SENTENCIA DEL TRIBUNAL GENERAL (Sala Sexta)
de 28 de marzo de 2017 (*)
«Acceso a los documentos — Reglamento (CE) n.o 1049/2001 — Documentos relativos a un procedimiento de aplicación de las normas sobre competencia — Denegación de acceso — Obligación de motivación — Excepción relativa a la protección de los intereses comerciales de un tercero — Excepción relativa a la protección del objetivo de las actividades de inspección, investigación y auditoría — Interés público superior — Consulta a terceros — Transparencia — Falta de respuesta a una solicitud confirmatoria dentro del plazo»
En el asunto T‑210/15,
Deutsche Telekom AG, con domicilio social en Bonn (Alemania), representada por el Sr. A. Rosenfeld y la Sra. O. Corzilius, abogados,
parte demandante,
contra
Comisión Europea, representada inicialmente por la Sra. J. Vondung y el Sr. A. Buchet, y posteriormente por los Sres. F. Erlbacher, P. Van Nuffel y A. Dawes, en calidad de agentes,
parte demandada,
que tiene por objeto un recurso basado en el artículo 263 TFUE por el que se solicita la anulación de la decisión de la Comisión de 17 de febrero de 2015 por la que se deniega a la demandante el acceso a los documentos relativos al procedimiento por abuso de posición dominante con la referencia COMP/AT.40089 — Deutsche Telekom,
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Sexta),
integrado por el Sr. S. Frimodt Nielsen, Presidente, y los Sres. A.M. Collins y V. Valančius (Ponente), Jueces;
Secretario: Sra. S. Bukšek Tomac, administradora;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos y celebrada la vista el 27 de octubre de 2016;
dicta la siguiente
Sentencia
Antecedentes del litigio
1 Mediante decisión de 25 de junio de 2013, la Comisión Europea ordenó una inspección en los locales de la demandante, Deustche Telekom AG, de conformidad con el artículo 20 del Reglamento (CE) n.o 1/2003 del Consejo, de 16 de diciembre de 2002, relativo a la aplicación de las normas sobre competencia previstas en los artículos [101 TFUE] y [102 TFUE] (DO 2003, L 1, p. 1).
2 A tenor de dicha decisión, la Comisión disponía de información según la cual la demandante «[podía] tener una posición dominante en uno o varios mercados pertinentes en lo que atañ[ía] a la prestación de servicios de conectividad a Internet» y «[había] podido aplicar prácticas que [restringían] y/o [degradaban] la calidad de los servicios de conectividad a Internet en el EEE», con la consecuencia de que «proveedores independientes de contenido y/o de aplicaciones en Internet se encontraran en una situación de desventaja competitiva».
3 Del 9 al 11 de julio de 2013, la Comisión procedió a realizar registros en los locales de la demandante.
4 Mediante un comunicado de prensa de 3 de octubre de 2014, la Comisión dio a conocer su decisión de finalizar su investigación sobre las prácticas de algunos operadores europeos de telecomunicaciones en los mercados de los servicios de conectividad a Internet e indicó que continuaría vigilando este sector.
5 El 7 de octubre de 2014, la demandante presentó una solicitud de acceso a los documentos incluidos en el expediente de la Comisión con arreglo al artículo 2, apartado 1, del Reglamento (CE) n.o 1049/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de mayo de 2001, relativo al acceso del público a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión (DO 2001, L 145, p. 43), y al artículo 27, apartado 2, segunda frase, del Reglamento n.o 1/2003.
6 Mediante escrito de 14 de octubre de 2014 y correo electrónico de 23 de octubre de 2014 dirigidos a la Comisión, la demandante precisó que la solicitud de acceso se refería a todos los documentos incluidos en el expediente del procedimiento por abuso de posición dominante con la referencia COMP/AT.40089 — Deutsche Telekom. Por otro lado, en el citado correo electrónico, la demandante especificó que su solicitud podía analizarse como una solicitud de acceso a los documentos basada en el Reglamento n.o 1049/2001.
7 Mediante escrito de 13 de noviembre de 2014, la Comisión denegó la solicitud inicial de la demandante. Diferenció a este respecto dos categorías de documentos: por una parte, los documentos internos de la Comisión, a los que denegó el acceso sobre la base del artículo 4, apartado 3, del Reglamento n.o 1049/2001, relativo a la protección del proceso de toma de decisiones, y del artículo 4, apartado 2, primer guion, del mismo Reglamento, relativo a la protección de los intereses comerciales de una persona física o jurídica, y, por otra parte, los documentos intercambiados entre la Comisión y las partes interesadas, a los que denegó el acceso sobre la base del artículo 4, apartado 2, primer guion, del Reglamento n.o 1049/2001.
8 Mediante escrito de 26 de noviembre de 2014, la demandante presentó una solicitud confirmatoria en el sentido del artículo 8 del Reglamento n.o 1049/2001.
9 Mediante escrito de 17 de diciembre de 2014, la Comisión informó a la demandante de que necesitaba ampliar el plazo de respuesta hasta el 19 de enero de 2015. El 19 de enero de 2015, la Comisión comunicó a la demandante que no podía resolver sobre la solicitud en el plazo anunciado y que se le remitiría una respuesta lo antes posible.
10 Mediante decisión de 17 de febrero de 2015 (en lo sucesivo, «decisión impugnada»), la Comisión rechazó la solicitud confirmatoria de la demandante, pero, para fundamentar esta decisión, invocó, no obstante, un fundamento jurídico diferente del que había aducido en su respuesta a la solicitud inicial.
11 En primer lugar, respecto a la excepción relativa a la protección del proceso de toma de decisiones, la Comisión indicó que ésta ya no procedía, dado que había adoptado una decisión final el 3 de octubre de 2014 en el procedimiento por abuso de posición dominante COMP/AT.40089.
12 Asimismo, la Comisión, en esencia, invocó la excepción relativa a la protección de los intereses comerciales y, sobre esa base, se negó a dar acceso, por una parte, a sus documentos internos y, por otra, a los documentos intercambiados con terceros.
13 Como admitieron las partes en la vista, esta distinción entre documentos internos y documentos intercambiados con terceros, aunque no haya facilitado la tramitación del asunto por el Tribunal, carece, no obstante, de incidencia en el caso de autos, dado que consta que la Comisión aplicó la presunción a todos los documentos del expediente del procedimiento.
14 Por último, y sobre la base de la misma presunción general, la Comisión invocó la excepción relativa a la protección del objetivo de las actividades de investigación prevista por el artículo 4, apartado 2, tercer guion, del Reglamento n.o 1049/2001 para todos los documentos objeto de la solicitud, sin distinguir esta vez, no obstante, entre sus documentos internos y los documentos intercambiados con terceros.
15 A este respecto, alegó que, por analogía con la jurisprudencia en materia de prácticas colusorias, existía una presunción general según la cual la divulgación de tales documentos supondría un perjuicio, en principio, para la protección de los intereses comerciales de las empresas afectadas y para la protección del objetivo de las actividades de investigación y que, en consecuencia, podía denegar el acceso a los documentos que obraban en el expediente administrativo establecido en materia de abuso de posición dominante sin tener que proceder a un examen individual de cada uno de los documentos de éste.
16 Para terminar, consideró que ninguna de las alegaciones formuladas por la demandante acreditaba la existencia de un interés público superior que justificase la divulgación de los documentos y, en consecuencia, desestimó la solicitud confirmatoria.
Procedimiento y pretensiones de las partes
17 Mediante demanda presentada en la Secretaría del Tribunal General el 24 de abril de 2015, la demandante interpuso el presente recurso.
