ARREST VAN HET GERECHT (Zesde kamer)
28 maart 2017 (*)
„Toegang tot documenten – Verordening (EG) nr. 1049/2001 – Documenten betreffende een procedure inzake toepassing van de mededingingsregels – Weigering van toegang – Motiveringsplicht – Uitzondering betreffende de bescherming van de commerciële belangen van een derde – Uitzondering betreffende de bescherming van het doel van inspecties, onderzoeken en audits – Hoger openbaar belang – Raadpleging van derden – Transparantie – Geen antwoord op een confirmatief verzoek binnen de gestelde termijn”
In zaak T‑210/15,
Deutsche Telekom AG, gevestigd te Bonn (Duitsland), vertegenwoordigd door A. Rosenfeld en O. Corzilius, advocaten,
verzoekster,
tegen
Europese Commissie, aanvankelijk vertegenwoordigd door J. Vondung en A. Buchet, vervolgens door F. Erlbacher, P. Van Nuffel en A. Dawes als gemachtigden,
verweerster,
betreffende een verzoek krachtens artikel 263 VWEU strekkende tot nietigverklaring van het besluit van 17 februari 2015 waarbij de Commissie verzoekster de toegang heeft geweigerd tot de documenten van procedure COMP/AT.40089 – Deutsche Telekom, inzake misbruik van een machtspositie,
wijst
HET GERECHT (Zesde kamer),
samengesteld als volgt: S. Frimodt Nielsen, president, A. M. Collins en V. Valančius (rapporteur), rechters,
griffier: S. Bukšek Tomac, administrateur,
gezien de stukken en na de terechtzitting op 27 oktober 2016,
het navolgende
Arrest
Voorgeschiedenis van het geding
1 Bij besluit van 25 juni 2013 heeft de Europese Commissie op grond van artikel 20 van verordening (EG) nr. 1/2003 van de Raad van 16 december 2002 betreffende de uitvoering van de mededingingsregels van de artikelen [101] en [102 VWEU] (PB 2003, L 1, blz. 1) een inspectie gelast bij verzoekster, Deustche Telekom AG.
2 Volgens dat besluit beschikte de Commissie over informatie dat verzoekster „mogelijk een machtspositie [innam] op een of meer relevante markten voor de levering van internetconnectiviteitsdiensten” en „door haar optreden mogelijk internetconnectiviteitsdiensten in de EER [had] beperkt of de kwaliteit daarvan [had] verlaagd”, waardoor „onafhankelijke providers van content en/of internettoepassingen in een nadelige concurrentiepositie terechtkwamen”.
3 Tussen 9 en 11 juli 2013 heeft de Commissie verzoeksters lokalen doorzocht.
4 Bij persbericht van 3 oktober 2014 heeft de Commissie meegedeeld dat zij haar onderzoek naar de praktijken van bepaalde Europese telecombedrijven op de markten voor internetconnectiviteitsdiensten stopzette, maar die sector in de gaten bleef houden.
5 Op 7 oktober 2014 heeft verzoekster verzocht om toegang tot de documenten van het dossier van de Commissie op grond van artikel 2, lid 1, van verordening (EG) nr. 1049/2001 van het Europees Parlement en de Raad van 30 mei 2001 inzake de toegang van het publiek tot documenten van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie (PB 2001, L 145, blz. 43) en artikel 27, lid 2, tweede volzin, van verordening nr. 1/2003.
6 In haar brief van 14 oktober 2014 en e-mail van 23 oktober 2014 aan de Commissie heeft verzoekster gepreciseerd dat het verzoek om toegang betrekking had op alle documenten in het dossier van de procedure inzake misbruik van een machtspositie met referentie COMP/AT.40089 – Deutsche Telekom. Voorts heeft verzoekster in die e-mail verduidelijkt dat haar verzoek kon worden beschouwd als een verzoek om toegang tot documenten krachtens verordening nr. 1049/2001.
7 Bij brief van 13 november 2014 heeft de Commissie verzoeksters initiële verzoek afgewezen. Daartoe heeft zij een onderscheid gemaakt tussen twee categorieën van documenten: enerzijds de interne documenten van de Commissie, waartoe de toegang werd geweigerd op grond van artikel 4, lid 3, van verordening nr. 1049/2001, betreffende bescherming van het besluitvormingsproces, en artikel 4, lid 2, eerste streepje, van die verordening, betreffende bescherming van de commerciële belangen van een natuurlijke of rechtspersoon, en anderzijds de documenten die tussen de Commissie en belanghebbenden waren uitgewisseld, waartoe de toegang werd geweigerd op grond van artikel 4, lid 2, eerste streepje, van verordening nr. 1049/2001.
8 Bij brief van 26 november 2014 heeft verzoekster een confirmatief verzoek in de zin van artikel 8 van verordening nr. 1049/2001 ingediend.
9 Bij brief van 17 december 2014 heeft de Commissie verzoekster meegedeeld dat de antwoordtermijn moest worden verlengd tot 19 januari 2015. Op 19 januari 2015 heeft de Commissie verzoekster ervan in kennis gesteld dat zij het verzoek niet binnen de aangekondigde termijn kon behandelen en haar zo spoedig mogelijk zou antwoorden.
10 Bij besluit van 17 februari 2015 (hierna: „bestreden besluit”) heeft de Commissie het confirmatief verzoek van verzoekster afgewezen, maar zij baseerde dit besluit op een andere rechtsgrondslag dan zij had aangevoerd in haar antwoord op het initiële verzoek.
11 Om te beginnen vermeldde de Commissie dat de uitzondering betreffende bescherming van het besluitvormingsproces niet langer relevant was, aangezien zij op 3 oktober 2014 een definitieve beslissing had genomen in procedure COMP/AT.40089 inzake misbruik van een machtspositie.
12 Voorts beriep de Commissie zich in wezen op de uitzondering betreffende de bescherming van commerciële belangen en heeft zij op die grond de toegang geweigerd tot haar interne documenten en de met derden uitgewisselde documenten.
13 Zoals partijen ter terechtzitting hebben erkend, heeft dit onderscheid tussen interne documenten en met derden uitgewisselde documenten – ofschoon het de behandeling van de zaak door het Gerecht niet heeft vergemakkelijkt – in casu geen belang, aangezien vaststaat dat de Commissie een algemene aanname heeft gemaakt voor alle documenten van het proceduredossier.
14 Vervolgens heeft de Commissie op basis van diezelfde algemene aanname de in artikel 4, lid 2, derde streepje, van verordening nr. 1049/2001 neergelegde uitzondering betreffende de bescherming van het doel van onderzoeken aangevoerd voor alle documenten waarop het verzoek betrekking had, zonder een onderscheid te maken tussen haar interne documenten en de documenten die zij met derden had uitgewisseld.
15 Dienaangaande heeft zij gesteld dat er naar analogie met de rechtspraak inzake mededingingsregelingen een algemene aanname bestond dat de openbaarmaking van dergelijke documenten in beginsel de bescherming van de commerciële belangen van de betrokken ondernemingen en de bescherming van het doel van onderzoeken zou ondermijnen, zodat zij de toegang mocht weigeren tot documenten in het administratieve dossier dat was opgesteld inzake misbruik van een machtspositie, zonder elk van de documenten van dat dossier individueel te onderzoeken.
16 Tot slot was zij van oordeel dat de door verzoekster aangevoerde argumenten niet aantoonden dat er een hoger openbaar belang was dat openbaarmaking van de documenten gebood, zodat zij het confirmatief verzoek heeft afgewezen.
Procedure en conclusies van partijen
17 Bij een op 24 april 2015 ter griffie van het Gerecht neergelegd verzoekschrift heeft verzoekster het onderhavige beroep ingesteld.
