 2, andet punktum, i forordning nr. 1/2003 en begæring om aktindsigt i dokumenter, der indgik i Kommissionens sagsakter.
6 Ved skrivelse af 14. oktober 2014 og ved e-mail af 23. oktober 2014 rettet til Kommissionen præciserede sagsøgeren, at begæringen om aktindsigt vedrørte alle dokumenterne i sagen om misbrug af dominerende stilling med referencen COMP/AT.40089 – Deutsche Telekom. Desuden præciserede sagsøgeren i den nævnte e-mail, at begæringen skulle forstås som en begæring om aktindsigt, der var støttet på forordning nr. 1049/2001.
7 Ved skrivelse af 13. november 2014 afslog Kommissionen sagsøgerens oprindelige begæring. Kommissionen sondrede i denne forbindelse mellem to kategorier af dokumenter: dels Kommissionens interne dokumenter, som denne afslog at give aktindsigt i på grundlag af artikel 4, stk. 3, i forordning nr. 1049/2001 om beskyttelse af beslutningsprocessen og samme forordnings artikel 4, stk. 2, første led, om beskyttelsen af en fysisk eller juridisk persons forretningsmæssige interesser, dels de dokumenter, der var blevet udvekslet mellem Kommissionen og de interesserede parter, og som Kommissionen afslog at give aktindsigt i på grundlag af artikel 4, stk. 2, første led, i forordning nr. 1049/2001.
8 Ved skrivelse af 26. november 2014 genfremsatte sagsøgeren sin begæring som omhandlet i artikel 8 i forordning nr. 1049/2001.
9 Ved skrivelse af 17. december 2014 oplyste Kommissionen sagsøgeren om, at den havde behov for en forlængelse af svarfristen indtil den 19. januar 2015. Den 19. januar 2015 meddelte Kommissionen sagsøgeren, at den ikke var i stand til at træffe afgørelse om begæringen inden for de bebudede frister, og at der ville blive sendt et svar til sagsøgeren så hurtigt som muligt.
10 Ved afgørelse af 17. februar 2015 (herefter »den anfægtede afgørelse«) afslog Kommissionen sagsøgerens genfremsatte begæring, men påberåbte sig til støtte for denne afgørelse imidlertid et andet retsgrundlag end det, der var blevet anført i besvarelsen af den oprindelige begæring.
11 Kommissionen anførte først for så vidt angik undtagelsen vedrørende beskyttelse af beslutningsprocessen, at denne ikke længere gav mening, idet Kommissionen den 3. oktober 2014 havde truffet endelig afgørelse i sagen om misbrug af dominerende stilling COMP/AT.40089.
12 Dernæst påberåbte Kommissionen sig i det væsentlige undtagelsen vedrørende beskyttelse af forretningsmæssige interesser, og den afslog på det grundlag at give aktindsigt dels i sine interne dokumenter, dels i de dokumenter, der var blevet udvekslet med tredjemænd.
13 Som parterne har medgivet i retsmødet, har denne sondring mellem interne dokumenter og dokumenter, der er blevet udvekslet med tredjemænd – selv om den ikke har lettet Rettens behandling af sagen – imidlertid ingen betydning i den foreliggende sag, henset til, at det er ubestridt, at Kommissionen anvendte formodningen i forhold til alle dokumenterne i sagens akter.
14 Endelig påberåbte Kommissionen sig på grundlag af den samme generelle formodning undtagelsen vedrørende beskyttelse af formålet med undersøgelser i artikel 4, stk. 2, tredje led, i forordning nr. 1049/2001 for samtlige dokumenter, der var omfattet af begæringen, uden dog denne gang at foretage en sondring mellem dens interne dokumenter og de dokumenter, der var blevet udvekslet med tredjemænd.
15 I denne henseende gjorde Kommissionen analogt med retspraksis om karteller gældende, at der forelå en generel formodning, hvorefter udbredelse af sådanne dokumenter i princippet skader beskyttelsen af de berørte virksomheders forretningsmæssige interesser og beskyttelsen af formålet med undersøgelser, og at den derfor havde været berettiget til at give afslag på aktindsigt i de dokumenter, der indgik i den administrative sag, som var blevet oprettet vedrørende misbrug af dominerende stilling, uden at have foretaget en individuel undersøgelse af hvert dokument, der indgik deri.
16 Kommissionen anførte sluttelig, at den var af den opfattelse, at ingen af de af sagsøgeren anførte argumenter godtgjorde, at der forelå en mere tungtvejende offentlig interesse i udbredelsen af dokumenterne, og den afslog derfor den genfremsatte begæring.
Retsforhandlinger og parternes påstande
17 Ved stævning indleveret til Rettens Justitskontor den 24. april 2015 har sagsøgeren anlagt nærværende søgsmål.
18 Sagsøgeren har nedlagt følgende påstande:
– Den anfægtede afgørelse annulleres.
– Kommissionen tilpligtes at betale sagens omkostninger.
19 Kommissionen har nedlagt følgende påstande:
– Frifindelse.
– Sagsøgeren tilpligtes at betale sagens omkostninger.
Retlige bemærkninger
20 Til støtte for sit søgsmål har sagsøgeren i det væsentlige anført syv anbringender vedrørende for det første tilsidesættelse af artikel 4, stk. 3, andet afsnit, i forordning nr. 1049/2001 og af begrundelsespligten, for det andet tilsidesættelse af artikel 4, stk. 2, første og tredje led, i forordning nr. 1049/2001, for det tredje tilsidesættelse af artikel 4, stk. 2, sidste afsnit, i forordning nr. 1049/2001, for det fjerde tilsidesættelse af artikel 4, stk. 4, i forordning nr. 1049/2001, for det femte tilsidesættelse af artikel 4, stk. 6, i forordning nr. 1049/2001, for det sjette tilsidesættelse af artikel 41, stk. 2, litra b), og artikel 42 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder og af forpligtelsen til gennemsigtighed i artikel 15, stk. 3, TEUF, og for det syvende tilsidesættelse af artikel 8 i forordning nr. 1049/2001.
21 Det skal indledningsvis vurderes, om det bør anerkendes, at der findes en generel formodning for så vidt angår en begæring om aktindsigt i dokumenter, der indgår i en administrativ sag vedrørende misbrug af dominerende stilling.
Eksistensen af en generel formodning for så vidt angår en begæring om aktindsigt i de dokumenter, der indgår i en administrativ sag vedrørende misbrug af dominerende stilling
22 I henhold til artikel 15, stk. 3, TEUF og artikel 42 i chartret om grundlæggende rettigheder har alle borgere i Den Europæiske Union og alle fysiske og juridiske personer, der har bopæl eller vedtægtsmæssigt hjemsted i en medlemsstat, ret til aktindsigt i dokumenter fra Unionens institutioner, organer, kontorer og agenturer efter de principper og på de betingelser, der fastsættes i henhold til den nævnte artikel 15, stk. 3, TEUF. Ifølge andet afsnit i dette stykke fastsættes disse principper og begrænsninger navnlig ved forordning af Europa-Parlamentet og Rådet for Den Europæiske Union for Den Europæiske Union efter den almindelige lovgivningsprocedure.
23 På det grundlag er formålet med forordning nr. 1049/2001 at give offentligheden den videst mulige ret til aktindsigt i Unionens institutioners dokumenter samtidig med, at denne ret til aktindsigt, som det bl.a. fremgår af ordningen med undtagelser i artikel 4, ikke desto mindre er underlagt visse begrænsninger af hensyn til offentlige eller private interesser (jf. dom af 27.2.2014, Kommissionen mod EnBW, C-365/12 P, EU:C:2014:112, præmis 61 og den deri nævnte retspraksis).
