Asunto T‑210/15
Deutsche Telekom AG
contra
Comisión Europea
«Acceso a los documentos — Reglamento (CE) n.º 1049/2001 — Documentos relativos a un procedimiento de aplicación de las normas sobre competencia — Denegación de acceso — Obligación de motivación — Excepción relativa a la protección de los intereses comerciales de un tercero — Excepción relativa a la protección del objetivo de las actividades de inspección, investigación y auditoría — Interés público superior — Consulta a terceros — Transparencia — Falta de respuesta a una solicitud confirmatoria dentro del plazo»
Sumario — Sentencia del Tribunal General (Sala Sexta) de 28 de marzo de 2017
1. Instituciones de la Unión Europea — Derecho de acceso del público a los documentos — Reglamento (CE) n.º 1049/2001 — Excepciones al derecho de acceso a los documentos — Denegación de acceso — Obligación de motivación — Alcance — Posibilidad de basarse en presunciones generales que se apliquen a determinadas clases de documentos
[Art. 296 TFUE; Reglamento (CE) n.º 1049/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, art. 4, ap. 2]
2. Instituciones de la Unión Europea — Derecho de acceso del público a los documentos — Reglamento (CE) n.º 1049/2001 — Excepciones al derecho de acceso a los documentos — Protección del objetivo de las actividades de inspección, investigación y auditoría — Protección de los intereses comerciales — Aplicación a los expedientes administrativos relativos a los procedimientos por abuso de posición dominante — Presunción general de perjuicio para la protección de los intereses afectados en esa investigación por la divulgación de dichos documentos — Mantenimiento de la presunción tras la conclusión del procedimiento
[Arts. 15 TFUE, ap. 3, y 102 TFUE; Reglamento (CE) n.º 1049/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, art. 4, ap. 2, guiones primero y tercero; Reglamento (CE) n.º 1/2003 del Consejo, arts. 27, ap. 2, y 28; Reglamento (CE) n.º 773/2004 de la Comisión, arts. 6, 8, 15 y 16]
3. Instituciones de la Unión Europea — Derecho de acceso del público a los documentos — Reglamento (CE) n.º 1049/2001 — Excepciones al derecho de acceso a los documentos — Obligación de dar acceso parcial a los datos no amparados por la excepción — Aplicación a los documentos comprendidos en una categoría cubierta por una presunción general de denegación de acceso — Exclusión
[Reglamento (CE) n.º 1049/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, art. 4, aps. 2 y 6]
4. Instituciones de la Unión Europea — Derecho de acceso del público a los documentos — Reglamento (CE) n.º 1049/2001 — Excepciones al derecho de acceso a los documentos — Protección del objetivo de las actividades de inspección, investigación y auditoría — Protección de los intereses comerciales — Interés público superior que justifica la divulgación de documentos — Concepto — Interés en conocer la acción de la Comisión en materia de competencia — Inclusión — Límites
[Art. 102 TFUE; Reglamento (CE) n.º 1049/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, considerando 6 y art. 4, ap. 2, guiones primero y tercero; Reglamento (CE) n.º 1/2003 del Consejo]
5. Instituciones de la Unión Europea — Derecho de acceso del público a los documentos — Reglamento (CE) n.º 1049/2001 — Excepciones al derecho de acceso a los documentos — Interés público superior que justifica la divulgación de documentos — Concepto — Interés particular del solicitante — Exclusión
[Art. 15 TFUE; Reglamento (CE) n.º 1049/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, considerandos 1 y 2 y art. 4, ap. 2]
6. Recurso de anulación — Actos recurribles — Concepto — Decisión denegatoria de una solicitud inicial de acceso a documentos de una institución — Exclusión
[Art. 263 TFUE; Reglamento (CE) n.º 1049/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, art. 8]
7. Instituciones de la Unión Europea — Derecho de acceso del público a los documentos — Reglamento (CE) n.º 1049/2001 — Excepciones al principio de acceso a los documentos — Denegación basada en varias excepciones — Procedencia
[Reglamento (CE) n.º 1049/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, art. 4]
8. Instituciones de la Unión Europea — Derecho de acceso del público a los documentos — Reglamento (CE) n.º 1049/2001 — Excepciones al derecho de acceso a los documentos — Documentos originarios de terceros — Obligación de consultar previamente a los terceros interesados — Alcance
[Reglamento (CE) n.º 1049/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, art. 4, aps. 1, 2 y 4]
9. Instituciones de la Unión Europea — Derecho de acceso del público a los documentos — Reglamento (CE) n.º 1049/2001 — Excepciones al derecho de acceso a los documentos — Denegación de acceso — Posibilidad de basarse en presunciones generales que se apliquen a determinadas clases de documentos — Obligación de examen individual de todos los documentos objeto de una petición de acceso de conjunto — Inexistencia
[Reglamento (CE) n.º 1049/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, art. 4]
10. Derechos fundamentales — Derecho de acceso del público a los documentos de las Instituciones de la Unión — Límites — Recurso contra una decisión denegatoria del acceso — Examen de la legalidad a la luz de los actos de Derecho derivado que establecen las condiciones de acceso
[Art. 15 TFUE, ap. 3; Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, art. 42; Reglamento (CE) n.º 1049/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo]
11. Instituciones de la Unión Europea — Derecho de acceso del público a los documentos — Reglamento (CE) n.º 1049/2001 — Excepciones al derecho de acceso a los documentos — Protección del objetivo de las actividades de inspección, investigación y auditoría — Protección de los intereses comerciales — Justificación por consideraciones de interés general — Violación del principio de proporcionalidad — Inexistencia
[Reglamento (CE) n.º 1049/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, art. 4, ap. 2, guiones primero y tercero]
12. Instituciones de la Unión Europea — Derecho de acceso del público a los documentos — Reglamento (CE) n.º 1049/2001 — Plazo fijado para responder a una solicitud confirmatoria de acceso — Incumplimiento — Decisión denegatoria tácita contra la que cabe recurso jurisdiccional — Respuesta extemporánea de la institución afectada antes de la interposición del recurso — Circunstancia que puede justificar la anulación de la decisión denegatoria de acceso — Exclusión
[Art. 263 TFUE; Reglamento (CE) n.º 1049/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, art. 8, aps. 1 a 3]