18 Verzoekster verzoekt het Gerecht:
– het bestreden besluit nietig te verklaren;
– de Commissie te verwijzen in de kosten.
19 De Commissie verzoekt het Gerecht:
– het beroep te verwerpen;
– verzoekster te verwijzen in de kosten.
In rechte
20 Ter ondersteuning van haar beroep voert verzoekster in wezen zeven middelen aan, namelijk, ten eerste, schending van artikel 4, lid 3, tweede alinea, van verordening nr. 1049/2001 en niet-nakoming van de motiveringsplicht, ten tweede, schending van artikel 4, lid 2, eerste en derde streepje, van verordening nr. 1049/2001, ten derde, schending van artikel 4, lid 2, laatste alinea, van verordening nr. 1049/2001, ten vierde, schending van artikel 4, lid 4, van verordening nr. 1049/2001, ten vijfde, schending van artikel 4, lid 6, van verordening nr. 1049/2001, ten zesde, schending van artikel 41, lid 2, onder b), en van artikel 42 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: „Handvest”) en niet-nakoming van de in artikel 15, lid 3, VWEU neergelegde transparantieplicht, en, ten zevende, schending van artikel 8 van verordening nr. 1049/2001.
21 Om te beginnen moet worden nagegaan of een algemene aanname kan worden aanvaard voor een verzoek om toegang tot documenten van een administratief dossier inzake misbruik van een machtspositie.
Bestaan van een algemene aanname voor een verzoek om toegang tot documenten van een administratief dossier inzake misbruik van een machtspositie
22 Volgens artikel 15, lid 3, VWEU en artikel 42 van het Handvest heeft iedere burger van de Europese Unie en iedere natuurlijke persoon of rechtspersoon met verblijfplaats of statutaire zetel in een lidstaat een recht op toegang tot documenten van de instellingen, organen en instanties van de Unie, volgens de beginselen en onder de voorwaarden die overeenkomstig artikel 15, lid 3, VWEU worden bepaald. Die beginselen en voorwaarden worden volgens de tweede alinea van die bepaling met name bepaald door het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie bij verordeningen volgens de gewone wetgevingsprocedure.
23 Op basis van die bepaling strekt verordening nr. 1049/2001 ertoe om het publiek een zo ruim mogelijk recht op toegang tot de documenten van de instellingen van de Unie te verlenen, dat – zoals met name uit de uitzonderingsregeling van artikel 4 van deze verordening volgt – niettemin enigszins begrensd is om redenen van openbaar of particulier belang (zie arrest van 27 februari 2014, Commissie/EnBW, C‑365/12 P, EU:C:2014:112, punt 61 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
24 In het bijzonder volgt uit artikel 4, lid 2, eerste en derde streepje, van verordening nr. 1049/2001 dat de instellingen de toegang tot een document weigeren wanneer de openbaarmaking ervan zou leiden tot ondermijning van hetzij de bescherming van de commerciële belangen van een natuurlijke persoon of rechtspersoon, hetzij de bescherming van het doel van inspecties, onderzoeken en audits, tenzij een hoger openbaar belang openbaarmaking gebiedt.
25 Deze uitzonderingsregeling berust op een afweging tussen de diverse in het geding zijnde belangen, te weten enerzijds de belangen die door de openbaarmaking van het gevraagde document of de gevraagde documenten zouden worden gediend en anderzijds de belangen die erdoor zouden worden bedreigd (arresten van 14 november 2013, LPN en Finland/Commissie, C‑514/11 P en C‑605/11 P, EU:C:2013:738, punt 42, en 27 februari 2014, Commissie/EnBW, C‑365/12 P, EU:C:2014:112, punt 63).
26 Aangezien de in verordening nr. 1049/2001 neergelegde uitzonderingen een afwijking vormen van het beginsel dat het publiek een zo ruim mogelijke toegang moet krijgen tot de documenten van de instellingen van de Unie, dienen zij strikt te worden uitgelegd en toegepast (zie arrest van 3 juli 2014, Raad/In ’t Veld, C‑350/12 P, EU:C:2014:2039, punt 48 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
27 Een weigering om toegang te verlenen tot een document waarvan om openbaarmaking is verzocht, kan dus in beginsel niet worden gerechtvaardigd met het loutere argument dat het document in kwestie onder een in artikel 4, lid 2, van verordening nr. 1049/2001 genoemde activiteit valt. De instelling waaraan het verzoek was gericht dient in beginsel ook uit te leggen in welk opzicht de toegang tot dat document een concrete en daadwerkelijke ondermijning zou vormen van het belang dat wordt beschermd door de uitzondering of uitzonderingen waarop zij zich beroept (arresten van 1 juli 2008, Zweden en Turco/Raad, C‑39/05 P en C‑52/05 P, EU:C:2008:374, punt 49, en 27 februari 2014, Commissie/EnBW, C‑365/12 P, EU:C:2014:112, punt 64). Bovendien moet het risico van een dergelijke ondermijning redelijkerwijs voorzienbaar en niet louter hypothetisch zijn (arrest van 1 juli 2008, Zweden en Turco/Raad, C‑39/05 P en C‑52/05 P, EU:C:2008:374, punt 43).
28 De betrokken instelling mag zich evenwel baseren op algemene aannames die gelden voor bepaalde categorieën documenten, daar vergelijkbare overwegingen kunnen gelden voor verzoeken met betrekking tot documenten van gelijke aard (zie arrest van 27 februari 2014, Commissie/EnBW, C‑365/12 P, EU:C:2014:112, punt 65 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
29 Wanneer een verzoek een geheel van documenten van een bepaalde aard betreft, mag de betrokken instelling zich derhalve baseren op de algemene aanname dat de openbaarmaking ervan in beginsel de bescherming zou ondermijnen van een in artikel 4 van verordening nr. 1049/2001 genoemd belang, wat haar in staat stelt om een algemeen verzoek op algemene wijze te behandelen (zie arrest van 27 februari 2014, Commissie/EnBW, C‑365/12 P, EU:C:2014:112, punten 67 en 68 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
30 In het bijzonder heeft de Unierechter in gevallen waarin een verzoek betrekking heeft op een geheel van documenten uit het dossier van een procedure inzake toepassing van de mededingingsregels allereerst geoordeeld dat de Commissie, zonder dat zij elk van deze documenten individueel en concreet hoefde te onderzoeken, ervan mocht uitgaan dat de openbaarmaking ervan in beginsel zowel de bescherming van het doel van inspecties en onderzoeken zou ondermijnen als de bescherming van de commerciële belangen van de ondernemingen die partij waren bij de procedure, die in deze context nauw met elkaar zijn verbonden (zie arrest van 7 juli 2015, Axa Versicherung/Commissie, T‑677/13, EU:T:2015:473, punt 39 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
31 Deze rechtspraak, die is ontwikkeld op het vlak van toegang tot documenten in een administratief dossier dat is samengesteld in het kader van een procedure inzake een mededingingsregeling, moet naar analogie en om dezelfde redenen worden toegepast op de toegang tot documenten in het administratieve dossier dat is samengesteld in het kader van een procedure inzake misbruik van een machtspositie, zowel wat betreft de documenten die zijn uitgewisseld tussen de Commissie en de partijen bij de procedure of derden, als wat betreft de interne documenten die de Commissie met het oog op het betrokken onderzoek heeft opgesteld.
32 Voor procedures op grond van artikel 102 VWEU kan een dergelijke algemene aanname voortvloeien uit de bepalingen van verordening nr. 1/2003 en verordening (EG) nr. 773/2004 van de Commissie van 7 april 2004 betreffende procedures van de Commissie op grond van de artikelen [101] en [102 VWEU] (PB 2004, L 123, blz. 18) die specifiek zien op het recht van toegang tot documenten in de dossiers van de Commissie betreffende die procedures.
