Language of document : ECLI:EU:T:2017:224

Zaak T‑210/15

Deutsche Telekom AG

tegen

Europese Commissie

„Toegang tot documenten – Verordening (EG) nr. 1049/2001 – Documenten betreffende een procedure inzake toepassing van de mededingingsregels – Weigering van toegang – Motiveringsplicht – Uitzondering betreffende de bescherming van de commerciële belangen van een derde – Uitzondering betreffende de bescherming van het doel van inspecties, onderzoeken en audits – Hoger openbaar belang – Raadpleging van derden – Transparantie – Geen antwoord op een confirmatief verzoek binnen de gestelde termijn”

Samenvatting – Arrest van het Gerecht (Zesde kamer) van 28 maart 2017

1.      Instellingen van de Europese Unie – Recht van toegang van het publiek tot documenten – Verordening nr. 1049/2001 – Uitzonderingen op het recht van toegang tot documenten – Weigering van toegang – Motiveringsplicht – Omvang – Mogelijkheid zich te baseren op algemene vermoedens die gelden voor bepaalde categorieën van documenten

(Art. 296 VWEU; verordening nr. 1049/2001 van het Europees Parlement en de Raad, art. 4, lid 2)

2.      Instellingen van de Europese Unie – Recht van toegang van het publiek tot documenten – Verordening nr. 1049/2001 – Uitzonderingen op het recht van toegang tot documenten – Bescherming van de doelstellingen van inspecties, onderzoeken en audits – Bescherming van commerciële belangen – Toepassing op de administratieve dossiers van procedures inzake misbruik van machtspositie – Algemeen vermoeden dat de openbaarmaking van die documenten afbreuk doet aan de bescherming van de in een dergelijk onderzoek betrokken belangen – Handhaving van het vermoeden nadat de procedure is afgesloten

(Art. 15, lid 3, VWEU en 102 VWEU; verordening nr. 1049/2001 van het Europees Parlement en de Raad, art. 4, lid 2, eerste en derde streepje; verordening nr. 1/2003 van de Raad, art. 27, lid 2, en 28; verordening nr. 773/2004 van de Commissie, art. 6, 8, 15 en 16)

3.      Instellingen van de Europese Unie – Recht van toegang van het publiek tot documenten – Verordening nr. 1049/2001 – Uitzonderingen op het recht van toegang tot documenten – Verplichting om gedeeltelijke toegang te verlenen tot gegevens die niet onder de uitzonderingen vallen – Toepassing op documenten van een categorie waarvoor een algemeen vermoeden van weigering van toegang geldt – Uitgesloten

(Verordening nr. 1049/2001 van het Europees Parlement en de Raad, art. 4, leden 2 en 6)

4.      Instellingen van de Europese Unie – Recht van toegang van het publiek tot documenten – Verordening nr. 1049/2001 – Uitzonderingen op het recht van toegang tot documenten – Bescherming van de doelstellingen van inspecties, onderzoeken en audits – Bescherming van commerciële belangen – Hoger openbaar belang dat openbaarmaking van documenten gebiedt – Begrip – Belang om de activiteiten van de Commissie op het gebied van de mededinging te kennen – Daaronder begrepen – Grenzen

(Art. 102 VWEU; verordening nr. 1049/2001 van het Europees Parlement en de Raad, overweging 6 en art. 4, lid 2, eerste en derde streepje; verordening nr. 1/2003 van de Raad)

5.      Instellingen van de Europese Unie – Recht van toegang van het publiek tot documenten – Verordening nr. 1049/2001 – Uitzonderingen op het recht van toegang tot documenten – Hoger openbaar belang dat openbaarmaking van documenten gebiedt – Begrip – Bijzonder belang van de verzoeker – Daarvan uitgesloten

(Art. 15 VWEU; verordening nr. 1049/2001 van het Europees Parlement en de Raad, overwegingen 1 en 2 en art. 4, lid 2)