18 La demandante solicita al Tribunal que:
– Anule la decisión impugnada.
– Condene en costas a la Comisión.
19 La Comisión solicita al Tribunal que:
– Desestime el recurso.
– Condene en costas a la demandante.
Fundamentos de Derecho
20 En apoyo de su recurso, la demandante invoca, en esencia, siete motivos basados: el primero, en la infracción del artículo 4, apartado 3, párrafo segundo, del Reglamento n.o 1049/2001 y en el incumplimiento de la obligación de motivación; el segundo, en la infracción del artículo 4, apartado 2, guiones primero y tercero, del Reglamento n.o 1049/2001; el tercero, en la infracción del artículo 4, apartado 2, último párrafo, del Reglamento n.o 1049/2001; el cuarto, en la infracción del artículo 4, apartado 4, del Reglamento n.o 1049/2001; el quinto, en la infracción del artículo 4, apartado 6, del Reglamento n.o 1049/2001; el sexto, en la infracción del artículo 41, apartado 2, letra b), y del artículo 42 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea así como en el incumplimiento de la obligación de transparencia prevista en el artículo 15 TFUE, apartado 3, y, el séptimo, en la infracción del artículo 8 del Reglamento n.o 1049/2001.
21 Con carácter preliminar, procede apreciar si cabe reconocer la existencia de una presunción general respecto a una solicitud de acceso relativa a los documentos que obran en el expediente administrativo en materia de abuso de posición dominante.
Sobre la existencia de una presunción general en cuanto a una solicitud de acceso a los documentos que obran en el expediente administrativo en materia de abuso de posición dominante
22 En virtud del artículo 15 TFUE, apartado 3, y del artículo 42 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, todo ciudadano de la Unión, así como toda persona física o jurídica que resida o tenga su domicilio social en un Estado miembro, tiene derecho a acceder a los documentos de las instituciones, órganos y organismos de la Unión, con arreglo a los principios y las condiciones establecidas de conformidad con dicho artículo 15 TFUE, apartado 3. Concretamente, en virtud de esta última disposición, párrafo segundo, tales principios y condiciones serán determinados mediante reglamentos por el Parlamento Europeo y el Consejo de la Unión Europea, con arreglo al procedimiento legislativo ordinario.
23 Sobre esta base, el Reglamento n.o 1049/2001 tiene por objeto conferir al público el derecho de acceso más amplio posible a los documentos de las instituciones de la Unión, aunque, como se desprende del régimen de excepciones establecido en su artículo 4, tal derecho de acceso está sometido a ciertos límites basados en razones de interés público o privado (véase la sentencia de 27 de febrero de 2014, Comisión/EnBW, C‑365/12 P, EU:C:2014:112, apartado 61 y jurisprudencia citada).
24 En particular, resulta del artículo 4, apartado 2, guiones primero y tercero, del Reglamento n.o 1049/2001 que las instituciones denegarán el acceso a un documento cuya divulgación suponga un perjuicio para la protección de los intereses comerciales de una persona física o jurídica y para la protección del objetivo de las actividades de inspección, investigación y auditoría, salvo que su divulgación revista un interés público superior.
25 Este régimen de excepciones se fundamenta en la ponderación de los intereses en juego, a saber, los intereses que se verían favorecidos por la divulgación del o de los documentos solicitados y aquellos otros que resultarían amenazados por esa divulgación (sentencias de 14 de noviembre de 2013, LPN y Finlandia/Comisión, C‑514/11 P y C‑605/11 P, EU:C:2013:738, apartado 42, y de 27 de febrero de 2014, Comisión/EnBW, C‑365/12 P, EU:C:2014:112, apartado 63).
26 Las excepciones establecidas por el Reglamento n.o 1049/2001, que invalidan el principio del mayor acceso posible del público a los documentos, deben interpretarse y aplicarse en sentido estricto (véase la sentencia de 3 de julio de 2014, Consejo/in ’t Veld, C‑350/12 P, EU:C:2014:2039, apartado 48 y jurisprudencia citada).
27 Por consiguiente, para justificar la denegación de acceso a un documento cuya divulgación se ha solicitado, no basta, en principio, con que el documento solicitado esté incluido en el ámbito de una actividad mencionada en el artículo 4, apartado 2, del Reglamento n.o 1049/2001. También corresponde, en principio, a la institución destinataria de la solicitud explicar las razones por las que el acceso a dicho documento puede menoscabar concreta y efectivamente el interés protegido por una excepción o las excepciones que invoque (sentencias de 1 de julio de 2008, Suecia y Turco/Consejo, C‑39/05 P y C‑52/05 P, EU:C:2008:374, apartado 49, y de 27 de febrero de 2014, Comisión/EnBW, C‑365/12 P, EU:C:2014:112, apartado 64). Además, el riesgo de dicho menoscabo debe ser razonablemente previsible y no puramente hipotético (sentencia de 1 de julio de 2008, Suecia y Turco/Consejo, C‑39/05 P y C‑52/05 P, EU:C:2008:374, apartado 43).
28 No obstante, la institución interesada puede basarse en presunciones generales que se apliquen a determinadas categorías de documentos, toda vez que consideraciones similares pueden aplicarse a solicitudes de documentos de igual naturaleza (véase la sentencia de 27 de febrero de 2014, Comisión/EnBW, C‑365/12 P, EU:C:2014:112, apartado 65 y jurisprudencia citada).
29 Así, en el caso de una solicitud referida a un conjunto de documentos de determinada naturaleza, la institución de que se trate puede basarse en una presunción general según la cual la divulgación de aquéllos supondría, en principio, un perjuicio para la protección de alguno de los intereses enumerados en el artículo 4 del Reglamento n.o 1049/2001, reconocimiento que permite que la institución de que se trate tramite una solicitud global y responda a ella de una manera igualmente global (véase la sentencia de 27 de febrero de 2014, Comisión/EnBW, C‑365/12 P, EU:C:2014:112, apartados 67 y 68 y jurisprudencia citada).
30 En particular, en el caso de una solicitud referida a un conjunto de documentos obrantes en el expediente de un procedimiento de aplicación de las normas sobre competencia, el órgano jurisdiccional de la Unión ha considerado, en primer lugar, que la Comisión está facultada para presumir —sin llevar a cabo un examen concreto e individual de cada uno de esos documentos— que su divulgación supondría un perjuicio, en principio, tanto para la protección del objetivo de las actividades de inspección e investigación como para la protección de los intereses comerciales de las empresas partes en el procedimiento, pues ambos tipos de protección se encuentran estrechamente relacionados en este contexto (véase la sentencia de 7 de julio de 2015, Axa Versicherung/Comisión, T‑677/13, EU:T:2015:473, apartado 39 y jurisprudencia citada).
31 Procede considerar que esta jurisprudencia, desarrollada en materia de acceso a los documentos que obran en el expediente administrativo creado en el marco de un procedimiento relativo a una práctica colusoria, debe aplicarse por analogía y por razones idénticas al acceso a los documentos obrantes en el expediente administrativo constituido en el marco de un procedimiento relativo a un abuso de posición dominante, y ello tanto si se trata de los documentos que la Comisión intercambió con las partes en el procedimiento o con terceros como de documentos internos que la Comisión elaboró para tramitar el procedimiento en cuestión.
