Υπόθεση T‑210/15
DeutscheTelekomAG
κατά
Ευρωπαϊκής Επιτροπής
«Πρόσβαση στα έγγραφα – Κανονισμός (ΕΚ) 1049/2001 – Έγγραφα σχετικά με διαδικασία εφαρμογής των κανόνων ανταγωνισμού – Άρνηση προσβάσεως – Υποχρέωση αιτιολογήσεως – Εξαίρεση που αφορά την προστασία των εμπορικών συμφερόντων τρίτου – Εξαίρεση που αφορά την προστασία των σκοπών επιθεωρήσεως, έρευνας και οικονομικού ελέγχου – Υπέρτερο δημόσιο συμφέρον – Διαβούλευση με τρίτους – Διαφάνεια – Παράλειψη εμπρόθεσμης απαντήσεως σε επιβεβαιωτική αίτηση»
Περίληψη – Απόφαση του Γενικού Δικαστηρίου (έκτο τμήμα) της 28ης Μαρτίου 2017
1. Θεσμικά όργανα της Ευρωπαϊκής Ένωσης – Δικαίωμα προσβάσεως του κοινού στα έγγραφα – Κανονισμός 1049/2001 – Εξαιρέσεις από το δικαίωμα προσβάσεως στα έγγραφα – Άρνηση προσβάσεως – Υποχρέωση αιτιολογήσεως – Περιεχόμενο – Δυνατότητα αιτιολογήσεως βάσει γενικών τεκμηρίων εφαρμοζόμενων σε ορισμένες κατηγορίες εγγράφων
(Άρθρο 296 ΣΛΕΕ· κανονισμός 1049/2001 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, άρθρο 4 § 2)
2. Θεσμικά όργανα της Ευρωπαϊκής Ένωσης – Δικαίωμα προσβάσεως του κοινού στα έγγραφα – Κανονισμός 1049/2001 – Εξαιρέσεις από το δικαίωμα προσβάσεως στα έγγραφα – Προστασία του σκοπού επιθεώρησης, έρευνας και οικονομικού ελέγχου – Προστασία των εμπορικών συμφερόντων – Εφαρμογή στους διοικητικούς φακέλους που αφορούν διαδικασίες για κατάχρηση δεσπόζουσας θέσης – Γενικό τεκμήριο περί προκλήσεως βλάβης της προστασίας των διακυβευομένων σε τέτοια έρευνα συμφερόντων λόγω της δημοσιοποιήσεως των εν λόγω εγγράφων – Διατήρηση του τεκμηρίου μετά την περάτωση της διαδικασίας
(Άρθρα 15 § 3 ΣΛΕΕ και 102 ΣΛΕΕ· κανονισμός 1049/2001 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, άρθρο 4 § 2, 1η και 3η περίπτωση· κανονισμός 1/2003 του Συμβουλίου, άρθρα 27§ 2 και 28· κανονισμός 773/2004 της Επιτροπής, άρθρα 6, 8, 15 και 16)
3. Θεσμικά όργανα της Ευρωπαϊκής Ένωσης – Δικαίωμα προσβάσεως του κοινού στα έγγραφα – Κανονισμός 1049/2001 – Εξαιρέσεις από το δικαίωμα προσβάσεως στα έγγραφα – Υποχρέωση χορηγήσεως μερικής προσβάσεως στα στοιχεία που δεν εμπίπτουν σε εξαιρέσεις – Εφαρμογή στα έγγραφα που εμπίπτουν σε κατηγορία η οποία καλύπτεται από γενικό τεκμήριο αποκλεισμού της προσβάσεως – Αποκλείεται
(Κανονισμός 1049/2001 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και το Συμβουλίου, άρθρο 4 §§ 2 και 6)