33 In dit verband zij opgemerkt dat de verordeningen nr. 1/2003 en nr. 773/2004 andere doelstellingen nastreven dan verordening nr. 1049/2001, aangezien zij de eerbiediging van de rechten van verdediging van de betrokken partijen en de zorgvuldige behandeling van klachten met inachtneming van het beroepsgeheim in de procedures op grond van artikel 102 VWEU beogen te verzekeren, terwijl verordening nr. 1049/2001 ertoe strekt de uitoefening van het recht van toegang tot documenten zo veel mogelijk te vergemakkelijken en goed bestuur beoogt te bevorderen door de grootst mogelijke transparantie te verzekeren van het besluitvormingsproces van de overheidsorganen alsmede van de informatie waarop de besluiten van deze organen zijn gebaseerd (zie naar analogie arresten van 27 februari 2014, Commissie/EnBW, C‑365/12 P, EU:C:2014:112, punt 83, en 13 september 2013, Nederland/Commissie, T‑380/08, EU:T:2013:480, punt 30).
34 In casu staat vast dat verzoekster om toegang tot de documenten in het betrokken administratieve dossier heeft verzocht op grond van verordening nr. 1049/2001, zoals zij overigens heeft bevestigd in haar e-mail van 23 oktober 2014.
35 Wat voorts de tegenstrijdigheid tussen verordening nr. 1049/2001 en een andere bepaling van Unierecht betreft, zij eraan herinnerd dat de verordeningen nr. 1049/2001 en nr. 1/2003 geen bepaling bevatten waarin uitdrukkelijk staat dat de ene verordening voorrang heeft boven de andere. Derhalve dient elk van deze verordeningen te worden toegepast op een wijze die verenigbaar is met de andere en die aldus een coherente toepassing mogelijk maakt (arresten van 27 februari 2014, Commissie/EnBW, C‑365/12 P, EU:C:2014:112, punt 84, en 13 september 2013, Nederland/Commissie, T‑380/08, EU:T:2013:480, punt 31).
36 Enerzijds beoogt verordening nr. 1049/2001 weliswaar het recht van toegang van het publiek tot documenten van de instellingen maximaal zijn beslag te geven, maar is dit recht enigszins begrensd om redenen van openbaar of particulier belang.
37 Anderzijds regelen artikel 27, lid 2, en artikel 28 van verordening nr. 1/2003 en de artikelen 6, 8, 15 en 16 van verordening nr. 773/2004 op restrictieve wijze het gebruik van de documenten van het dossier van een procedure op grond van artikel 102 VWEU, door alleen de betrokken „partijen” en de „klagers” wier klacht de Commissie voornemens is af te wijzen, toegang te geven tot het dossier, met dien verstande dat zakengeheimen en andere vertrouwelijke informatie van de ondernemingen en interne documenten van de Commissie en mededingingsautoriteiten van de lidstaten niet openbaar worden gemaakt en dat de documenten waarvan inzage wordt gegeven, slechts mogen worden gebruikt voor rechterlijke en administratieve procedures met het oog op de toepassing van artikel 102 VWEU (zie naar analogie arresten van 27 februari 2014, Commissie/EnBW, C‑365/12 P, EU:C:2014:112, punt 86, en 13 september 2013, Nederland/Commissie, T‑380/08, EU:T:2013:480, punt 38).
38 Hieruit volgt niet alleen dat de partijen bij een procedure op grond van artikel 102 VWEU geen onbeperkt recht van toegang tot de documenten van het dossier van de Commissie hebben, maar ook dat derden, met uitzondering van de klagers, in een dergelijke procedure geen recht van toegang tot de documenten van het dossier van de Commissie hebben (zie naar analogie arrest van 27 februari 2014, Commissie/EnBW, C‑365/12 P, EU:C:2014:112, punt 87).
39 Deze overwegingen moeten in aanmerking worden genomen voor de uitlegging van artikel 4, lid 2, eerste en derde streepje, van verordening nr. 1049/2001. Indien andere dan de personen die op grond van de verordeningen nr. 1/2003 en nr. 773/2004 recht hebben op toegang tot het dossier, of personen die, ofschoon zij in beginsel over een dergelijk recht beschikken, daarvan geen gebruik hebben gemaakt of geen toegang hebben gekregen, toegang tot de documenten zouden kunnen verkrijgen op grond van verordening nr. 1049/2001, zou de door de verordeningen nr. 1/2003 en nr. 773/2004 vastgestelde regeling van toegang tot het dossier immers op losse schroeven worden gezet (zie naar analogie arresten van 27 februari 2014, Commissie/EnBW, C‑365/12 P, EU:C:2014:112, punt 88, en 13 september 2013, Nederland/Commissie, T‑380/08, EU:T:2013:480, punt 40).
40 Het recht om in het kader van een procedure inzake toepassing van artikel 102 VWEU het administratieve dossier in te zien en het recht op toegang tot documenten van de instellingen op grond van verordening nr. 1049/2001 zijn weliswaar juridisch verschillend, maar vanuit functioneel oogpunt leiden zij tot een vergelijkbare situatie. Ongeacht de rechtsgrondslag voor verlening ervan maakt de toegang tot het dossier het de belanghebbenden immers mogelijk de opmerkingen en documenten te verkrijgen die de betrokken onderneming en derden bij de Commissie hebben ingediend (zie naar analogie arresten van 27 februari 2014, Commissie/EnBW, C‑365/12 P, EU:C:2014:112, punt 89, en 13 september 2013, Nederland/Commissie, T‑380/08, EU:T:2013:480, punt 32).
41 Bijgevolg moet een op verordening nr. 1049/2001 gebaseerde veralgemeende toegang tot de documenten die in een procedure op grond van artikel 102 VWEU zijn uitgewisseld tussen de Commissie en de bij die procedure betrokken partijen of derden, worden geacht het evenwicht in gevaar te kunnen brengen dat de wetgever van de Unie in de verordeningen nr. 1/2003 en nr. 773/2004 heeft willen verzekeren tussen de verplichting van de betrokken ondernemingen om de Commissie mogelijkerwijs gevoelige commerciële informatie mee te delen en het waarborgen van een grotere bescherming van de aldus aan de Commissie verstrekte informatie op grond van het beroepsgeheim en het zakengeheim (zie naar analogie arresten van 27 februari 2014, Commissie/EnBW, C‑365/12 P, EU:C:2014:112, punt 90, en 13 september 2013, Nederland/Commissie, T‑380/08, EU:T:2013:480, punt 39).
42 In dat verband moet in herinnering worden gebracht dat de administratieve werkzaamheden van de Commissie volgens de rechtspraak van het Hof niet een even ruime toegang tot documenten eisen als de wetgevende werkzaamheden van een instelling van de Unie (zie in die zin arresten van 29 juni 2010, Commissie/Technische Glaswerke Ilmenau, C‑139/07 P, EU:C:2010:376, punt 60; 21 september 2010, Zweden e.a./API en Commissie, C‑514/07 P, C‑528/07 P en C‑532/07 P, EU:C:2010:541, punt 77, en 21 juli 2011, Zweden/MyTravel en Commissie, C‑506/08 P, EU:C:2011:496, punt 87).
