Věc T‑210/15
Deutsche Telekom AG
proti
Evropské komisi
„Přístup k dokumentům – Nařízení (ES) č. 1049/2001 – Dokumenty týkající se řízení podle pravidel hospodářské soutěže – Odepření přístupu – Povinnost uvést odůvodnění – Výjimka týkající se ochrany obchodních zájmů třetí osoby – Výjimka týkající se ochrany cílů inspekce, vyšetřování a auditu – Převažující veřejný zájem – Konzultace s třetími osobami – Transparentnost – Neexistence odpovědi na potvrzující žádost ve stanovených lhůtách“
Shrnutí – rozsudek Tribunálu (šestého senátu) ze dne 28. března 2017
1. Orgány Evropské unie – Právo veřejnosti na přístup k dokumentům – Nařízení č. 1049/2001 – Výjimky z práva na přístup k dokumentům – Odepření přístupu – Povinnost uvést odůvodnění – Rozsah – Možnost využití obecných domněnek, které se použijí na určité kategorie dokumentů
(Článek 296 SFEU; nařízení Evropského parlamentu a Rady č. 1049/2001, čl. 4 odst. 2)
2. Orgány Evropské unie – Právo veřejnosti na přístup k dokumentům – Nařízení č. 1049/2001 – Výjimky z práva na přístup k dokumentům – Ochrana cílů inspekce, vyšetřování a auditu – Ochrana obchodních zájmů – Použití na správní spisy související s řízeními o zneužití dominantního postavení – Obecná domněnka porušení ochrany zájmů dotčených v takovém vyšetřování zpřístupněním uvedených dokumentů – Zachování domněnky po ukončení řízení
(Článek 15 odst. 3 SFEU a článek 102 SFEU; nařízení Evropského parlamentu a Rady č. 1049/2001, čl. 4 odst. 2, první a třetí odrážka; nařízení Rady č. 1/2003, čl. 27 odst. 2 a článek 28; nařízení Komise č. 773/2004, články 6, 8, 15 a 16)
3. Orgány Evropské unie – Právo veřejnosti na přístup k dokumentům – Nařízení č. 1049/2001 – Výjimky z práva na přístup k dokumentům – Povinnost přiznat částečný přístup k údajům, na které se nevztahují výjimky – Použití na dokumenty spadající do kategorie, na kterou se vztahuje obecná domněnka odepření přístupu – Vyloučení
(Nařízení Evropského parlamentu a Rady č. 1049/2001, čl. 4 odst. 2 a 6)
4. Orgány Evropské unie – Právo veřejnosti na přístup k dokumentům – Nařízení č. 1049/2001 – Výjimky z práva na přístup k dokumentům – Ochrana cílů inspekce, vyšetřování a auditu – Ochrana obchodních zájmů – Převažující veřejný zájem odůvodňující zpřístupnění dokumentů – Pojem – Zájem na seznámení se s činností Komise v oblasti hospodářské soutěže – Zahrnutí – Meze
(Článek 102 SFEU; nařízení Evropského parlamentu a Rady č. 1049/2001, šestý bod odůvodnění a článek 4 odst. 2 první a třetí odrážka; nařízení Rady č. 1/2003)
5. Orgány Evropské unie – Právo veřejnosti na přístup k dokumentům – Nařízení č. 1049/2001 – Výjimky z práva na přístup k dokumentům – Převažující veřejný zájem odůvodňující zpřístupnění dokumentů – Pojem – Zvláštní zájem žadatele – Vyloučení
(Článek 15 SFEU; nařízení Evropského parlamentu a Rady č. 1049/2001, první a druhý bod odůvodnění a čl. 4 odst. 2)
6. Žaloba na neplatnost – Akty napadnutelné žalobou – Pojem – Rozhodnutí o zamítnutí původní žádosti o přístup k dokumentům orgánu – Vyloučení
(Článek 263 TFUE; nařízení Evropského parlamentu a Rady č. 1049/2001, článek 8)
7. Orgány Evropské unie – Právo veřejnosti na přístup k dokumentům – Nařízení č. 1049/2001 – Výjimky ze zásady přístupu k dokumentům – Odepření založené na několika výjimkách – Přípustnost
(Nařízení Evropského parlamentu a Rady č. 1049/2001, článek 4)
8. Orgány Evropské unie – Právo veřejnosti na přístup k dokumentům – Nařízení č. 1049/2001 – Výjimky z práva na přístup k dokumentům – Dokumenty pocházející od třetích osob – Povinnost předběžné konzultace s dotyčnými třetími osobami – Rozsah
(Nařízení Evropského parlamentu a Rady č. 1049/2001, čl. 4 odst. 1, 2 a 4)
9. Orgány Evropské unie – Právo veřejnosti na přístup k dokumentům – Nařízení č. 1049/2001 – Výjimky z práva na přístup k dokumentům – Odepření přístupu – Možnost využití obecných domněnek, které se použijí na určité kategorie dokumentů – Povinnost individuálního přezkumu všech dokumentů, jichž se týká obecná žádost o přístup – Neexistence
(Nařízení Evropského parlamentu a Rady č. 1049/2001, článek 4)