4. Θεσμικά όργανα της Ευρωπαϊκής Ένωσης – Δικαίωμα προσβάσεως του κοινού στα έγγραφα – Κανονισμός 1049/2001 – Εξαιρέσεις από το δικαίωμα προσβάσεως στα έγγραφα – Προστασία του σκοπού επιθεώρησης, έρευνας και οικονομικού ελέγχου – Προστασία των εμπορικών συμφερόντων – Υπέρτερο δημόσιο συμφέρον που δικαιολογεί τη δημοσιοποίηση των εγγράφων – Έννοια – Συμφέρον γνωστοποιήσεως της δράσεως της Επιτροπής στον τομέα του ανταγωνισμού – Εμπίπτει – Όρια
(Άρθρο 102 ΣΛΕΕ· κανονισμός 1049/2001 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, αιτιολογική σκέψη 6 και άρθρο 4 § 2, 1η και 3η περίπτωση· κανονισμός 1/2003 του Συμβουλίου)
5. Θεσμικά όργανα της Ευρωπαϊκής Ένωσης – Δικαίωμα προσβάσεως του κοινού στα έγγραφα – Κανονισμός 1049/2001 – Εξαιρέσεις από το δικαίωμα προσβάσεως στα έγγραφα – Υπέρτερο δημόσιο συμφέρον που δικαιολογεί τη δημοσιοποίηση των εγγράφων – Έννοια – Ειδικό συμφέρον του αιτούντος – Δεν εμπίπτει
(Άρθρο 15 ΣΛΕΕ· κανονισμός 1049/2001 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, αιτιολογικές σκέψεις 1 και 2 και άρθρο 4 § 2)
6. Προσφυγή ακυρώσεως – Πράξεις δεκτικές προσφυγής – Έννοια – Απόφαση με την οποία απορρίπτεται η αρχική αίτηση πρόσβασης σε έγγραφα θεσμικού οργάνου – Δεν εμπίπτει
(Άρθρο 263 ΣΛΕΕ· κανονισμός 1049/2001 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, άρθρο 8)
7. Θεσμικά όργανα της Ευρωπαϊκής Ένωσης – Δικαίωμα προσβάσεως του κοινού στα έγγραφα – Κανονισμός 1049/2001 – Εξαιρέσεις από την αρχή της προσβάσεως στα έγγραφα – Άρνηση στηριζόμενη σε περισσότερες εξαιρέσεις – Επιτρέπεται
(Κανονισμός 1049/2001 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, άρθρο 4)
8. Θεσμικά όργανα της Ευρωπαϊκής Ένωσης – Δικαίωμα προσβάσεως του κοινού στα έγγραφα – Κανονισμός 1049/2001 – Εξαιρέσεις από το δικαίωμα προσβάσεως στα έγγραφα – Έγγραφα που προέρχονται από τρίτους – Υποχρέωση προηγούμενης διαβουλεύσεως με τους ενδιαφερόμενους τρίτους – Περιεχόμενο
(Κανονισμός 1049/2001 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, άρθρο 4 §§ 1, 2 και 4)
9. Θεσμικά όργανα της Ευρωπαϊκής Ένωσης – Δικαίωμα προσβάσεως του κοινού στα έγγραφα – Κανονισμός 1049/2001 – Εξαιρέσεις από το δικαίωμα προσβάσεως στα έγγραφα – Άρνηση προσβάσεως – Δυνατότητα αιτιολογήσεως βάσει γενικών τεκμηρίων εφαρμοζόμενων σε ορισμένες κατηγορίες εγγράφων – Υποχρέωση εξατομικευμένης εξετάσεως όλων των εγγράφων τα οποία αφορά αίτηση ολικής προσβάσεως – Δεν υφίσταται