43 Daaruit volgt dat er met betrekking tot procedures op grond van artikel 102 VWEU een algemene aanname kan voortvloeien uit de bepalingen van de verordeningen nr. 1/2003 en nr. 773/2004 die specifiek het recht van toegang tot documenten in de dossiers van de Commissie betreffende die procedures regelen (zie naar analogie arresten van 29 juni 2010, Commissie/Technische Glaswerke Ilmenau, C‑139/07 P, EU:C:2010:376, punten 55‑57; 28 juni 2012, Commissie/Éditions Odile Jacob, C‑404/10 P, EU:C:2012:393, punt 117, en 28 juni 2012, Commissie/Agrofert Holding, C‑477/10 P, EU:C:2012:394, punt 58), zonder dat in dat verband een onderscheid hoeft te worden gemaakt tussen interne documenten en met derden uitgewisselde documenten, aangezien dat onderscheid niet relevant is omdat de algemene aanname voor het gehele dossier van de administratieve procedure geldt (zie punt 31 hierboven).
44 Gelet op het voorgaande is de Commissie terecht uitgegaan van een algemene aanname gebaseerd op de uitzonderingen van artikel 4, lid 2, eerste en derde streepje, van verordening nr. 1049/2001 om verzoekster de toegang te weigeren tot de documenten van de betrokken procedure, door te oordelen dat openbaarmaking van die documenten in beginsel de bescherming van de commerciële belangen van de bij die procedure betrokken ondernemingen en de bescherming van het doel van onderzoeken in het kader van een dergelijke procedure kon ondermijnen (zie naar analogie arresten van 29 juni 2010, Commissie/Technische Glaswerke Ilmenau, C‑139/07 P, EU:C:2010:376, punt 61; 28 juni 2012, Commissie/Éditions Odile Jacob, C‑404/10 P, EU:C:2012:393, punt 123; 28 juni 2012, Commissie/Agrofert Holding, C‑477/10 P, EU:C:2012:394, punt 64, en 14 november 2013, LPN en Finland/Commissie, C‑514/11 P en C‑605/11 P, EU:C:2013:738, punt 64).
45 Gelet op de aard van de beschermde belangen, geldt een algemene aanname bovendien ongeacht of het verzoek om toegang een reeds afgesloten onderzoeksprocedure of een lopende procedure betreft. De openbaarmaking van gevoelige informatie over de economische activiteiten van de betrokken ondernemingen kan immers hun commerciële belangen ondermijnen, ongeacht of er een onderzoeksprocedure loopt. Voorts kan het vooruitzicht van een dergelijke openbaarmaking na het afsluiten van de onderzoeksprocedure een ongunstige invloed hebben op de bereidheid van de ondernemingen om mee te werken wanneer een dergelijke procedure loopt (zie naar analogie arresten van 28 juni 2012, Commissie/Éditions Odile Jacob, C‑404/10 P, EU:C:2012:393, punt 124, en 28 juni 2012, Commissie/Agrofert Holding, C‑477/10 P, EU:C:2012:394, punt 66).
46 Tot slot volgt uit de rechtspraak van het Hof dat de mogelijkheid die de Commissie heeft om gebruik te maken van een algemene aanname voor een geheel van documenten, impliceert dat voor de betrokken documenten geen verplichting tot gehele of zelfs gedeeltelijke openbaarmaking geldt (zie in die zin arrest van 27 februari 2014, Commissie/EnBW, C‑365/12 P, EU:C:2014:112, punt 134).
47 Op basis van deze overwegingen moet nu achtereenvolgens worden ingegaan op de volgende middelen: schending van artikel 4, lid 2, eerste en derde streepje, van verordening nr. 1049/2001, schending van artikel 4, lid 2, laatste alinea, van die verordening, schending van artikel 4, lid 3, van die verordening en niet-nakoming van de motiveringsplicht, schending van artikel 4, lid 4, van die verordening, schending van artikel 4, lid 6, van die verordening, schending van de artikelen 41 en 42 van het Handvest en niet-nakoming van de transparantieplicht van artikel 15, lid 3, VWEU, en, tot slot, schending van artikel 8 van verordening nr. 1049/2001.
Tweede middel: schending van artikel 4, lid 2, eerste en derde streepje, van verordening nr. 1049/2001
48 Verzoekster stelt dat de Commissie artikel 4, lid 2, eerste en derde streepje, van verordening nr. 1049/2001 heeft geschonden. Volgens haar had de Commissie de documenten concreet en individueel moeten beoordelen en uitleggen hoe openbaarmaking ervan het beschermde belang concreet en daadwerkelijk kon ondermijnen.
49 Verzoekster is van mening dat de Commissie niet heeft aangetoond dat openbaarmaking van de interne documenten of de documenten die tussen de Commissie en derden zijn uitgewisseld, te weten verzoeken om inlichtingen, briefwisseling en de bijlagen van partijen en door derden verstrekte gegevens, het beschermde belang concreet en daadwerkelijk zou ondermijnen.
50 Volgens verzoekster heeft de Commissie zich ten onrechte gebaseerd op een algemene aanname die enkel geldt voor procedures inzake mededingingsregelingen en niet kan worden toegepast in procedures inzake misbruik van een machtspositie, en had zij voor elk document moeten onderzoeken of het informatie bevatte over haar inspectiebesluit of gevoelige commerciële informatie van derden en of het in voorkomend geval niet mogelijk was deze informatie te beschermen door passages in die documenten door te halen.
51 Verzoekster stelt dat de weigering van toegang tot documenten ter bescherming van het onderzoek slechts geldt voor de duur van het onderzoek.
52 Verzoekster is van mening dat de verklaring van de Commissie dat het onderzoek later opnieuw kan worden geopend, geen rechtvaardiging biedt voor de weigering van toegang tot de documenten, en dat de Commissie zich niet kan baseren op artikel 28 van verordening nr. 1/2003 en artikel 15 van verordening nr. 773/2004 om haar de toegang tot de documenten te ontzeggen en evenmin kan aanvoeren dat het vooruitzicht van openbaarmaking van documenten ertoe leidt dat een onderneming minder bereid zou zijn om tijdens de procedure mee te werken.
53 Gelet op de overwegingen in de punten 22 tot en met 44 hierboven is de Commissie terecht uitgegaan van een algemene aanname gebaseerd op de uitzonderingen van artikel 4, lid 2, eerste en derde streepje, van verordening nr. 1049/2001 om verzoekster de toegang te weigeren tot de documenten van de betrokken procedure door te oordelen dat openbaarmaking van die documenten in beginsel de bescherming van de commerciële belangen van de bij die procedure betrokken ondernemingen en de bescherming van het doel van onderzoeken in het kader van een dergelijke procedure kon ondermijnen.
54 Bovendien biedt de erkenning van een algemene aanname dat de openbaarmaking van een bepaalde soort documenten in beginsel de bescherming van een van de in artikel 4 van verordening nr. 1049/2001 genoemde belangen ondermijnt, de betrokken instelling de mogelijkheid een algemeen verzoek te behandelen en dienovereenkomstig te beantwoorden (arrest van 14 november 2013, LPN en Finland/Commissie, C‑514/11 P en C‑605/11 P, EU:C:2013:738, punt 48).
55 Een algemene aanname betekent dus dat de inhoud van de documenten waarvoor die geldt, niet – volledig of gedeeltelijk – openbaar hoeft te worden gemaakt (zie in die zin arrest van 28 juni 2012, Commissie/Éditions Odile Jacob, C‑404/10 P, EU:C:2012:393, punt 133).
56 De Commissie was dus niet verplicht om elk document van het administratieve dossier individueel te onderzoeken of na te gaan of minstens gedeeltelijke toegang tot die documenten kon worden verleend.