32 Tal presunción general puede resultar, efectivamente, por lo que respecta a los procedimientos de aplicación del artículo 102 TFUE, de las disposiciones del Reglamento n.o 1/2003 y del Reglamento (CE) n.o 773/2004 de la Comisión, de 7 de abril de 2004, relativo al desarrollo de los procedimientos de la Comisión con arreglo a los artículos [101 TFUE] y [102 TFUE] (DO 2004, L 123, p. 18), que regulan específicamente el derecho de acceso a los documentos que obran en los expedientes de la Comisión relativos a esos procedimientos.
33 A este respecto, es importante destacar que los Reglamentos n.os 1/2003 y 773/2004 persiguen objetivos diferentes a los del Reglamento n.o 1049/2001, ya que pretenden asegurar el respeto del derecho de defensa del que disfrutan las partes interesadas y la tramitación diligente de las denuncias, a la vez que garantizar el respeto del secreto profesional en los procedimientos de aplicación del artículo 102 TFUE, mientras que el objetivo del Reglamento n.o 1049/2001 es facilitar al máximo el ejercicio del derecho de acceso a los documentos y promover las buenas prácticas administrativas, garantizando la mayor transparencia posible del proceso de toma de decisiones de las autoridades públicas y de la información en la que basan sus decisiones (véanse, por analogía, las sentencias de 27 de febrero de 2014, Comisión/EnBW, C‑365/12 P, EU:C:2014:112, apartado 83, y de 13 de septiembre de 2013, Países Bajos/Comisión, T‑380/08, EU:T:2013:480, apartado 30).
34 Pues bien, consta que, en el presente caso, la demandante presentó una solicitud de acceso a los documentos que obran en el expediente administrativo de que se trata con arreglo al Reglamento n.o 1049/2001, como confirmó en su correo electrónico de 23 de octubre de 2014.
35 Asimismo, en cuanto a la contradicción entre el Reglamento n.o 1049/2001 y otra norma del Derecho de la Unión, es preciso recordar que los Reglamentos n.os 1049/2001 y 1/2003 no contienen ninguna disposición que establezca expresamente la primacía de uno de ellos sobre el otro, por lo que es preciso lograr una aplicación de cada uno ellos que sea compatible con la del otro y permitir así una aplicación coherente de ambos (sentencias de 27 de febrero de 2014, Comisión/EnBW, C‑365/12 P, EU:C:2014:112, apartado 84, y de 13 de septiembre de 2013, Países Bajos/Comisión, T‑380/08, EU:T:2013:480, apartado 31).
36 No obstante, por una parte, si bien el Reglamento n.o 1049/2001 tiene por objeto conferir al público el derecho de acceso más amplio posible a los documentos de las instituciones, ese derecho está sometido a ciertos límites basados en razones de interés público o privado.
37 Por otra parte, el artículo 27, apartado 2, y el artículo 28 del Reglamento n.o 1/2003, así como los artículos 6, 8, 15 y 16 del Reglamento n.o 773/2004, regulan de manera restrictiva el uso de los documentos obrantes en el expediente de un procedimiento de aplicación del artículo 102 TFUE, limitando el acceso al expediente a las «partes» y a los «denunciantes» cuya denuncia se proponga desestimar la Comisión, sin perjuicio de la no divulgación de los secretos comerciales y de otras informaciones confidenciales de las empresas, así como de los documentos internos de la Comisión y de las autoridades de la competencia de los Estados miembros, y siempre que los documentos a los que se conceda acceso sólo se utilicen a efectos de procedimientos judiciales o administrativos cuyo objeto sea la aplicación del artículo 102 TFUE (véanse, por analogía, las sentencias de 27 de febrero de 2014, Comisión/EnBW, C‑365/12 P, EU:C:2014:112, apartado 86, y de 13 de septiembre de 2013, Países Bajos/Comisión, T‑380/08, EU:T:2013:480, apartado 38).
38 De ello resulta que no sólo las partes en un procedimiento de aplicación del artículo 102 TFUE no disponen de un derecho de acceso ilimitado a los documentos obrantes en el expediente de la Comisión, sino que, además, los terceros, excepto los denunciantes, no disponen en dicho procedimiento del derecho de acceso a los documentos del expediente de la Comisión (véase, por analogía, la sentencia de 27 de febrero de 2014, Comisión/EnBW, C‑365/12 P, EU:C:2014:112, apartado 87).
39 Estas consideraciones se deben tener en cuenta para la interpretación del artículo 4, apartado 2, guiones primero y tercero, del Reglamento n.o 1049/2001. En efecto, si personas distintas de las que disponen del derecho de acceso al expediente en virtud de los Reglamentos n.os 1/2003 y 773/2004 o de las que disponían en principio de ese derecho pero no hicieron uso de él, o a las que se les denegó, pudieran obtener el acceso a los documentos con fundamento en el Reglamento n.o 1049/2001, se alteraría el régimen instaurado por los Reglamentos n.os 1/2003 y 773/2004 (véanse, por analogía, las sentencias de 27 de febrero de 2014, Comisión/EnBW, C‑365/12 P, EU:C:2014:112, apartado 88, y de 13 de septiembre de 2013, Países Bajos/Comisión, T‑380/08, EU:T:2013:480, apartado 40).
40 Es cierto que el derecho a consultar el expediente administrativo en el marco de un procedimiento de aplicación del artículo 102 TFUE y el derecho de acceso a los documentos en virtud del Reglamento n.o 1049/2001 se distinguen jurídicamente, pero no es menos cierto que conducen a una situación comparable desde un punto de vista funcional. En efecto, con independencia de la base jurídica sobre la que se concede el acceso al expediente, ese acceso permite conocer las observaciones y los documentos presentados a la Comisión por la empresa interesada y por terceros (véanse, por analogía, las sentencias de 27 de febrero de 2014, Comisión/EnBW, C‑365/12 P, EU:C:2014:112, apartado 89, y de 13 de septiembre de 2013, Países Bajos/Comisión, T‑380/08, EU:T:2013:480, apartado 32).
41 En estas circunstancias, cabe considerar que un acceso generalizado, sobre la base del Reglamento n.o 1049/2001, a los documentos intercambiados, en el marco de un procedimiento de conformidad con el artículo 102 TFUE, entre la Comisión y las partes interesadas en ese procedimiento o los terceros puede poner en peligro el equilibrio que el legislador de la Unión ha querido garantizar, en los Reglamentos n.os 1/2003 y 773/2004, entre la obligación de las empresas interesadas de comunicar a la Comisión la información comercial que pueda ser sensible y la garantía de protección reforzada inherente, en virtud del secreto profesional y del secreto empresarial, a la información transmitida de ese modo a la Comisión (véanse, por analogía, las sentencias de 27 de febrero de 2014, Comisión/EnBW, C‑365/12 P, EU:C:2014:112, apartado 90, y de 13 de septiembre de 2013, Países Bajos/Comisión, T‑380/08, EU:T:2013:480, apartado 39).
