Language of document : ECLI:EU:C:2018:815

MELCHIOR WATHELET

FŐTANÁCSNOK INDÍTVÁNYA

Az ismertetés napja: 2018. október 4.(1)

C493/17. sz. ügy

Heinrich Weiss,

Jürgen Heraeus,

Patrick Adenauer,

Bernd Lucke,

HansOlaf Henkel,

Joachim Starbatty,

Bernd Kölmel,

Ulrike Trebesius,

Peter Gauweiler,

Johann Heinrich von Stein,

Gunnar Heinsohn,

Otto Michels,

Reinhold von EbenWorlée,

Michael Göde,

Dagmar Metzger,

KarlHeinz Hauptmann,

Stefan Städter,

Markus C. Kerber

(a Bundesverfassungsgericht [szövetségi alkotmánybíróság, Németország] által benyújtott előzetes döntéshozatal iránti kérelem)

„Előzetes döntéshozatal – Gazdaság‑ és monetáris politika – Az Európai Központi Bank (EKB) (EU) 2015/774 határozata – A közszektor eszközeinek másodlagos piacon történő megvásárlására irányuló program – Érvényesség – EUMSZ 119. és EUMSZ 127. cikk – Az EKB és a Központi Bankok Európai Rendszerének hatásköre – Az árstabilitás fenntartása – Arányosság – EUMSZ 123. cikk – Az euróövezeti tagállamok monetáris finanszírozásának tilalma”






Tartalomjegyzék


I. Bevezetés

II. Jogi háttér

A. Az EUMSzerződés

B. A KBERről és az EKBról szóló jegyzőkönyv

C. A 2015/774 határozat

1. A 2015/774 határozat egységes szerkezetbe foglalt szövege

2. A 2015/774 határozat és az azt módosító határozatok preambulumbekezdései

a) A 2015/774 határozat preambulumbekezdései

b) A 2015/2101 határozat preambulumbekezdései

c) A 2015/2464 határozat preambulumbekezdései

d) A 2016/702 határozat preambulumbekezdései

e) A 2017/100 határozat preambulumbekezdései

III. Az alapügyek tényállásai

A. A PSPP fő jellemzői

B. Az alapeljárások és az előzetes döntéshozatalra utaló határozat

IV. Az előzetes döntéshozatal iránti kérelem és a Bíróság előtti eljárás

V. Elemzés

A. Előzetes észrevétel a 2015/774 határozat hatályos változatával kapcsolatban

B. Az előzetes döntéshozatal iránti kérelem elfogadhatóságáról

C. Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett első és második kérdésről

1. Az elemzésnek a 2015. június 16i Gauweiler és társai ítéletben (C62/14, EU:C:2015:400) meghatározott kerete

2. Az elveknek a PSPPre történő alkalmazásáról

a) A gazdasági szereplők bizonytalanságáról

1) A 2015/774 határozat által előírt biztosítékok megfelelőségéről (az előzetes döntéshozatalra előterjesztett első kérdés, ideértve az a) és b) pontot is)

2) A kötvények lejáratig való tartása hatásának hiányáról és a negatív hozamú kötvények megvásárlásáról (az előzetes döntéshozatalra előterjesztett első kérdés c) és d) pontja)

i) A kötvényeknek a lejáratukig való tartásáról

ii) A negatív hozamú kötvények megvásárlásáról

3) A megvásárlandó értékpapírok állítólagos megállapíthatóságának a 2015/774 határozat érvényességére gyakorolt hatásának hiányáról (az előzetes döntéshozatalra előterjesztett első kérdés a) pontja és az előzetes döntéshozatalra előterjesztett második kérdés)

b) A rendezett költségvetési politika folytatására való ösztönzésről

3. Az első és második kérdésre vonatkozó végkövetkeztetés

D. A harmadik és a negyedik kérdésről

1. Az elemzésnek a 2012. november 27i Pringle ítéletben (C370/12, EU:C:2012:756) és a 2015. június 16i Gauweiler és társai ítéletben (C62/14, EU:C:2015:400) meghatározott kerete

a) A monetáris politika meghatározásáról

b) Az arányosság elvéről és az arra vonatkozó bírósági felülvizsgálat terjedelméről

2. A PSPP elveinek alkalmazásáról

a) Az EKB hatáskörének tiszteletben tartásáról

1) A PSPP céljáról és az általa alkalmazott eszközökről

2) A PSPP közvetett hatásairól

i) Elméleti megfontolások a monetáris és gazdaságpolitika viszonyáról, valamint a bírósági felülvizsgálat terjedelméről

ii) A PSPP azon biztosítékairól, amelyek a gazdaságpolitikai hatásait korlátozzák

b) A PSPP arányosságáról

1) A PSPPnek a KBER céljainak elérésére való alkalmasságáról és a szükségességéről

2) A PSPP szigorú értelemben vett arányosságáról

3. A harmadik és negyedik kérdésre vonatkozó végkövetkeztetés

VI. Végkövetkeztetés


I.      Bevezetés

1.        A jelen előzetes döntéshozatal iránti kérelem a 2015. november 5‑i (EU) 2015/2101 európai központi banki határozattal(2) és a 2016. április 18‑i (EU) 2016/702 európai központi banki határozattal(3) módosított, a közszektor eszközeinek másodlagos piacon történő megvásárlására irányuló programról szóló, 2015. március 4‑i (EU) 2015/774 európai központi banki határozat(4) (a továbbiakban: 2015/774 határozat) érvényességére, valamint az EUSZ 4. cikk (2) bekezdésének, az EUMSZ 119., EUMSZ 123., EUMSZ 125. és EUMSZ 127. cikknek, valamint a Központi Bankok Európai Rendszere és az Európai Központi Bank alapokmányáról szóló jegyzőkönyv(5) (a továbbiakban: a KBER‑ről és az EKB‑ról szóló jegyzőkönyv) 17–24. cikkének az értelmezésére vonatkozik.

2.        E kérelmet a Bundesverfassungsgericht (szövetségi alkotmánybíróság, Németország) terjesztette elő több alkotmányjogi panasz keretében, amelyek tárgya az Európai Központi Bank (EKB) különböző határozatainak a Németországi Szövetségi Köztársaságban való alkalmazása, a Deutsche Bundesbanknak (német szövetségi bank, Németország) az e határozatok végrehajtásában történő közreműködése vagy az azokkal kapcsolatos állítólagos mulasztása, valamint a Bundesregierung (szövetségi kormány, Németország) és a Deutscher Bundestag (a szövetségi parlament alsóháza, Németország) e közreműködéssel és ugyanezen határozatokkal kapcsolatos állítólagos mulasztása.

3.        A 2015. június 16‑i Gauweiler és társai ítélet (C‑62/14, EU:C:2015:400) elkerülhetetlenül felmerül ebben az új ügyben is. Egyrészt ugyanis ismét a Bundesverfassungsgericht (szövetségi alkotmánybíróság) terjesztett elő előzetes döntéshozatal iránti kérelmet a Bírósághoz egy olyan eljárás keretében, amely annak megállapítására irányul, hogy az EKB valamely jogi aktusa nyilvánvalóan ultra vires és ellentétes a német alkotmányos identitással. Másrészt a jelen ügyben és a 2015. június 16‑i Gauweiler és társai ítélet (C‑62/14, EU:C:2015:400) szerinti ügyben érintett jogi aktusok egyaránt az EKB „nem hagyományos” programjaival kapcsolatosak, amelyek nem tartoznak a monetáris politika körébe és sérthetik a monetáris finanszírozásnak az EUMSZ 123. cikk által kimondott tilalmát.

4.        A 2015. június 16‑i Gauweiler és társai ítélet (C‑62/14, EU:C:2015:400) azonban az EKB egy sajtóközleményére vonatkozott, amely egy, az eurózóna tagállamai által kibocsátott államkötvények megvásárlására irányuló, „Outright Monetary Transactions”‑ként (értékpapír‑adásvételi műveletek, a továbbiakban: OMT) elnevezett programot megalapozó határozatról adott számot, amelynek végrehajtására a mai napig nem került sor. Ugyanakkor amellett, hogy a jelen ügy szerinti, a közszektor eszközeinek másodlagos piacokon történő megvásárlására irányuló programot („public sector asset purchase programme”, a továbbiakban: PSPP) formálisan elfogadták, annak végrehajtása is folyamatban van több mint három éve. Az OMT és a PSPP között egyébiránt objektív különbségek jelentkeznek, amelyek a kinyilvánított célra, az előírt technikai körülményekre és az érintett összegekre egyaránt vonatkoznak.

II.    Jogi háttér

A.      Az EUMSzerződés

5.        A vonatkozó rendelkezéseket lényegében az EUM‑Szerződés harmadik részének „Gazdaság és monetáris politika” elnevezésű VIII. címe tartalmazza. Így az EUMSZ 119. cikk értelmében:

„(1)      Az Európai Unióról szóló szerződés 3. cikkében meghatározott célok megvalósítása érdekében a tagállamok és az Unió tevékenysége – a Szerződésekben előírtak szerint – magában foglalja egy olyan gazdaságpolitika bevezetését, amely a tagállamok gazdaságpolitikájának szoros összehangolásán, a belső piacon és a közös célkitűzések meghatározásán alapul, és amelyet a szabad versenyen alapuló nyitott piacgazdaság elvével összhangban valósítanak meg.

(2)      Az előzőekkel párhuzamosan, továbbá a Szerződésekben előírtak és az azokban meghatározott eljárások szerint ez a tevékenység magában foglalja egy közös pénz, az euró bevezetését, valamint egy egységes monetáris és árfolyam‑politika meghatározását és megvalósítását, amelyek elsődleges célja az árstabilitás fenntartása és – e célkitűzés sérelme nélkül – az általános gazdaságpolitika támogatása az Unión belül, a szabad versenyen alapuló nyitott piacgazdaság elvével összhangban.

(3)      A tagállamok és az Unió ezen tevékenységei feltételezik a következő irányadó elvek betartását: stabil árak, rendezett államháztartás és monetáris feltételek, valamint fenntartható fizetési mérleg.”

6.        Az EUMSZ 123. cikk (1) bekezdése a következő módon írja elő a tagállamok monetáris finanszírozásának tilalmát:

„(1)      Az Európai Központi Bank, illetve a tagállamok központi bankjai (a továbbiakban: nemzeti központi bankok) nem nyújthatnak folyószámlahitelt vagy bármely más hitelt az uniós intézmények, szervek vagy hivatalok, a tagállamok központi kormányzata, regionális vagy helyi közigazgatási szervei, közjogi testületei, egyéb közintézményei vagy közvállalkozásai részére, továbbá ezektől közvetlenül nem vásárolhatnak adósságinstrumentumokat.”

7.        Az EKB céljait és alapvető feladatait az EUMSZ 127. cikk a következőképpen határozza meg:

„(1)      A Központi Bankok Európai Rendszerének (a továbbiakban: KBER) elsődleges célja az árstabilitás fenntartása. Az árstabilitási cél veszélyeztetése nélkül a KBER támogatja az Unión belüli általános gazdaságpolitikát azzal a céllal, hogy hozzájáruljon az Európai Unióról szóló szerződés 3. cikkében megállapított uniós célkitűzések megvalósításához. A KBER a szabad versenyen alapuló nyitott piacgazdaság elvével összhangban tevékenykedik, ezáltal elősegítve az erőforrások hatékony elosztását és tiszteletben tartva a 119. cikkben meghatározott alapelveket.

(2)      A KBER alapvető feladatai a következők:

–        az Unió monetáris politikájának meghatározása és végrehajtása;

–        devizaműveletek végzése a 219. cikk rendelkezéseinek megfelelően;

–        a tagállamok hivatalos devizatartalékainak tartása és kezelése;

–        a fizetési rendszerek zavartalan működésének előmozdítása.

[…]”

B.      A KBERről és az EKBról szóló jegyzőkönyv

8.        A KBER‑ről és az EKB‑ról szóló jegyzőkönyv felsorolja az EKB rendelkezésére álló a monetáris politikai eszközöket. Ezen eszközök között találhatók a nyíltpiaci és hitelműveletek. A KBER‑ről és az EKB‑ról szóló jegyzőkönyv 18.1. cikke ezeket a következőképpen határozza meg:

„A KBER céljai elérése és feladatainak ellátása érdekében az EKB és a nemzeti központi bankok:

–        műveleteket végezhetnek a pénzügyi piacokon követelések és forgalomképes eszközök végleges (azonnali vagy határidős) vagy visszavásárlási megállapodás keretében történő eladásával és vásárlásával, valamint kölcsönbe adásával vagy vételével mind euróban, mind egyéb pénznemekben, valamint nemesfémekben;

–        hitelműveleteket végezhetnek hitelintézetekkel és más piaci szereplőkkel megfelelő fedezet mellett történő hitelnyújtás révén.”

C.      A 2015/774 határozat

1.      A 2015/774 határozat egységes szerkezetbe foglalt szövege

9.        A Bundesverfassungsgericht (szövetségi alkotmánybíróság) által előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdések középpontjában álló EKB határozat a 2015/774 határozat. A 2015. március 4‑i elfogadását követően ezt a határozatot a 2015/2101, 2015/2464 és 2016/702 határozat, valamint a 2017/100 határozat módosította.

10.      A 2015/774 határozatnak „A PSPP létrehozása és hatálya” című 1. cikke a következőképpen rendelkezik:

„Az eurórendszer ezennel létrehozza a PSPP‑t, amely alapján az eurórendszerbeli központi bankok meghatározott feltételek mellett a 3. cikk értelmében vett elfogadható forgalomképes hitelviszonyt megtestesítő értékpapírokat vásárolnak a 7. cikkben meghatározott elfogadható partnerektől a másodlagos piacokon.”

11.      A 2015/774 határozatnak „A forgalomképes hitelviszonyt megtestesítő értékpapírokra vonatkozó elfogadhatósági feltételek” című 3. cikke a következőket írja elő:

„(1)      A 3. cikkben rögzített követelmények mellett az azon tagállamok, amelyek pénzneme az euró, központi vagy regionális kormányzatai vagy helyi önkormányzatai, az euróövezetben található elismert ügynökségek, az euróövezetben található nemzetközi szervezetek és az euróövezetben található multilaterális fejlesztési bankok által kibocsátott, euróban denominált forgalomképes hitelviszonyt megtestesítő értékpapírok elfogadhatónak minősülnek az eurórendszerbeli központi bankok által a PSPP keretében történő vásárlásra. Rendkívüli körülmények között, amikor a tervezett vásárlási összeget nem lehet elérni, a Kormányzótanács határozhat úgy, hogy az euróövezetben található más szervezetek által kibocsátott forgalomképes hitelviszonyt megtestesítő értékpapírokat vásárol […].

(2)      Annak érdekében, hogy a PSPP keretében történő vásárlás céljára elfogadhatónak minősüljenek, a forgalomképes hitelviszonyt megtestesítő értékpapíroknak meg kell felelniük az (EU) 2015/510 iránymutatás (EKB/2014/60) negyedik része szerinti, az eurórendszer hitelműveletei céljára a forgalomképes eszközökre vonatkozó elfogadhatósági feltételeknek, a következő követelmények mellett:

a)      a forgalomképes hitelviszonyt megtestesítő értékpapírok kibocsátója vagy garanciavállalója az eurórendszer harmonizált hitelminősítő rendszerében legalább a 3‑as hitelminőségi szintnek megfelelő, legalább egy […] hitelminőségi értékeléssel rendelkezik;

[…]

d)      amennyiben az elfogadott [külső hitelminősítő intézet] által a kibocsátóra, a garanciavállalóra vagy a kibocsátásra vonatkozóan adott hitelminősítés nem felel meg az eurórendszer harmonizált minősítési rendszerében legalább a 3‑as hitelminőségi szintnek, úgy a forgalomképes hitelviszonyt megtestesítő értékpapírok csak akkor minősülnek elfogadhatónak, ha azokat valamely pénzügyi támogatási programban részt vevő euróövezeti tagállam központi kormányzata bocsátotta ki vagy teljes mértékben garantálja, és azok tekintetében a Kormányzótanács az EKB/2014/31 iránymutatás 8. cikke alapján az eurórendszer hitelminőségi küszöbének alkalmazását felfüggesztette;

e)      valamely folyamatban levő pénzügyi támogatási program felülvizsgálata esetén a PSPP keretében történő vásárlások céljára való elfogadhatóság felfüggesztésre kerül, és csak a felülvizsgálat kedvező kimenete esetén folytatódik.

(3)      A PSPP szerinti vásárlás céljára való elfogadhatóság érdekében az (1)–(2) bekezdés szerinti, hitelviszonyt megtestesítő értékpapíroknak az érintett eurórendszerbeli központi bank általi megvásárlásuk időpontjában legalább 1 éves, és legfeljebb 30 éves fennmaradó futamidővel kell rendelkezniük.

[…]

(5)      A betéti rendelkezésre állás kamatlábával egyenlő vagy afölötti, lejáratig számítottan negatív hozamú (vagy ún. yield to worst), nominális forgalomképes hitelviszonyt megtestesítő értékpapírok vásárlása megengedett. A betéti rendelkezésre állás kamatlába alatti, lejáratig számítottan negatív hozamú (vagy ún. yield to worst), nominális forgalomképes hitelviszonyt megtestesítő értékpapírok vásárlása a szükséges mértékig megengedett.”

12.      A 2015/774 határozatnak „A vásárlások végrehajtására vonatkozó korlátozások” című 4. cikke (1) bekezdése értelmében:

„Az elfogadható értékpapírok piaci ára kialakulásának lehetővé tétele érdekében nem megengedett az újonnan kibocsátott vagy egyszerűsített kibocsátás részét képező értékpapír, továbbá az olyan forgalomképes hitelviszonyt megtestesítő értékpapírok vásárlása, amelyek fennmaradó futamideje időben – akár előtte, akár utána – közel esik a kibocsátandó forgalomképes hitelviszonyt megtestesítő értékpapírok lejáratához, a Kormányzótanács által meghatározandó időszak alatt (tilalmi időszak). Szindikálás esetén a szóban forgó tilalmi időszakot a kibocsátás előtt »lehetőség szerinti« alapon kell tiszteletben tartani.”