10. Základní práva – Právo veřejnosti na přístup k dokumentům orgánů Evropské unie – Meze – Žaloba proti rozhodnutí o odepření přístupu – Přezkum legality, pokud jde o právní akty sekundárního práva stanovící podmínky přístupu
(Článek 15 odst. 3 SFEU; Listina základních práv Evropské unie, článek 42; nařízení Evropského parlamentu a Rady č. 1049/2001)
11. Orgány Evropské unie – Právo veřejnosti na přístup k dokumentům – Nařízení č. 1049/2001 – Výjimky z práva na přístup k dokumentům – Ochrana cílů inspekce, vyšetřování a auditu – Ochrana obchodních zájmů – Odůvodnění úvahami obecného zájmu – Porušení zásady proporcionality – Neexistence
(Nařízení Evropského parlamentu a Rady č. 1049/2001, čl. 4 odst. 2, první a třetí odrážka)
12. Orgány Evropské unie – Právo veřejnosti na přístup k dokumentům – Nařízení č. 1049/2001 – Lhůta pro odpověď na potvrzující žádost o přístup – Překročení – Implicitní zamítavé rozhodnutí, proti němuž lze podat soudní žalobu – Doručení opožděné odpovědi dotyčného orgánu před podáním žaloby – Okolnost odůvodňující zrušení rozhodnutí o odepření přístupu – Vyloučení
(Článek 263 SFEU; nařízení Evropského parlamentu a Rady č. 1049/2001, čl. 8, odst. 1 až 3)
1. Viz znění rozhodnutí.
(viz body 27–29, 87)
2. Komise se právem opřela o obecnou domněnku vycházející z výjimek uvedených v čl. 4 odst. 2 první a třetí odrážky nařízení č. 1049/2001 o přístupu veřejnosti k dokumentům Evropského parlamentu, Rady a Komise, aby odepřela přístup k dokumentům obsaženým ve spise týkajícím se řízení o zneužití dominantního postavení, domnívajíc se, že zveřejnění těchto dokumentů může v zásadě porušit ochranu obchodních zájmů podniků zapojených do takového řízení, jakož i ochranu cílů vyšetřování, které se tohoto řízení týkají.
Taková obecná domněnka může totiž vyplývat, pokud jde o řízení podle článku 102 SFEU, z ustanovení nařízení č. 1/2003 a nařízení č. 773/2004 o vedení řízení Komise podle článků [101 SFEU] a [102 SFEU], které zvláště upravují právo na přístup k dokumentům obsaženým ve spisech Komise týkajících se těchto řízení. V tomto ohledu čl. 27 odst. 2 a článek 28 nařízení č. 1/2003, jakož i články 6, 8, 15 a 16 nařízení č. 773/2004 upravují užívání dokumentů obsažených ve spise týkajícím se řízení podle článku 102 SFEU restriktivně, když poskytují přístup ke spisu pouze dotčeným účastníkům a stěžovatelům, jejichž stížnost Komise zamýšlí zamítnout, s výhradou nezpřístupnění obchodních tajemství a jiných důvěrných informací podniků, jakož i interních dokumentů Komise a orgánů členských států, a pokud jsou zpřístupněné dokumenty užity pouze pro účely soudních nebo správních řízení, jejichž předmětem je uplatnění článku 102 SFEU. Z toho vyplývá, že účastníci řízení podle článku 102 SFEU nejen že nemají neomezený přístup k dokumentům obsaženým ve spise Komise, ale právo přístupu k dokumentům ve spise Komise nemají v rámci takového řízení ani třetí osoby s výjimkou stěžovatelů.
Za těchto podmínek by obecný přístup, na základě nařízení č. 1049/2001, k dokumentům, které si Komise vyměnila v rámci řízení podle článku 102 SFEU se stranami dotčenými tímto řízením nebo třetími osobami, mohl ohrozit rovnováhu, kterou hodlal unijní zákonodárce v nařízení č. 1/2003 a nařízení č. 773/2004 zajistit mezi povinností dotčených podniků sdělit Komisi případně citlivé obchodní informace a zárukou zvýšené ochrany spojenou s informacemi takto předanými Komisi z důvodu profesního a obchodního tajemství. V tomto ohledu nevyžaduje správní činnost Komise stejně široký přístup k dokumentům, jaký vyžaduje legislativní činnost unijního orgánu.
Kromě toho vzhledem k povaze chráněných zájmů je existence obecné domněnky nutná bez ohledu na otázku, zda se žádost o přístup týká již uzavřeného vyšetřovacího řízení nebo probíhajícího řízení. Zveřejnění citlivých informací týkajících se hospodářské činnosti zúčastněných podniků totiž může vést k porušení jejich obchodních zájmů nezávisle na existenci probíhajícího vyšetřovacího řízení. Kromě toho by perspektiva takového zveřejnění po ukončení vyšetřovacího řízení mohla mít negativní vliv na ochotu podniků spolupracovat v případě, kdy toto řízení probíhá.