57 Verzoeksters argumenten dienaangaande moeten dan ook worden verworpen.
58 Daarnaast kan verzoeksters betoog dat de weigering van toegang tot de documenten ter bescherming van het onderzoek niet geldt voor documenten die betrekking hebben op een beëindigde onderzoeksprocedure, en dat de Commissie niet kan aanvoeren dat het vooruitzicht van openbaarmaking van de documenten ertoe leidt dat ondernemingen minder bereid zouden zijn om tijdens de procedure mee te werken, niet slagen om de in punt 45 hierboven uiteengezette redenen.
59 Bijgevolg moet het tweede middel ongegrond worden verklaard.
Derde middel: schending van artikel 4, lid 2, laatste alinea, van verordening nr. 1049/2001
60 Verzoekster stelt dat er een hoger openbaar belang bestaat voor het publiek om kennis te nemen van bepaalde wezenlijke onderdelen van de activiteiten van de Commissie op het gebied van mededinging en, in het bijzonder, van de wijze waarop de mededingingsregels van de Unie ten uitvoer worden gelegd.
61 Verzoekster betoogt dat er om meerdere redenen ook een hoger openbaar belang bij openbaarmaking van de documenten in de betrokken procedure bestaat, namelijk bevordering van behoorlijk bestuur door de Commissie,verbetering van de handhavingsmaatregelen van de ondernemingen,vergoeding van de schade die met name door de inspectie wordt veroorzaakt,en de noodzaak van rechterlijke controle van het optreden van de overheid.
62 Volgens de rechtspraak sluit het bestaan van een algemene aanname niet uit dat kan worden aangetoond dat een bepaald document waarvan openbaarmaking is gevraagd, niet onder die aanname valt of dat een hoger openbaar belang openbaarmaking van het betrokken document krachtens artikel 4, lid 2, laatste zinsdeel, van verordening nr. 1049/2001 gebiedt (arrest van 14 november 2013, LPN en Finland/Commissie, C‑514/11 P en C‑605/11 P, EU:C:2013:738, punt 66).
63 Het staat evenwel aan de verzoeker om concreet omstandigheden aan te voeren waaruit een hoger openbaar belang blijkt dat openbaarmaking van de betrokken documenten gebiedt (arresten van 14 november 2013, LPN en Finland/Commissie, C‑514/11 P en C‑605/11 P, EU:C:2013:738, punt 94, en 16 juli 2015, ClientEarth/Commissie, C‑612/13 P, EU:C:2015:486, punt 90).
64 Wat het bestaan van een hoger openbaar belang betreft, moet in herinnering worden gebracht dat het publiek de activiteiten van de Commissie op het gebied van mededinging moet kunnen kennen, zodat het voldoende precies kan bepalen door welke gedragingen marktdeelnemers zich kunnen blootstellen aan sancties en het voorts de beslissingspraktijk van de Commissie kan begrijpen, die van fundamenteel belang is voor de werking van de interne markt, die alle burgers van de Unie als marktdeelnemer of als consument betreft (arrest van 7 oktober 2014, Schenker/Commissie, T‑534/11, EU:T:2014:854, punt 80).
65 Er bestaat dus een hoger openbaar belang dat het publiek bepaalde essentiële onderdelen van de activiteiten van de Commissie op het gebied van mededinging kan kennen. Anders dan verzoekster in wezen aanvoert, verplicht het bestaan van dat openbaar belang de Commissie echter niet om op basis van verordening nr. 1049/2001 veralgemeende toegang te verlenen tot alle in een procedure op grond van artikel 102 VWEU verzamelde informatie (zie naar analogie arrest van 7 oktober 2014, Schenker/Commissie, T‑534/11, EU:T:2014:854, punten 81 en 82).
66 Een dergelijke veralgemeende toegang kan immers het evenwicht in gevaar brengen dat de wetgever van de Unie in verordening nr. 1/2003 heeft willen verzekeren tussen de verplichting van de betrokken onderneming of ondernemingen om de Commissie mogelijkerwijs gevoelige commerciële informatie mee te delen en het waarborgen van een grotere bescherming van de aldus aan de Commissie verstrekte informatie op grond van het beroepsgeheim en het zakengeheim (arrest van 7 oktober 2014, Schenker/Commissie, T‑534/11, EU:T:2014:854, punt 83).
67 Voorts volgt uit overweging 6 van verordening nr. 1049/2001 dat het openbaar belang bij de mededeling van een document op grond van het transparantiebeginsel niet even groot is wanneer het gaat om een document van een administratieve procedure dan wel om een document van een procedure waarin de instelling van de Unie als wetgever optreedt (arrest van 7 oktober 2014, Schenker/Commissie, T‑534/11, EU:T:2014:854, punt 84).
68 Gelet op het algemene beginsel van toegang tot documenten zoals geformuleerd in artikel 15 VWEU, en op de overwegingen 1 en 2 van verordening nr. 1049/2001, moet een hoger openbaar belang bovendien objectief en algemeen zijn en mag het niet worden verward met particuliere belangen of privébelangen (arrest van 20 maart 2014, Reagens/Commissie, T‑181/10, niet gepubliceerd, EU:T:2014:139, punt 142).
69 Afgezien van de bevordering van goed bestuur en de verbetering van de handhavingsmaatregelen van de ondernemingen, waarover verzoekster enkel vage beweringen maakt, hebben de belangen die verzoekster in wezen heeft aangevoerd, in casu enkel betrekking op haar en zijn zij niet algemeen en objectief zoals in de rechtspraak wordt vereist. Dergelijke belangen moeten dus worden beschouwd als particuliere belangen of privébelangen en kunnen geen hoger openbaar belang vormen dat openbaarmaking van de gevraagde documenten gebiedt.
70 In dat verband kan het argument van verzoekster dat de weigering van toegang tot de documenten ertoe leidt dat het recht op een doeltreffende voorziening in rechte ieder nuttig effect wordt ontnomen, niet slagen.
71 Dienaangaande moet eraan worden herinnerd dat er beroepswegen tegen het inspectiebesluit openstaan en dat verzoekster – die daar in casu geen gebruik van heeft gemaakt – niet aantoont dat haar de mogelijkheid is ontzegd of haar is verhinderd tijdig een dergelijk beroep in te stellen. Daarnaast is de eventuele uitoefening door verzoekster van die beroepsmogelijkheden teneinde haar rechten te doen gelden, ook subjectief en kan dus niet worden beschouwd als een hoger openbaar belang in de zin van artikel 4, lid 2, laatste alinea, van verordening nr. 1049/2001.
72 Hetzelfde geldt voor verzoeksters argument over het belang inzake vergoeding van de schade die met name door de inspectie is veroorzaakt, dat duidelijk een privébelang is.
73 In die omstandigheden moet de grief betreffende schending van artikel 4, lid 2, laatste alinea, van verordening nr. 1049/2001 worden afgewezen.
74 Hieruit volgt dat het derde middel ongegrond moet worden verklaard.
Middel betreffende schending van artikel 4, lid 3, van verordening nr. 1049/2001 en niet-nakoming van de motiveringsplicht
75 Verzoekster stelt in wezen dat de Commissie het recht onjuist heeft toegepast door zich in het bestreden besluit niet te baseren op artikel 4, lid 3, van verordening nr. 1049/2001, betreffende een lopend besluitvormingsproces, waarop zij zich wel had beroepen in haar antwoord op het initiële verzoek. Zodra het besluitvormingsproces was beëindigd, had die nieuwe situatie de Commissie ertoe moeten brengen haar standpunt te wijzigen en verzoekster bijgevolg toegang tot het dossier te verlenen. Volgens verzoekster heeft de Commissie zich om haar verzoek om toegang tot de documenten af te wijzen enkel beroepen op de bepalingen van artikel 4, lid 2, eerste en derde streepje, van verordening nr. 1049/2001, die minder strikt zijn dan de bepalingen van artikel 4, lid 3, tweede alinea, van die verordening.