(Κανονισμός 1049/2001 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, άρθρο 4)
10. Θεμελιώδη δικαιώματα – Δικαίωμα προσβάσεως του κοινού στα έγγραφα των θεσμικών οργάνων της Ένωσης – Όρια – Προσφυγή κατά αποφάσεως περί αρνήσεως παροχής προσβάσεως – Έλεγχος της νομιμότητας σε σχέση με πράξεις του παράγωγου δικαίου που θεσπίζουν τους όρους προσβάσεως
(Άρθρο 15 § 3 ΣΛΕΕ· Χάρτης των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της Ευρωπαϊκής Ένωσης, άρθρο 42· κανονισμός 1049/2001 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου)
11. Θεσμικά όργανα της Ευρωπαϊκής Ένωσης – Δικαίωμα προσβάσεως του κοινού στα έγγραφα – Κανονισμός 1049/2001 – Εξαιρέσεις από το δικαίωμα προσβάσεως στα έγγραφα – Προστασία του σκοπού επιθεώρησης, έρευνας και οικονομικού ελέγχου – Προστασία των εμπορικών συμφερόντων – Δικαιολόγηση για λόγους δημοσίου συμφέροντος – Παραβίαση της αρχής της αναλογικότητας – Δεν συντρέχει
(Κανονισμός 1049/2001 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, άρθρο 4 § 2, 1η και 3η περίπτωση)
12. Θεσμικά όργανα της Ευρωπαϊκής Ένωσης – Δικαίωμα προσβάσεως του κοινού στα έγγραφα – Κανονισμός 1049/2001 – Προθεσμία για την απάντηση σε επιβεβαιωτική αίτηση προσβάσεως – Υπέρβαση – Σιωπηρή απορριπτική απόφαση υποκείμενη σε ένδικη προσφυγή – Περιέλευση της καθυστερημένης απαντήσεως του οικείου οργάνου πριν από την άσκηση της προσφυγής – Περίσταση που δικαιολογεί την ακύρωση της αποφάσεως με την οποία δεν επετράπη η πρόσβαση – Αποκλείεται
(Άρθρο 263 ΣΛΕΕ· κανονισμός 1049/2001 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, άρθρο 8 §§ 1 έως 3)
1. Βλ. το κείμενο της αποφάσεως.
(βλ. σκέψεις 27-29, 87)
2. Η Επιτροπή νομίμως στηρίχθηκε σε ένα γενικό τεκμήριο αντλούμενο από τις εξαιρέσεις του άρθρου 4, παράγραφος 2, πρώτη και τρίτη περίπτωση, του κανονισμού 1049/2001, για την πρόσβαση του κοινού στα έγγραφα του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, του Συμβουλίου και της Επιτροπής, προκειμένου να αρνηθεί στην προσφεύγουσα την πρόσβαση στα έγγραφα που περιλαμβάνονται στον φάκελο έρευνας σχετικά με διαδικασία για κατάχρηση δεσπόζουσας θέσης, κρίνοντας ότι η γνωστοποίηση των εγγράφων αυτών μπορούσε, κατ’ αρχήν, να θίξει την προστασία των εμπορικών συμφερόντων των εμπλεκομένων σε τέτοια διαδικασία επιχειρήσεων, καθώς και την προστασία των σκοπών της σχετικής με αυτήν έρευνας.