24 Det fremgår navnlig af artikel 4, stk. 2, første og tredje led, i forordning nr. 1049/2001, at institutionerne afslår at give aktindsigt i et dokument, hvis udbredelse ville være til skade for beskyttelsen af en fysisk eller juridisk persons forretningsmæssige interesser eller beskyttelsen af formålet med inspektioner, undersøgelser og revision, medmindre der er en mere tungtvejende offentlig interesse i udbredelsen af dokumentet.
25 Denne ordning med undtagelser bygger på en afvejning af de forskellige foreliggende interesser, nemlig på den ene side interesserne i udbredelsen af det eller de omhandlede dokumenter og på den anden side de interesser, der kan lide skade af udbredelsen (dom af 14.11.2013, LPN og Finland mod Kommissionen, C-514/11 P og C-605/11 P, EU:C:2013:738, præmis 42, og af 27.2.2014, Kommissionen mod EnBW, C-365/12 P, EU:C:2014:112, præmis 63).
26 Idet de undtagelser, der er fastsat ved forordning nr. 1049/2001, afviger fra princippet om offentlighedens videst mulige aktindsigt i dokumenter fra Unionens institutioner, skal de fortolkes og anvendes snævert (jf. dom af 3.7.2014, Rådet mod in’t Veld, C-350/12 P, EU:C:2014:2039, præmis 48 og den deri nævnte retspraksis).
27 For at begrunde et afslag på en begæring om aktindsigt i et dokument er det følgelig i princippet ikke tilstrækkeligt, at dette dokument henhører under en af de i artikel 4, stk. 2, i forordning nr. 1049/2001 nævnte handlinger. Det tilkommer endvidere i princippet den institution, der modtager en begæring, at give en forklaring på, hvorledes aktindsigt i dokumentet konkret og faktisk kunne være til skade for den interesse, som er beskyttet ved den eller de undtagelser, som institutionen påberåber sig (dom af 1.7.2008, Sverige og Turco mod Rådet, C-39/05 P og C-52/05 P, EU:C:2008:374, præmis 49, og af 27.2.2014, Kommissionen mod EnBW, C-365/12 P, EU:C:2014:112, præmis 64). Desuden skal risikoen for en sådan skade være rimeligt forudsigelig og ikke rent hypotetisk (dom af 1.7.2008, Sverige og Turco mod Rådet, C-39/05 P og C-52/05 P, EU:C:2008:374, præmis 43).
28 Den pågældende institution kan imidlertid basere sig på de generelle formodninger, der gælder for visse kategorier af dokumenter, da sådanne generelle betragtninger må antages også at have gyldighed for begæringer om aktindsigt i dokumenter af tilsvarende karakter (jf. dom af 27.2.2014, Kommissionen mod EnBW, C-365/12 P, EU:C:2014:112, præmis 65 og den deri nævnte retspraksis).
29 Når en begæring vedrører en samling af dokumenter af en bestemt art, kan den pågældende institution således basere sig på en generel formodning om, at udbredelsen af dokumenterne i princippet er til skade for beskyttelsen af en eller flere af de interesser, der er opregnet i artikel 4 i forordning nr. 1049/2001, hvilken fremgangsmåde gør det muligt for den pågældende institution at behandle en overordnet begæring på tilsvarende vis (jf. dom af 27.2.2014, Kommissionen mod EnBW, C-365/12 P, EU:C:2014:112, præmis 67 og 68 og den deri nævnte retspraksis).
30 I tilfælde af en begæring vedrørende en samling af dokumenter i sagsakterne i en procedure i henhold til konkurrencereglerne har Unionens retsinstanser først og fremmest fastslået, at Kommissionen – uden at foretage en konkret og individuel undersøgelse af hvert af disse dokumenter – er berettiget til at antage, at udbredelsen heraf i princippet skader beskyttelsen af såvel formålet med inspektioner og undersøgelser som beskyttelsen af de forretningsmæssige interesser for virksomheder, der er parter i proceduren, som er tæt forbundet i et sådant tilfælde (jf. dom af 7.7.2015, Axa Versicherung mod Kommissionen, T-677/13, EU:T:2015:473, præmis 39 og den deri nævnte retspraksis).
31 Det skal lægges til grund, at denne retspraksis, der er udviklet på området for aktindsigt i dokumenter, der indgår i en administrativ sag, der er oprettet i forbindelse med en kartelprocedure, skal anvendes analogt og af de samme grunde på aktindsigt i dokumenter, der indgår i en administrativ sag, der er oprettet i forbindelse med en procedure vedrørende misbrug af dominerende stilling, både med hensyn til dokumenter, som Kommissionen har udvekslet med parterne i sagen eller med tredjemænd, og med hensyn til interne dokumenter, som Kommissionen har udarbejdet med henblik på at tilrettelægge den omhandlede procedure.
32 En sådan generel formodning kan nemlig for så vidt angår procedurerne i henhold til artikel 102 TEUF følge af bestemmelserne i forordning nr. 1/2003 og af Kommissionens forordning (EF) nr. 773/2004 af 7. april 2004 om Kommissionens gennemførelse af procedurer i henhold til artikel [101 TEUF] og [102 TEUF] (EUT 2004, L 123, s.18), der specifikt regulerer retten til aktindsigt i de dokumenter, der indgår i Kommissionens sager vedrørende disse procedurer.
33 I denne henseende skal det bemærkes, at forordning nr. 1/2003 og nr. 773/2004 forfølger andre formål end de formål, der forfølges med forordning nr. 1049/2001, eftersom de tilsigter at sikre overholdelse af den ret til forsvar, som tilkommer de berørte parter, og en hurtig behandling af klager og samtidig at sikre overholdelse af tavshedspligten i procedurer i henhold til artikel 102 TEUF, mens forordning nr. 1049/2001 har til formål i videst muligt omfang at fremme udøvelsen af retten til aktindsigt samt at fremme god forvaltningsskik ved at sikre den størst mulige gennemsigtighed i de offentlige myndigheders beslutningsproces og i de oplysninger, som ligger til grund for myndighedernes afgørelser (jf. analogt dom af 27.2.2014, Kommissionen mod EnBW, C-365/12 P, EU:C:2014:112, præmis 83, og af 13.9.2013, Nederlandene mod Kommissionen, T-380/08, EU:T:2013:480, præmis 30).
34 Det er i det foreliggende tilfælde ubestridt, at sagsøgeren har indgivet en begæring om aktindsigt i dokumenter, der indgår i den omhandlede administrative sag, i henhold til forordning nr. 1049/2001, hvilket sagsøgeren i øvrigt har bekræftet i sin e-mail af 23. oktober 2014.
35 Hvad angår endvidere modsigelsen mellem forordning nr. 1049/2001 og en anden EU-retlig regel skal det bemærkes, at forordning nr. 1049/2001 og nr. 1/2003 ikke indeholder nogen bestemmelser, som udtrykkeligt fastslår, at den ene har forrang for den anden. Der skal derfor sikres en anvendelse af hver af disse forordninger, der er forenelig med anvendelsen af den anden, og som således gør en sammenhængende anvendelse af dem mulig (dom af 27.2.2014, Kommissionen mod EnBW, C-365/12 P, EU:C:2014:112, præmis 84, og af 13.9.2013, Nederlandene mod Kommissionen, T-380/08, EU:T:2013:480, præmis 31).
36 For det første bemærkes, at selv om forordning nr. 1049/2001 har til formål at give offentligheden den videst mulige ret til aktindsigt i institutionernes dokumenter, er denne ret underlagt visse begrænsninger af hensyn til offentlige eller private interesser.