76 Verzoekster komt dus op tegen de voorwaarden waaronder de Commissie artikel 4 van verordening nr. 1049/2001 heeft toegepast. Zij is van mening dat de Commissie in geval van weigering van toegang tot documenten moet uitleggen hoe die toegang het beschermde belang concreet en daadwerkelijk zou kunnen ondermijnen, waarbij het gevaar van een dergelijke ondermijning redelijkerwijs voorzienbaar en niet louter hypothetisch mag zijn.
77 Wat de interne documenten betreft, benadrukt verzoekster dat het volgens de rechtspraak niet volstaat dat het besluitvormingsproces louter wordt verstoord, het moet ernstig worden ondermijnd.
78 Verzoekster is voorts van mening dat de Commissie de in artikel 296, tweede alinea, VWEU neergelegde motiveringsplicht niet in acht heeft genomen, door niet uit te leggen waarom zij zich niet langer op artikel 4, lid 3, tweede alinea, van verordening nr. 1049/2001 baseerde, en dat zij krachtens artikel 7, lid 2, van verordening nr. 1049/2001 het initiële besluit volledig opnieuw had moeten beoordelen en in het confirmatief besluit had moeten vermelden waarom de uitzondering van artikel 4, lid 3, tweede alinea, van verordening nr. 1049/2001 niet van toepassing was.
79 Wat in de eerste plaats de vermeende schending van artikel 4, lid 3, van verordening nr. 1049/2001 betreft, zij vastgesteld dat de Commissie zich om verzoeksters verzoek om toegang tot de documenten af te wijzen, in haar antwoord op het initiële verzoek eerst heeft gebaseerd op de in die bepaling neergelegde uitzondering, inzake het gevaar van ondermijning van het besluitvormingsproces met betrekking tot haar interne documenten.
80 Volgens vaste rechtspraak volgt echter uit artikel 8 van verordening nr. 1049/2001 dat het antwoord op het initiële verzoek slechts een eerste standpuntbepaling is, waarna de verzoeker de mogelijkheid heeft om – in casu – de secretaris-generaal van de Commissie om herziening daarvan te verzoeken (zie arrest van 24 mei 2011, NLG/Commissie, T‑109/05 en T‑444/05, EU:T:2011:235, punt 101 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
81 Bijgevolg kan alleen de maatregel van de secretaris-generaal van de Commissie, die de aard van een besluit heeft en volledig in de plaats komt van de eerdere standpuntbepaling, rechtsgevolgen in het leven roepen die gevolgen hebben voor de belangen van de verzoeker, zodat alleen daartegen beroep tot nietigverklaring kan worden ingesteld (zie arrest van 24 mei 2011, NLG/Commissie, T‑109/05 en T‑444/05, EU:T:2011:235, punt 102 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
82 Bovendien is het vaste rechtspraak dat een instelling van de Unie bij de beoordeling van een verzoek om toegang tot documenten die zij bezit, verschillende in artikel 4 van verordening nr. 1049/2001 bedoelde afwijzingsgronden in aanmerking mag nemen (arresten van 28 juni 2012, Commissie/Éditions Odile Jacob, C‑404/10 P, EU:C:2012:393, punt 113, en 28 juni 2012, Commissie/Agrofert Holding, C‑477/10 P, EU:C:2012:394, punt 55).
83 De Commissie is derhalve geenszins verplicht om in het besluit dat zij vaststelt in antwoord op het confirmatief verzoek, de rechtsgrondslag te behouden waarop haar antwoord op het initiële verzoek was gebaseerd.
84 Bovendien mag de instelling weliswaar rekening houden met verschillende weigeringsgronden van artikel 4 van verordening nr. 1049/2001, maar is zij niet verplicht om zich te baseren op alle gronden die mogelijk van toepassing zijn of daarover een standpunt in te nemen.
85 In casu heeft de Commissie het bestreden besluit enkel gebaseerd op de uitzonderingen van artikel 4, lid 2, eerste en derde streepje, van verordening nr. 1049/2001 en heeft zij zich niet langer beroepen op artikel 4, lid 3, van die verordening.
86 De grief betreffende schending van de bepalingen van artikel 4, lid 3, tweede alinea, van verordening nr. 1049/2001 is dus hoe dan ook niet ter zake dienend.
87 Wat in de tweede plaats de vermeende niet-nakoming van de motiveringsplicht betreft, moet worden herinnerd aan de vaste rechtspraak dat de door artikel 296, tweede alinea, VWEU vereiste motivering moet beantwoorden aan de aard van de betrokken handeling, en de redenering van de instelling die de handeling heeft vastgesteld, duidelijk en ondubbelzinnig tot uitdrukking moet doen komen, opdat de belanghebbenden de rechtvaardigingsgronden van de genomen maatregel kunnen kennen en de bevoegde rechter zijn toezicht kan uitoefenen.
88 In het bestreden besluit heeft de Commissie uitgelegd waarom zij zich niet langer baseerde op artikel 4, lid 3, van verordening nr. 1049/2001 om haar weigering van toegang tot de documenten in het administratieve dossier te rechtvaardigen, namelijk omdat het onderzoek was beëindigd bij definitieve beslissing van 3 oktober 2014.
89 Voorts heeft de Commissie ook onderzocht of er een hoger openbaar belang voor openbaarmaking van de gevraagde documenten bestond en vastgesteld dat die documenten onder de uitzonderingen van artikel 4, lid 2, eerste en derde streepje, van verordening nr. 1049/2001 vielen. Verzoekster was dus in staat om te begrijpen waarom de Commissie haar verzoek om toegang tot de documenten in de litigieuze procedure afwees.
90 In die omstandigheden kan verzoeksters betoog inzake niet-nakoming van de motiveringsplicht niet slagen.
91 Wat in de derde plaats verzoeksters betoog betreft dat de Commissie krachtens artikel 7, lid 2, van verordening nr. 1049/2001 het initiële besluit opnieuw had moeten beoordelen en de redenen had moeten vermelden waarom de uitzondering van artikel 4, lid 3, van verordening nr. 1049/2001 niet van toepassing was, moet in herinnering worden gebracht dat artikel 7, lid 2, inzake de behandeling van initiële verzoeken, bepaalt dat de verzoeker in geval van volledige of gedeeltelijke afwijzing binnen vijftien werkdagen na ontvangst van het antwoord van de instelling een confirmatief verzoek kan indienen, welk verzoek ertoe strekt de instelling haar standpunt te doen herzien.
92 Vastgesteld zij dat verzoekster een confirmatief verzoek heeft ingediend bij de Commissie en dat die daarop heeft geantwoord.
93 De eerste grief van het derde onderdeel van het middel mist dus feitelijke grondslag en de tweede grief valt samen met het betoog ter ondersteuning van het tweede onderdeel, dat moet worden afgewezen om de in de punten 87 en 88 hierboven uiteengezette redenen.
94 Bijgevolg is dit middel deels niet ter zake dienend en deels ongegrond.
Vierde middel: schending van artikel 4, lid 4, van verordening nr. 1049/2001
95 Met haar vierde middel stelt verzoekster dat derden, in casu de andere telecombedrijven waarop de litigieuze procedure betrekking had, volgens artikel 4, lid 4, van verordening nr. 1049/2001 door de instelling worden geraadpleegd om te kunnen beoordelen of een uitzondering van artikel 4, lid 1 of 2, van toepassing is, en dat van die raadpleging enkel kan worden afgezien indien het duidelijk is dat het document wel of niet openbaar moet worden gemaakt. Zij merkt op dat in casu niemand is geraadpleegd.