1. Véase el texto de la resolución.
(véanse los apartados 27 a 29 y 87)
2. La Comisión se basa acertadamente sobre una presunción general fundada en las excepciones previstas en el artículo 4, apartado 2, guiones primero y tercero, del Reglamento n.º 1049/2001, relativo al acceso del público a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión, para denegar el acceso a los documentos incluidos en el expediente de la investigación relativa a un procedimiento por abuso de posición dominante al estimar que la divulgación de esos documentos podría suponer, en principio, un perjuicio para la protección de los intereses comerciales de las empresas interesadas en tal procedimiento así como para la protección del objetivo de las actividades de investigación relacionadas con él.
Tal presunción general puede resultar, efectivamente, por lo que respecta a los procedimientos de aplicación del artículo 102 TFUE, de las disposiciones del Reglamento n.º 1/2003 y del Reglamento n.º 773/2004, relativo al desarrollo de los procedimientos de la Comisión con arreglo a los artículos 101 TFUE y 102 TFUE, que regulan específicamente el derecho de acceso a los documentos que obran en los expedientes de la Comisión relativos a esos procedimientos. A este respecto, el artículo 27, apartado 2, y el artículo 28 del Reglamento n.º 1/2003, así como los artículos 6, 8, 15 y 16 del Reglamento n.º 773/2004, regulan de manera restrictiva el uso de los documentos obrantes en el expediente de un procedimiento de aplicación del artículo 102 TFUE, limitando el acceso al expediente a las partes y a los denunciantes cuya denuncia se proponga desestimar la Comisión, sin perjuicio de la no divulgación de los secretos comerciales y de otras informaciones confidenciales de las empresas, así como de los documentos internos de la Comisión y de las autoridades de la competencia de los Estados miembros, y siempre que los documentos a los que se conceda acceso sólo se utilicen a efectos de procedimientos judiciales o administrativos cuyo objeto sea la aplicación del artículo 102 TFUE. De ello resulta que no sólo las partes en un procedimiento de aplicación del artículo 102 TFUE no disponen de un derecho de acceso ilimitado a los documentos obrantes en el expediente de la Comisión, sino que, además, los terceros, excepto los denunciantes, no disponen en dicho procedimiento del derecho de acceso a los documentos del expediente de la Comisión.
En estas circunstancias, un acceso generalizado, sobre la base del Reglamento n.º 1049/2001, a los documentos intercambiados, en el marco de un procedimiento de conformidad con el artículo 102 TFUE, entre la Comisión y las partes interesadas en ese procedimiento o los terceros puede poner en peligro el equilibrio que el legislador de la Unión ha querido garantizar, en los Reglamentos n.º 1/2003 y n.º 773/2004, entre la obligación de las empresas interesadas de comunicar a la Comisión la información comercial que pueda ser sensible y la garantía de protección reforzada inherente, en virtud del secreto profesional y del secreto empresarial, a la información transmitida de ese modo a la Comisión. A este respecto, la actividad administrativa de la Comisión no exige el mismo grado de acceso a los documentos que la actividad legislativa de una institución de la Unión.
Por otro lado, habida cuenta de la naturaleza de los intereses protegidos, se requiere la existencia de una presunción general con independencia de si la solicitud de acceso se refiere a un procedimiento de investigación ya concluido o a un procedimiento pendiente. En efecto, la publicación de la información sensible relacionada con las actividades económicas de las empresas interesadas puede lesionar sus intereses comerciales, con abstracción de que se halle pendiente un procedimiento de investigación. Además, la perspectiva de dicha publicación tras la clausura del procedimiento de investigación podría perjudicar a la disponibilidad de las empresas a colaborar cuando está pendiente un procedimiento de este tipo.