Ένα τέτοιο γενικό τεκμήριο μπορεί πράγματι να συναχθεί, όσον αφορά τις διαδικασίες εφαρμογής του άρθρου 102 ΣΛΕΕ, από τις διατάξεις του κανονισμού 1/2003 και του κανονισμού 773/2004, σχετικά με τη διεξαγωγή από την Επιτροπή των διαδικασιών δυνάμει των άρθρων 101 και 102 ΣΛΕΕ, οι οποίοι ρυθμίζουν ειδικά το δικαίωμα προσβάσεως στα έγγραφα φακέλων της Επιτροπής που αφορούν τις διαδικασίες αυτές. Συναφώς, το άρθρο 27, παράγραφος 2, και το άρθρο 28 του κανονισμού 1/2003, καθώς και τα άρθρα 6, 8, 15 και 16 του κανονισμού 773/2004 ρυθμίζουν συσταλτικώς τη χρήση των εγγράφων που περιλαμβάνονται στον φάκελο διαδικασίας για την εφαρμογή του άρθρου 102 ΣΛΕΕ, περιορίζοντας την πρόσβαση στον φάκελο στα εμπλεκόμενα μέρη και στους καταγγέλλοντες των οποίων την καταγγελία προτίθεται να απορρίψει η Επιτροπή, υπό τον όρο της μη γνωστοποιήσεως στοιχείων που εμπίπτουν στο επιχειρηματικό απόρρητο και άλλων πληροφοριών εμπιστευτικού χαρακτήρα των επιχειρήσεων, καθώς και των εσωτερικών εγγράφων της Επιτροπής και των αρχών ανταγωνισμού των κρατών μελών, και εφόσον τα έγγραφα στα οποία επετράπη η πρόσβαση θα χρησιμοποιηθούν αποκλειστικώς για ένδικες ή διοικητικές διαδικασίες με αντικείμενο την εφαρμογή του άρθρου 102 ΣΛΕΕ. Ως εκ τούτου, όχι μόνον οι εμπλεκόμενοι σε διαδικασία εφαρμογής του άρθρου 102 ΣΛΕΕ δεν έχουν απεριόριστο δικαίωμα προσβάσεως στα έγγραφα του φακέλου της Επιτροπής, αλλά, επιπλέον, οι τρίτοι, εκτός των καταγγελλόντων, δεν διαθέτουν, στο πλαίσιο τέτοιας διαδικασίας, δικαίωμα προσβάσεως στα έγγραφα του φακέλου της Επιτροπής.
Υπό τις συνθήκες αυτές, η γενικευμένη πρόσβαση βάσει του κανονισμού 1049/2001 στα έγγραφα που αντηλλάγησαν στο πλαίσιο διαδικασίας εφαρμογής του άρθρου 101 ΣΛΕΕ μεταξύ της Επιτροπής και των μερών που αφορά η διαδικασία αυτή ή τρίτων θα μπορούσε να θέσει σε κίνδυνο την ισορροπία που ο νομοθέτης της Ένωσης θέλησε να εξασφαλίσει με τους κανονισμούς 1/2003 και 773/2004 μεταξύ της υποχρεώσεως των οικείων επιχειρήσεων να γνωστοποιούν στην Επιτροπή ενδεχομένως ευαίσθητες εμπορικές πληροφορίες και της διασφαλίσεως ενισχυμένης προστασίας που συνδέεται, όσον αφορά το επαγγελματικό και το επιχειρηματικό απόρρητο, με τις κατ’ αυτόν τον τρόπο διαβιβασθείσες στην Επιτροπή πληροφορίες. Συναφώς, η διοικητική δραστηριότητα της Επιτροπής δεν απαιτεί τόσο ευρεία πρόσβαση στα έγγραφα όσο η νομοθετική δραστηριότητα θεσμικού οργάνου της Ένωσης.
Εξάλλου, δεδομένης της φύσεως των προστατευόμενων συμφερόντων, πρέπει να γίνει δεκτό ότι η ύπαρξη γενικού τεκμηρίου επιβάλλεται ανεξαρτήτως του αν η αίτηση προσβάσεως αφορά διαδικασία που έχει ήδη περατωθεί ή διαδικασία που εκκρεμεί. Συγκεκριμένα, η δημοσιοποίηση των ευαίσθητων πληροφοριών που αφορούν τις οικονομικές δραστηριότητες των εμπλεκομένων επιχειρήσεων μπορεί να θίξει τα εμπορικά τους συμφέροντα, ανεξαρτήτως του αν υπάρχει εκκρεμής διαδικασία έρευνας. Περαιτέρω, η προοπτική της δημοσιοποιήσεως μετά την περάτωση της διαδικασίας έρευνας θα μπορούσε να έχει επιπτώσεις όσον αφορά τη διάθεση συνεργασίας των επιχειρήσεων ενόσω εκκρεμεί η διαδικασία αυτή.