96 Artikel 4, lid 4, van verordening nr. 1049/2001 bepaalt dat wanneer het gaat om documenten van derden, de derde door de instelling wordt geraadpleegd om te kunnen beoordelen of een uitzondering van artikel 4, lid 1 of 2, van toepassing is, tenzij het duidelijk is dat het document wel of niet openbaar moet worden gemaakt.
97 Artikel 4, lid 4, van verordening nr. 1049/2001 verplicht de instellingen dus niet om in alle omstandigheden derden te raadplegen.
98 In casu heeft de Commissie verzoeksters verzoek om toegang tot de documenten afgewezen op grond van een algemene aanname op basis van de uitzonderingen van artikel 4, lid 2, eerste en derde streepje, van verordening nr. 1049/2001 en geoordeeld dat het geheel van documenten in de betrokken procedure niet openbaar hoefde te worden gemaakt.
99 In die omstandigheden was de Commissie, anders dan verzoekster stelt, niet verplicht om derden, in casu de andere telecombedrijven waarop de litigieuze procedure betrekking had, te raadplegen.
100 De grief betreffende schending van artikel 4, lid 4, van verordening nr. 1049/2001 kan dus niet slagen.
101 Het vierde middel is derhalve ongegrond.
Vijfde middel: schending van artikel 4, lid 6, van verordening nr. 1049/2001
102 Verzoekster betoogt dat de Commissie artikel 4, lid 6, van verordening nr. 1049/2001 onjuist heeft toegepast door haar zelfs geen gedeeltelijke toegang tot de documenten te verlenen.
103 Volgens haar had de Commissie de mogelijkheid moeten overwegen om gedeeltelijke toegang tot bepaalde documenten te verlenen door bepaalde passages te schrappen of een niet-vertrouwelijke versie op te stellen, omdat het recht op gedeeltelijke toegang tot documenten anders zijn nuttig effect zou verliezen.
104 Artikel 4, lid 6, van verordening nr. 1049/2001 bepaalt dat, indien het gevraagde document slechts ten dele onder een of meer van de uitzonderingen valt, de overige delen ervan wel openbaar worden gemaakt.
105 In herinnering zij gebracht dat de door de Commissie ingeroepen algemene aanname niet uitsluit dat kan worden aangetoond dat een bepaald document waarvan openbaarmaking is gevraagd, niet onder die aanname valt (zie in die zin arrest van 14 november 2013, LPN en Finland/Commissie, C‑514/11 P en C‑605/11 P, EU:C:2013:738, punt 66 en aldaar aangehaalde rechtspraak). De eis tot verificatie of de betrokken algemene aanname werkelijk van toepassing is, kan evenwel niet aldus worden uitgelegd dat de Commissie alle in casu gevraagde documenten individueel moet onderzoeken. Een dergelijke eis ontneemt deze algemene aanname haar nuttige werking, namelijk de Commissie in staat te stellen een algemeen verzoek om toegang ook algemeen te beantwoorden (arrest van 14 november 2013, LPN en Finland/Commissie, C‑514/11 P en C‑605/11 P, EU:C:2013:738, punt 68).
106 In casu kan ermee worden volstaan vast te stellen dat de Commissie het verzoek om toegang tot de documenten in het dossier van de betrokken procedure heeft afgewezen op grond van een algemene aanname op basis van de uitzonderingen van artikel 4, lid 2, eerste en derde streepje, van verordening nr. 1049/2001.
107 In die omstandigheden geldt volgens vaste rechtspraak van het Hof voor de gevraagde documenten geen verplichting tot gehele of gedeeltelijke openbaarmaking van hun inhoud, aangezien zij onder de aangehaalde algemene aanname vallen (zie in die zin arresten van 28 juni 2012, Commissie/Éditions Odile Jacob, C‑404/10 P, EU:C:2012:393, punt 133, en 27 februari 2014, Commissie/EnBW, C‑365/12 P, EU:C:2014:112, punt 134).
108 De grief betreffende schending van artikel 4, lid 6, van verordening nr. 1049/2001 kan dus niet slagen.
109 Het vijfde middel moet dus ongegrond worden verklaard.
Zesde middel: schending van de artikelen 41 en 42 van het Handvest en niet-nakoming van de transparantieplicht van artikel 15, lid 3, VWEU
110 Met dit subsidiaire middel voert verzoekster in wezen aan dat ingeval haar argumenten inzake schending van verordening nr. 1049/2001 niet worden aanvaard, een schending moet worden vastgesteld van haar grondrecht op inzage van documenten in een administratief dossier van de Commissie zoals gewaarborgd door artikel 42 van het Handvest, van haar recht op inzage in dat dossier zoals gewaarborgd door artikel 41, lid 2, onder b), van het Handvest en van het in artikel 15, lid 3, VWEU neergelegde transparantiebeginsel.
111 Voorts stelt verzoekster dat ofschoon bescherming van de vertrouwelijkheid en het beroeps- en handelsgeheim een doelstelling van algemeen belang is die wordt erkend in artikel 339 VWEU en nader vorm wordt gegeven in bepalingen van afgeleid recht, het recht op toegang tot documenten in casu onevenredig wordt beperkt ter bescherming van die belangen of onderzoeken.
112 Om te beginnen zij eraan herinnerd dat het onderhavige geding betrekking heeft op een verzoek om toegang tot documenten in het dossier van een administratieve procedure krachtens verordening nr. 1049/2001, zoals met name blijkt uit de e-mail van verzoekster van 23 oktober 2014, en niet op een verzoek om toegang tot een dossier op grond van de specifieke bepalingen van de verordeningen nr. 1/2003 en nr. 773/2004 die de rechten van de verdediging van de partijen die betrokken zijn bij een procedure inzake inbreuk op het mededingingsrecht, beogen te waarborgen.
113 Wat in de eerste plaats de stelling betreft dat de Commissie artikel 42 van het Handvest, inzake het recht op inzage van documenten, en artikel 15, lid 3, VWEU heeft geschonden, zij in herinnering gebracht dat het recht op toegang tot documenten volgens laatstbedoelde bepaling wordt gewaarborgd volgens de beginselen en onder de voorwaarden die worden vastgesteld bij verordeningen van het Parlement en de Raad volgens de gewone wetgevingsprocedure. Aldus bevat verordening nr. 1049/2001, die is vastgesteld op grond van artikel 255 EG, waarvan de inhoud is overgenomen in artikel 15, lid 3, VWEU, de algemene beginselen en beperkingen wat betreft de toegang tot documenten van de Commissie. Voorts worden volgens artikel 52, lid 2, van het Handvest de door het Handvest erkende rechten die voorkomen in bepalingen van de Verdragen, uitgeoefend onder de voorwaarden en binnen de grenzen die door deze Verdragen zijn gesteld.
114 Het Gerecht moet de rechtmatigheid van het weigeringsbesluit dus enkel toetsen aan verordening nr. 1049/2001 en niet aan het Handvest, aangezien in casu geen exceptie van onwettigheid is aangevoerd. Zoals met name uit het onderzoek van het tweede middel blijkt, heeft de Commissie de toegang tot de gevraagde documenten overeenkomstig verordening nr. 1049/2001 geweigerd (zie in die zin beschikking van 2 september 2014, Verein Natura Havel en Vierhaus/Commissie, T‑538/13, niet gepubliceerd, EU:T:2014:738, punten 69 en 70).