13.      A 2015/774 határozat „Vásárlási korlátok” című 5. cikke (1) és (2) bekezdésének a szövege a következő:

„(1)      A 3. cikk fenntartásával a PSPP keretében a 3. cikkben rögzített feltételeknek megfelelő forgalomképes hitelviszonyt megtestesítő értékpapírokra az eurórendszerbeli központi bankok összes portfólióiban szereplő állományának konszolidálását követően nemzetközi értékpapír‑azonosító számonként (ISIN, [international securities identification number]) alkalmazandó kibocsátási részesedési küszöb vonatkozik. A kibocsátási részesedési küszöb a következőképpen alakul:

a)      az elfogadható nemzetközi szervezetek és multilaterális fejlesztési bankok által kibocsátott elfogadható forgalomképes hitelviszonyt megtestesítő értékpapírok esetében ISIN‑enként 50%;

b)      az egyéb elfogadható forgalomképes hitelviszonyt megtestesítő értékpapírok esetében ISIN‑enként 33%, […].

(2)      A PSPP keretében történő vásárlás céljára elfogadhatónak minősülő és a 3. cikkben meghatározott fennmaradó futamidővel rendelkező valamennyi forgalomképes hitelviszonyt megtestesítő értékpapírra az eurórendszerbeli központi bankok összes portfólióiban szereplő állományának konszolidálását követően az alábbiaknak megfelelő összesített korlát vonatkozik:

a)      az elfogadható nemzetközi szervezet vagy multilaterális fejlesztési bank kibocsátó forgalomban levő értékpapírjainak 50%‑a; vagy

b)      az elfogadható nemzetközi szervezettől vagy multilaterális fejlesztési banktól eltérő kibocsátó forgalomban levő értékpapírjainak 33%‑a.”

14.      A 2015/774 határozatnak „A portfóliók felosztása” című 6. cikke a következőket pontosítja:

„(1)      A PSPP céljára elfogadható forgalomképes hitelviszonyt megtestesítő értékpapírok vásárlásainak könyv szerinti értékéből 10%‑ot az elfogadható nemzetközi szervezetek és multilaterális fejlesztési bankok által kibocsátott értékpapírokban, e könyv szerinti érték 90%‑át pedig elfogadható központi vagy regionális kormányzatok vagy helyi önkormányzatok és elismert ügynökségek […] által kibocsátott értékpapírokban kell megvásárolni. Ezt a felosztást a Kormányzótanács felülvizsgálhatja. Az elfogadható nemzetközi szervezetek, multilaterális fejlesztési bankok és regionális kormányzatok vagy helyi önkormányzatok által kibocsátott hitelviszonyt megtestesítő értékpapírok vásárlását csak [az eurót bevezető tagállamok nemzeti központi bankjai (NKB)] végzik.

(2)      Az NKB‑k részesedése a PSPP céljára elfogadható forgalomképes hitelviszonyt megtestesítő értékpapírok vásárlásának könyv szerinti értékében 90%‑ot tesz ki, a fennmaradó 10%‑ot az EKB vásárolja meg. A vásárlások országok közötti megosztása a KBER Alapokmányának 29. cikkében említett, az EKB tőkéjének jegyzésére vonatkozó kulcsnak megfelelően történik.

(3)      Az eurórendszerbeli központi bankok a PSPP keretében vásárolandó forgalomképes hitelviszonyt megtestesítő értékpapírok felosztása tekintetében specializációs rendszert alkalmaznak. A Kormányzótanács lehetővé teszi a specializációs rendszertől való eseti eltéréseket, amennyiben objektív megfontolások akadályozzák e rendszer megvalósítását vagy az eltérést a PSPP általános monetáris politikai célkitűzéseinek elérése érdekében egyébként célszerűvé teszik. Így különösen minden NKB a saját országa kibocsátóinak elfogadható értékpapírjait vásárolja meg. Az elfogadható nemzetközi szervezetek és multilaterális fejlesztési bankok által kibocsátott értékpapírokat valamennyi NKB megvásárolhatja. Az EKB valamennyi ország központi kormányzata és elfogadható ügynökségei által kibocsátott értékpapírokat vásárol.”

15.      A 2015/774 határozat „Átláthatóság” című 3. cikke értelmében:

„(1)      Az eurórendszer hetente közzéteszi a PSPP keretében tartott értékpapírok összesített könyv szerinti értékét a heti konszolidált pénzügyi kimutatásaihoz kapcsolódó megjegyzésekben.

(2)      Az eurórendszer havonta közzéteszi a PSPP‑állományai súlyozott átlagos fennmaradó futamidejét a kibocsátó rezidens országa szerint, a többi kibocsátótól elkülönítve a nemzetközi szervezeteket és a multilaterális fejlesztési bankokat.

(3)      A PSPP keretében tartott értékpapírok könyv szerinti értékét az EKB honlapján a nyíltpiaci műveletek között hetente közzéteszik.”

2.      A 2015/774 határozat és az azt módosító határozatok preambulumbekezdései

a)      A 2015/774 határozat preambulumbekezdései

16.      A 2015/774 határozat (2), (3) és (4) preambulumbekezdésének szövege a következő:

„(2)      2014. szeptember 4‑én a Kormányzótanács a harmadik fedezettkötvény‑vásárlási program (CBPP3), valamint egy eszközfedezetű értékpapír‑vásárlási program (ABSPP) kezdeményezéséről határozott. A 2014 szeptemberében bevezetett, célzott hosszabb távú refinanszírozási műveletek mellett ezen eszközvásárlási programok célja a monetáris politika transzmissziójának további előmozdítása, az euróövezet gazdaságának történő hitelezés megkönnyítése, a háztartások és cégek hitelfelvételi feltételeinek enyhítése és a hozzájárulás ahhoz, hogy az inflációs ráták visszatérjenek a 2%‑hoz közeli szintekhez, az EKB‑nak az árstabilitás fenntartására irányuló elsődleges céljával összhangban.

(3)      2015. január 22‑én a Kormányzótanács úgy határozott, hogy az eszközvásárlásokat ki kell bővíteni oly módon, hogy a közszektor eszközeinek másodlagos piacokon történő megvásárlására irányuló programot (a továbbiakban: PSPP) is tartalmazzanak. A PSPP alapján az NKB‑k az EKB tőkejegyzési kulcsában fennálló részesedésüket tükröző arányban, valamint az EKB az elfogadható partnerektől véglegesen elfogadható forgalomképes hitelviszonyt megtestesítő értékpapírokat vásárolhatnak a másodlagos piacokon. E döntés az egységes monetáris politika részeként született, több olyan tényezőre tekintettel, amelyek lényegesen növelték az áralakulás középtávú kilátásaihoz kapcsolódó lefelé mutató kockázatot, veszélyeztetve ezzel az EKB árstabilitás fenntartására irányuló elsődleges céljának elérését. E tényezők között szerepel az elfogadott monetáris politikai intézkedésekből eredő vártnál alacsonyabb monetáris élénkítés, a tényleges és a várt euróövezeti infláció legtöbb mutatójának – mind az infláció kiemelt értékeinek, mind pedig az infláció volatilis összetevőinek, mint az energia és az élelmiszerek, hatását nem tartalmazó értékeknek – történelmi mélypontok felé tartó tendenciája, és az olajárak jelentős csökkenéséből eredő bérmegállapítási és árképzési másodlagos hatások fokozott lehetősége.

(4)      A PSPP arányos intézkedést jelent az áralakulással kapcsolatos kilátásokra vonatkozó kockázatok enyhítésére, mivel tovább könnyíti a monetáris és pénzügyi feltételeket, többek között az euróövezeti nem pénzügyi vállalatok és háztartások hitelfelvételi feltételei szempontjából releváns feltételeket, ezáltal támogatva az összesített fogyasztást és a beruházási kiadásokat az euróövezetben, és végső soron hozzájárulva ahhoz, hogy az inflációs ráták középtávon visszaálljanak a 2% alatti, de ahhoz közeli szintre. Egy olyan környezetben, ahol az EKB irányadó kamatlábai az alsó határon vannak és a magánszektorbeli eszközökre összpontosító programok mérhető, azonban nem elégséges teret biztosítottak az árstabilitás jelenlegi árfolyamcsökkenési kockázatának kezelésére, az eurórendszer monetáris politikai intézkedéseit ki kell egészíteni a PSPP‑vel mint olyan eszközzel, amely magas transzmissziós potenciállal rendelkezik a reálgazdaság irányában. A PSPP jelentős vásárlási volumene a portfóliók ismételt kiegyensúlyozására irányuló hatásának köszönhetően hozzájárul majd a pénzügyi közvetítőknek a bankközi piacnak nyújtott likviditás és az euróövezet gazdaságának történő hitelezés növelése érdekében történő bevonásán alapuló monetáris politikai célkitűzés eléréséhez.”

b)      A 2015/2101 határozat preambulumbekezdései

17.      A 2015/2101 határozat (2) és (3) preambulumbekezdésének szövege a következő:

„(2)      2015. szeptember 3‑án a Kormányzótanács elviekben az ISIN‑enkénti 25%‑os kibocsátási részesedési küszöb 33%‑ra történő emeléséről döntött, annak eseti alapon történő ellenőrzése mellett, hogy a 33%‑os ISIN‑enkénti tulajdonlás nem eredményezheti azt, hogy az eurórendszerbeli központi bankok a rendezett adósságátütemezésekben blokkoló kisebbséget érjenek el.

(3)      A tervezett PSPP kibocsátási részesedési küszöb felemelése a PSPP teljes és zökkenőmentes integrációját célozza meg, egyben lehetővé téve a forgalomképes hitelviszonyt megtestesítő értékpapírok piacának zökkenőmentes működését, valamint a rendezett adósságátütemezés akadályozásának elkerülését.”

c)      A 2015/2464 határozat preambulumbekezdései

18.      A 2015/2464 határozat (2)–(5) preambulumbekezdése kimondja:

„(2)      2015. december 3‑án a Kormányzótanács az árstabilitás biztosítására irányuló megbízatásával összhangban úgy határozott, hogy felülvizsgálja a PSPP kialakításának egyes jellemzőit az inflációs pálya középtávon 2% alatti, de ahhoz közeli szint felé irányuló tartós korrekciójának biztosítása érdekében. A módosítások összhangban állnak a Kormányzótanács monetáris politikai megbízatásával és megfelelően tükrözik a kockázatkezelési megfontolásokat.

(3)      Ennek megfelelően a PSPP célkitűzéseinek elérése érdekében a Kormányzótanács úgy határozott, hogy a PSPP keretében történő vásárlások tervezett horizontját meghosszabbítja 2017. március végéig vagy szükség esetén ennél tovább, és mindenesetre addig, amíg a Kormányzótanács nem érzékeli az inflációs pálya olyan tartós korrekcióját, amely összhangban áll a középtávon 2% alatti, de ahhoz közeli szintű inflációs ráták elérésére irányuló célkitűzéssel. A Kormányzótanács akként határozott, hogy a CBPP3 és az ABSPP keretében történő vásárlások tervezett horizontját ennek megfelelően meghosszabbítja.

(4)      A Kormányzótanács továbbá úgy határozott, hogy a PSPP rugalmasságának növelése és ezáltal legalább a tervezett záró időpontjáig a vásárlások további zökkenőmentes megvalósítása érdekében az euróövezetben található regionális kormányzatok és helyi önkormányzatok által kibocsátott, euróban denominált forgalomképes hitelviszonyt megtestesítő értékpapírok a PSPP keretében a kibocsátó szervezet helye szerinti joghatósági terület nemzeti központi bankja általi rendes vásárlás céljára elfogadhatónak fognak minősülni.

(5)      A Kormányzótanács továbbá úgy határozott, hogy ameddig szükséges, az eszközvásárlási program keretében vásárolt értékpapírok tőkeösszegeit újra befekteti, amint az alapul fekvő értékpapírok lejárnak, ezáltal hozzájárulva a kedvező likviditási helyzethez és a megfelelő monetáris politikai irányvonalhoz.”

d)      A 2016/702 határozat preambulumbekezdései

19.      A 2016/702 határozat (2)–(5) preambulumbekezdése pontosítja:

„(2)      A Kormányzótanács árstabilitás biztosítására irányuló megbízatásával összhangban módosítani kell a PSPP egyes jellemzőit az inflációs pálya középtávon 2% alatti, de ahhoz közeli szintek felé irányuló tartós korrekciójának biztosítása érdekében. A módosítások összhangban állnak a Kormányzótanács monetáris politikai megbízatásával és megfelelően tükrözik a kockázatkezelési megfontolásokat.

(3)      Pontosabban, a PSPP célkitűzéseinek elérése érdekében az eszközvásárlási program keretében történő havi vásárlások révén együttesen a piacnak biztosított likviditást 80 milliárd euróra kell növelni.

(4)      Ezenkívül az elfogadható nemzetközi szervezetek és multilaterális fejlesztési bankok által kibocsátott forgalomképes értékpapírok tekintetében fel kell emelni a kibocsátói és a kibocsátási részesedési küszöböt. Az új küszöbérték úgy került meghatározásra, hogy biztosítsa, hogy az előirányzott vásárlások továbbra is arányosak legyenek a PSPP céljaival, figyelembe véve azt is, hogy a rendezett adósságátütemezések akadályozásának kockázata alacsony.

(5)      2016 áprilisától kezdődően a PSPP keretében történő, a nemzetközi szervezetek és multilaterális fejlesztési bankok által kibocsátott elfogadható forgalomképes hitelviszonyt megtestesítő értékpapírok vásárlásai és az egyéb elfogadható forgalomképes hitelviszonyt megtestesítő értékpapírok vásárlásai közötti felosztást módosítani kell a PSPP célkitűzéseinek elérése, valamint a PSPP tartama alatt és a megnövelt vásárlási volumenének megfelelően a PSPP zökkenőmentes végrehajtásának biztosítása érdekében.”

e)      A 2017/100 határozat preambulumbekezdései

20.      A 2017/100 határozat (3)–(6) preambulumbekezdésének szövege a következő:

„(3)      2016. december 8‑án a Kormányzótanács az árstabilitás biztosítására vonatkozó megbízatásával összhangban úgy határozott, hogy az eszközvásárlási program bizonyos paramétereit ki kell igazítani az eszközvásárlási program célkitűzéseinek elérése érdekében. A kiigazítások összhangban állnak a Kormányzótanács monetáris politikai megbízatásával, teljes mértékben megfelelnek az eurórendszerbeli központi bankok Szerződéseken alapuló kötelezettségeinek és megfelelően tükrözik a kockázatkezelési megfontolásokat.

(4)      Közelebbről, az eszközvásárlási program keretében történő vásárlások tervezett időhorizontját meg kell hosszabbítani 2017. december végéig, szükség esetén még tovább, mindenesetre addig, amíg a Kormányzótanács az inflációs pálya olyan tartós korrekcióját nem látja, amely összhangban áll a középtávon 2% alatti, de ahhoz közeli inflációs ráták elérésére irányuló céljával.

(5)      Az eszközvásárlási program keretében történő havi vásárlások révén együttesen a piac részére juttatott likviditásnak 2017. március végéig 80 milliárd eurót kell kitennie. 2017. áprilistól az eszközvásárlási program keretében történő összesített havi vásárlásokat 60 milliárd eurós lépésekben kell folytatni 2017. decemberig, szükség esetén még tovább, mindenesetre addig, amíg a Kormányzótanács az inflációs pálya olyan tartós korrekcióját nem látja, amely összhangban áll inflációs céljával. Ha időközben a kilátások kevésbé kedvezővé válnak, vagy a pénzügyi feltételek az inflációs pálya tartós korrekciója felé történő haladással összeegyeztethetetlenné válnak, a Kormányzótanács növelni szándékozik a program méretét és/vagy meghosszabbítani annak időtartamát.

(6)      Az eszközvásárlási program keretében történő vásárlásoknak a tervezett időhorizont alatti folyamatos zavartalan végrehajtásának biztosítása érdekében ki kell terjeszteni a PSPP szempontjából elfogadható futamidők körét az elfogadható értékpapírok minimális fennmaradó futamidejének két évről egy évre történő csökkentésével. Ezenkívül az eszközvásárlási program keretében a szükséges mértékig meg kell engedni az EKB betéti rendelkezésre állásának kamatlába alatti lejáratig számított hozamú értékpapírok vásárlását.”

III. Az alapügyek tényállásai

A.      A PSPP fő jellemzői

21.      A 2015/774 határozat – amelyre a kérdést előterjesztő bíróság által feltett, előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdések vonatkoznak – jelenti a PSPP jogi megformálását. Ez utóbbi pedig az EKB által 2015. január 22‑én bejelentett kiterjesztett eszközvásárlási program („Expanded Asset Purchase Programme”, a továbbiakban: APP) négy alprogramjának egyikét jelenti.

22.      Az APP tehát a magánszektor értékpapírjainak megvásárlása vonatkozásában létező alprogramok mellett(6) a közszektor értékpapírjainak másodlagos piacon történő megvásárlását írja elő. Ezt a típusú programot általában „mennyiségi lazításnak” („quantitative easing”) minősítik, a jegybankpénz mennyiségének növekedése miatt, amelyet az értékpapírok nagy mennyiségben történő megvásárlása idéz elő. Az APP‑ről az EKB 2015 januárjában döntött, válaszul az euróövezeti infláció erőteljesen csökkenő nyomására.