37 For det andet bemærkes, at artikel 27, stk. 2, og artikel 28 i forordning nr. 1/2003 samt artikel 6, 8, 15 og 16 i forordning nr. 773/2004 regulerer anvendelsen af dokumenter i sagsakterne vedrørende en procedure i henhold til artikel 102 TEUF restriktivt ved alene at give »de berørte parter« og de »klagere«, hvis klage Kommissionen har til hensigt at afvise, aktindsigt med forbehold af, at virksomhedernes forretningshemmeligheder og andre fortrolige oplysninger samt Kommissionens og medlemsstaternes konkurrencemyndigheders interne dokumenter ikke udbredes, og forudsat, at de dokumenter, der er gjort tilgængelige, kun anvendes med henblik på retssager eller administrative procedurer angående anvendelsen af artikel 102 TEUF (jf. analogt dom af 27.2.2014, Kommissionen mod EnBW, C-365/12 P, EU:C:2014:112, præmis 86, og af 13.9.2013, Nederlandene mod Kommissionen, T-380/08, EU:T:2013:480, præmis 38).
38 Det følger heraf, at det ikke kun er parterne i en procedure i henhold til artikel 102 TEUF, der ikke har en ubegrænset ret til aktindsigt i dokumenterne i Kommissionens sagsakter, men at tredjemænd med undtagelse af klagerne heller ikke inden for rammerne af en sådan procedure har ret til aktindsigt i dokumenterne i Kommissionens sagsakter (jf. analogt dom af 27.2.2014, Kommissionen mod EnBW, C-365/12 P, EU:C:2014:112, præmis 87).
39 Der skal tages hensyn til disse betragtninger ved fortolkningen af artikel 4, stk. 2, første og tredje led, i forordning nr. 1049/2001. Såfremt andre personer end dem, der har ret til aktindsigt i sagsakterne i henhold til forordning nr. 1/2003 og nr. 773/2004, eller dem, som i princippet har en sådan ret, men som ikke har anvendt den, eller har fået afslag på aktindsigt, således kunne opnå aktindsigt på grundlag af forordning nr. 1049/2001, ville den ordning for aktindsigt, der er indført ved forordning nr. 1/2003 og nr. 773/2004, blive bragt i fare (jf. analogt dom af 27.2.2014, Kommissionen mod EnBW, C-365/12 P, EU:C:2014:112, præmis 88, og af 13.9.2013, Nederlandene mod Kommissionen, T-380/08, EU:T:2013:480, præmis 40).
40 Retten til aktindsigt i den administrative sag inden for rammerne af en procedure i henhold til artikel 102 TEUF og retten til aktindsigt i institutionernes dokumenter i henhold til forordning nr. 1049/2001 adskiller sig ganske vist i juridisk forstand, men ud fra et funktionelt synspunkt fører de ikke desto mindre til sammenlignelige situationer. Uanset retsgrundlaget for aktindsigten gør adgangen til aktindsigt det nemlig muligt for de berørte parter at få adgang til de bemærkninger og dokumenter, der er indgivet til Kommissionen af den berørte virksomhed og tredjemænd (jf. analogt dom af 27.2.2014, Kommissionen mod EnBW, C-365/12 P, EU:C:2014:112, præmis 89, og af 13.9.2013, Nederlandene mod Kommissionen, T-380/08, EU:T:2013:480, præmis 32).
41 Under disse omstændigheder skal det lægges til grund, at en almindelig adgang på grundlag af forordning nr. 1049/2001 til de dokumenter, der er blevet udvekslet inden for rammerne af en procedure i henhold til artikel 102 TEUF mellem Kommissionen og de af denne procedure berørte parter eller tredjemænd, ville kunne bringe den ligevægt, som EU-lovgiver har haft til hensigt at tilvejebringe i forordning nr. 1/2003 og nr. 773/2004 mellem forpligtelsen for de berørte virksomheder til at fremlægge eventuelt følsomme forretningsmæssige oplysninger for Kommissionen og den garanti for forstærket beskyttelse, der i kraft af tavshedspligten i relation til forretningshemmeligheder er forbundet med de oplysninger, der således tilstilles Kommissionen, i fare (jf. analogt dom af 27.2.2014, Kommissionen mod EnBW, C-365/12 P, EU:C:2014:112, præmis 90, og af 13.9.2013, Nederlandene mod Kommissionen, T-380/08, EU:T:2013:480, præmis 39).
42 Det skal herved bemærkes, at Kommissionens administrative virksomhed ifølge Domstolens praksis ikke kræver en lige så vid adgang til aktindsigt som den, der gælder for en EU-institutions lovgivningsvirksomhed (jf. i denne retning dom af 29.6.2010, Kommissionen mod Technische Glaswerke Ilmenau, C-139/07 P, EU:C:2010:376, præmis 60, af 21.9.2010, Sverige m.fl. mod API og Kommissionen, C-514/07 P, C-528/07 P og C-532/07 P, EU:C:2010:541, præmis 77, og af 21.7.2011, Sverige mod MyTravel og Kommissionen, C-506/08 P, EU:C:2011:496, præmis 87).
43 Det følger heraf, at der for så vidt angår procedurerne i henhold til artikel 102 TEUF kan udledes en generel formodning af bestemmelserne i forordning nr. 1/2003 og nr. 773/2004, der specifikt regulerer retten til aktindsigt i de dokumenter, der fremgår af Kommissionens sager vedrørende disse procedurer (jf. analogt dom af 29.6.2010, Kommissionen mod Technische Glaswerke Ilmenau, C-139/07 P, EU:C:2010:376, præmis 55-57, af 28.6.2012, Kommissionen mod Éditions Odile Jacob, C-404/10 P, EU:C:2012:393, præmis 117, og af 28.6.2012, Kommissionen mod Agrofert Holding, C-477/10 P, EU:C:2012:394, præmis 58), uden at der i denne henseende er anledning til at sondre mellem interne dokumenter og dokumenter, der er udvekslet med tredjemænd, idet en sådan sondring nemlig er irrelevant, fordi den generelle formodning finder anvendelse på alle sagsakterne i den administrative procedure (jf. præmis 31 ovenfor).
44 Henset til det ovenstående skal det fastslås, at Kommissionen for at give sagsøgeren afslag på aktindsigt i dokumenterne i den omhandlede procedure med rette baserede sig på en generel formodning vedrørende undtagelserne i artikel 4, stk. 2, første og tredje led, i forordning nr. 1049/2001, idet den antog, at udbredelsen af disse dokumenter i princippet ville være til fare for beskyttelsen af de forretningsmæssige interesser for de virksomheder, der er involveret i en sådan procedure, og for beskyttelsen af formålet med undersøgelser i forbindelse med denne (jf. analogt dom af 29.6.2010, Kommissionen mod Technische Glaswerke Ilmenau, C-139/07 P, EU:C:2010:376, præmis 61, af 28.6.2012, Kommissionen mod Éditions Odile Jacob, C-404/10 P, EU:C:2012:393, præmis 123, af 28.6.2012, Kommissionen mod Agrofert Holding, C-477/10 P, EU:C:2012:394, præmis 64, og af 14.11.2013, LPN og Finland mod Kommissionen, C-514/11 P og C-605/11 P, EU:C:2013:738, præmis 64).
45 Det bemærkes i øvrigt, at det, henset til karakteren af de interesser, der er beskyttet, må lægges til grund, at det forhold, at der foreligger en generel formodning, gælder, uanset om begæringen om aktindsigt vedrører en undersøgelsesprocedure, der allerede er afsluttet, eller en procedure, der stadig pågår. Offentliggørelsen af følsomme oplysninger vedrørende de involverede virksomheders økonomiske aktiviteter kan nemlig være til skade for deres forretningsmæssige interesser, uanset om der foreligger en igangværende undersøgelsesprocedure. Udsigten til en sådan offentliggørelse efter afslutningen af undersøgelsesproceduren ville desuden risikere at mindske virksomhedernes samarbejdsvillighed, når en sådan procedure er i gang (jf. analogt dom af 28.6.2012, Kommissionen mod Éditions Odile Jacob, C-404/10 P, EU:C:2012:393, præmis 124, og af 28.6.2012, Kommissionen mod Agrofert Holding, C-477/10 P, EU:C:2012:394, præmis 66).