(βλ. σκέψεις 32, 37, 38, 41, 42, 45, 53)
3. Βλ. το κείμενο της αποφάσεως.
(βλ. σκέψεις 46, 54, 55, 107)
4. Το κοινό πρέπει να είναι σε θέση να γνωρίζει τη δράση της Επιτροπής στον τομέα του ανταγωνισμού, προκειμένου να διασφαλίζεται, αφενός, ο αρκούντως σαφής προσδιορισμός των συμπεριφορών για τις οποίες ενδέχεται να επιβληθούν κυρώσεις σε επιχειρηματίες και, αφετέρου, η κατανόηση της πρακτικής που ακολουθεί η Επιτροπή στις σχετικές αποφάσεις της, δεδομένου ότι έχει ουσιώδη σημασία για τη λειτουργία της εσωτερικής αγοράς η οποία αφορά όλους τους πολίτες της Ένωσης είτε πρόκειται για επιχειρηματίες είτε για καταναλωτές. Υπάρχει συνεπώς υπέρτερο δημόσιο συμφέρον να γίνονται γνωστά στο κοινό ορισμένα ουσιώδη στοιχεία της δράσεως της Επιτροπής στον τομέα του ανταγωνισμού. Ωστόσο, η ύπαρξη του δημοσίου αυτού συμφέροντος δεν υποχρεώνει την Επιτροπή να επιτρέπει γενικευμένη πρόσβαση, βάσει του κανονισμού 1049/2001, για την πρόσβαση του κοινού στα έγγραφα του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, του Συμβουλίου και της Επιτροπής, σε όλα τα πληροφοριακά στοιχεία που συγκεντρώνονται στο πλαίσιο διαδικασίας για την εφαρμογή του άρθρου 102 ΣΛΕΕ.
Πράγματι, μια τέτοια γενικευμένη πρόσβαση θα μπορούσε να θέσει σε κίνδυνο την ισορροπία που ο νομοθέτης της Ένωσης θέλησε να εξασφαλίσει, με τον κανονισμό 1/2003, μεταξύ της υποχρεώσεως της επιχειρήσεως ή των οικείων επιχειρήσεων να γνωστοποιούν στην Επιτροπή ενδεχομένως ευαίσθητες εμπορικές πληροφορίες και της διασφαλίσεως ενισχυμένης προστασίας καλύπτουσας, όσον αφορά το επαγγελματικό και το επιχειρηματικό απόρρητο, τις κατ’ αυτόν τον τρόπο διαβιβασθείσες στην Επιτροπή πληροφορίες. Εξάλλου, από την αιτιολογική σκέψη 6 του κανονισμού 1049/2001 προκύπτει ότι το συμφέρον του κοινού προς γνωστοποίηση ορισμένου εγγράφου δυνάμει της αρχής της διαφάνειας έχει διαφορετική βαρύτητα ανάλογα με το αν πρόκειται για έγγραφο σχετικό με διοικητική διαδικασία ή για έγγραφο που αφορά διαδικασία στο πλαίσιο της οποίας το θεσμικό όργανο της Ένωσης δρα ως νομοθέτης.
(βλ. σκέψεις 64-67)
5. Βλ. το κείμενο της αποφάσεως.
(βλ. σκέψεις 68, 69, 71)
6. Βλ. το κείμενο της αποφάσεως.
(βλ. σκέψεις 80, 81)
7. Βλ. το κείμενο της αποφάσεως.