23.      A PSPP fő jellemzői a következőképpen foglalhatók össze a 2015/774 határozat jelenleg hatályos változata alapján:

–        A PSPP keretében történő vásárlásra azon értékpapírok minősülnek elfogadhatónak, amelyek az azon tagállamok, amelyek pénzneme az euró, központi vagy regionális kormányzatai vagy helyi önkormányzatai, az euróövezetben található elismert ügynökségek, az euróövezetben található nemzetközi szervezetek és multilaterális fejlesztési bankok által kibocsátott, euróban denominált forgalomképes hitelviszonyt megtestesítő értékpapírok.(7) Az elfogadhatónak minősülő értékpapíroknak a másodlagos piacokon történő megvásárlásuk időpontjában legalább 1 éves, és legfeljebb 30 éves fennmaradó futamidővel kell rendelkezniük.(8)

–        Mindegyik értékpapír esetében egy rögzített vásárlási korlát érvényesül, amely főszabály szerint kibocsátásonként 33%, amennyiben ezáltal az eurórendszer nem szerezhet meghatározó blokkoló kisebbséget az adósságátütemezésre irányuló, a „kollektív cselekvési záradékokkal” összefüggő eljárásokban. Egyébiránt az eurórendszer részesedése semmilyen esetben sem haladhatja meg a kibocsátó forgalomban levő értékpapírjainak 33%‑át.(9)

–        A PSPP keretében történő elfogadhatónak minősítés érdekében a forgalomképes hitelviszonyt megtestesítő értékpapírok kibocsátóinak (vagy garanciavállalóinak) az eurórendszer harmonizált minősítési rendszerében legalább a 3‑as hitelminőségi szintnek megfelelő értékeléssel kell rendelkezniük.(10)

–        A PSPP szerinti vásárlásokra a PSPP határozatban meghatározott egyes felosztási kulcsok alapján kerülhet sor. Először is, a vásárlások 10%‑át a nemzetközi szervezetek és multilaterális fejlesztési bankok által kibocsátott értékpapírok, 90%‑át pedig a központi vagy regionális kormányzatok vagy helyi önkormányzatok és az elismert ügynökségek által kibocsátott értékpapírok alkotják. A nemzeti központi bankok részesedése a PSPP céljára elfogadható értékpapírok vásárlásának könyv szerinti értékében 90%‑ot tesz ki (az euróövezeti tagállamok közötti megosztás az EKB tőkéjének jegyzésére vonatkozó kulcsnak megfelelően történik), a fennmaradó 10%‑ot pedig az EKB vásárolja meg. A nemzetközi értékpapírokon kívül minden nemzeti központi bank csak a saját országa kibocsátóinak értékpapírjait vásárolja meg.(11)

–        A kockázatokat és a veszteségeket megosztják a nemzeti központi bankok között a teljes vásárlás 20%‑ának megfelelő mértékben (amelyből 10%‑ot tesznek ki az EKB saját vásárlásai, illetve 10%‑ot a nemzetközi szervezeteknek a nemzeti központi bankok által megvásárolt értékpapírjai), míg a vásárlások fennmaradó 80%‑ára nincs előírva semmilyen kockázat‑ és veszteségmegosztás, minden nemzeti központi bank viseli a saját kockázatát.(12)

–        Végül a közszektor eszközeinek másodlagos piacon történő megvásárlására irányuló programról szóló, 2015. március 4‑i (nem nyilvános) iránymutatás (BCE/2015/NP3, a továbbiakban: PSPP iránymutatás) több garanciát is pontosít, mint például a minimális negatív időintervallum (másképpen „embargó időszaka” vagy „blackout period”).

B.      Az alapeljárások és az előzetes döntéshozatalra utaló határozat

24.      Magánszemélyek több csoportja különböző – az EKB‑nak az APP‑re vonatkozó különböző határozataival kapcsolatos – alkotmányjogi panaszokat terjesztett elő a kérdést előterjesztő bíróságnál, a Deutsche Bundesbanknak (német szövetségi bank) az e határozatok végrehajtásában történő közreműködésével vagy az említett határozatokkal kapcsolatos állítólagos mulasztásával, valamint a szövetségi kormánynak és a szövetségi parlament alsóházának az e közreműködéssel és ugyanezen határozatokkal kapcsolatos állítólagos mulasztásával szemben.

25.      Az alapeljárás panaszosai szerint a PSPP megsérti a tagállamok monetáris költségvetési finanszírozásának az EUMSZ 123. cikkben rögzített tilalmát, valamint az EUMSZ 119. cikkel és EUMSZ 127. cikkel összefüggésben értelmezett EUSZ 5. cikk (1) bekezdése szerinti hatáskör‑átruházás elvét. A PSPP‑re vonatkozó határozatok egyébiránt a Grundgesetzben (német alaptörvény) kimondott demokrácia elvét, és ezáltal a német alkotmányos identitást is sértik.

26.      A kérdést előterjesztő bíróság kiemeli, hogy amennyiben a 2015/774 határozat sérti az EUMSZ 123. cikket vagy túllépi az EKB hatáskörét, az az EKB hatásköreinek nyilvánvaló és strukturális jelentőségű túllépését jelentené, és következésképpen megalapozná az alapeljárás panaszait. Ez abban az esetben is így lenne, ha a veszteségmegosztásnak a 2015/774 határozat szerinti szabályai kihatnának a szövetségi parlament alsóházának költségvetési jogkörére.

27.      E körülmények között a Bundesverfassungsgericht (szövetségi alkotmánybíróság) felfüggesztette az eljárást, és előzetes döntéshozatal céljából a Bírósághoz fordult.

IV.    Az előzetes döntéshozatal iránti kérelem és a Bíróság előtti eljárás

28.      A Bírósághoz 2017. augusztus 15‑én érkezett, 2017. július 18‑i határozatával a Bundesverfassungsgericht (szövetségi alkotmánybíróság) előzetes döntéshozatal céljából a következő kérdéseket terjesztette a Bíróság elé:

„1)      Ellentétes‑e a […] 2016/1041 […] határozattal módosított […] 2015/774 határozat, illetve e határozat végrehajtásának módja az Európai Unió működéséről szóló szerződés 123. cikkének (1) bekezdésével?

Ellentétes‑e különösen az Európai Unió működéséről szóló szerződés 123. cikkének (1) bekezdésével, ha a [PSPP] keretében

a)      olyan módon közlik a vásárlások részleteit, amely a piacokon megalapozza az arra vonatkozó gyakorlati bizonyosságot, hogy az eurórendszer megvásárolja a tagállamok által kibocsátandó kötvények egy részét?

b)      utólag sem hozzák nyilvánosságra a hitelviszonyt megtestesítő értékpapír elsődleges piacon történő kibocsátása és másodlagos piacon történő megvásárlása közötti minimális időszakok tiszteletben tartására vonatkozó részleteket, és e tekintetben ezért nincs lehetőség bírósági felülvizsgálatra?

c)      egyik megvásárolt kötvényt sem adják el újra, hanem azokat a lejáratig tartják és ezáltal kivonják a piacról?

d)      az eurórendszer lejáratig számítottan negatív hozamú, nominális forgalomképes hitelviszonyt megtestesítő értékpapírokat vásárol?

2)      Ellentétes‑e az első kérdésben említett határozat az EUMSZ 123. cikkel mindenesetre akkor, ha annak további végrehajtása a pénzügyi piacok – különösen a megvásárolható hitelviszonyt megtestesítő értékpapírok körének szűkülése miatt – megváltozott körülményeire tekintettel az eredetileg alkalmazandó vásárlási szabályok folyamatos lazítását igényli, és a Bíróság ítélkezési gyakorlatában a PSPP‑hez hasonló kötvényvásárlási program tekintetében meghatározott korlátozások hatályukat vesztik?

3)      Ellentétes‑e [a] […] 2015/774 […] határozat jelenleg hatályos változata az [EUMSZ] 119. cikkel és 127. cikkének (1) és (2) bekezdésével, valamint a [KBER és az EKB] alapokmányáról szóló jegyzőkönyv 17–24. cikkével azért, mert az túllép az [EKB] e rendelkezésekben szabályozott monetáris politikai hatáskörén, és ezért beavatkozik a tagállamok hatáskörébe?

Az [EKB] hatáskörének túllépését jelenti‑e különösen az, hogy

a)      az első kérdésben említett határozat a PSPP – 2017. május 12‑én 1534,8 milliárd eurós – volumene folytán nagymértékben befolyásolja a tagállamok refinanszírozási feltételeit?

b)      az első kérdésben említett határozat a tagállamok refinanszírozási feltételeinek a) kérdésben említett javítására és ennek a kereskedelmi bankokra gyakorolt hatásaira tekintettel nemcsak közvetett gazdaságpolitikai következményekkel jár, hanem annak objektíve megállapítható hatásai arra utalnak, hogy a program a monetáris politikai célkitűzés mellett azzal legalább egyenrangú gazdaságpolitikai célkitűzéssel is rendelkezik?

c)      az első kérdésben említett határozat annak erőteljes gazdaságpolitikai hatásai miatt sérti az arányosság elvét?

d)      az első kérdésben említett határozat részletes indokolás hiányában a több mint két évig tartó végrehajtás során nem vizsgálható felül abból a szempontból, hogy az továbbra is szükséges és arányos‑e?

4)      Ellentétes‑e az első kérdésben említett határozat az [EUMSZ] 119. cikkel és 127. cikkének (1) és (2) bekezdésével, valamint a [KBER és az EKB] alapokmányáról szóló jegyzőkönyv 17–24. cikkével mindenesetre azért, mert annak volumene és több mint két évig tartó végrehajtása, valamint az ebből eredő gazdaságpolitikai hatások a PSPP szükségességének és arányosságának eltérő megítélését teszik indokolttá, és a határozat emiatt egy meghatározott időponttól az [EKB] monetáris politikai hatáskörének túllépését jelenti?

5)      Ellentétes‑e az első kérdésben említett határozatban a központi kormányzatok és a velük egyenrangú kibocsátók kötvényeinél felmerülő veszteségek tekintetében az eurórendszerbeli nemzeti központi bankok között alkalmasint alkalmazott korlátlan kockázatmegosztás az Európai Unió működéséről szóló szerződés 123. és 125. cikkével, valamint az Európai Unióról szóló szerződés 4. cikkének (2) bekezdésével, ha ez a nemzeti központi bankok költségvetési forrásokból történő feltőkésítését teheti szükségessé?”

29.      H. Weiss és társai, B. Lucke és társai, J. H. von Stein és társai, az EKB, a Deutsche Bundesbank (német szövetségi bank), a német, a görög, a francia, az olasz, a portugál és a finn kormány, valamint az Európai Bizottság nyújtott be írásbeli észrevételeket. A finn kormány kivételével valamennyien felszólaltak a 2018. július 10‑én tartott tárgyaláson. Ezen alkalommal P. Gauweiler is előadta érveit.

V.      Elemzés

A.      Előzetes észrevétel a 2015/774 határozat hatályos változatával kapcsolatban

30.      Kérdéseivel a Bundesverfassungsgericht (szövetségi alkotmánybíróság) azt kéri a Bíróságtól, hogy a 2015/774 határozat érvényességéről döntsön. Első kérdésében a kérdést előterjesztő bíróság pontosítja, hogy a 2015/2101 határozattal és a 2016/702 határozattal, valamint a Görög Köztársaság által kibocsátott vagy teljes mértékben garantált forgalomképes adósságinstrumentumok elfogadhatóságáról és az (EU) 2015/300 határozat hatályon kívül helyezéséről szóló, 2016. június 22‑i (EU) 2016/1041 európai központi banki határozattal (EKB/2016/18)(13) módosított 2015/774 határozatról van szó.

31.      Bár a 2016/1041 határozat a 2015/774 határozaton alapul, azt nem módosította. Módosította ugyanakkor a 2015/774 határozatot a 2015/2464 határozat, valamint a 2017/100 határozat. Annak ellenére, hogy a kérdést előterjesztő bíróság nem hivatkozik kifejezetten e két utóbbi határozatra, úgy vélem, hogy ezekre is figyelemmel kell lenni a feltett kérdések megválaszolása érdekében.

32.      Első kérdésében a Bundesverfassungsgericht (szövetségi alkotmánybíróság) ugyanis a 2015/774 határozatot, „illetve e határozat végrehajtásának módját” jelöli meg. Márpedig az előzetes döntéshozatal iránti kérelem időpontjában már elfogadták a 2015/2464 és a 2017/100 határozatokat. A 2015/774 határozat végrehajtására tehát szükségképpen az eredeti szöveget módosító négy határozat alapján került sor. Egyébiránt a kérdést előterjesztő bíróság a harmadik kérdésében a Bíróságot „[az első kérdésben említett]” 2015/774 határozat „jelenleg hatályos”, azaz 2017. július 18‑i „változatáról” kérdezi. Végül úgy tűnik, hogy az uniós jognak a kérdést előterjesztő bíróság által az előzetes döntéshozatal iránti kérelemben javasolt értelmezése is bizonyos tekintetben a 2015/774 határozat utolsó változatán alapul.

33.      Osztom tehát a Bizottság azon véleményét, amely szerint a 2015/774 határozat érvényességét az előzetes döntéshozatal iránti kérelem időpontjában hatályos változata alapján lenne célszerűbb mérlegelni, mindazon jellemzők figyelembevételével, amelyekkel ezen időpontban rendelkezett.

B.      Az előzetes döntéshozatal iránti kérelem elfogadhatóságáról

34.      Az olasz kormány előzetesen azt állítja, hogy a kérdést előterjesztő bíróság által feltett kérdések összessége elfogadhatatlan. Úgy vélem azonban, hogy az előzetes döntéshozatal iránti kérelem – az ötödik kérdés kivételével – elfogadható.

35.      Megállapítom ugyanis, hogy a jelen előzetes döntéshozatal iránti kérelem vitathatatlanul az uniós jog értelmezésére és alkalmazására irányul. Márpedig, ahogyan arra a Bíróság is emlékeztetett a 2015. június 16‑i Gauweiler és társai ítélet (C‑62/14, EU:C:2015:400) alkalmával, ez azt is magában hordozza, hogy a Bíróság válasza konkrét következményekkel jár az alapeljárás megoldásában, valamint hogy a meghozandó ítélet – mint az előzetes döntéshozatali eljárás során hozott minden ítélet – az alapügy elbírálásánál a nemzeti bíróságra nézve kötelező erejű az EKB szóban forgó jogi aktusainak értelmezését vagy érvényességét illetően.(14)

36.      Egyébiránt szintén az előzetes döntéshozatalra utaló határozatból következik, hogy a nemzeti bírósághoz tényleges jogvitával fordultak, amelyben az uniós jogi aktus érvényességének kérdése járulékosan felmerül. Az előzetes döntéshozatal iránti kérelem tehát elviekben elfogadható.(15)

37.      Igaz, hogy amennyiben az első, második és negyedik kérdés a 2015/774 határozat érvényességére vonatkozik, különös tekintettel az EUMSZ 119., EUMSZ 123. és EUMSZ 127. cikkre is, a bíróság kételyeit fejezi ki, amelyek inkább a határozat végrehajtásából erednek, mint magából a határozatból. Márpedig egy aktus jogszerűségét az aktus meghozatalának időpontjában fennálló ténybeli és jogi elemek függvényében kell elbírálni, és az különösen nem függhet a hatékonyságára vonatkozó visszatekintő értékelésektől.(16) Ahogyan a Bíróságnak már alkalma volt arra, hogy pontosítsa, ez azt jelenti, hogy „[a]nalógia útján, valamely aktus érvényességének mérlegelését, amelyet az előzetes döntéshozatalra utalás keretében a Bíróságnak kell elvégeznie, főszabály szerint az aktus elfogadásának időpontjában fennálló helyzet alapján kell elvégezni”(17).

38.      A 2015. június 16‑i Gauweiler és társai ítéletből (C‑62/14, EU:C:2015:400) következik azonban, hogy amikor az EKB a másodlagos piacokon szerez meg államkötvényeket, a beavatkozását olyan biztosítékok közé kell ágyazni, amelyek garantálják e beavatkozásnak a monetáris finanszírozás EUMSZ 123. cikk (1) bekezdéséből eredő tilalmával való összeegyeztethetőségét.(18) Egyébiránt az ilyen vásárlást lehetővé tévő program érvényesen csakis úgy fogadható el és hajtható végre, ha a benne foglalt intézkedések arányban állnak a monetáris politika célkitűzéseivel, az EUMSZ 119. cikk (2) bekezdésének és az EUMSZ 127. cikk (1) bekezdésének megfelelően.(19)

39.      Márpedig a kérdést előterjesztő bíróság által az előzetes döntéshozatalra előterjesztett első kérdésében hivatkozott elemek azon biztosítékokhoz kapcsolódnak, amelyek befolyásolhatják a 2015/774 határozat érvényességét. E körülmények között ezek figyelembe vehetőnek tűnnek számomra. Egyébiránt ugyanilyennek tűnik számomra az előzetes döntéshozatalra előterjesztett második kérdés esete, amely „a Bíróság ítélkezési gyakorlatában a PSPP‑hez hasonló kötvényvásárlási program tekintetében meghatározott korlátozások[at]” érinti.

40.      Kétségtelen, hogy e második kérdés bizonytalansági elemeket hordoz magában, amennyiben az az alkalmazandó szabályok esetleges enyhítését célozza a pénzpiaci helyzetben beálló változás esetére. Mindazonáltal objektív módon szükséges a kérdést előterjesztő bíróság előtt folyamatban lévő jogviták megoldásához,(20) mivel lényegében azokra a biztosítékokra vonatkozik, amelyeknek közre kell fogniuk a PSPP‑t az EUMSZ 123. cikk meg nem sértése érdekében. Következésképpen a második kérdés számomra elfogadhatónak és az előzetes döntéshozatalra előterjesztett első kérdéssel együttesen kezelhetőnek tűnik.

41.      Ami az előzetes döntéshozatalra előterjesztett negyedik kérdést illeti, az lényegében a PSPP‑nek a monetáris politikához, illetve az azon arányossági vizsgálathoz való kapcsolódására vonatkozik, amelynek a 2015/774 határozatot is alá kell vetni. Lehetségesnek tűnik tehát számomra a negyedik kérdés elfogadhatónak való tekintése, valamint – az ugyanezen problémakörre vonatkozó harmadik kérdéssel együttesen történő vizsgálat útján – a hasznos módon történő megválaszolása.

42.      Ugyanakkor óvatosabb vagyok az előzetes döntéshozatalra előterjesztett ötödik kérdés elfogadhatóságát illetően. Ha ugyanis az uniós jogra vonatkozó kérdéseket megilleti a relevancia vélelme, e vélelmet meg kell dönteni, „amennyiben nyilvánvaló, hogy az uniós jog értelmezése, amelyet a nemzeti bíróság kért, nem függ össze az alapeljárás tényállásával vagy tárgyával, illetve ha a szóban forgó probléma hipotetikus jellegű, vagy a Bíróság nem rendelkezik azon ténybeli és jogi elemek ismeretével, amelyek szükségesek ahhoz, hogy a feltett kérdésekre hasznos választ adjon”(21).