46 Endelig fremgår det af Domstolens praksis, at Kommissionens mulighed for at anvende en generel formodning, der omfatter en samling af dokumenter, betyder, at de omhandlede dokumenter ikke er omfattet af forpligtelsen til hel eller delvis udbredelse (jf. i denne retning dom af 27.2.2014, Kommissionen mod EnBW, C-365/12 P, EU:C:2014:112, præmis 134).
47 Det er på grundlag af disse betragtninger, at der skal foretages en successiv undersøgelse af anbringenderne om tilsidesættelse af artikel 4, stk. 2, første og tredje led, i forordning nr. 1049/2001, tilsidesættelse af denne forordnings artikel 4, stk. 2, sidste afsnit, tilsidesættelse af samme forordnings artikel 4, stk. 3, og af begrundelsespligten, tilsidesættelse af den nævnte forordnings artikel 4, stk. 4, tilsidesættelse af samme forordnings artikel 4, stk. 6, tilsidesættelse af artikel 41 og 42 i chartret om grundlæggende rettigheder og af forpligtelsen til gennemsigtighed, der er fastsat i artikel 15, stk. 3, TEUF, og endelig tilsidesættelse af artikel 8 i forordning nr. 1049/2001.
Det andet anbringende vedrørende tilsidesættelse af artikel 4, stk. 2, første og tredje led, i forordning nr. 1049/2001
48 Sagsøgeren har anført, at Kommissionen har tilsidesat artikel 4, stk. 2, første og tredje led, i forordning nr. 1049/2001. Sagsøgeren har gjort gældende, at Kommissionen burde have foretaget en konkret og individuel vurdering af dokumenterne og have forklaret, hvorledes udbredelsen af dem konkret og faktisk ville kunne skade den beskyttede interesse.
49 Det er sagsøgerens opfattelse, at Kommissionen ikke har godtgjort, at udbredelsen af såvel de interne dokumenter som de dokumenter, der er blevet udvekslet mellem denne og tredjemænd, dvs. anmodninger om oplysninger, korrespondance og bilag, der er modtaget fra parterne, samt oplysninger afgivet af tredjemænd, konkret og faktisk ville kunne skade den beskyttede interesse.
50 Sagsøgeren er af den opfattelse, at Kommissionen med urette har baseret sig på en generel formodning, der alene finder anvendelse i procedurer vedrørende karteller, og som ikke kan overføres til procedurer vedrørende misbrug af dominerende stilling, og at Kommissionen for hvert dokument burde have undersøgt, om det indeholdt oplysninger vedrørende Kommissionens afgørelse om kontrolundersøgelse eller følsomme forretningsmæssige oplysninger fra tredjemænd, og om det ikke i givet fald var muligt at beskytte disse ved at udelade passager i de nævnte dokumenter.
51 Sagsøgeren har anført, at afslaget på aktindsigt på grund af beskyttelsen af undersøgelser kun gælder, så længe undersøgelsen varer.
52 Det er sagsøgerens opfattelse, at Kommissionens forklaring, hvorefter kontrolundersøgelsen efterfølgende ville kunne blive genåbnet, ikke kan begrunde afslaget på aktindsigt, og at Kommissionen hverken kan støtte sig på bestemmelserne i artikel 28 i forordning nr. 1/2003 og artikel 15 i forordning nr. 773/2004 for at afslå aktindsigt i dokumenterne, eller gøre gældende, at udsigten til en udbredelse af dokumenterne ville mindske en virksomheds samarbejdsvilje under proceduren.
53 Henset til de i præmis 22-44 ovenfor anførte betragtninger skal det fastslås, at Kommissionen for at give sagsøgeren afslag på aktindsigt i dokumenterne i den omhandlede procedure med rette støttede sig på en generel formodning vedrørende undtagelserne i artikel 4, stk. 2, første og tredje led, i forordning nr. 1049/2001, idet den antog, at udbredelsen af disse dokumenter i princippet ville kunne være til fare for beskyttelsen af de forretningsmæssige interesser for virksomheder, der var involveret i en sådan procedure, og for beskyttelsen af formålet med undersøgelser i forbindelse med denne.
54 Anerkendelsen af en generel formodning, ifølge hvilken udbredelsen af dokumenter af en vis art i princippet er til skade for beskyttelsen af en af de interesser, der er oplistet i artikel 4 i forordning nr. 1049/2001, gør det endvidere muligt for den pågældende institution at behandle en overordnet begæring og at besvare denne på tilsvarende vis (dom af 14.11.2013, LPN og Finland mod Kommissionen, C-514/11 P og C-605/11 P, EU:C:2013:738, præmis 48).
55 Det følger heraf, at en generel formodning indebærer, at de dokumenter, der er omfattet af den, helt eller delvist falder uden for forpligtelsen til udbredelse af deres indhold (jf. i denne retning dom af 28.6.2012, Kommissionen mod Éditions Odile Jacob, C-404/10 P, EU:C:2012:393, præmis 133).
56 Kommissionen var derfor ikke forpligtet til at foretage en individuel undersøgelse af hvert dokument i den administrative sag eller at undersøge, om der i det mindste kunne gives delvis aktindsigt i de nævnte dokumenter.
57 Sagsøgerens argumentation med hensyn hertil skal følgelig forkastes.
58 Hvad i øvrigt angår sagsøgerens argumentation, hvorefter for det første afslaget på aktindsigt på grund af beskyttelsen af undersøgelser ikke kunne finde anvendelse på dokumenter i en afsluttet undersøgelsesprocedure, og for det andet Kommissionen ikke kunne gøre gældende, at udsigten til en udbredelse af dokumenterne ville mindske virksomhedernes samarbejdsvilje under proceduren, må det konstateres, at denne argumentation ikke kan tiltrædes af de grunde, der er anført ovenfor i præmis 45.
59 Det følger heraf, at det andet anbringende skal forkastes som ugrundet.
Det tredje anbringende vedrørende tilsidesættelse af artikel 4, stk. 2, sidste afsnit, i forordning nr. 1049/2001
60 Sagsøgeren har anført, at der foreligger en mere tungtvejende offentlig interesse i, at offentligheden kan kende visse væsentlige elementer af Kommissionens aktivitet på konkurrenceområdet, og navnlig de nærmere bestemmelser for gennemførelsen af de EU-retlige konkurrenceregler.
61 Det er sagsøgerens opfattelse, at der ligeledes er en mere tungtvejende offentlig interesse i udbredelsen af dokumenterne i den omhandlede procedure af flere grunde, nemlig fremme af god administrativ praksis i Kommissionen, forbedring af selskabers efterlevelsesforanstaltninger, erstatning for lidte tab bl.a. som følge af kontrolundersøgelsen og nødvendigheden af en retslig efterprøvelse af administrationens handlinger.
62 Ifølge retspraksis udelukker eksistensen af en generel formodning ikke muligheden for at godtgøre, at et givent dokument, der er begæret aktindsigt i, ikke er omfattet af denne formodning, eller at der er en mere tungtvejende offentlig interesse i udbredelsen af dokumentet, jf. artikel 4, stk. 2, sidste sætningsled, i forordning nr. 1049/2001 (dom af 14.11.2013, LPN og Finland mod Kommissionen, C-514/11 P og C-605/11 P, EU:C:2013:738, præmis 66).