6.      Beroep tot nietigverklaring – Handelingen waartegen beroep kan worden ingesteld – Begrip – Afwijzing van een initieel verzoek om toegang tot de documenten van een instelling – Daarvan uitgesloten

(Art. 263 VWEU; verordening nr. 1049/2001 van het Europees Parlement en de Raad, art. 8)

7.      Instellingen van de Europese Unie – Recht van toegang van het publiek tot documenten – Verordening nr. 1049/2001 – Uitzonderingen op het beginsel van toegang tot documenten – Weigering op grond van verschillende uitzonderingen – Toelaatbaarheid

(Verordening nr. 1049/2001 van het Europees Parlement en de Raad, art. 4)

8.      Instellingen van de Europese Unie – Recht van toegang van het publiek tot documenten – Verordening nr. 1049/2001 – Uitzonderingen op het recht van toegang tot documenten – Documenten van derden – Verplichting tot voorafgaande raadpleging van de betrokken derden – Omvang

(Verordening nr. 1049/2001 van het Europees Parlement en de Raad, art. 4, leden 1, 2 en 4)

9.      Instellingen van de Europese Unie – Recht van toegang van het publiek tot documenten – Verordening nr. 1049/2001 – Uitzonderingen op het recht van toegang tot documenten – Weigering van toegang – Mogelijkheid zich te baseren op algemene vermoedens die gelden voor bepaalde categorieën van documenten – Verplichting om alle documenten waarop een globaal verzoek om toegang ziet, individueel te onderzoeken – Geen

(Verordening nr. 1049/2001 van het Europees Parlement en de Raad, art. 4)

10.    Grondrechten – Recht van toegang van het publiek tot documenten van de instellingen van de Unie – Grenzen – Beroep tegen een besluit houdende weigering van toegang – Toetsing van de rechtmatigheid aan de handelingen van afgeleid recht waarbij de voorwaarden van toegang worden vastgesteld

(Art. 15, lid 3, VWEU; Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, art. 42; verordening nr. 1049/2001 van het Europees Parlement en de Raad)

11.    Instellingen van de Europese Unie – Recht van toegang van het publiek tot documenten – Verordening nr. 1049/2001 – Uitzonderingen op het recht van toegang tot documenten – Bescherming van de doelstellingen van inspecties, onderzoeken en audits – Bescherming van commerciële belangen – Rechtvaardiging door overwegingen van algemeen belang – Schending van het evenredigheidsbeginsel – Geen

(Verordening nr. 1049/2001 van het Europees Parlement en de Raad, art. 4, lid 2, eerste en derde streepje)

12.    Instellingen van de Europese Unie – Recht van toegang van het publiek tot documenten – Verordening nr. 1049/2001 – Termijn om te antwoorden op een confirmatief verzoek om toegang – Overschrijding – Stilzwijgend genomen besluit tot afwijzing waartegen beroep in rechte kan worden ingesteld – Te laat antwoord van de betrokken instelling, maar vóór de instelling van het beroep – Omstandigheid die de nietigverklaring van het besluit houdende weigering van toegang kan rechtvaardigen – Uitgesloten

(Art. 263 VWEU; verordening nr. 1049/2001 van het Europees Parlement en de Raad, art. 8, leden 1‑3)

1.      Zie de tekst van de beslissing.

(zie punten 27‑29, 87)

2.      De Commissie gaat terecht uit van een algemene aanname gebaseerd op de uitzonderingen van artikel 4, lid 2, eerste en derde streepje, van verordening nr. 1049/2001 inzake de toegang van het publiek tot documenten van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie om de toegang te weigeren tot de documenten van het dossier van het onderzoek met betrekking tot een procedure inzake misbruik van machtspositie door te oordelen dat openbaarmaking van die documenten in beginsel de bescherming van de commerciële belangen van de bij die procedure betrokken ondernemingen en de bescherming van het doel van onderzoeken in het kader van een dergelijke procedure kan ondermijnen.