43.      Az EKB‑hoz, a görög, a francia, az olasz, a portugál és a finn kormányhoz, valamint a Bizottsághoz hasonlóan megállapítom, hogy az előzetes döntéshozatalra előterjesztett ötödik kérdés egy olyan változásra vonatkozik, amely bizonytalan, méghozzá két okból is. Egyrészt ezen ötödik kérdés kiindulási feltevése a 2015/774 határozatban a központi kormányzatok és a velük egyenrangú kibocsátók kötvényeinél felmerülő veszteségek tekintetében az euróövezeti tagállamok között „alkalmasint alkalmazott” korlátlan kockázatmegosztás.(22) Márpedig a PSPP keretében alkalmazandó rendelkezések jelenlegi állapotában nem létezik ilyen korlátlan kockázatmegosztás. Épp ellenkezőleg, a program 2015. március 22‑i meghirdetése óta a cél változatlanul a központi bankok közötti veszteségmegosztás szigorú korlátozása.(23)

44.      Másrészt feltételezve, hogy egy ilyen korlátlan megosztásról határoznának, csak abban az esetben merülhet fel – ahogyan maga a kérdést előterjesztő bíróság is pontosítja a kérdése szövegében – az EUMSZ 123. és EUMSZ 125. cikkel, valamint az EUM 4. cikk (2) bekezdésével való ellentmondás lehetősége, „ha [ez a korlátlan kockázatmegosztás] a nemzeti központi bankok költségvetési forrásokból történő feltőkésítését teheti szükségessé”.(24) Tehát csakugyan olyan feltételezésről van szó, amelynek a megvalósulási lehetősége a mai napig semmilyen módon sem bizonyított. Kétségtelen, hogy az előzetes döntéshozatal iránti kérelem hivatkozik a Deutsche Bundesbank (német szövetségi bank) kockázati céltartalékának jelentős növekedéséről a 2016. évi üzleti évben. Mindazonáltal a kérdést előterjesztő bíróság pontosítja, hogy ezt a döntést az indokolta, hogy az EKB Kormányzótanácsának az APP‑nek a PASPP‑re történő kiterjesztésére vonatkozó 2016. üzleti évi határozataiból további hitelkockázatok eredtek. Márpedig meg kell állapítani, hogy a PSPP‑re vonatkozó határozatok egyike sem ír elő korlátlan kockázatmegosztást. Következésképpen a Deutsche Bundesbank (német szövetségi bank) kockázati céltartalékának növekedéséhez vezető okokra vonatkozó további információk hiánya nem teszi lehetővé azon – tisztán elméleti – feltevés megvalósulását, amelyet a nemzeti központi bankoknak a PSPP által okozott jelentős veszteség esetén történő feltőkésítése jelent.

45.      Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett ötödik kérdés tehát csakugyan hipotetikus jellegűnek tűnik számomra, mivel mind a jogi, mind pedig a ténybeli kontextus – amelyek szükségessé tennék az e kérdésre adandó választ – nem felelnek meg a jelenlegi helyzetnek, illetve bekövetkezésük valószínűsége nem bizonyított kellő bizonyossággal. Mindenesetre, ha megállapításra is kerülne, hogy a korlátlan kockázatmegosztás olyan helyzetet jelent, amelynek a valószínűsége megfelelően bizonyított, bár nem ez a helyzet, vitathatatlan, hogy ezt a kockázatmegosztást még nem foglalták uniós jogi aktusba, illetve be sem jelentették azt. Ilyen körülmények között hogyan ítélkezhetne a Bíróság egy olyan szabály érvényességéről, amely még nem is létezik?

46.      A fenti megfontolásokra tekintettel, úgy vélem tehát, hogy ez az ötödik kérdés ebben a kontextusban jelenleg elfogadhatatlan.

C.      Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett első és második kérdésről

1.      Az elemzésnek a 2015. június 16i Gauweiler és társai ítéletben (C62/14, EU:C:2015:400) meghatározott kerete

47.      Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett első két kérdés lényegében az államadósságok monetáris finanszírozásának az EUMSZ 123. cikk (1) bekezdése által előírt tilalma tiszteletben tartására vonatkozik.

48.      A 2015. június 16‑i Gauweiler és társai ítélet (C‑62/14, EU:C:2015:400) ebben a tekintetben meghatározta a releváns elemzési keretet. A PSPP és az OMT közötti különbségek ellenére ugyanis államkötvények másodlagos piacon történő megvásárlására irányuló programról van szó mindkét esetben. Márpedig a Bíróság a hivatkozott ítéletben pontosította azokat a határokat, amelyeket az EKB‑nak egy államkötvények megvásárlására irányuló program végrehajtása során tiszteletben kell tartania. A jelen eljárás során észrevételeket benyújtó felek legnagyobb része egyébiránt beleillik ebbe az elemzési keretbe.

49.      Mindenekelőtt a Bíróság megerősítette, hogy az EUMSZ 123. cikk (1) bekezdése megtiltja, hogy a KBER bármiféle pénzügyi támogatást nyújtson valamely tagállamnak, anélkül hogy kizárná a KBER azon lehetőségét, hogy a másodlagos piacokon államkötvényeket vásároljon fel.(25)

50.      A Bíróság azonban ennek a lehetőségnek két korlátozással szabott határt:

–        Először is, „a KBER nem szerezhet érvényesen a másodlagos piacokon államkötvényeket olyan körülmények között, amelyek gyakorlatilag a beavatkozásának olyan hatást kölcsönöznének, mintha az államkötvényeket közvetlenül a tagállami közjogi intézményektől vagy szervezetektől szerezték volna meg”(26). Ez a helyzet állna elő, ha azok a gazdasági szereplők, akik az elsődleges piacon államkötvényeket szerezhetnek, biztosak lennének abban, hogy a KBER vissza fogja vásárolni ezeket az értékpapírokat, olyan határidőn belül és olyan feltételekkel, amelyek lehetővé tennék e gazdasági szereplők számára, hogy de facto a KBER közvetítőjeként járjanak el az érintett tagállam hatóságai és állami szervei előtt az említett értékpapírok közvetlen felvásárlása érdekében.

–        Másodszor, az EKB‑nak az államkötvények másodlagos piacokon történő megvásárlását lehetővé tevő programja nem lenne alkalmas arra, hogy a tagállamok esetében megvonja a rendezett költségvetési politika folytatására való ösztönzést. „Ugyanis, mivel az EUMSZ 119. cikk (2) bekezdéséből, az EUMSZ 127. cikk (1) bekezdéséből és az EUMSZ 282. cikk (2) bekezdéséből kitűnik, hogy az árstabilitási cél veszélyeztetése nélkül a KBER támogatja az Unión belüli általános gazdaságpolitikát, a KBER‑nek az EUMSZ 123. cikk alapján történő fellépése nem lehet olyan jellegű, hogy kijátssza e politikák hatékonyságát azáltal, hogy az érintett tagállamok esetében megvonja a rendezett költségvetési politika folytatására való ösztönzést.” (27)

51.      E két korlátozásból következik, hogy amikor az EKB a másodlagos piacokon szerez meg államkötvényeket, a beavatkozását olyan biztosítékok közé kell ágyaznia, amelyek egyrészt garantálják e beavatkozásnak a monetáris finanszírozás EUMSZ 123. cikk (1) bekezdéséből eredő tilalmával való összeegyeztethetőségét, másrészt pedig az EKB programjának a rendezett költségvetési politika folytatására való ösztönzésre kifejtett hatásai korlátozására szolgálnak.(28)

2.      Az elveknek a PSPPre történő alkalmazásáról

52.      Nem vitatott az államkötvények másodlagos piacon való, KBER általi felvásárlására irányuló ügylet elvének jogszerűsége.(29) Ezt alátámasztja a KBER‑ről és az EKB‑ról szóló jegyzőkönyv 18. cikkének 18.1. pontja, amely „lehetővé teszi a KBER számára, hogy a céljai elérése és az elsődleges jogból eredő feladatainak ellátása érdekében a pénzügyi piacokon beavatkozzon, többek között euróban jegyzett, forgalomképes eszközök – köztük állampapírok – végleges eladásával és vásárlásával, anélkül hogy ezt a felhatalmazást a nyíltpiaci műveletek sajátos jellegének tiszteletben tartásán kívül különös feltételekhez kötné”,(30) valamint a Szerződés 104. cikkében és 104.b cikke (1) bekezdésében (később EUMSZ 123. és EUMSZ 125. cikk) említett tilalmak alkalmazásához szükséges fogalmak meghatározásáról szóló, 1993. december 13‑i 3603/93/EK tanácsi rendelet is.(31) E rendelet hetedik preambulumbekezdése ugyanis kifejezetten előírja az államkötvények megvásárlásának lehetőségét, mivel – ahogyan a rendelet megjelöli – „a másodlagos piacokon történő vásárlásokat tilos arra felhasználni, hogy kijátsszák [az EUMSZ 123. cikk] célját”.

53.      Egy olyan program érvényessége, mint a PSPP, azon biztosítékoktól függ tehát, amelyek azt körülveszik. Ellenőrizni kell konkrétan azon alkalmasságukat, hogy egyrészt megakadályozzák‑e, hogy az államkötvények piacán aktív gazdasági szereplők de facto a KBER közvetítőjeként járjanak el az érintett tagállam hatóságai és állami szervei előtt a kötvények közvetlen felvásárlása érdekében, illetve másrészt nem térítik‑e el a tagállamokat a rendezett költségvetési politika folytatására való ösztönzéstől.

a)      A gazdasági szereplők bizonytalanságáról

54.      Az alapeljárás panaszosai kivételével azon tagállamok és uniós intézmények, amelyek észrevételt tettek, mindannyian egyetértenek abban, hogy a PSPP elegendő biztosítékot nyújt annak megakadályozásához, hogy az államkötvények másodlagos piacon történő megvásárlása ugyanolyan hatással járjon, mint az ilyen értékpapíroknak az elsődleges piacon történő közvetlen vásárlása. Egyetértek ezzel az elemzéssel.

1)      A 2015/774 határozat által előírt biztosítékok megfelelőségéről (az előzetes döntéshozatalra előterjesztett első kérdés, ideértve az a) és b) pontot is)

55.      Először is nem tekinthető elhanyagolhatónak az, hogy a Kormányzótanács hatásköre kiterjed arra, hogy a PSPP által előrevetített, a másodlagos piacokon történő beavatkozások hatályáról, megkezdéséről, folytatásáról és felfüggesztéséről határozzon. Olyan elemről van szó, amelyet a Bíróság kifejezetten figyelembe vett az OMT program érvényességének értékelése során.(32) Márpedig, ahogyan az különösen az EKB Kormányzótanácsa monetáris politikai üléseinek jegyzőkönyveiből következik, a PSPP‑t állandóan értékelték és független módon alakították a bejelentett cél eléréshez szükséges mértékben.(33)

56.      Másodszor, a PSPP csak egyike az APP négy alprogramjának. Márpedig az államkötvények másodlagos piacon történő, általa megengedett megvásárlása kiegészítő jellegű a másik három programhoz képest, amelyek magánkötvények megvásárlására vonatkoznak.(34) A megvásárolt államkötvények megengedett mennyiségének meghatározása, amelyre minden hónapban a másik három alprogram keretében történő vásárlások megbecslése alapján kerül sor, olyan elem, amely hozzájárul a megvásárolt államkötvények elsődleges piacon történő felvásárlásának megakadályozásához.

57.      Harmadszor, a PSPP szelektivitásának hiánya hozzájárul e program konkrét végrehajtási módjai előreláthatatlanságának biztosításához. Az OMT‑vel szemben ugyanis a PSPP az értékpapírok megvásárlását nem szelektív, hanem reprezentatív módon írja elő az eurózóna valamennyi tagállama számára. A 2015/774 határozat 6. cikkének (2) bekezdése értelmében a vásárlások tagállamok közötti megosztása a KBER‑ről és az EKB‑ról szóló jegyzőkönyv 29. cikkében említett, az EKB tőkéjének jegyzésére vonatkozó kulcs alapján történik.(35)

58.      Negyedszer, a felvásárlás az elsődleges piacon jelenlévő gazdasági szereplőknél nem jelent bizonytalanságot, jóllehet a 2015/774 határozat 5. cikke – a KBER‑beli központi bankok összes portfólióiban szereplő állományának konszolidálását követően – két korlátot állít az államkötvények másodlagos piacon történő megvásárlása elé, amelyek egyrészt az értékpapírok kibocsátását, másrészt pedig a kibocsátót érintik. Főszabály szerint az első korlát az egyazon kibocsátásból származó kötvények 33%‑ával való rendelkezést engedi meg;(36) a második korlát pedig megtiltja, hogy a KBER az ugyanazon kibocsátó forgalomban levő értékpapírjainak több mint 33%‑ával rendelkezzen a PSPP teljes időtartama alatt.(37) Azon kívül, hogy maximális korlátokról van szó, nem pedig az államkötvények ilyen arányú megvásárlásának kötelezettségéről, a 2015/774 határozat 5. cikkében előírt korlátok azt is eredményezik, hogy az államkötvény jogosultja nem lehet biztos abban, hogy a KBER vissza fogja tudni vásárolni az értékpapírját, illetve éppen ellenkezőleg, abban sem, hogy ez a felvásárlás lehetetlen a fent említett két plafon egyikének elérése miatt. E korlátok napi szintű ellenőrzése a KBER kockázatkezelési bizottsága által e biztosíték hatékonyságának biztosítását jelenti.(38)

59.      Ötödször, a hitelviszonyt megtestesítő értékpapíroknak az elsődleges piacon történő kibocsátása és a másodlagos piacon való felvásárlása közötti minimális időszak megléte is hozzájárul ahhoz, hogy az államkötvények kibocsátási feltételei ne torzuljanak annak biztos tudatában, hogy a KBER ezeket a kötvényeket a kibocsátásukat követően fel fogja vásárolni.(39) Ez az időtartam szükséges a piaci ár kialakulásának lehetővé tételéhez. Márpedig a 2015/774 határozat 4. cikkének (1) bekezdése kifejezetten előír egy ilyen tilalmi időszakot, amelyet a PSPP iránymutatás 15. cikke is pontosít.

60.      Az ezen időszakra vonatkozó pontos információ hiánya egyben a hatékonyságának sine qua non feltétele. A tilalmi időszak hosszának nyilvánosságra hozása alkalmas lenne a vásárlások kiszámíthatóságának és az ár kialakulásának befolyásolására. Mivel a piaci áron történő tranzakciók megfelelősége a KBER kockázatkezelési bizottság ellenőrzése alatt áll,(40) az az információ, hogy egy államkötvénynek az elsődleges piacon való kibocsátása és a másodlagos piacon való megvásárlása közötti minimális időszak mérésére inkább napokban kerül sor hetek helyett, elegendőnek tűnik számomra a 2015/774 határozat EUMSZ 123. cikknek való megfelelősége bírósági felülvizsgálatának biztosítására.(41) Egyrészt egy bírósághoz képest inkább a KBER kockázatkezelési bizottsága rendelkezik azon készségekkel és szakértelemmel, amelyek az ár piaci viszonyoknak megfelelő kialakulásának, és következésképpen annak megítéléséhez szükségesek, hogy a tilalmi időszak megfelelően biztosítja‑e azt. Másrészt nem zárható ki, hogy a pontos tilalmi időszak – akár utólagos – nyilvánosságra hozása a gazdasági szereplők olyan elvárásait eredményezné, amelyek alkalmasak lennének a piaci ár kialakulásának meggátolására.

61.      Hatodszor, a közölt információk típusa és a feltárt elemek pontosságának mértéke közötti egyensúly lehetővé teszi a PSPP hatékonyságának biztosítását annak megakadályozása által, hogy az elsődleges piacokon aktív gazdasági szereplők bizonyosságot szerezzenek az államkötvények másodlagos piacokon történő felvásárlásáról.

62.      A PSPP fő jellemzőiről – mint a havi értékesített mennyiségről, az APP tervezett időtartamáról, az államkötvények megvásárlásának az euróövezeti tagállamok közötti felosztásának követelményéről vagy az esetleges kockázatok megosztásáról – az EKB elnöke 2015. január 22‑én adott tájékoztatást.(42) Ez a bejelentés hozzájárul az APP hatékonyságához; a magán‑ és közszektor kötvényei megvásárlása által elérni kívánt, az e program által bevezetett hatások megerősítését célozza. E közlemény útján az EKB megerősíti a deflációs folyamatok ellensúlyozására irányuló elkötelezettségét, hiteles módon bemutatva az e célból tett lépéseket. Ilyen módon az EKB a monetáris és pénzügyi feltételek PSPP általi enyhítését átülteti a reálgazdaságba. Ezt nevezik a közgazdaságtanban „jelző csatornának”. Ez lehetővé teszi a mennyiségi lazításra irányuló program által elérni kívánt hatások hatékony megerősítését.(43)

63.      Mindazonáltal, ahogyan az EKB is rámutat az írásbeli észrevételeiben, ez a közlemény csak makrogazdasági szinten játszik szerepet. A megadott információk nem teszik lehetővé, hogy az elsődleges piacon államkötvények megszerzésére jogosult gazdasági szereplők bizonyosak legyenek abban, hogy a KBER olyan határidőn belül, illetve feltételek mellett fogja felvásárolni ezeket a kötvényeket, amelyek lehetővé teszik számukra, hogy az említett kötvények közvetlen megszerzésében de facto a KBER közvetítőjeként járjanak el az érintett tagállam hatóságai és állami szervei előtt. A 2018. július 10‑i tárgyalás során a Deutsche Bundesbank (német szövetségi bank) jogi osztályának igazgatója megerősítette, hogy amennyiben az EKB bejelentései – különösen azzal kapcsolatban, hogy a PSPP keretében az államkötvények egyharmadának megvásárlására kerülhet sor – bizonyos előreláthatósággal jártak volna, ez mikrogazdasági szinten nem játszott volna szerepet.

64.      A PSPP‑nek az EKB által közölt jellemzői ugyanis általános jellegűek. Az APP program havi vásárlási mennyisége jelzésértékű adat, amelyet másként – akár a vásárlás vagy a lejárat időpontjával – nem részleteztek. Egyébiránt nem közölték a vásárlási korlátok kibocsátásonkénti és kibocsátókénti alkalmazásának mértékét sem. Végül, bár a PSPP értékpapír portfólióját heti rendszerességgel teszik közzé, kizárólag összesített alapon,(44) míg a fennmaradó futamidőt havonta teszik közzé a kibocsátó rezidens országa szerint, súlyozott átlagos alapon.(45) Ahogyan azt az EKB is kifejtette a 2018. július 10‑i tárgyalás során, az EKB internetes oldalán közölt információknak elegendőnek kell lenniük ahhoz, hogy a piacokon aktív gazdasági szereplők tisztában legyenek azzal, hogy milyen értékpapírokkal rendelkezik a KBER, ide nem értve a megvásárlás konkrét gyakorlatát.