63 Det påhviler imidlertid den person, som begærer aktindsigt, konkret at angive de omstændigheder, der udgør en mere tungtvejende offentlig interesse, som kan begrunde udbredelsen af de omhandlede dokumenter (dom af 14.11.2013, LPN og Finland mod Kommissionen, C-514/11 P og C-605/11 P, EU:C:2013:738, præmis 94, og af 16.7.2015, ClientEarth mod Kommissionen, C-612/13 P, EU:C:2015:486, præmis 90).
64 For så vidt angår eksistensen af en mere tungtvejende offentlig interesse bemærkes, at offentligheden skal være i stand til at kende Kommissionens aktivitet på konkurrenceområdet med henblik på, at det kan sikres, at der er dels en tilstrækkeligt præcis beskrivelse af den adfærd, der kan medføre, at de erhvervsdrivende pålægges sanktioner, dels en forståelse af Kommissionens praksis, idet denne har en væsentlig betydning for det indre markeds funktion, der omfatter alle Unionens borgere enten som erhvervsdrivende eller som forbrugere (dom af 7.10.2014, Schenker mod Kommissionen, T-534/11, EU:T:2014:854, præmis 80).
65 Der foreligger således en mere tungtvejende offentlig interesse i, at offentligheden kan kende visse væsentlige elementer af Kommissionens aktivitet på konkurrenceområdet. I modsætning til hvad sagsøgeren i det væsentlige har anført, forpligter det forhold, at der foreligger en sådan offentlig interesse, imidlertid ikke Kommissionen til at give en almindelig adgang til aktindsigt på grundlag af forordning nr. 1049/2001 i alle de oplysninger, der er indhentet i forbindelse med en procedure i henhold til artikel 102 TEUF (jf. analogt dom af 7.10.2014, Schenker mod Kommissionen, T-534/11, EU:T:2014:854, præmis 81 og 82).
66 Det må nemlig bemærkes, at en sådan almindelig adgang til aktindsigt ville kunne bringe den ligevægt i fare, som EU-lovgiver har villet sikre med forordning nr. 1/2003 mellem forpligtelsen for de berørte virksomheder til at fremlægge eventuelt følsomme forretningsmæssige oplysninger for Kommissionen og den garanti for forstærket beskyttelse, der i kraft af tavshedspligten i relation til forretningshemmeligheder er forbundet med de oplysninger, der således er tilstillet Kommissionen (dom af 7.10.2014, Schenker mod Kommissionen, T-534/11, EU:T:2014:854, præmis 83).
67 Det bemærkes endvidere, at det følger af sjette betragtning til forordning nr. 1049/2001, at offentlighedens interesse i at få adgang til et dokument i henhold til princippet om gennemsigtighed har forskellig vægt afhængigt af, om der er tale om et dokument vedrørende en administrativ procedure eller et dokument vedrørende en procedure, hvor Unionens institution optræder som lovgivende myndighed (dom af 7.10.2014, Schenker mod Kommissionen, T-534/11, EU:T:2014:854, præmis 84).
68 Henset til det generelle princip om aktindsigt, der er forankret i artikel 15 TEUF og første og anden betragtning til forordning nr. 1049/2001, skal en mere tungtvejende offentlig interesse desuden have en objektiv og generel karakter og må ikke kunne forveksles med særlige eller private interesser (dom af 20.3.2014, Reagens mod Kommissionen, T-181/10, ikke trykt i Sml., EU:T:2014:139, præmis 142).
69 Det må i den foreliggende sag konstateres, at bortset fra fremme af god administrativ praksis og forbedring af selskabers efterlevelsesforanstaltninger, hvorom sagsøgeren har begrænset sig til at fremføre vage argumenter, vedrører de interesser, som sagsøgeren i det væsentlige har påberåbt sig, alene de nævnte, og de har ikke den generelle og objektive karakter, der kræves i henhold til retspraksis. Sådanne interesser er derfor udtryk for særlige eller private interesser, og de kan ikke anses for at udgøre en mere tungtvejende offentlig interesse, der begrunder udbredelsen af de dokumenter, der er begæret aktindsigt i.
70 På det grundlag kan sagsøgerens argumentation, hvorefter afslaget på aktindsigt ville fratage retten til adgang til effektive retsmidler dens effektive virkning, ikke tages til følge.
71 Det bemærkes i denne forbindelse for det første, at der er adgang til klage over afgørelsen om kontrolundersøgelse, og at sagsøgeren, som i det foreliggende tilfælde ikke har udøvet denne adgang til at klage over afgørelsen, ikke har godtgjort at være blevet frataget denne adgang eller forhindret i at udøve den rettidigt. For det andet ville sagsøgerens eventuelle udøvelse af denne klageadgang med henblik på at gøre sine rettigheder gældende ligeledes have subjektiv karakter og kunne derfor ikke anses for at være en mere tungtvejende offentlig interesse som omhandlet i artikel 4, stk. 2, sidste afsnit, i forordning nr. 1049/2001.
72 Det samme gør sig gældende for så vidt angår sagsøgerens argument vedrørende interessen i erstatning for det tab, der er lidt bl.a. som følge af kontrolundersøgelsen, der åbenlyst udgør en privat interesse.
73 Under disse omstændigheder kan der ikke gives medhold i klagepunktet vedrørende den påståede tilsidesættelse af artikel 4, stk. 2, sidste afsnit, i forordning nr. 1049/2001.
74 Det følger heraf, at det tredje anbringende skal forkastes som ugrundet.
Anbringendet om tilsidesættelse af artikel 4, stk. 3, i forordning nr. 1049/2001 og begrundelsespligten
75 Sagsøgeren har i det væsentlige gjort gældende, at Kommissionen har begået en retlig fejl, da den i den anfægtede afgørelse ikke støttede sig på artikel 4, stk. 3, i forordning nr. 1049/2001 vedrørende en igangværende beslutningsproces, hvilken bestemmelse den imidlertid havde påberåbt sig i besvarelsen af den oprindelige begæring. Ifølge sagsøgeren burde denne nye situation, efter at beslutningsprocessen var afsluttet, have foranlediget Kommissionen til at ændre sin holdning og følgelig til at give aktindsigt i sagsakterne. For at afslå sagsøgerens begæring om aktindsigt begrænsede Kommissionen sig til at påberåbe sig bestemmelserne i artikel 4, stk. 2, første og tredje led, i forordning nr. 1049/2001, der er mindre strenge end bestemmelserne i samme forordnings artikel 4, stk. 3, andet afsnit.
76 Sagsøgeren har derfor anfægtet de betingelser, hvorunder Kommissionen har anvendt artikel 4 i forordning nr. 1049/2001. Sagsøgeren er af den opfattelse, at Kommissionen i tilfælde af afslag på aktindsigt skal forklare, hvorledes denne aktindsigt konkret og faktisk ville kunne skade den beskyttede interesse, idet risikoen for en sådan skade skal være rimeligt forudsigelig og ikke rent hypotetisk.
77 Sagsøgeren har for så vidt angår interne dokumenter fremhævet, at en simpel skade på beslutningsprocessen ikke er tilstrækkelig, og at der ifølge retspraksis kræves en alvorlig skade.
78 Det er desuden sagsøgerens opfattelse, at Kommissionen, idet den ikke forklarede, hvorfor den ikke længere støttede sig på artikel 4, stk. 3, andet afsnit, i forordning nr. 1049/2001, tilsidesatte begrundelsespligten i artikel 296, stk. 2, TEUF, og at den i henhold til artikel 7, stk. 2, i forordning nr. 1049/2001 burde have foretaget en fuldstændig ny undersøgelse af den oprindelige afgørelse og i den afgørelse, der stadfæstede den første, have oplyst grundene til, at undtagelsen i artikel 4, stk. 3, andet afsnit, i forordning nr. 1049/2001 ikke fandt anvendelse.