(véanse los apartados 32, 37, 38, 41, 42, 45 y 53)
3. Véase el texto de la resolución.
(véanse los apartados 46, 54, 55 y 107)
4. El público debe poder conocer la acción de la Comisión en materia de competencia para lograr una identificación suficientemente precisa de las conductas que pueden exponer a los operadores económicos a sanciones y la comprensión de la práctica decisoria de la Comisión, que tiene una importancia esencial en el funcionamiento del mercado interior, el cual afecta a todos los ciudadanos de la Unión en calidad de operadores económicos o bien de consumidores. Existe, por tanto, un interés público superior en que el público pueda conocer algunos aspectos esenciales de la acción de la Comisión en materia de competencia. Sin embargo, la existencia de ese interés público no obliga a la Comisión a conceder un acceso generalizado, basado en el Reglamento n.º 1049/2001, relativo al acceso del público a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión, a toda información obtenida en un procedimiento de aplicación del artículo 102 TFUE.
En efecto, ese acceso generalizado podría poner en peligro el equilibrio que el legislador de la Unión ha querido asegurar, en el Reglamento n.º 1/2003, entre la obligación de la empresa o las empresas interesadas de comunicar a la Comisión información comercial eventualmente sensible y la garantía de la protección reforzada inherente, en virtud del secreto profesional y del secreto empresarial, a la información así comunicada a la Comisión. Por otro lado, del considerando 6 del Reglamento n.º 1049/2001 se deduce que el interés del público en obtener la comunicación de un documento en virtud del principio de transparencia no tiene el mismo peso según se trate de un documento relacionado con un procedimiento administrativo o de un documento concerniente a un procedimiento en el que la institución de la Unión actúe en calidad de legislador.
(véanse los apartados 64 a 67)
5. Véase el texto de la resolución.
(véanse los apartados 68, 69 y 71)
6. Véase el texto de la resolución.
(véanse los apartados 80 y 81)
7. Véase el texto de la resolución.
(véanse los apartados 82 y 84)
8. Con arreglo al artículo 4, apartado 4, del Reglamento n.º 1049/2001, relativo al acceso del público a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión, en el caso de documentos de terceros, la institución consultará a los terceros con el fin de verificar si son aplicables las excepciones previstas en el artículo 4, apartados 1 o 2, salvo que se deduzca con claridad que se ha de permitir o denegar la divulgación de dichos documentos. De ello resulta que el artículo 4, apartado 4, del Reglamento n.º 1049/2001 no obliga a las instituciones a consultar en todos los casos a los terceros.
(véanse los apartados 96 y 97)
9. Véase el texto de la resolución.
(véase el apartado 105)
10. A tenor del artículo 42 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea y el artículo 15 TFUE, apartado 3, el derecho de acceso a los documentos se garantiza sin perjuicio de los principios y las condiciones establecidas por medio de reglamentos por el Parlamento y por el Consejo de conformidad con el procedimiento legislativo ordinario. Por ello, en el marco de un recurso dirigido contra una decisión que deniega el acceso a documentos, el control del juez de la Unión debe tener por objeto la legalidad de dicha decisión a la luz únicamente del Reglamento n.º 1049/2001, relativo al acceso del público a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión, y no la legalidad de éste atendiendo a la Carta de los Derechos Fundamentales, cuando no se ha propuesto ninguna excepción de ilegalidad contra el citado Reglamento.
(véanse los apartados 113 y 114)
11. Véase el texto de la resolución.
(véanse los apartados 118 y 119)
12. El plazo de quince días laborables prorrogable, en que una institución debe responder a una solicitud confirmatoria de acceso a los documentos, establecido en el artículo 8, apartados 1 y 2, del Reglamento n.º 1049/2001, relativo al acceso del público a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión, es imperativo. No obstante, la expiración de dicho plazo no tiene como efecto privar a la institución de la facultad de adoptar una decisión. En efecto, el legislador previó las consecuencias de un incumplimiento del plazo previsto en el artículo 8, apartados 1 y 2, del referido Reglamento n.º 1049/2001, al establecer, en el artículo 8, apartado 3, de dicho Reglamento, que el incumplimiento del plazo por la institución da derecho a interponer un recurso jurisdiccional.
Por ello, en el supuesto de que la Comisión responda de manera extemporánea a una solicitud de acceso antes de que el solicitante actúe ante la falta de respuesta dentro de plazo, conforme al artículo 8, apartado 3, del Reglamento n.º 1049/2001, interponiendo un recurso judicial, por lamentable que sea el incumplimiento de los plazos, este incumplimiento, no puede originar una ilegalidad de la decisión impugnada que justifique su anulación.
(véanse los apartados 126 a 129)