65.      Ezek a különböző biztosítékok alkalmasnak tűnnek számomra annak elkerüléséhez, hogy az államkötvények kibocsátási feltételei torzuljanak annak biztos tudatában, hogy a KBER ezeket a kötvényeket a kibocsátásukat követően fel fogja vásárolni. A biztosítékok lehetővé teszik annak kizárását, hogy a PSPP‑hez hasonló program végrehajtása ugyanolyan hatással járjon a gyakorlatban, mint az államkötvényeknek a tagállamok hatóságaitól és állami szerveitől történő közvetlen megvásárlása.

2)      A kötvények lejáratig való tartása hatásának hiányáról és a negatív hozamú kötvények megvásárlásáról (az előzetes döntéshozatalra előterjesztett első kérdés c) és d) pontja)

66.      Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett első kérdés kifejtése során a kérdést előterjesztő bíróság azt kérdezi, hogy az EUMSZ 123. cikk (1) bekezdésére tekintettel milyen hatással lehet a PSPP jogszerűségére egyrészt az összes megvásárolt kötvénynek a lejáratukig való tartása, és másrészt a lejáratig számítottan negatív hozamú, nominális forgalomképes hitelviszonyt megtestesítő értékpapírok megvásárlása. Nem gondolom, hogy ezek az elemek alkalmasak lennének a 2015/774 határozat érvénytelenítésére.

i)      A kötvényeknek a lejáratukig való tartásáról

67.      Ami a kötvényeknek a lejáratukig való tartását illeti, a Bíróság úgy ítélte meg a 2015. június 16‑i Gauweiler és társai ítélet (C‑62/14, EU:C:2015:400) alapjául szolgáló ügyben, hogy az OMT érvényességének értékelésében a megszerzett kötvények lejáratig való tartása nem játszott döntő szerepet, „mivel e lehetőség előfeltétele az [volt], hogy egy ilyen fellépés a kitűzött célok eléréséhez szükséges legyen, és mivel semmi esetre sem nyújt bizonyosságot az érintett gazdasági szereplőknek arra, hogy a KBER élni fog ezzel a lehetőséggel”.(46) Egyébiránt a Bíróság emlékeztetett arra, hogy a KBER‑ről és az EKB‑ról szóló jegyzőkönyv 18. cikkének (1) bekezdése egyáltalán nem zárja ki ezt a gyakorlatot, amely semmiképpen sem jelent lemondást arról, hogy a kibocsátó tagállam a kötvény lejártával az adósságát kiegyenlítse.(47)

68.      Megállapítom, hogy a KBER‑ről és az EKB‑ról szóló jegyzőkönyv 18. cikkének (1) bekezdése kifejezetten előírja pénzügyi piacokon forgalomképes eszközök határidős eladásának vagy vételének lehetőségét, anélkül hogy azt bármilyen fenntartástól tenné függővé. E körülmények között – szemben azzal, amit a kérdést előterjesztő bíróság javasol – nem tűnik számomra úgy, hogy egy kötvény lejáratig való tartásának egy olyan program jogszerűségére gyakorolt hatásának hiánya, mint a PSPP, a tranzakció kivételes jellegétől függene. Annak ugyanakkor meg kell felelnie a szóban forgó program céljának.

69.      Álláspontom szerint a jelen ügyben ez a helyzet. Előzetesen megállapítom, hogy a PSPP iránymutatás megerősíti, hogy a KBER monetáris politikai okokból bármikor eladhatja az e program keretében megvásárolt értékpapírokat.(48) A 2015/774 határozat 3. cikkének (3) bekezdése egyébiránt a legalább 1 éves, és legfeljebb 30 év és 364 napos fennmaradó futamidővel rendelkező forgalomképes hitelviszonyt megtestesítő értékpapírok vásárlását engedi meg. Az értékpapírok ilyen nagyvonalú felosztásának köszönhetően a gazdasági szereplők nem lehetnek biztosak abban, hogy a KBER valamennyi kötvényt lejáratig tartani fogja.

70.      A megvásárolt értékpapíroknak a lejáratukig való tartása kiváltképp alkalmasnak tűnik számomra a PSPP céljának biztosítására. Pontosabban, a 2015/774 határozat (4) preambulumbekezdése hozzáteszi, hogy „[a] PSPP jelentős vásárlási volumene a portfóliók ismételt kiegyensúlyozására irányuló hatásának köszönhetően hozzájárul majd a pénzügyi közvetítőknek a bankközi piacnak nyújtott likviditás és az euróövezet gazdaságának történő hitelezés növelése érdekében történő bevonásán alapuló monetáris politikai célkitűzés eléréséhez”.

71.      E különleges célra tekintettel osztom a német kormány azon álláspontját, amely szerint helytállónak tűnik, hogy a megvásárolt eszközök továbbeladására csak akkor kerüljön sor, ha a vásárlás monetáris politikára gyakorolt hatása már nem kerül veszélybe.(49) Egy ilyen hatás márpedig megkívánja, hogy a piacon elegendő likviditás álljon rendelkezésre annak érdekében, hogy az a portfóliók kiegyensúlyozását, és következésképpen, a megvásárolt értékpapírok korai továbbeladásának hiányát vonja maga után. Az államkötvények – akár többségének – a lejáratukig való tartása tehát a PSPP által elérni kívánt céllal összhangban állónak tűnik számomra.

ii)    A negatív hozamú kötvények megvásárlásáról

72.      A 2015/774 határozat 3. cikkének (5) bekezdése megengedi a betéti rendelkezésre állás kamatlábával egyenlő vagy afölötti, lejáratig számítottan negatív hozamú, nominális forgalomképes hitelviszonyt megtestesítő értékpapírok vásárlását. Ez a lehetőség nem tűnik számomra úgy, hogy a monetáris finanszírozás EUMSZ 123. cikk (1) bekezdéséből eredő tilalmának a megkerüléséhez vezetne.

73.      Először is emlékeztetni kell arra, hogy az EKB által végrehajtott nyíltpiaci műveletek – a bejelentett hozamtól függetlenül – elkerülhetetlen módon hitelkockázattal járnak a számára.(50) Egyébiránt, ami a PSPP‑t illeti, az EKB kifejezetten jelezte, hogy a pozitív hozammal rendelkező értékpapírok élveznek elsőbbséget.(51)

74.      Továbbá, mivel az euróövezet egyes tagállamaiban a piaci feltételekből következően negatív hozamú kötvények kibocsátására kerül sor, az e tagállamok értékpapírjai megvásárlásának tiltása szembe menne a nyíltpiaci elvvel, amelynek uralnia kell a KBER tőkepiaci tevékenységét a KBER‑ről és az EKB‑ról szóló jegyzőkönyv 18. cikkének (1) bekezdése értelmében.(52) Ahogy azt az EKB és a Bizottság is állítja, a negatív hozamú kötvények kizárása a PSPP‑ből ellentétes lenne a – szabad versenyen alapuló nyitott piacgazdaság elvének részét képező – piacsemlegesség elvével, amely az EUMSZ 127. cikk értelmében befolyásolja a KBER tevékenységét is.(53)

75.      Végül, ahogy arra helyesen mutat rá a német kormány, a negatív hozammal kibocsátott államkötvényekről való lemondás ellentmondásban lenne a PSPP egyik lényegi elemével, amely az euróövezet valamennyi tagállama államkötvényének megvásárlását írja elő, biztosítva a monetáris politikai cél elérését.

76.      E körülmények között, a negatív hozamú államkötvények megvásárlása nem tűnik számomra ellentétesnek az EUMSZ 123. cikk (1) bekezdésével.

3)      A megvásárlandó értékpapírok állítólagos megállapíthatóságának a 2015/774 határozat érvényességére gyakorolt hatásának hiányáról (az előzetes döntéshozatalra előterjesztett első kérdés a) pontja és az előzetes döntéshozatalra előterjesztett második kérdés)

77.      A kérdést előterjesztő bíróság szerint az APP bejelentett összmennyisége, annak az EKB tőkéjének jegyzéséhez szükséges kulcs szerinti lebontása, valamint az államkötvényeknek az APP‑ben történő megvásárlása által jelentett állandó rész együttesen lehetővé teszik annak előzetes meghatározását, hogy mekkora lesz egy adott tagállam magánszektora által kibocsátott értékpapírok megvásárolt havi mennyisége. Ebben az összefüggésben a megvásárolható államkötvények körének szűkülése – tekintettel a fennmaradó lejáratra, illetve a hozamra vonatkozó feltételek korlátozására, továbbá azon szabályra, amely a kibocsátás mennyiségének 33%‑ában korlátozza a KBER általi vásárlásokat – lehetővé teszi a gazdasági szereplők számára, hogy bizonyosságot szerezzenek a PSPP keretében megvásárlásra kerülő értékpapírokról.

78.      Ez az esetleges – nem jogi, hanem ténybeli – bizonyosság, amelynek alapját az EKB által bejelentett módszerek, valamint a PSPP hatálybalépése óta megfigyelt értékpapírvásárlási gyakorlat képezi, nem tűnik számomra olyan jellegűnek, amely érvénytelenné tenné a 2015/774 határozatot.

79.      Először is, ha bizonyosság is jelentkezik az államkötvények vásárlásával kapcsolatban, az csakis makrogazdasági, nem pedig mikrogazdasági jellegű.(54) Egyébiránt azok az elemzések, amelyekre a kérdést előterjesztő bíróság is hivatkozik, úgy tűnik, hogy nem veszik figyelembe – legalábbis nem eléggé – azt a tényt, hogy a PSPP címén megvalósított vásárlások egy része olyan értékpapírokat érint, amelyet nem a tagállamok központi kormányzatai bocsátottak ki.(55)

80.      Továbbá ez a jövőbeli bizonyosság csak a rendelkezésre álló értékpapírok körének szűkülése esetén volna lehetséges. Márpedig feltételezve, hogy bebizonyosodik ez a szűkülés,(56) illetve az is bizonyítást nyer, hogy lehetővé válik az arra való következtetés, hogy meghatározott államkötvények megvásárlására biztosan sor kerül, ezek a megállapítások olyan ténybeli elemek alapján vezetnének a 2015/774 határozat által előírt biztosítékok hatékonyságának értékeléséhez, amelyek e határozat elfogadása után következtek be. Márpedig, ahogyan arra az előzetes döntéshozatal iránti kérelem elfogadhatóságának vizsgálata során is utaltam, egy aktus jogszerűségét az aktus meghozatalának időpontjában fennálló ténybeli és jogi elemek függvényében kell elbírálni, és az különösen nem függhet a hatékonyságára vonatkozó visszatekintő értékelésektől.(57)

81.      Amikor egy intézkedés hatásait nem lehetséges pontosan előre látni az elfogadásakor, az illetékes hatóság értékelése csak abban az esetben kritizálható, ha nyilvánvalóan tévesnek tűnik azon elemekre tekintettel, amelyek az érintett szabályozás elfogadásakor rendelkezésére álltak.(58) A jelen esetben nem tűnik számomra úgy, hogy a 2015/774 határozat egy „nyilvánvalóan téves” értékelés eredménye lenne. Ezzel szemben nem vitatott, hogy a 2015/774 határozat elfogadására – ahogyan azt preambuluma is megjelöli – „egy olyan környezetben [került sor], ahol az EKB irányadó kamatlábai az alsó határon [voltak] és a magánszektorbeli eszközökre összpontosító programok mérhető, azonban nem elégséges teret biztosítottak az árstabilitás […] árfolyamcsökkenési kockázatának kezelésére”.(59) E körülmények között jogosan vált szükségessé „az eurórendszer monetáris politikai intézkedései[nek] ki[egészítése] a PSPP‑vel mint olyan eszközzel, amely magas transzmissziós potenciállal rendelkezik a reálgazdaság irányában”.(60) A PSPP‑t körülvevő biztosítékok tovább erősítik azon meggyőződésemet, hogy a 2015/774 határozat elfogadására az EKB átgondolt és kimért értékelése alapján került sor.

82.      Kétségtelen, hogy figyelemmel vagyok Bobek főtanácsnok Confédération paysanne és társai (C‑528/16, EU:C:2018:20) ügyben a közelmúltban ismertetett indítványában kifejtett álláspontra is, amely szerint minden változás releváns egy uniós jogi aktus érvényességének értékelése során.(61) Fennáll tehát a szabályozás naprakészen való tartásának kötelezettsége, amely „a műszaki vagy társadalmi reagálóképesség hiányának szélsőséges eseteiben” érvénytelenség megállapításához vezethet.(62)

83.      A jelen esetben azonban nem ez a helyzet, amennyiben a 2015/774 határozatot különbözőképpen is módosították egymást követően, amely módosítások talán enyhítették az eredetileg előírt vételi szabályokat, ugyanakkor egyaránt hozzájárultak a határozat érvényességéhez szükséges biztosítékok hatékonyságának fenntartásához. Különösen az értékpapírok kibocsátási részesedési küszöbének emelésére(63) vagy a regionális kormányzatok és helyi önkormányzatok kötvényeinek az elfogadható eszközök közé történő felvételére gondolok.(64) Ezek az intézkedések elméletileg azt szolgálják, hogy megakadályozzák, de legalábbis enyhítsék az elérhető értékpapírok körének szűkülését. Egyébiránt épp ez volt az idézett második módosítás alátámasztására kifejezetten előadott indok. Az EKB Kormányzótanácsa 2015. december 2‑i és 3‑i monetáris politikai ülésének jegyzőkönyve szerint ugyanis „[ú]gy ítéltük meg, hogy [a regionális kormányzatok és helyi önkormányzatok kötvényeinek az elfogadható eszközök közé történő felvétele] hozzájárul minden olyan feszültség elkerüléséhez, amelyek az értékpapírok rendelkezésre állása vonatkozásában jelentkezhetnek”.(65)

b)      A rendezett költségvetési politika folytatására való ösztönzésről

84.      Az elemzésem e pontján azon a véleményen vagyok, hogy az államkötvényeknek a PSPP által megengedett, a másodlagos piacon történő megvásárlásának hatása nem egyezik az ilyen típusú kötvényeknek a közvetlenül a tagállamok hatóságaitól és állami szerveitől történő közvetlen felvásárlásának hatásával. Annak érdekében azonban, hogy a PSPP ne legyen ellentétes a monetáris finanszírozás EUMSZ 123. cikk (1) bekezdésében előírt tilalmával, az azt körülvevő biztosítékoknak szintén csökkenteniük kell a rendezett költségvetési politika folytatására való ösztönzésre gyakorolt hatásait.

85.      Azon kívül, hogy egy olyan programnak, mint a PSPP, a rendezett költségvetési politika folytatására való ösztönzésre kifejtett hatásait az is korlátozza, hogy a KBER jogosult a megszerzett kötvényeket bármely pillanatban eladni(66) vagy a program leállításáról dönteni, e program három jellemzője tűnik számomra lényegesnek.

86.      Először is, a 2015/774 határozat 3. cikke (2) bekezdésének a) pontja előírja, hogy a PSPP keretében a forgalomképes hitelviszonyt megtestesítő értékpapírok kibocsátója vagy garanciavállalója az eurórendszer harmonizált minősítési rendszerében legalább a 3‑as hitelminőségi szintnek megfelelő hitelminőségi értékeléssel rendelkezzen. Ennek hiányában a 2015/774 határozat 3. cikke (2) bekezdésének d) pontja pontosítja, hogy a forgalomképes hitelviszonyt megtestesítő értékpapírok csak akkor minősülnek elfogadhatónak, ha azokat valamely pénzügyi támogatási programban részt vevő euróövezeti tagállam központi kormányzata bocsátotta ki vagy teljes mértékben garantálja, és azok tekintetében az EKB Kormányzótanácsa az eurórendszer refinanszírozási műveleteivel és a fedezetek elfogadhatóságával kapcsolatos további átmeneti intézkedésekről és az EKB/2007/9 iránymutatás módosításáról szóló, 2014. július 9‑i EKB/2014/31 iránymutatás(67) 8. cikke alapján az eurórendszer hitelminőségi küszöbének alkalmazását felfüggesztette.

87.      Ez a követelmény fontos biztosítékát jelenti a rendezett költségvetési politika folytatására való ösztönzésnek. Ha ugyanis egy államkötvény‑kibocsátó nem folytat rendezett költségvetési politikát, a kibocsátott kötvények elveszíthetik ezt a hitelminősítési szintet. Márpedig ez a veszteség automatikusan e kötvények vásárlásának megszűnését vonná maga után.(68)

88.      Másodszor, az euróövezeti tagállamok nyilvános kibocsátói közötti vásárlások fel vannak osztva egy objektív, a gazdasági helyzetüktől vagy a költségvetési politikájuktól független kritérium, azaz az EKB tőkéjének felosztására vonatkozó kulcs alapján. Következésképpen a PSPP‑t nem lehet olyan mechanizmusként értelmezni, mint amely alkalmas a pénzügyi nehézséggel küzdő államok támogatására. A 2015/774 határozat 5. cikkének (2) bekezdése által előírt általános kibocsátói korlát tovább fokozza ezt a biztosítékot azáltal, hogy az euróövezet tagállamait az általuk kibocsátott kötvények vonatkozásában lényegében a magánbefektetőktől teszi függővé.

89.      Harmadszor, az EKB általi vásárlásokra, valamint a nemzetközi szervezetek kötvényeinek megvásárlására vonatkozó kockázatmegosztás – a PSPP 20%‑ának megfelelő mértékű – korlátozása szintén hozzájárul a rendezett költségvetési politika folytatására való ösztönzés megóvásához. Ahogy ugyanis azt a Deutsche Bundesbank (németszövetségi bank) is kiemeli az írásbeli észrevételeiben, a PSPP címén megvalósult vásárlások 80%‑a esetében a helyi adófizetőket vagy az állami kölcsönök más hitelezőit terhelik az érintett központi bank esetleges veszteségei és annak feltőkésítése. Márpedig ez a PSPP egyik „kulcstényezője”.(69)

90.      Kétségtelen, hogy ez a kockázatmegosztás nem jelenik meg kifejezetten a 2015/774 határozatban. Kifejezetten említésre kerül azonban az EKB elnöke 2015. január 22‑i bevezető nyilatkozatában, valamint az EKB 2015. január 22‑i és 2016. március 10‑i sajtóközleményében. Ezenkívül az EKB szerint az euróövezetben székhellyel rendelkező nemzetközi szervezetek és a multilaterális fejlesztési bankok kötvényeinek megvásárlásából eredő veszteségeknek az eurórendszerbeli központi bankok közötti megosztása a KBER‑ről és az EKB‑ról szóló jegyzőkönyv 32. cikkének (4) bekezdésén alapuló, a monetáris politikai műveletekből származó veszteségek felosztásáról szóló, 2015. november 19‑i közzé nem tett EKB határozatban (felülvizsgált változat) (EKB/2015/NP29) is visszaköszön. Ami az EKB azon veszteségeinek felosztását illeti, amelyek az euróövezeti tagállamok kötvényeinek a felvásárlásából erednek, azt a KBER‑ről és az EKB‑ról szóló jegyzőkönyv 33. cikkének (2) bekezdésének megfelelően kell kezelni. Az esetleges veszteségek így az EKB által az eurórendszerbeli központi bankok számára kiutalható éves többletet fogják csökkenteni vagy veszteségelhatárolást eredményeznek.