79 Hvad for det første angår en tilsidesættelse af artikel 4, stk. 3, i forordning nr. 1049/2001 må det konstateres, at Kommissionen for at afslå sagsøgerens begæring om aktindsigt i svaret på den oprindelige begæring ganske vist først støttede sig på undtagelsen i denne bestemmelse om risiko for skade på beslutningsprocessen for så vidt angår Kommissionens interne dokumenter.
80 Det bemærkes imidlertid, at det følger af fast retspraksis, at svaret på den oprindelige begæring i henhold til artikel 8 i forordning nr. 1049/2001 kun udgør en første stillingtagen, som giver ansøgeren mulighed for i den pågældende sag at opfordre Kommissionens generalsekretær til at tage denne stillingtagen op til fornyet overvejelse (jf. dom af 24.5.2011, NLG mod Kommissionen, T-109/05 og T-444/05, EU:T:2011:235, præmis 101 og den deri nævnte retspraksis).
81 Følgelig kan kun en foranstaltning, der er vedtaget af Kommissionens generalsekretær, som har karakter af en afgørelse, og som fuldstændigt træder i stedet for den tidligere stillingtagen, have retsvirkninger, der berører ansøgerens interesser, og dermed gøres til genstand for et annullationssøgsmål (jf. dom af 24.5.2011, NLG mod Kommissionen, T-109/05 og T-444/05, EU:T:2011:235, præmis 102 og den deri nævnte retspraksis).
82 I henhold til fast retspraksis kan en EU-institution ved vurderingen af en begæring om aktindsigt i dokumenter, som den er i besiddelse af, desuden tage hensyn til flere af de begrundelser for at meddele afslag herpå, der er angivet i artikel 4 i forordning nr. 1049/2001 (domme af 28.6.2012, Kommissionen mod Éditions Odile Jacob, C-404/10 P, EU:C:2012:393, præmis 113, og Kommissionen mod Agrofert Holding, C-477/10 P, EU:C:2012:394, præmis 55).
83 Kommissionen er følgelig i den afgørelse, som den vedtager til besvarelse af den genfremsatte begæring, på ingen måde forpligtet til at bibeholde det retsgrundlag, der blev anvendt til støtte for dens besvarelse af den oprindelige begæring.
84 Herudover bemærkes, at selv om institutionen er berettiget til at tage hensyn til flere af afslagsgrundene i artikel 4 i forordning nr. 1049/2001, er der intet, der forpligter den til at anvende alle de begrundelser, der kan finde anvendelse, eller til at udtale sig om disse.
85 Kommissionen har i det foreliggende tilfælde alene støttet den anfægtede afgørelse på de undtagelser, der fremgår af artikel 4, stk. 2, første og tredje led, i forordning nr. 1049/2001 og har ikke påberåbt sig samme forordnings artikel 4, stk. 3.
86 Følgelig skal klagepunktet vedrørende tilsidesættelse af bestemmelserne i artikel 4, stk. 3, andet afsnit, i forordning nr. 1049/2001 under alle omstændigheder forkastes, da det er uvirksomt.
87 Hvad for det andet angår tilsidesættelse af begrundelsespligten bemærkes, at det fremgår af fast retspraksis, at den begrundelse, som kræves i henhold til artikel 296, stk. 2, TEUF, skal tilpasses karakteren af den pågældende retsakt og klart og utvetydigt angive de betragtninger, som den institution, der har udstedt retsakten, har lagt til grund, således, at de berørte parter kan få kendskab til grundlaget for den trufne foranstaltning, og således, at den kompetente ret kan udøve sin prøvelsesret.
88 Det må konstateres, at Kommissionen i den anfægtede afgørelse har forklaret grundene til, at den ikke længere støttede sig på artikel 4, stk. 3, i forordning nr. 1049/2001 for at begrunde sin afgørelse om afslag på aktindsigt i den administrative sag, nemlig afslutningen af undersøgelsen ved endelig afgørelse af 3. oktober 2014.
89 Desuden undersøgte Kommissionen ligeledes, om der forelå en mere tungtvejende offentlig interesse i udbredelsen af de dokumenter, der var begæret aktindsigt i, og konkluderede, at de nævnte dokumenter var omfattet af undtagelserne i artikel 4, stk. 2, første og tredje led, i forordning nr. 1049/2001. Sagsøgeren har derfor været i stand til at kende begrundelserne for Kommissionens afslag på begæringen om aktindsigt i den omtvistede procedure.
90 Under disse omstændigheder kan sagsøgerens argumentation vedrørende tilsidesættelse af begrundelsespligten ikke tiltrædes.
91 Hvad for det tredje angår sagsøgerens argumentation om, at Kommissionen i henhold til artikel 7, stk. 2, i forordning nr. 1049/2001 burde have foretaget en ny undersøgelse af den oprindelige afgørelse og have oplyst grundene til, at undtagelsen i artikel 4, stk. 3, i forordning nr. 1049/2001 ikke fandt anvendelse, bemærkes, at artikel 7, stk. 2, for så vidt angår behandlingen af oprindelige begæringer fastsætter, at såfremt institutionen giver den, der har fremsat begæringen, helt eller delvist afslag, kan vedkommende inden 15 arbejdsdage fra modtagelsen af institutionens svar genfremsætte begæringen over for institutionen med henblik på at få denne til at tage begæringen op til fornyet behandling.
92 Det må konstateres, at sagsøgeren har genfremsat en begæring over for Kommissionen, og at denne besvarede den.
93 Den første del af anbringendets tredje led savner således grundlag i de faktiske omstændigheder, og den anden del falder sammen med den argumentation, der blev fremført til støtte for det andet led, der skal forkastes af de grunde, der er anført i præmis 87 og 88 ovenfor.
94 Det følger heraf, at dette anbringende skal forkastes, idet det er delvist uvirksomt, delvist ugrundet.
Det fjerde anbringende vedrørende tilsidesættelse af artikel 4, stk. 4, i forordning nr. 1049/2001
95 Med det fjerde anbringende har sagsøgeren gjort gældende, at artikel 4, stk. 4, i forordning nr. 1049/2001 fastsætter, at institutionen rådfører sig med de tredjemænd, i det foreliggende tilfælde de andre telekommunikationsvirksomheder, der har været genstand for den omhandlede procedure, for at vurdere, om en undtagelse i henhold til artikel 4, stk. 1 og 2, finder anvendelse, og at det alene er muligt at undlade en sådan rådføring, såfremt det er indlysende, at dokumentet skal eller ikke skal udleveres, hvilket ikke er godtgjort i det foreliggende tilfælde. Sagsøgeren har anført, at der i det foreliggende tilfælde ikke har fundet nogen rådføring sted.
96 Artikel 4, stk. 4, i forordning nr. 1049/2001 bestemmer, at med hensyn til dokumenter hidrørende fra tredjemand rådfører institutionen sig med tredjemanden for at vurdere, om en undtagelse i henhold til artikel 4, stk. 1 eller 2, finder anvendelse, medmindre det er indlysende, at dokumentet skal eller ikke skal udleveres.
97 Det følger heraf, at artikel 4, stk. 4, i forordning nr. 1049/2001 ikke i alle situationer pålægger institutionerne at rådføre sig med tredjemand.
98 I den foreliggende sag må det konstateres, at Kommissionen gav afslag på sagsøgerens begæring om aktindsigt, idet den støttede sig på en generel formodning vedrørende undtagelserne i artikel 4, stk. 2, første og tredje led, i forordning nr. 1049/2001, og at Kommissionen fandt, at samtlige dokumenter i den omhandlede procedure ikke burde udleveres.