42 A este respecto, debe recordarse que, según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, la actividad administrativa de la Comisión no exige el mismo grado de acceso a los documentos que la actividad legislativa de una institución de la Unión (véanse, en este sentido, las sentencias de 29 de junio de 2010, Comisión/Technische Glaswerke Ilmenau, C‑139/07 P, EU:C:2010:376, apartado 60; de 21 de septiembre de 2010, Suecia y otros/API y Comisión, C‑514/07 P, C‑528/07 P y C‑532/07 P, EU:C:2010:541, apartado 77, y de 21 de julio de 2011, Suecia/MyTravel y Comisión, C‑506/08 P, EU:C:2011:496, apartado 87)
43 De ello resulta que, por lo que respecta a los procedimientos de aplicación del artículo 102 TFUE, puede desprenderse una presunción general de los Reglamentos n.os 1/2003 y 773/2004, que regulan específicamente el derecho de acceso a los documentos obrantes en los expedientes de esos procedimientos de la Comisión (véanse, por analogía, las sentencias de 29 de junio de 2010, Comisión/Technische Glaswerke Ilmenau, C‑139/07 P, EU:C:2010:376, apartados 55 a 57; de 28 de junio de 2012, Comisión/Éditions Odile Jacob, C‑404/10 P, EU:C:2012:393, apartado 117, y de 28 de junio de 2012, Comisión/Agrofert Holding, C‑477/10 P, EU:C:2012:394, apartado 58), sin que proceda, a este respecto, diferenciar entre documentos internos y documentos intercambiados con terceros, ya que esta distinción carece de pertinencia dado que la presunción general se aplica al conjunto del expediente del procedimiento administrativo (véase el apartado 31 anterior).
44 Habida cuenta de lo anterior, procede considerar que la Comisión se basó acertadamente en una presunción general fundada en las excepciones previstas en el artículo 4, apartado 2, guiones primero y tercero, del Reglamento n.o 1049/2001, para denegar a la demandante el acceso a los documentos en el procedimiento en cuestión al estimar que la divulgación de esos documentos podría suponer un perjuicio en principio para la protección de los intereses comerciales de las empresas interesadas en tal procedimiento así como para la protección del objetivo de las actividades de investigación relacionadas con él (véanse, por analogía, la sentencias de 29 de junio de 2010, Comisión/Technische Glaswerke Ilmenau, C‑139/07 P, EU:C:2010:376, apartado 61; de 28 de junio de 2012, Comisión/Éditions Odile Jacob, C‑404/10 P, EU:C:2012:393, apartado 123; de 28 de junio de 2012, Comisión/Agrofert Holding, C‑477/10 P, EU:C:2012:394, apartado 64, y de 14 de noviembre de 2013, LPN y Finlandia/Comisión, C‑514/11 P y C‑605/11 P, EU:C:2013:738, apartado 64).
45 Por otro lado, habida cuenta de la naturaleza de los intereses protegidos, procede considerar que se requiere la existencia de una presunción general con independencia de si la solicitud de acceso se refiere a un procedimiento de investigación ya concluido o a un procedimiento pendiente. En efecto, la publicación de la información sensible relacionada con las actividades económicas de las empresas interesadas puede lesionar sus intereses comerciales, con abstracción de que se halle pendiente un procedimiento de investigación. Además la perspectiva de dicha publicación tras la clausura del procedimiento de investigación podría perjudicar a la disponibilidad de las empresas a colaborar cuando está pendiente un procedimiento de este tipo (véanse, por analogía, la sentencias de 28 de junio de 2012, Comisión/Éditions Odile Jacob, C‑404/10 P, EU:C:2012:393, apartado 124, y de 28 de junio de 2012, Comisión/Agrofert Holding, C‑477/10 P, EU:C:2012:394, apartado 66).
46 Por último, de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia resulta que la posibilidad dada a la Comisión de recurrir a una presunción general que abarque un conjunto de documentos significa que los documentos comprendidos en aquélla se sustraen a la obligación de divulgación, total o incluso parcial, de su contenido (véase, en este sentido, la sentencia de 27 de febrero de 2014, Comisión/EnBW, C‑365/12 P, EU:C:2014:112, apartado 134).
47 Procede examinar sucesivamente sobre la base de estas consideraciones los motivos basados en la infracción del artículo 4, apartado 2, guiones primero y tercero, del Reglamento n.o 1049/2001, en la infracción del artículo 4, apartado 2, párrafo último, de este Reglamento, en la infracción del artículo 4, apartado 3, del mismo Reglamento y en el incumplimiento de la obligación de motivación, en la infracción del artículo 4, apartado 4, del referido Reglamento, en la infracción del artículo 4, apartado 6, de ese mismo Reglamento, en la infracción de los artículos 41 y 42 de la Carta de los Derechos Fundamentales y en la obligación de transparencia prevista en el artículo 15 TFUE, apartado 3, y, por último, en la infracción del artículo 8 del Reglamento n.o 1049/2001.
Sobre el segundo motivo, basado en la infracción del artículo 4, apartado 2, guiones primero y tercero, del Reglamento n.o 1049/2001
48 La demandante sostiene que la Comisión infringió el artículo 4, apartado 2, guiones primero y tercero, del Reglamento n.o 1049/2001. Alega que la Comisión debería haber procedido a una apreciación concreta e individual de los documentos y explicar cómo su divulgación podía suponer concreta y efectivamente un perjuicio para el interés protegido.
49 La demandante considera que la Comisión no ha demostrado que la divulgación tanto de los documentos internos como de los documentos intercambiados entre esta última y terceros, a saber, las solicitudes de información, la correspondencia y los anexos recibidos de las partes y la información transmitida por terceros, pudiera suponer concreta y efectivamente un perjuicio para el interés protegido.
50 La demandante estima que la Comisión se basó erróneamente en una presunción general que sólo se aplica a los procedimientos en materia de prácticas colusorias y que no es extrapolable a los procedimientos por abuso de posición dominante y que la Comisión debería haber examinado, para cada documento, si éste contenía información relativa a su decisión de inspección, información comercial sensible de terceros y si no era posible, en su caso, protegerla suprimiendo partes de los referidos documentos.
51 La demandante alega que la denegación de acceso a los documentos debido a la protección de las actividades de investigación únicamente se aplica en tanto dura la investigación.
52 La demandante considera que la explicación de la Comisión según la cual la inspección podría reabrirse posteriormente no puede justificar la denegación de acceso a los documentos y que la Comisión no puede basarse en las disposiciones del artículo 28 del Reglamento n.o 1/2003 y del artículo 15 del Reglamento n.o 773/2004 para denegarle el acceso a los documentos, ni alegar que la perspectiva de una divulgación de los documentos disminuiría la voluntad de cooperación de una empresa durante el procedimiento.
53 Habida cuenta de las consideraciones expuestas en los apartados 22 a 44 anteriores, procede considerar que la Comisión se basó acertadamente en una presunción general fundada en las excepciones previstas en el artículo 4, apartado 2, guiones primero y tercero, del Reglamento n.o 1049/2001, para denegar a la demandante el acceso a los documentos en el procedimiento de que se trata, al estimar que la divulgación de esos documentos podría suponer, en principio, un perjuicio para la protección de los intereses comerciales de las empresas parte en tal procedimiento así como para la protección del objetivo de las actividades de investigación relativos a éste.
54 Además, el reconocimiento de una presunción general según la cual la divulgación de documentos de determinada naturaleza supondría, en principio, un perjuicio para la protección de alguno de los intereses enumerados en el artículo 4 del Reglamento n.o 1049/2001 permite que la institución de que se trate tramite una solicitud global y responda a ella de una manera igualmente global (sentencia de 14 de noviembre de 2013, LPN y Finlandia/Comisión, C‑514/11 P y C‑605/11 P, EU:C:2013:738, apartado 48).
55 De ello se deduce que una presunción general significa que los documentos amparados por aquélla están exentos de la obligación de divulgación, total o parcial, de su contenido (véase, en este sentido, la sentencia de 28 de junio de 2012, Comisión/Éditions Odile Jacob, C‑404/10 P, EU:C:2012:393, apartado 133).