91.      Ezek a különböző jellemzők elegendőnek tűnnek számomra annak elkerüléséhez, hogy egy olyan program, mint a PSPP, a tagállamok esetében megvonja a rendezett költségvetési politika folytatására való ösztönzést. Az is megállapítható egyébként, hogy miután a Tanács 2018. június 22‑én a Franciaországra vonatkozó túlzott hiány miatti eljárás lezárásáról döntött,(70) már csak egyetlen tagállam áll túlzott hiány miatti eljárás alatt, míg 2011‑ben huszonnégy volt.(71) Ez az objektív helyzet az euróövezet tagállamai által folytatott rendezett költségvetési politika folytatását támasztja alá.

3.      Az első és második kérdésre vonatkozó végkövetkeztetés

92.      A fentiekből következik egyrészt, hogy a PSPP a KBER beavatkozásának nem biztosít az államkötvényeknek a tagállamok hatóságaitól és állami szerveitől történő közvetlen megvásárlásával azonos hatást, és másrészt nem vonja meg a tagállamok esetében a rendezett költségvetési politika folytatására való ösztönzést. E körülmények között a 2015/774 határozat nem tűnik számomra ellentétesnek az EUMSZ 123. cikk (1) bekezdésével.

D.      A harmadik és a negyedik kérdésről

93.      Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett harmadik és negyedik kérdés lényegében a PSPP‑nek az EKB hatáskörét körülhatároló monetáris politikához, illetve az azon arányossági vizsgálathoz való kapcsolódására vonatkozik, amelynek a 2015/774 határozatot is alá kell vetni az EUMSZ 119. cikknek és az EUMSZ 127. cikk (1) és (2) bekezdésének (valamint a KBER‑ről és az EKB‑ról szóló jegyzőkönyv 17–24. cikkének) való megfelelősége vizsgálata érdekében. A kérdést előterjesztő bíróság arra vár választ, hogy a PSPP még az EKB hatáskörébe tartozónak tekinthető‑e, tekintettel a volumenére, a végrehajtási idejére, valamint az ezáltal előidézett hatásokra.

94.      Az EUSZ 5. cikk (2) bekezdésében meghatározott hatáskör‑átruházás elvének megfelelően a KBER az elsődleges jog által ráruházott hatáskörök keretei között köteles eljárni. Ennélfogva érvényesen nem fogadhat el, illetve hajthat végre egy olyan programot, amely nem tartozik az elsődleges jog által a monetáris politikának biztosított területre. Továbbá ezen elv tiszteletben tartása érdekében a KBER aktusait a Szerződésben meghatározott feltételek mellett a Bíróság felülvizsgálhatja.(72)

95.      Az e kérdések megválaszolásához szükséges tényezők megállapítására a 2012. november 27‑i Pringle ítéletben (C‑370/12, EU:C:2012:756), valamint a 2015. június 16‑i Gauweiler és társai ítéletben (C‑62/14, EU:C:2015:400) került sor.

1.      Az elemzésnek a 2012. november 27i Pringle ítéletben (C370/12, EU:C:2012:756) és a 2015. június 16i Gauweiler és társai ítéletben (C62/14, EU:C:2015:400) meghatározott kerete

a)      A monetáris politika meghatározásáról

96.      Bár az EUM‑Szerződés nem határozza meg pontosan a monetáris politikát, a Bíróság ugyanakkor megállapította, hogy az meghatározza a monetáris politika célkitűzéseit, valamint hogy az e politika végrehajtása érdekében a KBER rendelkezésére álló eszközöket is lehetséges azonosítani.(73)

97.      E tekintetben, bár a 2012. november 27‑i Pringle ítélet (C‑370/12, EU:C:2012:756), valamint a 2015. június 16‑i Gauweiler és társai ítélet (C‑62/14, EU:C:2015:400) bizonyos megfogalmazásbeli fejlődést mutat, számomra ez nem tűnik jelentősnek. Az első ítéletben a Bíróság úgy ítélte meg, hogy az EUM‑Szerződés a monetáris politikára vonatkozó rendelkezéseiben „inkább e politika célkitűzéseire utal, semmint annak eszközeire”.(74) Márpedig ez a rangsorolás a második ítéletben eltűnt, azáltal, hogy a Bíróság úgy ítélte meg, hogy az EUM‑Szerződés „[egyaránt] meghatározza a monetáris politika célkitűzéseit és e politika végrehajtása érdekében a KBER rendelkezésére álló eszközöket”.(75) E lexikális különbség ellenére azonban, amikor annak meghatározásáról van szó, hogy valamely intézkedés a monetáris politika területére tartozik‑e, biztos, hogy az elérendő célkitűzéseit és a végrehajtott eszközöket kell alapul venni.(76)

98.      Szintén fontos emlékeztetni arra, hogy a monetáris politika valamely intézkedése nem hasonlítható egy gazdaságpolitikai intézkedéshez kizárólag amiatt, hogy közvetett hatásokat fejthet ki az euróövezet stabilitására.(77) Az esetleges közvetett hatások ugyanis semmi esetre sem jelentik azt, hogy az EKB valamely programja szükségképpen egy gazdaságpolitikai intézkedéshez hasonlítható, mivel a Szerződésből, különösen az EUMSZ 119. cikk (2) bekezdéséből, az EUMSZ 127. cikk (1) bekezdéséből és az EUMSZ 282. cikk (2) bekezdéséből kitűnik, hogy az árstabilitási cél veszélyeztetése nélkül a KBER támogatja az Unión belüli általános gazdaságpolitikát.(78)

b)      Az arányosság elvéről és az arra vonatkozó bírósági felülvizsgálat terjedelméről

99.      Ha felmerül, hogy az EKB valamely intézkedése a monetáris politika területére tartozik, az EUMSZ 119. cikk (2) bekezdéséből és az EUMSZ 127. cikknek az EUSZ 5. cikk (4) bekezdésével összefüggésben értelmezett (1) bekezdéséből az következik, hogy egy olyan államkötvény‑vásárlási program, mint a PSPP, érvényesen csakis úgy fogadható el és hajtható végre, ha a benne foglalt intézkedések arányban állnak e politika célkitűzéseivel.(79) Ez konkrétan azt jelenti, hogy a PSPP‑nek – csakúgy, mint bármely uniós intézmény aktusának – alkalmasnak kell lennie az általa kitűzött jogos célok elérésére, anélkül hogy túllépné a megvalósításukhoz szükséges határokat.

100. Ami ugyanis e feltételek tiszteletben tartásának bírósági felülvizsgálatát illeti, a PSPP‑vel szemben ugyanaz a fenntartás merül fel, mint amelyet a Bíróság az OMT‑vel szemben megfogalmazott a 2015. június 16‑i Gauweiler és társai ítélet (C‑62/14, EU:C:2015:400) 68. pontjában. Amikor ugyanis a KBER egy olyan nyíltpiaci műveletekkel kapcsolatos programot dolgoz ki és hajt végre, mint a PSPP, egyúttal technikai jellegű döntéseket is meg kell hoznia, valamint előrejelzéseket és összetett értékeléseket kell készítenie. Ebben az összefüggésben el kell ismerni, hogy széles mérlegelési jogkörrel rendelkezik.

101. Mindazonáltal a Bíróság pontosította, hogy ha valamely uniós intézmény széles mérlegelési jogkörrel rendelkezik, akkor bizonyos eljárási garanciák tiszteletben tartásának ellenőrzése alapvető fontosságú, illetve hogy e garanciák között szerepel „az adott eset valamennyi lényegi elemének a KBER által elvégzendő alapos és külső befolyástól mentes vizsgálatára, valamint a határozata megfelelő indokolására vonatkozó kötelezettség”(80).

2.      A PSPP elveinek alkalmazásáról

a)      Az EKB hatáskörének tiszteletben tartásáról

1)      A PSPP céljáról és az általa alkalmazott eszközökről

102. Az EUMSZ 119. cikk (2) bekezdése és az EUMSZ 127. cikk (1) bekezdése értelmében a KBER elsődleges célja az árstabilitás fenntartása. Márpedig a PSPP célkitűzése – és még általánosabban, az APP célkitűzése, amelyen belül a PSPP a négy alprogram egyikét képezi –, hogy a 2013‑tól megfigyelt csökkenő, majd 2014‑től erőteljesen zuhanó infláció megállításával hozzájáruljon az árstabilitáshoz.

103. Ezt a célkitűzést a 2015/774 határozat (4) preambulumbekezdése kifejezetten tartalmazza. Az EKB itt megállapítja, hogy „[a] PSPP […] tovább könnyíti a monetáris és pénzügyi feltételeket, többek között az euróövezeti nem pénzügyi vállalatok és háztartások hitelfelvételi feltételei szempontjából releváns feltételeket, ezáltal támogatva az összesített fogyasztást és a beruházási kiadásokat az euróövezetben, és végső soron hozzájárulva ahhoz, hogy az inflációs ráták középtávon visszaálljanak a 2% alatti, de ahhoz közeli szintre”, mindezt „[e]gy olyan környezetben, ahol az EKB irányadó kamatlábai az alsó határon vannak”. Ez a célkitűzés a PSPP valamennyi átdolgozását is meghatározta.(81)

104. A 2015. január 22‑i bevezető nyilatkozatában az EKB elnöke egyébiránt megerősítette, hogy az APP címén történő vásárlásokra mindaddig sor kerülhet, ameddig az EKB Kormányzótanácsa „az inflációs pálya középtávon 2% alatti, de ahhoz közeli tartós korrekcióját” figyeli meg. Ezen célkitűzés elérésével egyébiránt az EKB a Kormányzótanács 2018. június 14‑i ülése során előírta, hogy az APP keretében a nettó eszközvásárlás havi üteme 2018 októberétől 2018. december végéig csökkenjen főszabály szerint 15 milliárd euróra, ezt követően pedig a nettó eszközvásárlás szűnjön meg.(82)

105. Vitathatatlan tehát a PSPP‑nek az árstabilitással és következésképpen az EKB monetáris politikai hatáskörével való kapcsolata, ugyanúgy, ahogyan – a PSPP elfogadása során objektív módon megállapított – deflációs kockázatokkal szembeni reakció szükségességével való kapcsolata is.(83) Egyébiránt, ahogyan azt különösen az olasz és finn kormány is kiemeli az írásbeli észrevételeiben, a program monetáris politikai célját a PSPP szelektivitásának hiánya is alátámasztja.(84)

106. Az alkalmazott megoldások szintén monetáris politikai eszközöknek tekintendők, mivel a 2015/774 határozat 3. cikke értelmében a magánszektor hitelviszonyt megtestesítő értékpapírjainak a másodlagos piacon történő megvásárlása megengedéséről van szó. Márpedig, ahogyan azt a Bíróság megállapította a 2015. június 16‑i Gauweiler és társai ítélet (C‑62/14, EU:C:2015:400) 54. pontjában, a KBER‑ről és az EKB‑ról szóló jegyzőkönyvnek a IV. fejezetében található 18. cikkének 18.1. pontjából egyértelműen kitűnik, hogy a KBER céljai elérése és az elsődleges jogból eredő feladatainak ellátása érdekében az EKB és a nemzeti központi bankok főszabály szerint a pénzügyi piacokon beavatkozhatnak euróban jegyzett, forgalomképes eszközök végleges eladásával és vásárlásával.

107. A kérdést előterjesztő bíróság maga is úgy véli, hogy a PSPP célja és az alkalmazott eszközök az EKB‑nak az árstabilitás biztosítására vonatkozó feladata főszabály szerint megengedett pontosításának tekinthetők. Mivel az inflációs ráta alapvetően a háztartások és a reálgazdaság kiadási mintázatától függ, a kereskedelmi bankok és ügyfeleik likviditásának – a PSPP által elérni kívánt – növelése megfelelő közbenső célként jöhet szóba az áremelkedés befolyásolása felé vezető úton.(85)

2)      A PSPP közvetett hatásairól

108. A 2015/774 határozat által megengedett vásárlások megnövelt volumenéből és a PSPP időtartamából következően azonban a Bundesverfassungsgerichtnek (szövetségi alkotmánybíróság) kételyei merültek fel, és ezért arra vár választ, hogy a PSPP gazdaságpolitika területén jelentkező hatásai milyen befolyással lehetnek a 2015/774 határozat érvényességére.

109. Először is, a PSPP volumene szükségszerűen maga után von egyfajta gazdaságpolitikai irányváltást. Az a tény, hogy a bankok a PSPP jóvoltából jelentős mennyiségű kockázatos értékpapírt adhatnak el a KBER‑nek, amelyektől a PSPP nélkül nem (vagy csak veszteségek árán) tudtak volna megválni, gazdaságpolitikai célkitűzésnek tekinthető, mivel a PSPP jelentős mértékben javítja a bankok gazdasági helyzetét és növeli a hitelképességüket. Másodszor, a PSPP javítja a tagállamok refinanszírozási feltételeit, amelyek egyértelműen kedvezőbb feltételekkel juthatnak hitelhez a tőkepiacon, mint azt a PSPP nélkül tehetnék. Tekintettel a PSPP különösen jelentős volumenére, ez ahhoz vezethet, hogy ezt a programot minőségi szempontból elsődlegesen gazdaságpolitikainak kell tekinteni.

i)      Elméleti megfontolások a monetáris és gazdaságpolitika viszonyáról, valamint a bírósági felülvizsgálat terjedelméről

110. Elkerülhetetlen, hogy a PSPP megvalósítása következményekkel járjon a tagállamok gazdaságpolitikájára nézve, annál is inkább, mivel az EUMSZ 119. cikk (2) bekezdése, az EUMSZ 127. cikk (1) bekezdése, valamint az EUMSZ 282. cikk (2) bekezdése értelmében az EKB másodlagos célkitűzése az uniós gazdaságpolitikák támogatása.(86) Ezért – ahogyan azt a Bíróság is megállapította a 2015. június 16‑i Gauweiler és társai ítéletben (C‑62/14, EU:C:2015:400, 59. pont) – a közvetett hatások semmi esetre sem jelentik azt, hogy az EKB egy olyan programja, amely monetáris politikai célokat kíván elérni és ennek érdekében az e politikára jellemző eszközöket használ, valamely gazdaságpolitikai intézkedéshez legyen hasonlítható.

111. A nehézség tehát a monetáris politikai intézkedés „közvetett hatásainak” az elhatárolásában rejlik. A Bundesverfassungsgericht (szövetségi alkotmánybíróság) szerint ez a fogalom nem jelenti a megtámadott intézkedés biztos és előrelátható következményét, csupán olyan következményekre utal, amelyek ezen intézkedéshez további közbenső lépések útján kapcsolódnak. Nem osztom ezt az értelmezést.

112. Először is megállapítom, hogy még ha a Bíróság nem is határozta meg a „közvetett hatások” fogalmát a 2015. június 16‑i Gauweiler és társai ítélet (C‑62/14, EU:C:2015:400) alapjául szolgáló ügyben, az ezen ügy keretében vizsgált hatás nem az OMT valamely „közbenső” lépéséhez kapcsolódott, hanem épp ellenkezőleg, az alkalmazhatósága sine qua non feltételéhez, azaz a program végrehajtásának a FESF vagy MES makrogazdasági kiigazgatási programok teljes betartásától való függővé tételéhez. A Bíróság elismerte, hogy ezzel a feltétellel nem kizárt, hogy az OMT „mellékesen erősítheti” e kiigazítási programok betartására való ösztönzést, és ezáltal bizonyos mértékig elősegíti az ezek által követett gazdaságpolitikai célok megvalósítását. Mindazonáltal az ilyen – több mint valószínű és a szóban forgó programhoz közvetlenül kapcsolódó – hatásokat közvetettnek tekintették.(87)

113. Továbbá, ha nem magyarázzák félre a Bíróság által alkalmazott melléknév értelmét, a „közvetett hatás” fogalma nem hasonlítható olyan hatáshoz, amely csupán „korlátozott”, „járulékos” vagy „marginális”. Egy ilyen értelmezés egyébiránt ellentétes lenne az EUM‑Szerződés rendelkezéseivel. Az ugyanis az árstabilitás célkitűzését az Unió általános gazdaságpolitikáinak támogatásával kapcsolja össze, e támogatás terjedelmének korlátozása nélkül. Ezzel szemben, az EUMSZ 127. cikk (1) bekezdése előírja a KBER számára, hogy így járjon el, mivel jelen idejű kijelentő módban elrendeli, hogy „a KBER támogatja az Unión belüli általános gazdaságpolitikát azzal a céllal, hogy hozzájáruljon az Európai Unióról szóló szerződés 3. cikkében megállapított uniós célkitűzések megvalósításához”. E támogatás egyetlen korlátja, hogy ne sértse a monetáris politikai célkitűzést.

114. Végül úgy vélem, hogy a Bíróságnak tartózkodnia kell a célszerűség felülvizsgálatától, miközben a „KBER a nyíltpiaci műveletekre vonatkozó program kidolgozásakor és végrehajtásakor széles mérlegelési jogkörrel rendelkezik”(88), az általa meghozandó technikai jellegű döntésekből, valamint elvégzendő összetett előrejelzésekből és értékelésekből következően.

115. Ilyen körülmények között úgy vélem, hogy ha megállapításra kerülne, hogy a szóban forgó program célkitűzései, valamint a végrehajtására megválasztott eszközök a monetáris politika területére tartoznak, szükséges, ugyanakkor elegendő, hogy az igazságszolgáltatási szerv megállapítsa azon biztosítékok meglétét, amelyek elméletileg elegendők annak megakadályozására, hogy e program valójában túlnyomórészt gazdaságpolitikai célt kövessen, vagy hogy sértse az árstabilitás célkitűzését.