99 I modsætning til hvad sagsøgeren har gjort gældende, påhvilede det under disse omstændigheder ikke Kommissionen at rådføre sig med tredjemændene, der i det foreliggende tilfælde udgøres af andre telekommunikationsvirksomheder, som havde været genstand for en undersøgelse i forbindelse med den omhandlede procedure.
100 Følgelig kan klagepunktet vedrørende tilsidesættelse af artikel 4, stk. 4, i forordning nr. 1049/2001 ikke tiltrædes.
101 Det følger heraf, at det fjerde anbringende skal forkastes som ugrundet.
Det femte anbringende om tilsidesættelse af artikel 4, stk. 6, i forordning nr. 1049/2001
102 Sagsøgeren har gjort gældende, at Kommissionen har anvendt artikel 4, stk. 6, i forordning nr. 1049/2001 fejlagtigt, idet denne afslog at give sagsøgeren i det mindste delvis aktindsigt.
103 Det er sagsøgerens opfattelse, at Kommissionen burde have vurderet muligheden for at give delvis aktindsigt i visse dokumenter ved at udelade visse passager eller ved at udarbejde en ikke-fortrolig version, da retten til delvis aktindsigt ellers ville blive frataget enhver effektiv virkning.
104 Hvis kun dele af det dokument, der er begæret aktindsigt i, er omfattet af en undtagelse, skal den resterende del af dokumentet i henhold til artikel 4, stk. 6, i forordning nr. 1049/2001 udleveres.
105 Det bemærkes, at den generelle formodning, der er påberåbt af Kommissionen, ikke udelukker muligheden for at godtgøre, at et givent dokument, der er begæret aktindsigt i, ikke er omfattet af denne formodning (jf. i denne retning dom af 14.11.2013, LPN og Finland mod Kommissionen, C-514/11 P og C-605/11 P, EU:C:2013:738, præmis 66 og den deri nævnte retspraksis). Kravet om at undersøge, om den omhandlede generelle formodning faktisk finder anvendelse, kan derimod ikke fortolkes således, at Kommissionen skal foretage en individuel undersøgelse af alle de begærede dokumenter i den foreliggende sag. Et sådant krav ville fratage den generelle formodning dens effektive virkning, dvs. at gøre det muligt for Kommissionen at besvare en overordnet begæring om aktindsigt på tilsvarende overordnet vis (dom af 14.11.2013, LPN og Finland mod Kommissionen, C-514/11 P og C-605/11 P, EU:C:2013:738, præmis 68).
106 I den foreliggende sag er det tilstrækkeligt at konstatere, at Kommissionen gav afslag på begæringen om aktindsigt i sagsakterne i den omhandlede procedure, idet den støttede sig på en generel formodning vedrørende undtagelserne i artikel 4, stk. 2, første og tredje led, i forordning nr. 1049/2001.
107 Under disse omstændigheder er de dokumenter, der er begæret aktindsigt i, idet de er omfattet af den nævnte generelle formodning, i henhold til Domstolens faste praksis ikke undergivet forpligtelsen til hel eller delvis udbredelse af deres indhold (jf. i denne retning dom af 28.6.2012, Kommissionen mod Éditions Odile Jacob, C-404/10 P, EU:C:2012:393, præmis 133, og af 27.2.2014, Kommissionen mod EnBW, C-365/12 P, EU:C:2014:112, præmis 134).
108 Derfor kan klagepunktet vedrørende tilsidesættelse af artikel 4, stk. 6, i forordning nr. 1049/2001 ikke tiltrædes.
109 Det følger heraf, at det femte anbringende skal forkastes som ugrundet.
Det sjette anbringende vedrørende tilsidesættelse af artikel 41 og 42 i chartret om grundlæggende rettigheder og forpligtelsen til gennemsigtighed i artikel 15, stk. 3, TEUF
110 Med dette anbringende, der er fremsat subsidiært, gør sagsøgeren i det væsentlige gældende, at det, såfremt denne ikke gives medhold i argumenterne vedrørende tilsidesættelse af forordning nr. 1049/2001, skal fastslås, at der foreligger tilsidesættelse af sagsøgerens grundlæggende ret til aktindsigt i de dokumenter, der indgår i Kommissionens administrative sag, som er sikret ved artikel 42 i chartret om grundlæggende rettigheder, af sagsøgerens ret til aktindsigt i den nævnte sag, som er sikret ved artikel 41, stk. 2, litra b), i chartret om grundlæggende rettigheder og af gennemsigtighedsprincippet, som er forankret i artikel 15, stk. 3, TEUF.
111 Det er desuden sagsøgerens opfattelse, at selv om beskyttelsen af fortrolighed og tavshedspligt er et mål af generel interesse, som er anerkendt i artikel 339 TEUF og nærmere defineret i bestemmelser i den afledte ret, er begrænsningen af retten til aktindsigt med det formål at beskytte disse interesser eller formålet med undersøgelser uforholdsmæssig i den foreliggende sag.
112 Det bemærkes indledningsvis, at nærværende sag vedrører en begæring om aktindsigt i dokumenter, der indgår i sagsakterne i en administrativ procedure på grundlag af forordning nr. 1049/2001, hvilket bl.a. fremgår af sagsøgerens e-mail af 23. oktober 2014, og ikke en begæring om aktindsigt i sagsakter støttet på de særlige bestemmelser i forordning nr. 1/2003 og nr. 773/2004, der har til formål at sikre overholdelsen af den ret til forsvar, som de berørte parter har i en sag om overtrædelse af de konkurrenceretlige regler.
113 Hvad for det første angår Kommissionens tilsidesættelse af artikel 42 i chartret om grundlæggende rettigheder om retten til aktindsigt og af artikel 15, stk. 3, TEUF, bemærkes, at retten til aktindsigt ifølge den sidstnævnte bestemmelse sikres med forbehold for de principper og begrænsninger, der fastsættes ved forordning af Parlamentet og Rådet efter den almindelige lovgivningsprocedure. Således fastsætter forordning nr. 1049/2001, der er vedtaget på grundlag af artikel 255 EF, hvis indhold er forankret i artikel 15, stk. 3, TEUF, de generelle principper for og begrænsninger i retten til aktindsigt i dokumenter, som Kommissionen er i besiddelse af. Desuden fremgår det af artikel 52, stk. 2, i chartret om grundlæggende rettigheder, at de rettigheder, der anerkendes i dette charter, og for hvilke der er fastlagt bestemmelser i traktaterne, udøves på de betingelser og med de begrænsninger, der er fastlagt deri.
114 Rettens efterprøvelse skal derfor alene omfatte lovligheden af afgørelsen om afslag på grundlag af forordning nr. 1049/2001 og ikke denne afgørelses lovlighed i forhold til chartret om grundlæggende rettigheder, henset til den omstændighed, at der ikke i den foreliggende sag er rejst nogen ulovlighedsindsigelse. Som det følger af bl.a. undersøgelsen af den andet anbringende, har Kommissionen afslået aktindsigt i de dokumenter, der er begæret aktindsigt i, i henhold til forordning nr. 1049/2001 (jf. i denne retning kendelse af 2.9.2014, Verein Natura Havel og Vierhaus mod Kommissionen, T-538/13, ikke trykt i Sml., EU:T:2014:738, præmis 69 og 70).
115 Hvad for det andet angår tilsidesættelse af retten til god forvaltning, der bl.a. omfatter retten for enhver til aktindsigt i de akter, der vedrører ham eller hende, som er anerkendt i artikel 41, stk. 2, litra b), i chartret om grundlæggende rettigheder, er det tilstrækkeligt at konstatere, at den anfægtede afgørelse vedrørte en begæring om aktindsigt i dokumenter og ikke en begæring om indsigt i sagsmappen. Det følger nemlig af e-mailen af 23. oktober 2014, at sagsøgeren udtrykkeligt oplyste Kommissionen om, at dennes begæring skulle forstås som en begæring om aktindsigt i dokumenter i henhold til forordning nr. 1049/2001, hvilket bekræftes af en overordnet læsning af den genfremsatte begæring.