115 Wat in de tweede plaats de vermeende schending van het recht op behoorlijk bestuur betreft, dat onder meer het in artikel 41, lid 2, onder b), van het Handvest neergelegde recht van eenieder om inzage te krijgen in het hem betreffende dossier omvat, kan ermee worden volstaan vast te stellen dat het bestreden besluit betrekking had op een verzoek om toegang tot documenten en niet op een verzoek om inzage in een dossier. In de e-mail van 23 oktober 2014 heeft verzoekster immers uitdrukkelijk aan de Commissie verklaard dat haar verzoek kon worden beschouwd als een verzoek om toegang tot documenten op basis van verordening nr. 1049/2001, wat wordt bevestigd door een lezing van het confirmatief verzoek in zijn geheel.
116 Hoe dan ook is het in het Handvest erkende recht op inzage van het dossier voor onderzoeken op grond van de artikelen 101 en 102 VWEU neergelegd in de verordeningen nr. 1/2003 en nr. 773/2004. Verzoekster heeft niet aangevoerd dat de verordeningen nr. 1/2003 en nr. 773/2004 onwettig zijn wegens schending van het Handvest. Bovendien blijkt uit de bewoordingen van artikel 15, lid 1, van verordening nr. 773/2004 dat het recht van toegang tot een dossier wordt toegekend aan partijen aan wie de Commissie een mededeling van de punten van bezwaar heeft gericht. Het staat vast dat de Commissie geen mededeling van de punten van bezwaar aan verzoekster heeft gericht. In die omstandigheden kan verzoekster zich dus niet beroepen op een schending van het recht op toegang tot een dossier van de Commissie in het betrokken mededingingsonderzoek.
117 De grieven betreffende schending van de artikelen 41 en 42 van het Handvest en niet-nakoming van de transparantieplicht van artikel 15, lid 3, VWEU moeten derhalve worden afgewezen.
118 Wat in de derde plaats verzoeksters betoog betreft dat het recht op toegang tot documenten slechts kan worden beperkt mits de beperkingen daadwerkelijk beantwoorden aan doelstellingen van algemeen belang en, gelet op het nagestreefde doel, geen onevenredige en onduldbare ingreep opleveren, moet – in de veronderstelling dat verzoekster hiermee een schending van het evenredigheidsbeginsel aanvoert – in herinnering worden gebracht dat dit beginsel vereist dat handelingen van de instellingen van de Unie niet verder gaan dan wat geschikt en noodzakelijk is voor de verwezenlijking van de legitieme doelstellingen die met de betrokken regeling worden nagestreefd, met dien verstande dat wanneer een keuze mogelijk is tussen meerdere geschikte maatregelen, die maatregel moet worden gekozen die de minste belasting met zich brengt, en dat de veroorzaakte nadelen niet onevenredig mogen zijn aan de nagestreefde doelstellingen (arrest van 17 oktober 2013, Schaible, C‑101/12, EU:C:2013:661, punt 29). In de rechtspraak is inzake de toegang tot documenten dan ook vastgesteld dat het evenredigheidsbeginsel vereist dat afwijkingen niet verder gaan dan passend en noodzakelijk is ter verwezenlijking van het nagestreefde doel (arrest van 20 september 2016, PAN Europe/Commissie, T‑51/15, niet gepubliceerd, EU:T:2016:519, punt 21).
119 In casu zij opgemerkt dat de uitzonderingen van artikel 4, lid 2, eerste en derde streepje, van verordening nr. 1049/2001, waarop de Commissie zich heeft gebaseerd om verzoekster de toegang tot de documenten te weigeren, strekken tot bescherming van de commerciële belangen van de betrokken ondernemingen en van onderzoeken, en dat deze doelstellingen beantwoorden aan overwegingen van algemeen belang die voor het overige niet onevenredig zijn in het licht van de nagestreefde doelstellingen.
120 De grief inzake schending van het evenredigheidsbeginsel dient derhalve te worden afgewezen.
121 Het zesde middel is bijgevolg ongegrond.
Zevende middel: schending van artikel 8 van verordening nr. 1049/2001
122 Verzoekster stelt dat de Commissie artikel 8, leden 1 en 2, van verordening nr. 1049/2001 heeft geschonden omdat zij het confirmatief verzoek om toegang tot het dossier niet binnen de door die bepalingen gestelde termijn heeft behandeld.
123 Verzoekster benadrukt dat de Commissie haar weliswaar op de dag van verstrijken van de toepasselijke termijn heeft meegedeeld dat die termijn met vijftien werkdagen werd verlengd, maar dat niet omstandig heeft gemotiveerd.
124 Verzoekster is van mening dat de omstandigheid dat de Commissie de antwoordtermijn een tweede keer heeft verlengd, terwijl artikel 8, lid 2, van verordening nr. 1049/2001 daarin niet voorziet, die bepaling eveneens schendt. Zij merkt op dat de Commissie ook die tweede verlenging niet omstandig heeft gemotiveerd.
125 In herinnering moet worden gebracht dat de Commissie tijdens een administratieve procedure bij haar de in het Unierecht vastgestelde procedurele waarborgen in acht moet nemen (arresten van 14 mei 1998, Enso Española/Commissie, T‑348/94, EU:T:1998:102, punt 56, en 18 juni 2008, Hoechst/Commissie, T‑410/03, EU:T:2008:211, punt 128).
126 De in artikel 8, leden 1 en 2, van verordening nr. 1049/2001 neergelegde, verlengbare termijn van 15 werkdagen waarbinnen de instelling dient te antwoorden op het confirmatief verzoek, is in dit verband dwingend. Niettemin heeft het verstrijken van deze termijn niet tot gevolg dat de instelling de bevoegdheid wordt ontnomen om een besluit vast te stellen.
127 Op het gebied van toegang tot documenten heeft de wetgever de gevolgen vastgelegd van een overschrijding van de in artikel 8, leden 1 en 2, van verordening nr. 1049/2001 bedoelde termijn, door in artikel 8, lid 3, van deze verordening te bepalen dat schending hiervan door de instelling de verzoeker het recht geeft beroep in te stellen (arrest van 19 januari 2010, Co-Frutta/Commissie, T‑355/04 en T‑446/04, EU:T:2010:15, punt 58).
128 In casu heeft de Commissie op het verzoek om toegang geantwoord voordat verzoekster overeenkomstig artikel 8, lid 3, van verordening nr. 1049/2001 gevolgen heeft verbonden aan het uitblijven van een tijdig antwoord door een beroep in rechte in te stellen.
129 In die omstandigheden kan het overschrijden van de termijnen, hoe spijtig ook, volgens de rechtspraak van het Hof niet leiden tot onrechtmatigheid van het bestreden besluit, op grond waarvan nietigverklaring ervan gerechtvaardigd zou zijn (zie in die zin arrest van 28 juni 2012, Commissie/Agrofert Holding, C‑477/10 P, EU:C:2012:394, punt 89).
130 De grief inzake schending van artikel 8 van verordening nr. 1049/2001 kan dus niet slagen.
131 Het zevende middel moet derhalve ongegrond worden verklaard.
132 Uit al het voorgaande volgt dat geen van de middelen van verzoekster gegrond is.
133 Bijgevolg moet het onderhavige beroep in zijn geheel worden verworpen.
Kosten
134 Volgens artikel 134, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht wordt de in het ongelijk gestelde partij verwezen in de kosten, voor zover dat is gevorderd. Aangezien verzoekster in het ongelijk is gesteld, dient zij overeenkomstig de vordering van de Commissie te worden verwezen in de kosten.
HET GERECHT (Zesde kamer),
rechtdoende, verklaart:
1) Het beroep wordt verworpen.
2) Deutsche Telekom AG wordt verwezen in de kosten.
Frimodt Nielsen | Collins | Valančius |
Uitgesproken ter openbare terechtzitting te Luxemburg op 28 maart 2017.
ondertekeningen