116. Ez úgy tűnik számomra, hogy megegyezik a bíróság kötelességével, amelynek értelmében, ha megállapításra kerül, hogy a jogi norma megalkotója – gazdasági, tudományos vagy technikai ügyeket érintő, rendkívül összetett tényállási elemekből következően – széleskörű mérlegelési jogkörrel rendelkezik, a bíróságnak annak vizsgálatára kell szorítkoznia, hogy e jogkör gyakorlása során nem merül‑e fel nyilvánvaló mérlegelési hiba vagy hatáskörrel való visszaélés, illetve hogy a jogi norma megalkotója nem lépte‑e át nyilvánvalóan mérlegelési jogköre korlátait.(89)„E körülmények között az uniós bíróság ugyanis nem helyettesítheti a saját, [gazdasági,] tudományos és technikai jellegű ténybeli megállapításaival az [intézmény] megállapításait, mivel a Szerződés ez utóbbit hatalmazta fel e feladat elvégzésére.”(90)

117. Egy ilyen felülvizsgálat korlátozottnak, sőt akár formálisnak is tűnhet. Mégsem várható el a Bíróságtól – vagy más bíróságtól –, hogy másként járjon el, mivel egy mélyebb elemzés nem jogi, hanem adott esetben gazdasági jellegű lenne, amire viszont nem terjed ki a bíróság technikai értelemben vett hatásköre.(91) Márpedig olyan megfontolás esetén, amely a hatáskörök szétválasztására és alkotmányjogi ügyek megoldására vonatkozik, a szakértelem kérdését is szükségképpen figyelembe kell venni.(92) Az EKB szerveihez hasonlóan, az ezen intézmény határozatai érvényességének vizsgálatára jogosult bíróságok kiválasztására sem került sor. Egyikük és másikuk legitimitása nem csupán a függetlenségükön alapszik – amely nem büntetlenségnek felel meg –, hanem a szakértelmükön is, amely egyúttal lehetővé teszi a hatásköreik határainak megállapítását.

ii)    A PSPP azon biztosítékairól, amelyek a gazdaságpolitikai hatásait korlátozzák

118. A PSPP első olyan hatása, amelyre a kérdést előterjesztő bíróság rámutat abban a vonatkozásban, hogy a PSPP‑nek gazdaságpolitikai célkitűzése lenne, a bankok gazdasági helyzetének javítása és a hitelképességük növelése, abból adódóan, hogy a bankok jelentős mennyiségű kockázatos értékpapírt adhatnak el a KBER‑nek,amelyektől a PSPP nélkül nem (vagy csak veszteségek árán) tudtak volna szabadulni.

119. Ebben a tekintetben a 2015/774 határozat 3. cikke (2) bekezdésének a) pontja által előírt hitelminősítési követelmény nem pusztán egy olyan biztosítékot jelent, amely elősegítia rendezett költségvetési politika folytatására való ösztönzés tiszteletben tartását, hanem azt is bizonyítja, hogy nem az a PSPP célja, hogy lehetővé tegye a kereskedelmi bankok számára, hogy megváljanak a rendelkezésükre álló kockázatos értékpapíroktól.

120. A kérdést előterjesztő bíróság által hivatkozott második közvetett hatás a tagállamokrefinanszírozási feltételeinek javítása, amelyek jelentősen kedvezőbb feltételekkel juthatnak hitelhez a tőkepiacon, mint azt a PSPP nélkül tehetnék. Tekintettel a PSPP különösen jelentős volumenére, ez ahhoz vezethet, hogy ezt a programot minőségi szempontból elsődlegesen gazdaságpolitikainak kell tekinteni.

121. Ahogyan azt a Bíróság már helyesen megállapította, a monetáris politika folytatásának állandó részét képezi a kamatlábak és a bankok refinanszírozási feltételeinek befolyásolása, ami szükségszerűen kihat a tagállamok költségvetési hiányának finanszírozási feltételeire.(93) Az EKB intézkedése azonban nem feleltethető meg a valamely tagállamnak történő pénzügyi segítségnyújtásnak, az ilyen intézkedés nyilvánvalóan nem tartozik a monetáris politika hatálya alá.(94)

122. E tekintetben a PSPP‑t az EUMSZ 123. cikk vonatkozásában legitimáló egyes biztosítékok annak alátámasztását is lehetővé teszik, hogy a PSPP elsődlegesen nem gazdaságpolitikai célkitűzést követ. Az államkötvények megvásárlásának a hitelminősítésnek való alávetése mellett(95) három biztosíték tűnik számomra lényegesnek. Először, az államkötvények PSPP címén történő megvásárlása kiegészítő jellegű az APP három másik – a magánkötvények megvásárlására vonatkozó – programja által megengedett tranzakciókhoz képest.(96) Másodszor, a PSPP által megengedett vásárlások az euróövezet valamennyi tagállama között felosztásra kerülnek egy rögzített és objektív, e tagállamok egyedi gazdasági helyzetétől független felosztási kulcs szerint. Harmadszor, a kockázatfelosztás a PSPP keretében megvalósított felvásárlások 20%‑ában korlátozott. Ezek a PSPP végrehajtását befolyásoló és körülvevő jellemzők meggátolják, hogy ez a program a valamely tagállamnak történő pénzügyi segítségnyújtásnak legyen megfeleltethető.

123. A fenti megfontolásokra tekintettel nem tűnik úgy számomra, hogy az EKB nyilvánvaló mérlegelési hibát követett volna el a program célkitűzésének meghatározása vagy a végrehajtására megválasztott eszközök megválasztása során. Nem követett el hatáskörrel való visszaélést sem,(97) és nem lépte át nyilvánvalóan a mérlegelési jogkörének korlátait sem. Ezzel együtt, ha a PSPP monetáris politikai célt követ az ugyanezen politika területére tartozó eszközök útján, még az is szükséges, hogy az általa tartalmazott intézkedések arányban álljanak a bejelentett célkitűzéssel.

b)      A PSPP arányosságáról

124. Az EUMSZ 119. cikk (2) bekezdéséből és az EUMSZ 127. cikknek az EUSZ 5. cikk (4) bekezdésével összefüggésben értelmezett (1) bekezdéséből az következik, hogy valamely, a monetáris politika területére tartozó államkötvény‑vásárlási program érvényesen csakis úgy fogadható el és hajtható végre, ha a benne foglalt intézkedések arányban állnak e politika célkitűzéseivel.(98)

125. Ahogyan arra már több alkalommal hivatkoztam a jelen indítványban, a KBER széles mérlegelési jogkörrel rendelkezik, mivel az olyan nyíltpiaci műveletekre vonatkozó program kidolgozásakor és végrehajtásakor, mint a PSPP, technikai jellegű döntéseket kell hoznia, és összetett előrejelzéseket és értékeléseket kell végeznie.(99) Ebben a körben „bizonyos eljárási garanciák tiszteletben tartásának ellenőrzése alapvető fontosságú. E garanciák között szerepel az adott eset valamennyi lényegi elemének a KBER által elvégzendő alapos és külső befolyástól mentes vizsgálatára, valamint a határozata megfelelő indokolására vonatkozó kötelezettség”.(100)

1)      A PSPPnek a KBER céljainak elérésére való alkalmasságáról és a szükségességéről

126. A 2015/774 határozat (4) preambulumbekezdése értelmében a PSPP arányos intézkedést jelent az áralakulással kapcsolatos kilátásokra vonatkozó kockázatok enyhítésére, mivel „tovább könnyíti a monetáris és pénzügyi feltételeket, többek között az euróövezeti nem pénzügyi vállalatok és háztartások hitelfelvételi feltételei szempontjából releváns feltételeket, ezáltal támogatva az összesített fogyasztást és a beruházási kiadásokat az euróövezetben, és végső soron hozzájárulva ahhoz, hogy az inflációs ráták középtávon visszaálljanak a 2% alatti, de ahhoz közeli szintre”. Szintén ugyanezen preambulumbekezdés értelmében, az intézkedés igazolást nyer, mivel „[e]gy olyan környezetben, ahol az EKB irányadó kamatlábai az alsó határon vannak és a magánszektorbeli eszközökre összpontosító programok mérhető, azonban nem elégséges teret biztosítottak az árstabilitás jelenlegi árfolyamcsökkenési kockázatának kezelésére, az eurórendszer monetáris politikai intézkedéseit ki kell egészíteni a PSPP‑vel mint olyan eszközzel, amely magas transzmissziós potenciállal rendelkezik a reálgazdaság irányában. A PSPP jelentős vásárlási volumene a portfóliók ismételt kiegyensúlyozására irányuló hatásának köszönhetően hozzájárul majd a pénzügyi közvetítőknek a bankközi piacnak nyújtott likviditás és az euróövezet gazdaságának történő hitelezés növelése érdekében történő bevonásán alapuló monetáris politikai célkitűzés eléréséhez”.

127. Nem vitatott, hogy a 2015/774 határozat elfogadásakor deflációs kockázatok álltak fenn.(101) Egyébiránt a 2015/774 határozat (3) preambulumbekezdése leírja azt a deflációs környezetet, amelybe a PSPP is illeszkedik. E preambulumbekezdés értelmében ugyanis az EKB megállapítja, hogy e döntés „több olyan tényezőre tekintettel [született], amelyek lényegesen növelték az áralakulás középtávú kilátásaihoz kapcsolódó lefelé mutató kockázatot, veszélyeztetve ezzel az EKB árstabilitás fenntartására irányuló elsődleges céljának elérését. E tényezők között szerepel az elfogadott monetáris politikai intézkedésekből eredő vártnál alacsonyabb monetáris élénkítés, a tényleges és a várt euróövezeti infláció legtöbb mutatójának – mind az infláció kiemelt értékeinek, mind pedig az infláció volatilis összetevőinek, mint az energia és az élelmiszerek, hatását nem tartalmazó értékeknek – történelmi mélypontok felé tartó tendenciája, és az olajárak jelentős csökkenéséből eredő bérmegállapítási és árképzési másodlagos hatások fokozott lehetősége”.

128. Márpedig, ahogyan azt a kérdést előterjesztő bíróság is elismeri, az inflációs ráta alapvetően a háztartások és a reálgazdaság kiadási mintázatától függ. E tekintetben a kereskedelmi bankok és ügyfeleik likviditásának növelése megfelelő közbenső célként jöhet szóba az áremelkedés befolyásolása felé vezető úton.(102)

129. Az EKB által hivatkozott gazdasági elmélet megerősíteni látszik azt, hogy valamely mennyiségi lazításra irányuló program – a gazdaságra gyakorolt jelentős és tartós hatásából következően – alkalmas az árstabilitási célkitűzés elérésére. Ugyanis az értékpapírok – ideértve a közszektor kötvényeit is – nagy mennyiségben történő felvásárlása a monetáris és pénzügyi feltételek lazítását idézi elő, amely lehetővé teszi a vállalkozások és a háztartások számára, hogy kedvezőbb áron részesüljenek finanszírozásban. Ez pedig főszabály szerint azzal a következménnyel jár, hogy serkenti a beruházásokat és a fogyasztást, amely pedig hozzájárul ahhoz, hogy az inflációs ráták visszaálljanak a 2% alatti, de ahhoz közeli szintre.

130. Ahogyan az EKB is meggyőző módon magyarázza az írásbeli észrevételeiben, a 2015/774 határozat alkalmas arra, hogy elérje a célkitűzését három különböző csatorna – a jelzőcsatorna, az időtartam csatornája és a portfóliók felosztási csatornája – befolyásának is köszönhetően. Először is, a PSPP jelzi az EKB arra irányuló hajlandóságát, hogy blokkolja a deflációs trendeket, és megerősítse ezáltal az irányadó kamatlábak jövőbeli alakulásával kapcsolatos közlemény hitelességét. Továbbá a PSPP azzal a hatással is jár, hogy csökkenti a lejárathoz kötődő, piaci szereplők által megkövetelt kockázati prémiumokat, amelyek a kamatkockázat‑vállaláshoz kapcsolódnak. Végül a közszektor kötvényeinek a kínálat csökkenése miatti hozamcsökkenése arra bátorítja a magánbefektetőket, hogy portfólióikat más piaci szegmensekben osszák fel, különösen vállalati kötvények felvásárlása útján, vagy a bankok esetében a háztartások és a magánvállalatok számára történő megnövekedett hitelkihelyezés által.

131. Egyébiránt a PSPP szükséges volt, mivel az EKB már kihasználta az ugyanennyire hatékony egyéb monetáris politikai eszközöket. A közszektor kötvényei jelentették – a rendelkezésre álló piaci volumenükből adódóan – az egyetlen értékpapírkategóriát, amely alkalmas volt arra, hogy biztosítsa az inflációs rés bezárásához szükséges mennyiségű vásárlást.

132. A mennyiségi lazításra irányuló program e jellemzőit, valamint a 2015/774 határozat kontextusát az EKB elnöke is kifejtette a 2015. január 22‑i bevezető nyilatkozata alkalmával, valamint az EKB Kormányzótanácsa 2015. január 21‑i és 22‑i monetáris politikai ülésének jegyzőkönyve is tartalmazta, amely ülés során a PSPP bevezetéséről döntöttek. Márpedig, ha kiemelten fontos az EKB‑t terhelő indokolási kötelezettség, annak betartását nemcsak a jogi aktus szövege alapján kell megítélni, hanem kontextusára és a kérdéses témakörre vonatkozó jogszabályok összességére is tekintettel.(103) Az EKB elnökének bevezető nyilatkozata, valamint az EKB Kormányzótanácsa monetáris politikai üléseinek jegyzőkönyvei kétségtelenül részeit képezik azon dokumentumoknak, amelyek útján lehetséges e „kontextus” ábrázolása.

133. Az EKB elnökének bevezető nyilatkozata jelenti a hatékony indokolás első elemét. Az ugyanis világos és hozzáférhető megfogalmazásban adja magyarázatát annak, hogy „[a] mai napon hozott, újabb eszközvásárlásra vonatkozó monetáris politikai döntés célja, hogy ellensúlyozzon két kedvezőtlen fejleményt. Egyfelől, az infláció dinamikája továbbra is erőtlenebb a várakozásoknál. Noha a fogyasztóiár‑index alapján mért infláció jelenlegi alakulásának hátterében álló legfontosabb tényező változatlanul az olajárak utóbbi hónapokban tapasztalt zuhanása, fokozott valószínűséggel következhetnek be másodlagos árképzési és bérmegállapítási hatások, amelyek hátrányosan érinthetik az árak középtávú alakulását. Helyzetértékelésünket alátámasztja az inflációs várakozások piaci alapú mérőszámainak minden időtávon történő további csökkenése, valamint az a tény, hogy a tényleges és várható inflációra vonatkozó legtöbb mutató történelmi mélyponton vagy annak közelében áll. Ugyanakkor változatlanul jelentős a gazdasági pangás az euróövezetben, a pénzmennyiség és hitelállomány alakulása pedig továbbra is visszafogott. Másfelől, bár a tavaly június és szeptember között hozott monetáris politikai intézkedések a pénzügyi piaci árak szempontjából jelentős javulást eredményeztek, a kvantitatív eredmények terén nem ugyanez volt tapasztalható. Ennek következtében az alkalmazott laza monetáris politika nem volt elegendő a túl hosszú alacsony inflációs időszakkal járó megemelkedett kockázatok megfelelő kezelésére. Így a mérleget érintő, ma hozott további intézkedések a kitűzött árstabilitási célunk megvalósítása szempontjából indokoltak, figyelembe véve, hogy az EKB irányadó kamatai elérték alsó határukat”.

134. Az EKB Kormányzótanácsa 2015. január 21‑i és 22‑i monetáris politikai ülésének jegyzőkönyve még teljeskörűbb. Így különösen az euróövezet inflációs kilátásait „komornak” minősítették, abból következően, hogy a harmonizált fogyasztóiár‑index (HICP) éves üteme 2014 decemberében – 0,2% volt, „döntően az energia alkotóelem, valamint az élelmiszer alkotóelem éves változási ütemének csökkenéséből adódóan”.(104) „A pénzügyi, gazdasági és monetáris változások vizsgálata és a lehetséges megoldások” elnevezésű 1. pontban szereplő „Megfontolások és lehetséges monetáris politikai megoldások” cím alatt kifejezetten felmerül az a kérdés, hogy „a már folyamatban lévő monetáris élénkítés továbbra is alkalmas‑e a középtávon 2% alatti, de ahhoz közeli inflációs ráták eléréséhez, vagy pedig szükségessé vált‑e egy kiterjedt eszközvásárlási program az EKB‑nak az árstabilitásra irányuló hatásköre teljesítése érdekében”, miközben „az alacsony infláció túl hosszú időtartamához kapcsolódó makrogazdasági kockázatok felélénkültek, és megnőtt a másodlagos hatások kockázata”(105). Azt is megállapították, hogy a Kormányzótanács által korábban meghozott intézkedések „mennyiségi” eleme nem felelt meg az eredeti várakozásoknak.

135. Ebben az összefüggésben P. Praet, az EKB igazgatósági tagja azt javasolta, hogy két monetáris politikai lehetőséggel is számolni lehet, akár a monetáris politikai lazítás azonnali továbbvitelével – két megoldás is bemutatásra került –, akár egy kiváró megközelítéssel, annak pontosítása mellett, hogy „szükséges lesz az azon döntésből eredő kockázatok szabályszerű figyelembevétele, hogy a jelen ülés során nem teszünk további lépéseket, amely kockázatok jelentősebbek lehetnek, mint az intézkedések elfogadásához kapcsolódóak”(106). A kockázatmegosztás kérdését, valamint a különböző lehetséges módozatokat szintén megvitatták ezen alkalommal.(107) A közszféra értékpapírjainak megvásárlására irányuló esetleges program működésének részleteit B. Cœuré, az EKB igazgatóságának egy másik tagja dolgozta ki.

136. Az EKB Kormányzótanácsa 2015. január 21‑i és 22‑i monetáris politikai ülésének jegyzőkönyve valódi vitáról tanúskodik az áralakulással kapcsolatban, amely nem egy deflációs helyzetre utal, mindazonáltal másodlagos hatások olyan kockázatát jelenti, amelyet nagyon komolyan kell venni. E vitákon alapulnak az elfogadott monetáris politikai határozatok. A jegyzőkönyv azt is kifejezetten tartalmazza, hogy „a kiváró megközelítés fenntartása érdekében ezen ülés során egyes tagok további elemeket hoztak fel, mivel úgy ítélték meg, hogy nem kedvező a javasolt intézkedések költség‑haszon értékelése”(108). Ezen elemek a jegyzőkönyv további részében vannak részletezve, csakúgy, mint a javasolt alternatív megoldások.