116 Under alle omstændigheder skal det bemærkes, at den ret til aktindsigt i sagsakter, der er anerkendt i chartret om grundlæggende rettigheder, er fastsat i forordning nr. 1/2003 og nr. 773/2004 for så vidt angår undersøgelser, der er omfattet af artikel 101 TEUF og 102 TEUF. Sagsøgeren har desuden ikke rejst nogen ulovlighedsindsigelse for så vidt angår forordning nr. 1/2003 og nr. 773/2004 vedrørende tilsidesættelse af chartret. Det følger endvidere af ordlyden af artikel 15, stk. 1, i forordning nr. 773/2004, at der gives indsigt i sagsakterne til de parter, til hvem Kommissionen har rettet en klagepunktsmeddelelse. Det er ubestridt, at Kommissionen ikke har rettet nogen klagepunktsmeddelelse til sagsøgeren. Under disse omstændigheder kan sagsøgeren derfor ikke gøre gældende, at der er sket en tilsidesættelse af retten til indsigt i Kommissionens sagsakter i den omhandlede konkurrenceretlige undersøgelse.
117 Klagepunkterne vedrørende tilsidesættelse af artikel 41 og 42 i chartret om grundlæggende rettigheder og forpligtelsen til gennemsigtighed i artikel 15, stk. 3, TEUF, skal følgelig forkastes.
118 Hvad for det tredje angår sagsøgerens argumentation vedrørende de begrænsninger, der alene kan foretages i retten til aktindsigt, såfremt disse begrænsninger faktisk opfylder formål af generel interesse og ikke med hensyn til det tilstræbte formål udgør en uforholdsmæssig og urimelig byrde, bemærkes – hvis det antages, at sagsøgeren har villet påberåbe sig en tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet – at dette princip indebærer, at EU-institutionernes retsakter ikke må gå videre, end hvad der er passende og nødvendigt for gennemførelsen af det formål, der lovligt tilstræbes med den omhandlede lovgivning, hvorved det forudsættes, at såfremt det er muligt at vælge mellem flere egnede foranstaltninger, skal den mindst indgribende foranstaltning vælges, og byrderne må herved ikke være uforholdsmæssige i forhold til de tilsigtede mål (dom af 17.10.2013, Schaible, C-101/12, EU:C:2013:661, præmis 29). På området for aktindsigt er det således fastslået i retspraksis, at proportionalitetsprincippet indebærer, at fravigelser ikke går videre, end hvad der er passende og nødvendigt for at gennemføre det formål, der tilstræbes (dom af 20.9.2016, PAN Europe mod Kommissionen, T-51/15, ikke trykt i Sml., EU:T:2016:519, præmis 21).
119 Det bemærkes i den foreliggende sag, at de undtagelser, der er fastsat i artikel 4, stk. 2, første og tredje led, i forordning nr. 1049/2001, og som er blevet påberåbt af Kommissionen for at begrunde afgørelsen om afslag på aktindsigt over for sagsøgeren, dels har til formål at beskytte de berørte virksomheders forretningsmæssige interesser, dels at beskytte formålet med undersøgelser, og at disse formål opfylder hensyn af generel interesse, der i øvrigt ikke synes at være uforholdsmæssige i forhold til de tilstræbte formål.
120 Klagepunktet om tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet skal derfor forkastes.
121 Det følger heraf, at det sjette anbringende skal forkastes som ugrundet.
Det syvende anbringende vedrørende tilsidesættelse af artikel 8 i forordning nr. 1049/2001
122 Sagsøgeren har gjort gældende, at Kommissionen har tilsidesat artikel 8, stk. 1 og 2, i forordning nr. 1049/2001, idet den ikke har behandlet den genfremsatte begæring om aktindsigt inden for de frister, der er fastsat i disse bestemmelser.
123 Sagsøgeren har fremhævet, at Kommissionen, selv om den på dagen for udløbet af den gældende frist oplyste sagsøgeren om forlængelsen af denne frist med 15 arbejdsdage, dog ikke gav nogen detaljeret begrundelse herfor.
124 Det er sagsøgerens opfattelse, at den omstændighed, at Kommissionen forlængede svarfristen to gange, selv om artikel 8, stk. 2, i forordning nr. 1049/2001 ikke fastsætter en sådan mulighed, ligeledes udgør en tilsidesættelse af denne bestemmelse. Sagsøgeren har anført, at Kommissionen heller ikke har givet en detaljeret begrundelse for denne anden forlængelse.
125 Det bemærkes, at Kommissionen under den administrative procedure for den skal respektere de proceduremæssige garantier, der er foreskrevet i EU-retten (dom af 14.5.1998, Enso Española mod Kommissionen, T-348/94, EU:T:1998:102, præmis 56, og af 18.6.2008, Hoechst mod Kommissionen, T-410/03, EU:T:2008:211, præmis 128).
126 I denne henseende er den frist på 15 arbejdsdage med mulighed for forlængelse, som institutionen i henhold til artikel 8, stk. 1 og 2, i forordning nr. 1049/2001 har til at besvare den genfremsatte begæring, ufravigelig. Udløbet af denne frist har imidlertid ikke den virkning, at institutionen fratages beføjelsen til at træffe en afgørelse.
127 Hvad angår aktindsigt har lovgiver forudset konsekvenserne af en overskridelse af den fastsatte frist i henhold til artikel 8, stk. 1 og 2, i forordning nr. 1049/2001, idet lovgiver i den nævnte forordnings artikel 8, stk. 3, har fastsat, at institutionens manglende iagttagelse heraf giver adgang til iværksættelse af domstolsprøvelse (dom af 19.1.2010, Co-Frutta mod Kommissionen, T-355/04 og T-446/04, EU:T:2010:15, præmis 58).
128 I den foreliggende sag skal det bemærkes, at Kommissionen besvarede begæringen om aktindsigt, inden sagsøgeren i overensstemmelse med artikel 8, stk. 3, i forordning nr. 1049/2001 drog konsekvenserne af den manglende besvarelse inden for fristen ved iværksættelse af en domstolsprøvelse.
129 Under disse omstændigheder kan denne fristoverskridelse, hvor beklagelig den end måtte være, ifølge Domstolens praksis ikke behæfte den anfægtede afgørelse med en ulovlighed, der kan begrunde dens annullation (jf. i denne retning dom af 28.6.2012, Kommissionen mod Agrofert Holding, C-477/10 P, EU:C:2012:394, præmis 89).
130 Klagepunktet om tilsidesættelse af artikel 8 i forordning nr. 1049/2001 kan følgelig ikke tiltrædes.
131 Det følger heraf, at det syvende anbringende skal forkastes som ugrundet.
132 Det følger af samtlige de ovenstående betragtninger, at ingen af sagsøgerens anbringender er begrundede.
133 Følgelig skal Kommissionen frifindes i det hele.
Sagens omkostninger
134 I henhold til artikel 134, stk. 1, i Rettens procesreglement pålægges det den tabende part at betale sagsomkostningerne, hvis der er nedlagt påstand herom. Da sagsøgeren har tabt sagen, bør det pålægges denne at betale sagsomkostningerne i overensstemmelse med Kommissionens påstand herom.
På grundlag af disse præmisser
udtaler og bestemmer
RETTEN (Sjette Afdeling):
1) Europa-Kommissionen frifindes.
2) Deutsche Telekom AG betaler sagens omkostninger.
Frimodt Nielsen | Collins | Valančius |
Afsagt i offentligt retsmøde i Luxembourg den 28. marts 2017.
Underskrifter