Voor procedures op grond van artikel 102 VWEU kan een dergelijke algemene aanname immers voortvloeien uit de bepalingen van verordening nr. 1/2003 en verordening nr. 773/2004 betreffende procedures van de Commissie op grond van de artikelen 101 en 102 VWEU die specifiek zien op het recht van toegang tot documenten in de dossiers van de Commissie betreffende die procedures. In dit verband regelen artikel 27, lid 2, en artikel 28 van verordening nr. 1/2003 en de artikelen 6, 8, 15 en 16 van verordening nr. 773/2004 op restrictieve wijze het gebruik van de documenten van het dossier van een procedure op grond van artikel 102 VWEU, door alleen de betrokken partijen en de klagers wier klacht de Commissie voornemens is af te wijzen, toegang te geven tot het dossier, met dien verstande dat zakengeheimen en andere vertrouwelijke informatie van de ondernemingen en interne documenten van de Commissie en mededingingsautoriteiten van de lidstaten niet openbaar worden gemaakt en dat de documenten waarvan inzage wordt gegeven, slechts mogen worden gebruikt voor rechterlijke en administratieve procedures met het oog op de toepassing van artikel 102 VWEU. Hieruit volgt niet alleen dat de partijen bij een procedure op grond van artikel 102 VWEU geen onbeperkt recht van toegang tot de documenten van het dossier van de Commissie hebben, maar ook dat derden, met uitzondering van de klagers, in een dergelijke procedure geen recht van toegang tot de documenten van het dossier van de Commissie hebben.

Bijgevolg moet een op verordening nr. 1049/2001 gebaseerde veralgemeende toegang tot de documenten die in een procedure op grond van artikel 102 VWEU zijn uitgewisseld tussen de Commissie en de bij die procedure betrokken partijen of derden, worden geacht het evenwicht in gevaar te kunnen brengen dat de wetgever van de Unie in de verordeningen nr. 1/2003 en nr. 773/2004 heeft willen verzekeren tussen de verplichting van de betrokken ondernemingen om de Commissie mogelijkerwijs gevoelige commerciële informatie mee te delen en het waarborgen van een grotere bescherming van de aldus aan de Commissie verstrekte informatie op grond van het beroepsgeheim en het zakengeheim. In dat verband eisen de administratieve werkzaamheden van de Commissie niet een even ruime toegang tot documenten als de wetgevende werkzaamheden van een instelling van de Unie.

Gelet op de aard van de beschermde belangen, geldt een algemene aanname bovendien ongeacht of het verzoek om toegang een reeds afgesloten onderzoeksprocedure of een lopende procedure betreft. De openbaarmaking van gevoelige informatie over de economische activiteiten van de betrokken ondernemingen kan immers hun commerciële belangen ondermijnen, ongeacht of er een onderzoeksprocedure loopt. Voorts kan het vooruitzicht van een dergelijke openbaarmaking na het afsluiten van de onderzoeksprocedure een ongunstige invloed hebben op de bereidheid van de ondernemingen om mee te werken wanneer een dergelijke procedure loopt.

(zie punten 32, 37, 38, 41, 42, 45, 53)

3.      Zie de tekst van de beslissing.

(zie punten 46, 54, 55, 107)

4.      Het publiek moet de activiteiten van de Commissie op het gebied van mededinging kunnen kennen, zodat het voldoende precies kan bepalen door welke gedragingen marktdeelnemers zich kunnen blootstellen aan sancties en het voorts de beslissingspraktijk van de Commissie kan begrijpen, die van fundamenteel belang is voor de werking van de interne markt, die alle burgers van de Unie als marktdeelnemer of als consument betreft. Er bestaat dus een hoger openbaar belang dat het publiek bepaalde essentiële onderdelen van de activiteiten van de Commissie op het gebied van mededinging kan kennen. Het bestaan van dat openbaar belang verplicht de Commissie echter niet om op basis van verordening nr. 1049/2001 inzake de toegang van het publiek tot documenten van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie veralgemeende toegang te verlenen tot alle in een procedure op grond van artikel 102 VWEU verzamelde informatie.