56 Por consiguiente, la Comisión no estaba obligada a proceder a un examen individual de cada documento del expediente administrativo ni a examinar si, al menos, podía concederse un acceso parcial a los referidos documentos.
57 En consecuencia, debe desestimarse la alegación formulada por la demandante a este respecto.
58 Por otro lado, en cuanto a la alegación de la demandante según la cual, por una parte, la denegación de acceso a los documentos debido a la protección de las actividades de investigación no puede aplicarse a documentos comprendidos en un procedimiento de investigación concluido y, por otra, la Comisión no puede invocar que la perspectiva de una divulgación de los documentos disminuiría la voluntad de cooperación de las empresas durante el procedimiento, debe observarse que no puede prosperar por los motivos expuestos en el apartado 45 anterior.
59 De ello se deduce que procede desestimar el segundo motivo por infundado.
Sobre el tercer motivo, basado en la infracción del artículo 4,apartado 2, párrafo último, del Reglamento n.o 1049/2001
60 La demandante sostiene que existe un interés público superior en que el público pueda conocer determinados elementos esenciales de la acción de la Comisión en el ámbito de la competencia y, en particular, la forma de aplicar las normas del Derecho de la competencia de la Unión.
61 La demandante considera que existe también un interés público superior en la divulgación de los documentos en el procedimiento de que se trata por varias razones relacionadas con la promoción de las buenas prácticas administrativas de la Comisión, la mejora de las medidas de cumplimiento por las sociedades, la reparación del perjuicio sufrido derivado, en particular, de la inspección y la necesidad de un control judicial de la acción de la administración.
62 Según la jurisprudencia, la existencia de una presunción general no excluye la posibilidad de demostrar que un documento determinado cuya divulgación se solicita no está amparado por la citada presunción o que existe un interés público superior que justifica la divulgación del documento en virtud del último inciso del artículo 4, apartado 2, del Reglamento n.o 1049/2001 (sentencia de 14 de noviembre de 2013, LPN y Finlandia/Comisión, C‑514/11 P y C‑605/11 P, EU:C:2013:738, apartado 66).
63 No obstante, incumbe al solicitante invocar de manera concreta las circunstancias que fundamentan un interés público superior que justifique la divulgación de los documentos de que se trate (sentencias de 14 de noviembre de 2013, LPN y Finlandia/Comisión, C‑514/11 P y C‑605/11 P, EU:C:2013:738, apartado 94, y de 16 de julio de 2015, ClientEarth/Comisión, C‑612/13 P, EU:C:2015:486, apartado 90).
64 En lo que atañe a la existencia de un interés público superior, cabe recordar que el público debe poder conocer la acción de la Comisión en materia de competencia para lograr una identificación suficientemente precisa de las conductas que pueden exponer a los operadores económicos a sanciones y la comprensión de la práctica decisoria de la Comisión, que tiene una importancia esencial en el funcionamiento del mercado interior, el cual afecta a todos los ciudadanos de la Unión en calidad de operadores económicos o bien de consumidores (sentencia de 7 de octubre de 2014, Schenker/Comisión, T‑534/11, EU:T:2014:854, apartado 80).
65 Existe, por tanto, un interés público superior en que el público pueda conocer algunos aspectos esenciales de la acción de la Comisión en materia de competencia. Sin embargo, en contra de los que la demandante arguye, la existencia de ese interés público no obliga a la Comisión a conceder un acceso generalizado, basado en el Reglamento n.o 1049/2001, a toda información obtenida en un procedimiento de aplicación del artículo 102 TFUE (véase, por analogía, la sentencia de 7 de octubre de 2014, Schenker/Comisión, T‑534/11, EU:T:2014:854, apartados 81 y 82).
66 En efecto, hay que recordar que ese acceso generalizado podría poner en peligro el equilibrio que el legislador de la Unión ha querido asegurar, en el Reglamento n.o 1/2003, entre la obligación de la empresa o las empresas interesadas de comunicar a la Comisión información comercial eventualmente sensible y la garantía de la protección reforzada inherente, en virtud del secreto profesional y del secreto empresarial, a la información así comunicada a la Comisión (sentencia de 7 de octubre de 2014, Schenker/Comisión, T‑534/11, EU:T:2014:854, apartado 83).
67 Por otro lado, hay que observar que del considerando 6 del Reglamento n.o 1049/2001 se deduce que el interés del público en obtener la comunicación de un documento en virtud del principio de transparencia no tiene el mismo peso según se trate de un documento relacionado con un procedimiento administrativo o de un documento concerniente a un procedimiento en el que la institución de la Unión actúe en calidad de legislador (sentencia de 7 de octubre de 2014, Schenker/Comisión, T‑534/11, EU:T:2014:854, apartado 84).
68 Además, habida cuenta del principio general de acceso a los documentos consagrado en el artículo 15 TFUE y de los considerandos 1 y 2 del Reglamento n.o 1049/2001, un interés público superior debe tener carácter objetivo y general y no puede confundirse con intereses particulares o privados (sentencia de 20 de marzo de 2014, Reagens/Comisión, T‑181/10, no publicada, EU:T:2014:139, apartado 142).
69 En el presente caso, debe señalarse que, salvo la promoción de una buena administración y la mejora de las medidas de cumplimiento por las sociedades, respecto a las cuales la demandante se limita a efectuar alegaciones vagas, los intereses invocados en esencia por la demandante sólo afectan a ésta y no tienen el carácter general y objetivo exigido por la jurisprudencia. Por ello, tales intereses se analizan como intereses particulares o privados y no pueden considerarse constitutivos de un interés público superior que justifique la divulgación de los documentos solicitados.
70 A este respecto, no puede prosperar la alegación de la demandante según la cual la denegación del acceso a los documentos equivaldría a privar de eficacia al derecho a la tutela judicial efectiva.
71 Sobre este punto, procede recordar, por un lado, que existen vías de recurso contra la decisión de inspección y que la demandante —que, en el caso de autos, no las ejercitó contra dicha decisión— no acredita que no hubiera podido o se le hubiera impedido ejercerlas a su debido tiempo. Por otra parte, el ejercicio, en su caso, por la demandante de esas vías de recurso con el fin de hacer valer sus derechos tiene también un carácter subjetivo y no puede considerarse, por ello, como un interés público superior en el sentido del artículo 4, apartado 2, párrafo último, del Reglamento n.o 1049/2001.
72 Lo mismo cabe concluir por lo que respecta a la alegación de la demandante relativa al interés en la reparación del perjuicio sufrido derivado, en particular, de la inspección, que constituye manifiestamente un interés privado.
73 En estas condiciones, no puede estimarse el motivo basado en la supuesta infracción del artículo 4, apartado 2, párrafo último, del Reglamento n.o 1049/2001.
74 De ello se deduce que debe desestimarse el tercer motivo por infundado.
Sobre el motivo basado en la infracción del artículo 4, apartado 3, del Reglamenton.o 1049/2001 y en el incumplimiento de la obligación de motivación
75 La demandante sostiene, en esencia, que la Comisión incurrió en un error de Derecho al no basarse, en la decisión impugnada, en el artículo 4, apartado 3, del Reglamento n.o 1049/2001, relativo al proceso de toma de decisiones en curso, que sin embargo había invocado en su respuesta a la solicitud inicial. Según ella, dado que el proceso decisorio había terminado, esa situación nueva debería haberla conducido a modificar su posición y, en consecuencia, a conceder el acceso al expediente. Pues bien, según la demandante, la Comisión se limitó, para denegar su solicitud de acceso a los documentos, a invocar disposiciones del artículo 4, apartado 2, guiones primero y tercero, del Reglamento n.o 1049/2001, que son menos estrictas que las disposiciones del artículo 4, apartado 3, párrafo segundo, del mismo Reglamento.