(viz body 32, 37, 38, 41, 42, 45, 53)
3. Viz znění rozhodnutí.
(viz body 46, 54, 55, 107)
4. Veřejnost musí být schopna se seznámit s činností Komise v oblasti hospodářské soutěže, aby mohla být zajištěna jednak dostatečně jasná identifikace chování, za které mohou být hospodářským subjektům uloženy sankce, a dále pochopení rozhodovací praxe Komise, jež má zásadní význam pro fungování vnitřního trhu, který se týká všech občanů Unie jako hospodářských subjektů či spotřebitelů. Existuje tedy převažující veřejný zájem na tom, aby se veřejnost mohla seznámit s některými základními složkami činnosti Komise v oblasti hospodářské soutěže. Avšak existence tohoto veřejného zájmu neukládá Komisi povinnost umožnit na základě nařízení č. 1049/2001 o přístupu veřejnosti k dokumentům Evropského parlamentu, Rady a Komise všeobecný přístup ke všem informacím shromážděným v rámci řízení podle článku 102 SFEU.
Takový všeobecný přístup by totiž mohl ohrozit rovnováhu, kterou hodlal unijní zákonodárce v nařízení č. 1/2003 zajistit mezi povinností dotčeného podniku nebo dotčených podniků sdělit Komisi případně citlivé obchodní informace a zárukou zvýšené ochrany spojenou s informacemi takto předanými Komisi na základě profesního a obchodního tajemství. Kromě toho z bodu 6 odůvodnění nařízení č. 1049/2001 vyplývá, že zájem veřejnosti na získání dokumentu na základě zásady transparentnosti nemá stejnou váhu, jedná-li se o dokument, jenž je součástí správního postupu, nebo dokument týkající se postupu, v jehož rámci uvedený unijní orgán vystupuje jako zákonodárce.
(viz body 64–67)
5. Viz znění rozhodnutí.
(viz body 68, 69, 71)
6. Viz znění rozhodnutí.
(viz body 80, 81)
7. Viz znění rozhodnutí.
(viz body 82, 84)
8. Podle čl. 4 odst. 4 nařízení č. 1049/2001 o přístupu veřejnosti k dokumentům Evropského parlamentu, Rady a Komise u dokumentů třetích osob konzultuje orgán třetí osobu pro posouzení, zda má uplatnit výjimku uvedenou v čl. 4 odst. 1 nebo 2, není-li zřejmé, zda dokument má nebo nemá být zpřístupněn. Z toho vyplývá, že čl. 4 odst. 4 nařízení č. 1049/2001 neukládá orgánům povinnost konzultovat za všech okolností třetí osoby.
(viz body 96, 97)
9. Viz znění rozhodnutí.
(viz bod 105)
10. Podle článku 42 Listiny základních práv Evropské unie a čl. 15 odst. 3 SFEU je právo na přístup k dokumentům zajištěno s výhradou zásad a podmínek, které jsou stanoveny nařízeními Parlamentu a Rady v souladu s řádným legislativním postupem. Proto v rámci žaloby proti rozhodnutí o odepření přístupu k dokumentům se přezkum unijního soudu musí týkat legality tohoto rozhodnutí ve světle pouze nařízení č. 1049/2001 o přístupu veřejnosti k dokumentům Evropského parlamentu, Rady a Komise, a nikoli legality tohoto nařízení z hlediska Listiny základních práv, vzhledem ke skutečnosti, že nebyla vznesena žádná námitka protiprávnosti uvedeného nařízení.
(viz body 113, 114)
11. Viz znění rozhodnutí.
(viz body 118, 119)
12. Lhůta patnácti pracovních dní, kterou lze prodloužit a v níž musí orgán odpovědět na potvrzující žádost, stanovená čl. 8 odst. 1 a 2 nařízení č. 1049/2001 o přístupu veřejnosti k dokumentům Evropského parlamentu, Rady a Komise, je závazná. Uplynutí této lhůty však nemá za důsledek skutečnost, že by byl orgán zbaven pravomoci přijmout rozhodnutí. Normotvůrce totiž upravil důsledky překročení lhůty stanovené v čl. 8 odst. 1 a 2 nařízení č. 1049/2001 tak, že v čl. 8 odst. 3 uvedeného nařízení stanovil, že jejich nedodržení orgánem zakládá právo na podání žaloby k soudu.
Proto v případě, že Komise odpoví opožděně na žádost o přístup, předtím, než žalobkyně vyvodila důsledky z neposkytnutí odpovědi ve lhůtách v souladu s čl. 8 odst. 3 nařízení č. 1049/2001, a to podáním žaloby u soudu, jakkoli je překročení lhůty politováníhodné, toto překročení nemůže způsobit protiprávnost napadeného rozhodnutí odůvodňující jeho zrušení.
(viz body 126–129)