(βλ. σκέψεις 82, 84)
8. Το άρθρο 4, παράγραφος 2, του κανονισμού 1049/2001, για την πρόσβαση του κοινού στα έγγραφα του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, του Συμβουλίου και της Επιτροπής, υποχρεώνει τα θεσμικά όργανα να διαβουλεύονται με τον ενδιαφερόμενο τρίτο, συντάκτη του εγγράφου για το οποίο ζητείται η πρόσβαση, προκειμένου να προσδιοριστεί αν η εξαίρεση που προβλέπει το εν λόγω άρθρο 4, παράγραφοι 1 και 2, έχει εφαρμογή, εκτός αν είναι σαφές ότι το έγγραφο πρέπει ή δεν πρέπει να δημοσιοποιηθεί. Επομένως, το άρθρο 4, παράγραφος 4, του κανονισμού 1049/2001 δεν επιβάλλει στα θεσμικά όργανα να διαβουλευθούν με τους τρίτους σε όλες τις περιπτώσεις.
(βλ. σκέψεις 96, 97)
9. Βλ. το κείμενο της αποφάσεως.
(βλ. σκέψη 105)
10. Κατά το άρθρο 42 του Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της Ευρωπαϊκής Ένωσης και το άρθρο 15, παράγραφος 3, ΣΛΕΕ, το δικαίωμα προσβάσεως στα έγγραφα κατοχυρώνεται υπό την επιφύλαξη των αρχών και των όρων που καθορίζονται μέσω κανονισμών από το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο με τη συνήθη νομοθετική διαδικασία. Επομένως, στο πλαίσιο προσφυγής κατά αποφάσεως που απορρίπτει την αίτηση για πρόσβαση στα έγγραφα, ο έλεγχος του δικαστή της Ένωσης πρέπει να αφορά τη νομιμότητα της απορριπτικής αποφάσεως σε σχέση μόνο με τον κανονισμό 1049/2001, για την πρόσβαση του κοινού στα έγγραφα του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, του Συμβουλίου και της Επιτροπής, και όχι τη νομιμότητα του κανονισμού σε σχέση με τον Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων, δεδομένου μάλιστα ότι δεν υποβλήθηκε, εν προκειμένω, καμία ένσταση ελλείψεως νομιμότητας κατά του κανονισμού αυτού.
(βλ. σκέψεις 113, 114)
11. Βλ. το κείμενο της αποφάσεως.
(βλ. σκέψεις 118, 119)
12. Η δεκτική παρατάσεως προθεσμία των δεκαπέντε εργάσιμων ημερών, εντός της οποίας το θεσμικό όργανο υποχρεούται να απαντήσει στην επιβεβαιωτική αίτηση, η οποία τάσσεται στο άρθρο 8, παράγραφοι 1 και 2, του κανονισμού 1049/2001, για την πρόσβαση του κοινού στα έγγραφα του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, του Συμβουλίου και της Επιτροπής, είναι επιτακτική. Εντούτοις, η εκπνοή της προθεσμίας αυτής δεν στερεί από το θεσμικό όργανο την εξουσία να εκδώσει απόφαση. Συγκεκριμένα, ο νομοθέτης προέβλεψε τις συνέπειες της υπερβάσεως της προθεσμίας του άρθρου 8, παράγραφοι 1 και 2, του κανονισμού 1049/2001, ορίζοντας, στο άρθρο 8, παράγραφος 3, του εν λόγω κανονισμού, ότι η μη τήρησή της από το θεσμικό όργανο θεμελιώνει δικαίωμα ασκήσεως ένδικης προσφυγής.
Επομένως στην περίπτωση που η Επιτροπή απαντά εκπρόθεσμα σε αίτηση προσβάσεως πριν ο αιτών αντλήσει συμπεράσματα από την απουσία εμπρόθεσμης απαντήσεως, κατά το άρθρο 8, παράγραφος 3, του κανονισμού 1049/2001, ασκώντας ένδικη προσφυγή, όσο αποδοκιμαστέα και αν είναι η υπέρβαση της προθεσμίας αυτής, δεν μπορεί εντούτοις να καταστήσει παράνομη την προσβαλλόμενη απόφαση κατά τρόπο που να δικαιολογεί την ακύρωσή της.
(βλ. σκέψεις 126-129)