76 La demandante impugna, por tanto, las condiciones en las que la Comisión aplicó el artículo 4 del Reglamento n.o 1049/2001. Considera que la Comisión, en caso de denegar el acceso a los documentos, debe explicar de qué modo ese acceso podría perjudicar concreta y efectivamente al interés protegido, ya que el riesgo de tal perjuicio debe ser razonablemente previsible y no puramente hipotético.
77 La demandante subraya, en cuanto a los documentos internos, que un mero perjuicio para el proceso decisorio no es suficiente y que, según la jurisprudencia, se requiere un perjuicio grave.
78 Además, la demandante considera que la Comisión, al no explicar por qué ya no se basó en el artículo 4, apartado 3, párrafo segundo, del Reglamento n.o 1049/2001, incurrió en un incumplimiento de la obligación de motivación prevista en el artículo 296 TFUE, párrafo segundo, y que debería haber procedido, con arreglo al artículo 7, apartado 2, del Reglamento n.o 1049/2001, a un nuevo examen completo de la decisión inicial y a indicar, en la decisión confirmatoria, los motivos por los cuales no resultaba de aplicación la excepción prevista en el artículo 4, apartado 3, párrafo segundo, del Reglamento n.o 1049/2001.
79 Por lo que se refiere, en primer lugar, a la supuesta infracción del artículo 4, apartado 3, del Reglamento n.o 1049/2001, debe observarse que es cierto que para denegar la solicitud de acceso a los documentos de la demandante, la Comisión se basó en primer término, en su respuesta a la solicitud inicial, en la excepción prevista en dicha disposición relativa al riesgo de perjuicio para el proceso decisorio por lo que respecta a sus documentos internos.
80 No obstante, procede recordar que, según reiterada jurisprudencia, en virtud del artículo 8 del Reglamento n.o 1049/2001, la respuesta a la solicitud inicial sólo constituye una primera postura, que concede al solicitante la posibilidad de pedir, en el presente caso, al Secretario General de la Comisión que revise tal postura (véase la sentencia de 24 de mayo de 2011, NLG/Comisión, T‑109/05 y T‑444/05, EU:T:2011:235, apartado 101 y jurisprudencia citada).
81 Por consiguiente, sólo la medida adoptada por el Secretario General de la Comisión, que tiene carácter de decisión y sustituye íntegramente a la postura anterior, puede producir efectos jurídicos que afecten a los intereses del solicitante y, por tanto, ser objeto de recurso de anulación (véase la sentencia de 24 de mayo de 2011, NLG/Comisión, T‑109/05 y T‑444/05, EU:T:2011:235, apartado 102 y jurisprudencia citada).
82 Además, según reiterada jurisprudencia, una institución de la Unión, para apreciar una solicitud de acceso a documentos que obran en su poder, puede tomar en consideración varios motivos de denegación contemplados en el artículo 4 del Reglamento n.o 1049/2001 (sentencias de 28 de junio de 2012, Comisión/Éditions Odile Jacob, C‑404/10 P, EU:C:2012:393, apartado 113, y de 28 de junio de 2012, Comisión/Agrofert Holding, C‑477/10 P, EU:C:2012:394, apartado 55).
83 La Comisión, en la decisión que adopta en respuesta a la solicitud confirmatoria, no está obligada, en consecuencia, a conservar el fundamento jurídico invocado en apoyo de su respuesta a la solicitud inicial.
84 Asimismo, si bien la institución tiene derecho a tomar en consideración varios motivos de denegación mencionados en el artículo 4 del Reglamento n.o 1049/2001, nada le obliga a tener en cuenta todos los motivos que pueden aplicarse, ni a pronunciarse sobre éstos.
85 En el presente caso, la Comisión basó la decisión impugnada exclusivamente en las excepciones enumeradas en el artículo 4, apartado 2, guiones primero y tercero, del Reglamento n.o 1049/2001 y ya no invocó el artículo 4, apartado 3, del mismo Reglamento.
86 Por tanto, debe desestimarse por inoperante, en cualquier caso, el motivo basado en la supuesta infracción de las disposiciones del artículo 4, apartado 3, párrafo segundo, del Reglamento n.o 1049/2001.
87 Por lo que se refiere, en segundo lugar, al supuesto incumplimiento de la obligación de motivación, procede recordar que, según reiterada jurisprudencia, la motivación exigida por el artículo 296 TFUE, párrafo segundo, debe adaptarse a la naturaleza del acto de que se trate y debe mostrar de manera clara e inequívoca el razonamiento de la institución de la que emane el acto, de manera que los interesados puedan conocer las razones de la medida adoptada y el órgano jurisdiccional competente pueda ejercer su control.
88 Es preciso observar que, en la decisión impugnada, la Comisión explicó las razones por las que ya no se apoyaba en el artículo 4, apartado 3, del Reglamento n.o 1049/2001 para justificar su decisión de denegar el acceso a los documentos obrantes en el expediente administrativo, a saber, la finalización de la investigación mediante decisión final de 3 de octubre de 2014.
89 Asimismo, la Comisión también examinó si existía un interés público superior en la divulgación de los documentos solicitados y concluyó que los referidos documentos entraban en el ámbito de las excepciones previstas en el artículo 4, apartado 2, guiones primero y tercero, del Reglamento n.o 1049/2001. Por tanto, la demandante pudo conocer los motivos por los que la Comisión denegó su solicitud de acceso a los documentos en el procedimiento controvertido.
90 En estas condiciones, debe desestimarse la alegación de la demandante basada en el incumplimiento de la obligación de motivación.
91 Por lo que se refiere, en tercer lugar, a la alegación de la demandante según la cual la Comisión habría debido proceder, con arreglo al artículo 7, apartado 2, del Reglamento n.o 1049/2001, a un nuevo examen de la decisión inicial y a indicar las razones por las que no se aplicaba la excepción prevista en el artículo 4, apartado 3, del Reglamento n.o 1049/2001, debe recordarse que el artículo 7, apartado 2, respecto a la tramitación de las solicitudes iniciales, prevé que, en caso de denegación total o parcial, el solicitante puede presentar, en el plazo de 15 días laborables a partir de la recepción de la respuesta de la institución, una solicitud confirmatoria con el fin de que ésta reconsidere su postura.
92 Pues bien, debe señalarse que la demandante remitió una solicitud confirmatoria a la Comisión y que ésta respondió a ella.
93 Por tanto, el primer componente de la tercera parte del motivo es infundado y el segundo componente se confunde con la alegación aducida en apoyo de la segunda parte, que procede desestimar por las razones expuestas en los apartados 87 y 88 anteriores.
94 De ello se desprende que este motivo debe desestimarse por ser en parte inoperante y en parte infundado.
Sobre el cuarto motivo, basado en la infracción del artículo 4, apartado 4, del Reglamento n.o 1049/2001
95 Mediante su cuarto motivo, la demandante sostiene que el artículo 4, apartado 4, del Reglamento n.o 1049/2001 prevé que la institución consulte a los terceros, en el presente caso las demás empresas de telecomunicaciones que fueron objeto del procedimiento de que se trata, con el fin de verificar si debería haberse aplicado una excepción prevista en el artículo 4, apartado 1 o 2, y que sólo es posible omitir esta consulta si se deduce con claridad que se ha de permitir o denegar el documento, lo que no se ha acreditado en el caso de autos. Señala que no se realizó ninguna consulta en el presente caso.
