Mål T‑210/15
Deutsche Telekom AG
mot
Europeiska kommissionen
”Tillgång till handlingar – Förordning (EG) nr 1049/2001 – Handlingar som avser ett förfarande för tillämpning av konkurrensreglerna – Avslag på ansökan om tillgång till handlingar – Motiveringsskyldighet – Undantag avseende skyddet för tredje parts affärsintressen – Undantag avseende skyddet för syftet med inspektioner, utredningar och revisioner” – Övervägande allmänintresse – Samråd med tredje part – Öppenhet – Avsaknad av besked på den bekräftande ansökan inom tidsfristen
Sammanfattning – Tribunalens dom (sjätte avdelningen) av den 28 mars 2017
1. Europeiska unionens institutioner – Allmänhetens tillgång till handlingar – Förordning nr 1049/2001 – Undantag från rätten att få tillgång till handlingar – Avslag på ansökan om tillgång till handlingar – Motiveringsskyldighet – Omfattning – Möjlighet att stödja sig på allmänna presumtioner som är tillämpliga på vissa kategorier av handlingar
(Artikel 296 FEUF; Europaparlamentets och rådets förordning nr 1049/2001, artikel 4.2)
2. Europeiska unionens institutioner – Allmänhetens tillgång till handlingar – Förordning nr 1049/2001 – Undantag från rätten att få tillgång till handlingar – Skydd för syftet med inspektioner, utredningar och revisioner – Skydd för affärsintressen – Tillämpning på administrativa handlingar som är hänförliga till förfaranden rörande missbruk av dominerande ställning – Allmän presumtion för att ett utlämnande av dessa handlingar skulle undergräva skyddet för syftet med en sådan utredning – Presumtionen gäller även efter det att förfarandet har avslutats
(Artiklarna 15.3 FEUF och 102 FEUF; Europaparlamentets och rådets förordning nr 1049/2001, artikel 4.2 första och tredje strecksatserna; rådets förordning nr 1/2003, artiklarna 27.2 och 28; kommissionens meddelande nr 773/2004, artiklarna 6, 8, 15 och 16)
3. Europeiska unionens institutioner – Allmänhetens tillgång till handlingar – Förordning nr 1049/2001 – Undantag från rätten att få tillgång till handlingar – Skyldighet att bevilja tillgång till de delar av handlingarna som innehåller uppgifter som inte omfattas av undantagen – Tillämpning på handlingar som omfattas av en kategori som inte täcks av den allmänna presumtionen att tillgång ska nekas – Omfattas inte
(Europaparlamentets och rådets förordning nr 1049/2001, artiklarna 4.2 och 6)
4. Europeiska unionens institutioner – Allmänhetens tillgång till handlingar – Förordning nr 1049/2001 – Undantag från rätten att få tillgång till handlingar – Skydd för syftet med inspektioner, utredningar och revisioner – Skydd för affärsintressen – Övervägande allmänintresse som motiverar att handlingar lämnas ut – Begrepp – Intresse av att få kännedom om kommissionens åtgärder på konkurrensområdet – Omfattas – Gränser
(Artikel 102 FEUF; Europaparlamentets och rådets förordning nr 1049/2001, skäl 6 och artikel 4.2 första och tredje strecksatserna; rådets förordning nr 1/2003)
5. Europeiska unionens institutioner – Allmänhetens tillgång till handlingar – Förordning nr 1049/2001 – Undantag från rätten att få tillgång till handlingar – Övervägande allmänintresse som motiverar att handlingar lämnas ut – Begrepp – Sökandens särskilda intresse – Omfattas inte
(Artikel 15 FEUF; Europaparlamentets och rådets förordning nr 1049/2001, skälen 1 och 2 och artikel 4.2)
6. Talan om ogiltigförklaring – Rättsakter mot vilka talan kan väckas – Begrepp – Beslut att avslå en inledande ansökan om tillgång till en institutions handlingar – Omfattas inte
(Artikel 263 FEUF; Europaparlamentets och rådets förordning nr 1049/2001, artikel 8)
7. Europeiska unionens institutioner – Allmänhetens tillgång till handlingar – Förordning nr 1049/2001 – Undantag från principen om rätt att få tillgång till handlingar – Avslagsbeslut som grundas på flera undantag – Tillåtet
(Europaparlamentets och rådets förordning nr 1049/2001, artikel 4)
8. Europeiska unionens institutioner – Allmänhetens tillgång till handlingar – Förordning nr 1049/2001 – Undantag från rätten att få tillgång till handlingar – Handlingar som härrör från tredje part – Skyldighet att först samråda med berörd tredje part – Omfattning
(Europaparlamentets och rådets förordning nr 1049/2001, artikel 4.1, 4.2 och 4.4)
9. Europeiska unionens institutioner – Allmänhetens tillgång till handlingar – Förordning nr 1049/2001 – Undantag från rätten att få tillgång till handlingar – Avslag på ansökan om tillgång till handlingar – Möjlighet att stödja sig på allmänna presumtioner som är tillämpliga på vissa kategorier av handlingar – Skyldighet att göra en individuell prövning av varje handling som omfattas av en allmän begäran om tillgång – Föreligger inte
(Europaparlamentets och rådets förordning nr 1049/2001, artikel 4)