Een dergelijke veralgemeende toegang kan immers het evenwicht in gevaar brengen dat de wetgever van de Unie in verordening nr. 1/2003 heeft willen verzekeren tussen de verplichting van de betrokken onderneming of ondernemingen om de Commissie mogelijkerwijs gevoelige commerciële informatie mee te delen en het waarborgen van een grotere bescherming van de aldus aan de Commissie verstrekte informatie op grond van het beroepsgeheim en het zakengeheim. Voorts volgt uit overweging 6 van verordening nr. 1049/2001 dat het openbaar belang bij de mededeling van een document op grond van het transparantiebeginsel niet even groot is wanneer het gaat om een document van een administratieve procedure dan wel om een document van een procedure waarin de instelling van de Unie als wetgever optreedt.

(zie punten 64‑67)

5.      Zie de tekst van de beslissing.

(zie punten 68, 69, 71)

6.      Zie de tekst van de beslissing.

(zie punten 80, 81)

7.      Zie de tekst van de beslissing.

(zie punten 82, 84)

8.      Artikel 4, lid 4, van verordening nr. 1049/2001 inzake de toegang van het publiek tot documenten van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie bepaalt dat wanneer het gaat om documenten van derden, de derde door de instelling wordt geraadpleegd om te kunnen beoordelen of een uitzondering van artikel 4, lid 1 of 2, van toepassing is, tenzij het duidelijk is dat het document wel of niet openbaar moet worden gemaakt. Artikel 4, lid 4, van verordening nr. 1049/2001 verplicht de instellingen dus niet om in alle omstandigheden derden te raadplegen.

(zie punten 96, 97)

9.      Zie de tekst van de beslissing.

(zie punt 105)

10.    Volgens artikel 42 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie en artikel 15, lid 3, VWEU wordt het recht op toegang tot documenten gewaarborgd volgens de beginselen en onder de voorwaarden die worden vastgesteld bij verordeningen van het Parlement en de Raad volgens de gewone wetgevingsprocedure. In het kader van een beroep tegen een besluit houdende weigering van toegang tot documenten moet de Unierechter de rechtmatigheid van dat besluit dus enkel toetsen aan verordening nr. 1049/2001 inzake de toegang van het publiek tot documenten van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie en niet aan het Handvest van de grondrechten wanneer geen exceptie van onwettigheid tegen die verordening is aangevoerd.

(zie punten 113, 114)

11.    Zie de tekst van de beslissing.

(zie punten 118, 119)

12.    De in artikel 8, leden 1 en 2, van verordening nr. 1049/2001 inzake de toegang van het publiek tot documenten van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie neergelegde, verlengbare termijn van 15 werkdagen waarbinnen een instelling dient te antwoorden op een confirmatief verzoek om toegang tot documenten, is dwingend. Niettemin heeft het verstrijken van deze termijn niet tot gevolg dat de instelling de bevoegdheid wordt ontnomen om een besluit vast te stellen. De wetgever heeft immers de gevolgen van een overschrijding van de in artikel 8, leden 1 en 2, van die verordening bedoelde termijn vastgelegd door in artikel 8, lid 3, ervan te bepalen dat schending hiervan door de instelling de verzoeker het recht geeft beroep in te stellen.

Wanneer de Commissie te laat op een verzoek om toegang antwoordt, maar voordat de verzoeker overeenkomstig artikel 8, lid 3, van verordening nr. 1049/2001 gevolgen heeft verbonden aan het uitblijven van een tijdig antwoord door een beroep in rechte in te stellen, kan het overschrijden van de termijnen, hoe spijtig ook, aldus niet leiden tot onrechtmatigheid van het bestreden besluit, op grond waarvan nietigverklaring ervan gerechtvaardigd zou zijn.

(zie punten 126‑129)