96 Con arreglo al artículo 4, apartado 4, del Reglamento n.o 1049/2001, en el caso de documentos de terceros, la institución consultará a los terceros con el fin de verificar si son aplicables las excepciones previstas en los apartados 1 o 2, salvo que se deduzca con claridad que se ha de permitir o denegar la divulgación de dichos documentos.
97 De ello resulta que el artículo 4, apartado 4, del Reglamento n.o 1049/2001 no obliga a las instituciones a consultar en todos los casos a los terceros.
98 En el presente caso, debe señalarse que la Comisión denegó la solicitud de acceso a los documentos de la demandante basándose en una presunción general fundada en excepciones previstas en el artículo 4, apartado 2, guiones primero y tercero, del Reglamento n.o 1049/2001 y que consideró que el conjunto de los documentos en el procedimiento de que se trata no debían divulgarse.
99 En estas condiciones, no se exigía a la Comisión ninguna consulta a terceros, en el presente caso otras empresas de telecomunicaciones que hubieran sido objeto de una investigación en el marco del procedimiento de que se trata, contrariamente a lo que sostiene la demandante.
100 Por ello, debe desestimarse el motivo basado en la supuesta infracción del artículo 4, apartado 4, del Reglamento n.o 1049/2001.
101 De ello se deduce que procede desestimar por infundado el cuarto motivo.
Sobre el quinto motivo, basado en la infracción del artículo 4, apartado 6, del Reglamento n.o 1049/2001
102 La demandante sostiene que la Comisión aplicó erróneamente el artículo 4, apartado 6, del Reglamento n.o 1049/2001, en la medida en que se negó a concederle siquiera un acceso parcial a los documentos.
103 Considera que la Comisión habría debido apreciar la posibilidad de conceder un acceso parcial a determinados documentos suprimiendo algunas partes o redactando una versión no confidencial, a falta de lo cual el derecho de acceso parcial a los documentos carece de eficacia.
104 En virtud del artículo 4, apartado 6, del Reglamento n.o 1049/2001, en el caso de que las excepciones previstas se apliquen únicamente a determinadas partes del documento solicitado, las demás partes se divulgarán.
105 Es preciso recordar que la presunción general invocada por la Comisión no excluye la posibilidad de demostrar que un documento determinado cuya divulgación se solicita no está amparado por dicha presunción (véase, en este sentido, la sentencia de 14 de noviembre de 2013, LPN y Finlandia/Comisión, C‑514/11 P y C‑605/11 P, EU:C:2013:738, apartado 66 y jurisprudencia citada). En cambio, la exigencia de verificar si resulta realmente aplicable la presunción general de que se trata no puede interpretarse en el sentido de que la Comisión deba examinar individualmente todos los documentos a los que se haya solicitado el acceso en el caso concreto. Tal exigencia privaría a la presunción general de su efecto útil, a saber, el de permitir que la Comisión responda a una solicitud de acceso global de un modo igualmente global (sentencia de 14 de noviembre de 2013, LPN y Finlandia/Comisión, C‑514/11 P y C‑605/11 P, EU:C:2013:738,apartado 68).
106 En el presente caso, basta observar que la Comisión denegó la solicitud de acceso a los documentos obrantes en el expediente del procedimiento de que se trata con fundamento en una presunción general basada en excepciones previstas en el artículo 4, apartado 2, guiones primero y tercero, del Reglamento n.o 1049/2001.
107 En estas condiciones, dado que los documentos solicitados están incluidos en la presunción general citada, según reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, se sustraen a la obligación de divulgación, total o parcial, de su contenido (véanse, en este sentido, las sentencias de 28 de junio de 2012, Comisión/Éditions Odile Jacob, C‑404/10 P, EU:C:2012:393, apartado 133, y de 27 de febrero de 2014, Comisión/EnBW, C‑365/12 P, EU:C:2014:112, apartado 134).
108 Por ello, no puede estimarse la alegación basada en la supuesta infracción del artículo 4, apartado 6, del Reglamento n.o 1049/2001.
109 De ello se deduce que procede desestimar el quinto motivo por infundado.
Sobre el sexto motivo, basado en la infracción de los artículos 41 y 42 de la Carta de los Derechos Fundamentales y en el incumplimiento de la obligación de transparencia prevista en el artículo 15 TFUE, apartado 3
110 Mediante este motivo, presentado con carácter subsidiario, la demandante sostiene, en esencia, que, si no se estimasen sus alegaciones basadas en la infracción del Reglamento n.o 1049/2001, procedería apreciar la violación de su derecho fundamental de acceso a los documentos obrantes en el expediente administrativo de la Comisión garantizado por el artículo 42 de la Carta de los Derechos Fundamentales, de su derecho de acceso al referido expediente garantizado por el artículo 41, apartado 2, letra b), de la Carta de los Derechos Fundamentales y del principio de transparencia consagrado por el artículo 15 TFUE, apartado 3.
111 Además, la demandante considera que, si bien la protección de la confidencialidad así como del secreto profesional y comercial es un objetivo de interés general reconocido en el artículo 339 TFUE y definido con más precisión en las disposiciones de Derecho derivado, la restricción del derecho de acceso a los documentos con el fin de proteger esos intereses o las actividades de investigación es desproporcionada en el caso de autos.
112 Con carácter preliminar, procede recordar que el presente litigio se refiere a una solicitud de acceso a los documentos obrantes en el expediente del procedimiento administrativo sobre la base del Reglamento n.o 1049/2001, como resulta, en particular, del correo electrónico de la demandante de 23 de octubre de 2014, y no a una solicitud de acceso al expediente basada en las disposiciones específicas de los Reglamentos n.os 1/2003 y 773/2004, que pretenden garantizar el respeto del derecho de defensa del que disfrutan las partes afectadas por un procedimiento de infracción de las normas del Derecho de la competencia.
113 En lo que atañe, en primer lugar, a la supuesta infracción por la Comisión del artículo 42 de la Carta de los Derechos Fundamentales, relativo al derecho de acceso a los documentos, y del artículo 15 TFUE, apartado 3, procede recordar que, según esta última disposición, el derecho de acceso a los documentos se garantiza sin prejuicio de los principios y las condiciones establecidas por medio de reglamentos por el Parlamento y por el Consejo de conformidad con el procedimiento legislativo ordinario. Así, el Reglamento n.o 1049/2001, adoptado sobre la base del artículo 255 CE, cuyo contenido se ha plasmado en el artículo 15 TFUE, apartado 3, fija los principios generales y los límites por lo que respecta al derecho de acceso a los documentos en poder de la Comisión. Asimismo, según el artículo 52, apartado 2, de la Carta de los Derechos Fundamentales, los derechos reconocidos por ésta que constituyen disposiciones de los Tratados se ejercerán en las condiciones y dentro de los límites determinados por éstos.