10. Grundläggande rättigheter – Allmänhetens tillgång till unionsinstitutionernas handlingar – Gränser – Talan mot ett beslut att avslå en ansökan om tillgång till handlingar – Prövning av lagenligheten utifrån sekundärrättsakter i vilka det uppställs villkor för tillgången till handlingar
(Artikel 15.3 FEUF; Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, artikel 42; Europaparlamentets och rådets förordning nr 1049/2001)
11. Europeiska unionens institutioner – Allmänhetens tillgång till handlingar – Förordning nr 1049/2001 – Undantag från rätten att få tillgång till handlingar – Skydd för syftet med inspektioner, utredningar och revisioner – Skydd för affärsintressen – Skäl av allmänintresse – Åsidosättande av proportionalitetsprincipen – Föreligger inte
(Europaparlamentets och rådets förordning nr 1049/2001, artikel 4.2 första och tredje strecksatserna)
12. Europeiska unionens institutioner – Allmänhetens tillgång till handlingar – Förordning nr 1049/2001 – Föreskriven frist för att besvara en bekräftande ansökan om tillgång till handlingar – Överskridande – Tyst avslag mot vilket talan kan väckas – Den berörda institutionen besvarar ansökan efter det att fristen har löpt ut men innan talan har väckts – Omständighet som kan motivera att beslutet att avslå ansökan om tillgång ogiltigförklaras – Omfattas inte
(Artikel 263 FEUF: Europaparlamentets och rådets förordning nr 1049/2001, artikel 8.1, 8.2 och 8.3)
1. Se domen.
(se punkterna 27–29 och 87)
2. Kommissionen har rätt att grunda sig på en allmän presumtionsregel avseende undantagen i artikel 4.2 första och tredje strecksatserna i förordning nr 1049/2001 om allmänhetens tillgång till Europaparlamentets, rådets och kommissionens handlingar, för att avslå en ansökan om tillgång till handlingar i utredningsakten i ett förfarande rörande missbruk av dominerande ställning, om den bedömer att utlämnandet av dessa handlingar i princip skulle kunna undergräva skyddet för de inblandade företagens affärsintressen och skyddet för syftet med utredningen i förfarandet.
Vad gäller förfarandena för tillämpning av artikel 102 FEUF kan en sådan allmän presumtionsregel nämligen grundas på de bestämmelser i förordning nr 1/2003 och förordning nr 773/2004 om kommissionens förfaranden enligt artiklarna 101 FEUF och 102 FEUF som specifikt reglerar rätten till handlingar i kommissionens ärenden avseende dessa förfaranden. Artiklarna 27.2 och 28 i förordning nr 1/2003 och artiklarna 6, 8, 15 och 16 i förordning nr 773/2004 innehåller strikta regler för hur handlingar i ärenden om förfaranden för tillämpning av artikel 102 FEUF får användas. Där anges att det endast är ”de berörda parterna”, och ”klagande” vilkas klagomål kommissionen avser att avslå, som kan ges tillgång till akten i ärendet, att detta endast kan ske med förbehåll för att ingen utlämning sker av affärshemligheter eller andra konfidentiella företagsuppgifter, eller av kommissionens eller medlemsstaternas konkurrensmyndigheters interna handlingar, och förutsatt att de handlingar som lämnas ut endast används för rättsliga eller administrativa förfaranden som avser tillämpningen av artikel 102 FEUF. Av detta följer inte bara att parterna i ett förfarande enligt artikel 102 FEUF inte har någon obegränsad rätt till tillgång till handlingarna i ärendet vid kommissionen, utan också att utomstående, bortsett från klagande, helt saknar rätt till tillgång till handlingarna i ärendet vid kommissionen i ett sådant förfarande.
Om en generell rätt till tillgång till handlingar, som utväxlats i ett ärende enligt artikel 102 FEUF mellan kommissionen och de företag som berörs av förfarandet eller tredje man, beviljades med stöd av förordning nr 1049/2001, skulle det under dessa omständigheter riskera att äventyra den balans som unionslagstiftaren har velat säkerställa i förordningarna nr 1/2003 och nr 773/2004 mellan, å ena sidan, de berörda företagens skyldighet att förse kommissionen med potentiellt känsliga affärsuppgifter och, å andra sidan, tillförsäkrandet av ett förstärkt skydd för de till kommissionen ingivna upplysningar som är sekretessbelagda eller utgör affärshemligheter. Det krävs inte att tillgången till handlingar i kommissionens förvaltningsverksamhet är lika långtgående som den som gäller en unionsinstitutions lagstiftande verksamhet.
Med beaktande av det slags intressen som skyddas måste dessutom en allmän presumtionsregel tillämpas, oavsett om ansökan avser ett avslutat eller pågående förfarande. Offentliggörandet av känsliga uppgifter om de inblandade företagens ekonomiska verksamhet kan nämligen skada deras affärsintressen oberoende av om det finns ett pågående ärende eller inte. Vidare skulle risken för ett offentliggörande av sådana uppgifter efter det att ärendet avslutats kunna minska företagens beredvillighet att samarbeta under ett pågående ärende.