114 Por tanto, el control del Tribunal debe tener por objeto la legalidad de la decisión denegatoria a la luz únicamente del Reglamento n.o 1049/2001, y no la legalidad de éste atendiendo a la Carta de los Derechos Fundamentales, habida cuenta de que no se ha propuesto ninguna excepción de ilegalidad en el presente caso. Pues bien, como resulta, en particular, del examen del segundo motivo, la Comisión denegó el acceso a los documentos solicitados de conformidad con el Reglamento n.o 1049/2001 (véase, en este sentido, el auto de 2 de septiembre de 2014, Verein Natura Havel y Vierhaus/Comisión, T‑538/13, no publicado, EU:T:2014:738, apartados 69 y 70)
115 Con respecto, en segundo lugar, a la supuesta infracción del derecho a una buena administración, que incluye, en particular, el derecho de acceso de cualquier persona al expediente que la afecta, reconocido en el artículo 41, apartado 2, letra b), de la Carta de los Derechos Fundamentales, basta observar que la decisión impugnada se refería a una solicitud de acceso a los documentos y no a una solicitud de acceso al expediente. En efecto, del correo electrónico de 23 de octubre de 2014 resulta que la demandante indicó expresamente a la Comisión que su solicitud podía analizarse como una solicitud de acceso a los documentos sobre la base del Reglamento n.o 1049/2001, lo que se ve corroborado por una lectura global de la solicitud confirmatoria.
116 En cualquier caso, cabe destacar que el derecho de acceso al expediente reconocido por la Carta de los Derechos Fundamentales está previsto por los Reglamentos nos 1/2003 y 773/2004 por lo que respecta a las investigaciones de los artículos 101 TFUE y 102 TFUE. Por otro lado, la demandante no propuso ninguna excepción de ilegalidad de los Reglamentos n.os 1/2003 y 773/2004 basada en la infracción de la Carta. Asimismo, del tenor del artículo 15, apartado 1, del Reglamento n.o 773/2004 resulta que el derecho de acceso al expediente se concede a las partes a las que la Comisión ha remitido un pliego de cargos. Pues bien, consta que la Comisión no remitió un pliego de cargos a la demandante. Por ello, en estas circunstancias, la demandante no puede invocar la infracción de un derecho de acceso al expediente de la Comisión en la investigación de competencia en cuestión.
117 Por consiguiente, procede desestimar las alegaciones basadas en la supuesta infracción de los artículos 41 y 42 de la Carta de los Derechos Fundamentales y en el incumplimiento de la obligación de transparencia prevista en el artículo 15 TFUE, apartado 3.
118 En lo que atañe, en tercer lugar, a la alegación de la demandante relativa a las restricciones que sólo podrían aplicarse al derecho de acceso a los documentos si respondiesen efectivamente a objetivos de interés general y no constituyesen, habida cuenta del objetivo perseguido, una intervención desmesurada e intolerable, suponiendo que la demandante haya pretendido invocar la vulneración del principio de proporcionalidad, procede recordar que ese principio exige que los actos de las instituciones de la Unión no rebasen los límites de lo que resulta apropiado y necesario para el logro de los objetivos legítimos perseguidos por la normativa de que se trate, entendiéndose que, cuando se ofrezca una elección entre varias medidas adecuadas, deberá recurrirse a la menos restrictiva y que los inconvenientes ocasionados no deben ser desmesurados con respecto a los objetivos perseguidos (sentencia de 17 de octubre de 2013, Schaible, C‑101/12, EU:C:2013:661, apartado 29). Así, en materia de acceso a los documentos, la jurisprudencia ha establecido que el principio de proporcionalidad exige que las excepciones no excedan los límites de lo que es adecuado y necesario para la consecución del objetivo perseguido (sentencia de 20 de septiembre de 2016, PAN Europe/Comisión, T‑51/15, no publicada, EU:T:2016:519, apartado 21).
119 En el presente caso, cabe indicar que las excepciones previstas en el artículo 4, apartado 2, guiones primero y tercero, del Reglamento n.o 1049/2001 e invocadas por la Comisión para justificar la decisión de denegar a la demandante el acceso a los documentos pretenden proteger, por una parte, los intereses comerciales de las empresas afectadas y, por otra, las actividades de investigación y que estos objetivos responden a consideraciones de interés general, que no parecen, por lo demás, desproporcionados a la luz de los objetivos perseguidos.
120 Por consiguiente, procede desestimar la alegación basada en la supuesta violación del principio de proporcionalidad.
121 De ello se deduce que procede desestimar el sexto motivo por infundado.
Sobre el séptimo motivo, basado en la infracción del artículo 8 del Reglamenton.o 1049/2001
122 La demandante sostiene que la Comisión infringió el artículo 8, apartados 1 y 2, del Reglamento n.o 1049/2001 en la medida en que no resolvió sobre la solicitud confirmatoria de acceso al expediente dentro de los plazos establecidos por dichas disposiciones.
123 La demandante subraya que, si bien la Comisión le informó efectivamente, el día de la expiración del plazo aplicable, de la ampliación por otros quince días laborables de dicho plazo, no obstante, no motivó debidamente esa actuación.
124 La demandante considera que el hecho de que la Comisión ampliase una segunda vez el plazo de respuesta, pese a que el artículo 8, apartado 2, del Reglamento n.o 1049/2001 no prevé tal posibilidad, constituye también una infracción de dicha disposición. Señala que la Comisión tampoco motivó debidamente esta segunda ampliación.
125 Debe recordarse que, en los procedimientos administrativos que se desarrollan ante ella, la Comisión está obligada a respetar las garantías de procedimiento que establece el Derecho de la Unión (sentencias de 14 de mayo de 1998, Enso Española/Comisión, T‑348/94, EU:T:1998:102, apartado 56, y de 18 de junio de 2008, Hoechst/Comisión, T‑410/03, EU:T:2008:211, apartado 128).
126 A este respecto el plazo de quince días laborables prorrogable en que la institución debe responder a la solicitud confirmatoria, establecido en el artículo 8, apartados 1 y 2, del Reglamento n.o 1049/2001, es imperativo. No obstante, la expiración de dicho plazo no tiene como efecto privar a la institución de la facultad de adoptar una decisión.
127 En materia de acceso a los documentos, el legislador previó las consecuencias de un incumplimiento del plazo previsto en el artículo 8, apartados 1 y 2, del Reglamento n.o 1049/2001, al establecer, en el artículo 8, apartado 3, de dicho Reglamento, que el incumplimiento del plazo por la institución da derecho a interponer un recurso jurisdiccional (sentencia de 19 de enero de 2010, Co‑Frutta/Comisión, T‑355/04 y T‑446/04, EU:T:2010:15, apartado 58).
128 En el caso de autos, cabe destacar que la Comisión respondió a la solicitud de acceso antes de que la demandante actuara ante la falta de respuesta dentro de plazo, conforme al artículo 8, apartado 3, del Reglamento n.o 1049/2001, interponiendo un recurso judicial.
129 En estas condiciones, por lamentable que sea el incumplimiento de los plazos, este incumplimiento, conforme a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, no puede originar una ilegalidad de la decisión impugnada que justificara su anulación (véase, en este sentido, la sentencia de 28 de junio de 2012, Comisión/Agrofert Holding, C‑477/10 P, EU:C:2012:394, apartado 89).
130 Por consiguiente, no puede prosperar la alegación basada en la supuesta infracción del artículo 8 del Reglamento n.o 1049/2001.
131 De ello se deduce que procede desestimar el séptimo motivo por infundado.
132 De todas las consideraciones precedentes resulta que ninguno de los motivos invocados por la demandante es fundado.
133 Por consiguiente, debe desestimarse el presente recurso en su totalidad.
Costas
134 A tenor del artículo 134, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal General, la parte que haya visto desestimadas sus pretensiones será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Al haber sido desestimadas las pretensiones de la demandante, procede condenarla en costas, conforme a lo solicitado por la Comisión.
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Sexta)
decide:
1) Desestimar el recurso.
2) Condenar en costas a Deutsche Telekom AG.
Frimodt Nielsen | Collins | Valančius |
Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 28 de marzo de 2017.
Firmas