(se punkterna 32, 37, 38, 41, 42, 45 och 53)
3. Se domen.
(se punkterna 46, 54, 55 och 107)
4. Allmänheten ska ha möjlighet att få kännedom om kommissionens åtgärder på konkurrensområdet för att det dels ska kunna säkerställas att beteenden som kan utsätta näringsidkare för sanktionsåtgärder kan identifieras på ett tillräckligt tydligt sätt, dels ska skapas en bättre förståelse för kommissionens beslutspraxis. Kommissionens beslutspraxis är nämligen av väsentlig vikt för den inre marknadens funktion och denna marknad berör alla unionsmedborgare i deras egenskap av antingen näringsidkare eller konsumenter. Således föreligger det ett övervägande allmänintresse av att allmänheten kan få kännedom om vissa väsentliga aspekter av kommissionens åtgärder på konkurrensområdet. Detta allmänintresse tvingar emellertid inte kommissionen att med stöd av förordning nr 1049/2001 om allmänhetens tillgång till Europaparlamentets, rådets och kommissionens handlingar ge en generell tillgång till alla uppgifter som samlats in i ett förfarande avseende tillämpning av artikel 102 FEUF.
En sådan generell tillgång skulle nämligen kunna äventyra den balans som unionslagstiftaren har velat säkerställa i förordning nr 1/2003 mellan, å ena sidan, det eller de berörda företagens skyldighet att förse kommissionen med potentiellt känsliga affärsuppgifter och, å andra sidan, tillförsäkrandet av ett förstärkt skydd för de till kommissionen ingivna upplysningar som är sekretessbelagda eller utgör affärshemligheter. Vidare följer det av skäl 6 i förordning nr 1049/2001 att den vikt som ska tillmätas allmänhetens intresse av att få tillgång till en handling med stöd av principen om insyn är olika beroende på om det gäller en handling i ett administrativt förfarande eller en handling som ingår i ett förfarande där institutionen agerar i egenskap av lagstiftare.
(se punkterna 64–67)
5. Se domen.
(se punkterna 68, 69 och 71)
6. Se domen.
(se punkterna 80 och 81)
7. Se domen.
(se punkterna 82 och 84)
8. I artikel 4.4 i förordning nr 1049/2001 om allmänhetens tillgång till Europaparlamentets, rådets och kommissionens handlingar föreskrivs att institutionen för handlingar som härrör från tredje part ska samråda med den berörda tredje parten för att bedöma om de undantag som anges i artikel 4.1 och 4.2 ska tillämpas, om det inte är uppenbart att handlingen ska eller inte ska lämnas ut. Det följer av detta att artikel 4.4 i förordning nr 1049/2001 inte föreskriver någon skyldighet för institutionerna att alltid samråda med tredje part.
(se punkterna 96 och 97)
9. Se domen.
(se punkt 105)
10. Av artikel 42 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna och artikel 15.3 FEUF framgår att rätten till handlingar garanteras med förbehåll för de principer och villkor som parlamentet och rådet fastställer genom förordningar i enlighet med det ordinarie lagstiftningsförfarandet. När talan väcks mot ett beslut att avslå en ansökan om tillgång till handlingar ska unionsdomstolarnas prövning således endast avse frågan huruvida avslagsbeslutet är lagenligt mot bakgrund av förordning nr 1049/2001 om allmänhetens tillgång till Europaparlamentets, rådets och kommissionens handlingar, och inte huruvida beslutet är lagenligt mot bakgrund av stadgan om de grundläggande rättigheterna, när det inte har framställts någon invändning om att nämnda förordning är rättsstridig.
(se punkterna 113 och 114)
11. Se domen.
(se punkterna 118 och 119)
12. Den frist på 15 arbetsdagar som föreskrivs i artikel 8.1 och 8.2 i förordning nr 1049/2001 om allmänhetens tillgång till Europaparlamentets, rådets och kommissionens handlingar, vilken kan förlängas och inom vilken en institution ska besvara en bekräftande ansökan om tillgång till handlingar, är tvingande. Utgången av denna frist medför emellertid inte att institutionen förlorar sin behörighet att fatta ett beslut. Lagstiftaren har nämligen föreskrivit vilka följder ett överskridande av den frist som föreskrivs i artikel 8.1 och 8.2 i nämnda förordning nr 1049/2001 kan få, genom att i artikel 8.3 i förordningen föreskriva att sökanden har rätt att väcka talan om institutionen inte iakttar nämnda frist.
För det fall kommissionen besvarar en ansökan om tillgång till handlingar efter det att fristen har löpt ut men innan sökanden har vidtagit några åtgärder med anledning härav i enlighet med artikel 8.3 i förordning nr 1049/2001, genom att väcka talan, kan överskridandet av fristen inte medföra att det angripna beslutet är behäftat med en rättsstridighet som motiverar att det ogiltigförklaras.
(se punkterna 126–129)