137. Ugyanis „széles körben úgy vélik, hogy figyelembe véve a magánszektor kötvényhozamainak jelenlegi mértékét, valamint e kötvények piacának méretét, ezen értékpapírok megvásárlásai viszonylag gyenge hitelnyújtási potenciált hordoznak magukban, és következésképpen csak korlátozottan nyújtanak lehetőséget a jelen stádiumban szükséges lazításhoz”(109). Egy nyílt és alátámasztott vitát követően tehát „az államkötvények megvásárlása tűnt az egyetlen olyan rendelkezésre álló intézkedésnek, amely képes volt elegendő mennyiséget nyújtani ahhoz, hogy biztosítsa az EKB‑nak az árstabilitással kapcsolatos célkitűzése megtartásához szükséges élénkítést”(110). Ezt követően megvitatták, és határoztak a kockázatmegosztásról, a program volumenéről, valamint a PSPP technikai jellemzőiről.

138. A fenti megállapításokból következik, hogy a KBER érvelése és döntései világosan és egyértelműen kitűnnek, akár közvetlenül a 2015/774 határozat preambulumbekezdéseiből, amelyeket az EKB elnökének 2015. január 22‑i bevezető nyilatkozata is megvilágított, akár az EKB Kormányzótanácsa 2015. január 21‑i és 22‑i monetáris politikai ülésének jegyzőkönyvéből. A 2015/774 határozat tehát megfelel az EUMSZ 296. cikk második bekezdése által előírt indokolási kötelezettségnek, mivel az érdekeltek megismerhetik az intézkedés indokait, és a Bíróság is felülvizsgálatot gyakorolhat.

139. Egyébiránt az indokolás ezen elemeiből következik, hogy a KBER gondosan és pártatlanul megvizsgálta a szóban forgó helyzet szempontjából releváns valamennyi elemet, valamint hogy a program és a 2015/774 határozat bejelentése időpontjában nem tűnt úgy, hogy a gazdasági helyzetre vonatkozó elemzése nyilvánvalóan téves értékelés eredménye lett volna.

2)      A PSPP szigorú értelemben vett arányosságáról

140. Amennyiben a PSPP alkalmas az általa elérni kívánt árstabilitási célkitűzés elérésére, az is szükséges még, hogy ne lépje túl nyilvánvalóan az ehhez szükséges mértéket.

141. E tekintetben a 2015/774 határozat (5) és (7) preambulumbekezdései pontosítják egyrészt, hogy „[a] PSPP számos biztosítékot tartalmaz annak biztosítása érdekében, hogy a tervezett vásárlások a PSPP céljaival arányosak legyenek, hogy a PSPP kialakítása során a kapcsolódó pénzügyi kockázatok megfelelően figyelembevételre kerültek, és hogy azokat kockázatkezeléssel korlátozni lehet majd”, és másrészt, hogy „[a]mi a PSPP, az ABSPP és a CBPP3 méretét illeti, a havi vásárlások által együttesen a piacnak juttatott likviditás összege 60 milliárd eurót fog kitenni. A tervek szerint a vásárlásokat 2016. szeptember végéig, illetve mindenesetre addig folytatják majd, amíg a Kormányzótanács nem érzékeli az inflációs pálya olyan tartós korrekcióját, amely összhangban áll a középtávon 2% alatti, de ahhoz közeli szintű inflációs ráták elérésére irányuló célkitűzéssel”.

142. Először is, a 60 milliárd eurós összeg nem látszik túllépni azt a mértéket, amely akkor szükséges volt. Az EKB Kormányzótanácsa 2015. január 21‑i és 22‑i monetáris politikai ülésének jegyzőkönyvéből következik ugyanis, hogy „egy 50 milliárd eurós nagyságrendű, 2015 márciusától 2016 végéig tartó [programot]” ítéltek „szükségesnek az inflációs kilátások – a vártnál mérsékeltebb monetáris fellendüléssel párosuló – gyengülésének ellensúlyozása érdekében”. Mindazonáltal „[a PSPP] hatásának gyorsítása érdekében egy széleskörű támogatást szabadítottak fel, azon várakozás mellett, hogy a vásárlások havi volumene 2015 márciusától 2016. szeptember végéig 60 milliárd eurót fog kitenni, nem módosítva számottevően a vásárlások előrejelzett összvolumenét”(111).

143. Ezt követően a 2015 és 2016 folyamán megfigyelt kedvezőtlen változások igazolták a 2015/774 határozatnak különösen a PSPP időszaka és volumene tekintetében történő módosításait.

144. Többek között így fogadták el 2015. december 3‑án a PSPP elhatározott meghosszabbítását több olyan adaton alapuló, érvekkel alátámasztott vita keretében, amelyek megerősítették, hogy az inflációs ráták 2%‑hoz közeli szintre történő igazítása több időt fog igénybe venni, mint ahogyan azt 2015 márciusában előre látták.(112) Nem kétséges, hogy a fennálló érdekek egyensúlyát szem előtt tartották. Az EKB Kormányzótanácsa 2015. december 2‑i és 3‑i monetáris politikai ülésének jegyzőkönyve ugyanis különösen kifejti, hogy „megállapításra került, hogy a tétlenség kockázata határozottan magasabb volt, mint a cselekvéshez kapcsolódó”, de azt is, hogy a Kormányzótanács egyes tagjai „ezen ülés során szükségtelennek tartották a monetáris politika átkalibrálásának irányába ható elemeket”, továbbá „felhívták a figyelmet arra, hogy a cselekvés szükségességének megítélése nem választható szét a megmaradó rendelkezésre álló eszközök természetétől”, illetve hogy „az újabb monetáris politikai intézkedések hatékonyságát a költségeiket és a másodlagos hatásaikat is figyelembe véve kell értékelni”. Így, még ha az APP‑nek a 2016 szeptemberétől 2017 márciusáig való meghosszabbítására irányuló javaslat jelentős támogatásban is részesült, széleskörű egyetértés bontakozott ki abban a vonatkozásban, hogy a gazdasági helyzet nem igazolt más olyan lehetőséget, mint a program további meghosszabbítása vagy a tranzakciók havi mennyiségének bővítése.(113)

145. Egy hasonló vitát követően fogadták el 2016. december 8‑án az APP címén történő vásárlások havi volumenének 80 milliárd euróra való megemelésével kapcsolatos határozatot, és ezt követően került sor az infláció tartós korrekciójával kapcsolatos kilátások – elsősorban a külső körülmények(114) rosszabbodásából eredő – romlásának megállapítására is. Ahogyan arról az EKB Kormányzótanácsa 2016. március 9‑i és 10‑i monetáris politikai ülésének jegyzőkönyve is beszámol – és részletezi azt –, „a javasolt intézkedések egyes alkotóelemei vonatkozásában különböző vélemények kifejtésére is sor került”.(115) Így egyesek különösen a közszféra eszközeinek megvásárlása iránti jelentősebb elköteleződés költségeire és kockázataira hivatkoztak,(116) vagy arra, hogy nem igazolt a bankok által képzett többletkészletekre alkalmazott betéti rendelkezésre állás mentességi rendszerének bevezetése.(117)

146. Az APP 2017 decemberéig tartó meghosszabbítása szintén az áralakulás kilátásaival kapcsolatos komoly elemzésen alapul. Így P. Praet a nemzetközi környezettel és az euróövezet gazdasági és monetáris változásaival kapcsolatos beszámolója alkalmával arra hívta fel az EKB Kormányzótanácsa figyelmét – az infláció javulásának eltitkolása nélkül –, hogy a maginfláció még nem mutat meggyőző növekedési tendenciát. Az EKB rendelkezésére álló valamennyi tényező alapján P. Praet úgy vélte, hogy igazoltnak tűnik az eszközvásárlási program 2017. március utáni meghosszabbítása, mivel az infláció alakulásának fenntartható korrekciójára irányuló előrelépések még nem elégségesek.(118) Két opciót javasolt a Kormányzótanács számára: a vásárlások 80 milliárd eurós havi ütemben való folytatása hat hónapon át vagy a program kilenc hónappal történő meghosszabbítása 60 milliárd eurós havi ütem mellett. P. Praet és B. Cœuré – a két lehetőség végrehajtása által felvetett kérdések felvázolását követően – egyaránt a második opciót részesítették előnyben.(119)

147. Ezek a lehetőségek valódi vita tárgyát képezték az EKB Kormányzótanácsán belül. Az EKB Kormányzótanácsa 2016. december 7‑i és 8‑i monetáris politikai ülésének jegyzőkönyvéből következik ugyanis, hogy a rövidebb vagy hosszabb vásárlási időtáv mellett szóló érveket egyaránt előadták, egyes tagok pedig a javasolt opciók egyikét sem támogatták.(120) Végül a vásárlások kilenc havi időtávra, 60 milliárd euró ütem mellett történő meghosszabbítását tekintették azon megoldásnak, amely „biztosítani képes a megfelelő egyensúlyt egy bizalmi jelzés küldése, illetve a stabilitás bizonytalan környezetben való megőrzésének szükségessége között, megőrizve a rugalmasság előnyét a kedvezőtlen körülményekkel szemben, és fenntartva a működés megvalósíthatóságát”(121).

148. A PSPP különböző – különösen az időszakával vagy volumenével kapcsolatos – módosításai tehát a meglévő érdekek kiegyensúlyozásának eredményei. E tekintetben az EKB arra irányuló állandó gyakorlata, hogy közzéteszi az EKB Kormányzótanácsa azon monetáris politikai üléseinek jegyzőkönyveit, amelyek során a PSPP‑re vonatkozó határozatokat meghozzák, konkrét és elégséges indokolást biztosít, amely megfelel az EUMSZ 296. cikk második bekezdésében foglalt követelményeknek. Az EKB sajtóközleményeiben való bejelentéssel, valamint az EKB‑nak a 2015/774 határozatot módosító határozatai preambulumbekezdéseiben történő megismétléssel a havi vásárlási volumenek kötelező jellege és az APP alkalmazásának időtartama nem vitatható a KBER‑rel szemben, hacsak nem a patere legem quam ipse fecisti elv alapján. Az EKB szerint ezek a módosítások többek között – az APP havi vásárlási volumenei módosításainak, valamint az APP alkalmazási időszaka meghosszabbításainak végrehajtása érdekében – a PSPP iránymutatás 2. cikke (2) bekezdésének és 3. cikkének módosítását is eredményezték.

149. Egyébiránt a PSPP folytatásának a középtávon 2% alatti, de ahhoz közeli inflációs ráták elérésére irányuló célkitűzésnek való alárendelésén túlmenően – amely a PSPP időtartamát és volumenét egyaránt meghatározza – a 2015/774 határozat többféleképpen is korlátozza a PSPP potenciális terjedelmét.

150. Ezek a korlátozások azon biztosítékok némelyikének felelnek meg, amelyek megakadályozzák, hogy az államkötvények piacán aktív gazdasági szereplők de facto a KBER közvetítőjeként járjanak el az érintett tagállam hatóságai és állami szervei előtt a kötvények közvetlen felvásárlása érdekében. Megelégszem tehát azzal, hogy csak emlékeztetek azokra:

–        először is, a PSPP csak egyike az APP négy alprogramjának, és az államkötvények másodlagos piacon történő, általa megengedett megvásárlása kiegészítő jellegű a másik három programhoz képest, amelyek magánkötvények megvásárlására vonatkoznak;(122)

–        másodszor, a 2015/774 határozat 6. cikkének (2) bekezdéséből következik, hogy a vásárlásoknak az euróövezet tagállamai közötti megosztása a KBER‑ről és az EKB‑ról szóló jegyzőkönyv 29. cikkében említett, az EKB tőkéjének jegyzésére vonatkozó kulcs alapján történik, és

–        harmadszor, a 2015/774 határozat 5. cikke az államkötvények másodlagos piacon történő megvásárlását két – egyrészt az értékpapírok kibocsátására, másrészt pedig a kibocsátóra vonatkozó – relatív korlátnak veti alá.

151. Úgy tűnik tehát a PSPP‑nek a 2015/774 határozat által megállapított jellemzői alapján, hogy a KBER a felmerülő különböző érdekeket úgy egyenlítette ki, hogy a szóban forgó program végrehajtása során elkerülhető legyen, hogy olyan hátrányok jelentkezzenek, amelyek nyilvánvalóan aránytalanok az elérni kívánt célkitűzésekhez képest.

152. A végkövetkeztetésem nem a PSPP hatékonyságára vonatkozó viták tagadása. Ugyanakkor, mint ahogyan a Bíróságnak már volt alkalma arra, hogy helyesen rámutasson, „a monetáris politika kérdéseit szokás szerint vita övezi, és mivel a KBER széles mérlegelési jogkörrel bír, nem követelhető meg a KBER‑től több, mint hogy a gazdasági szakértelmét és a rendelkezésére álló szükséges technikai eszközöket alkalmazza annak érdekében, hogy ezt az elemzést gondosan és pontosan elvégezze”(123). Márpedig az EKB Kormányzótanácsának a 2015/774 határozattal kapcsolatos monetáris politikai üléseinek jegyzőkönyvei kellően bizonyítják e gondosságot.

3.      A harmadik és negyedik kérdésre vonatkozó végkövetkeztetés

153. A fentiekből az következik, hogy az EKB a 2015/774 határozat elfogadásával nem lépte túl az EUMSZ 119. cikkben és az EUMSZ 127. cikk (1) és (2) bekezdésben meghatározott hatáskörét, valamint hogy a PSPP elfogadására és végrehajtására az EUSZ 5. cikk (2) és (4) bekezdésében foglalt hatáskörmegosztás és arányosság elvének tiszteletben tartása mellett került sor.

VI.    Végkövetkeztetés

154. A fenti megfontolásokra tekintettel azt javaslom a Bíróságnak, hogy a Bundesverfassungsgericht (szövetségi alkotmánybíróság, Németország) által előzetes döntéshozatal céljából előterjesztett kérdéseket a következőképpen válaszolja meg:

„A 2015. november 5‑i (EU) 2015/2101 európai központi banki határozattal, a 2016. április 18‑i (EU) 2016/702 európai központi banki határozattal, a 2015. december 16‑i (EU) 2015/2464 európai központi banki határozattal és a 2017. január 11‑i (EU) 2017/100 európai központi banki határozattal módosított, a közszektor eszközeinek másodlagos piacon történő megvásárlására irányuló programról szóló, 2015. március 4‑i (EU) 2015/774 európai központi banki határozat vizsgálata nem tárt fel olyan tényezőt, amely e határozat érvényességét érintené.”


1      Eredeti nyelv: francia.


2      HL 2015. L 303., 106. o.


3      HL 2016. L 121., 24. o. Bár a kérdést előterjesztő bíróság nem hivatkozik rá a kérdéseiben, a 2015/774 határozatot a 2015. december 16‑i (EU) 2015/2464 európai központi banki határozat (HL 2015. L 344., 1. o.), valamint a 2017. január 11‑i (EU) 2017/100 európai központi banki határozat (HL 2017. L 16., 51. o.) egyaránt módosította.


4      HL 2015. L 121., 20. o.


5      HL 2012. C 326., 230. o.


6      Azaz az eszközfedezetű értékpapírok vásárlásáról szóló program („asset‑backed securities purchase programme” vagy „ABSPP”) és a harmadik fedezettkötvény‑vásárlási program („covered bond purchase programme” vagy „CBPP 3”). A negyedik alprogramról, a vállalati szektort érintő vásárlási programról („corporate sector purchase programme” vagy „CSPP”) 2016. március 10‑én határoztak (lásd: a vállalati szektort érintő vásárlási programról szóló, 2016. június 1‑jei (EU) 2016/948 EKB határozat [EKB/2016/16], HL 2016. L 157., 28. o.).


7      A 2015/774 határozat 3. cikkének (1) bekezdése.


8      A 2015/774 határozat 3. cikkének (3) bekezdése.


9      A 2015/774 határozat 5. cikke. A vásárlási korlátok a nemzetközi szervezetek és multilaterális fejlesztési bankok értékpapírjai esetében az 50%‑ot érik el.


10      A 2015/774 határozat 3. cikkének (2) bekezdése. Különös szabályok alkalmazandók a tagállamok azon értékpapírjaira, amelyek valamely pénzügyi támogatási programhoz kapcsolódnak.


11      A 2015/774 határozat 6. cikke.


12      Lásd: az EKB elnökének 2015. január 22‑i bevezető nyilatkozata és az EKB aznapi sajtóközleménye, valamint az EKB 2016. március 10‑i sajtóközleménye az APP‑nek a CSPP‑vel való kiegészítéséről és az APP módosításairól.


13      HL 2016. L 169., 14. o.


14      Lásd ebben az értelemben: 2015. június 16‑i Gauweiler és társai ítélet (C‑62/14, EU:C:2015:400, 14. és 16. pont).


15      Lásd ebben az értelemben: 2002. december 10‑i British American Tobacco (Investments) és Imperial Tobacco ítélet (C‑491/01, EU:C:2002:741, 40. pont); 2015. június 16‑i Gauweiler és társai ítélet (C‑62/14, EU:C:2015:400, 29. pont).


16      Lásd ebben az értelemben: 2002. október 22‑i National Farmers’ Union ítélet (C‑241/01, EU:C:2002:604, 37. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).


17      1997. július 17‑i SAM Schiffahrt és Stapf ítélet (C‑248/95 és C‑249/95, EU:C:1997:377, 46. pont). Lásd még: 2009. október 1‑jei Gaz de France – Berliner Investissement ítélet (C‑247/08, EU:C:2009:600, 49. pont).


18      2015. június 16‑i Gauweiler és társai ítélet (C‑62/14, EU:C:2015:400, 102. pont).


19      2015. június 16‑i Gauweiler és társai ítélet (C‑62/14, EU:C:2015:400, 66. pont).


20      Lásd ebben az értelemben: 1995. december 15‑i Bosman ítélet (C‑415/93, EU:C:1995:463, 65. pont); 2015. június 16‑i Gauweiler és társai ítélet (C‑62/14, EU:C:2015:400, 28. pont).


21      2015. október 6‑i Târşia ítélet (C‑69/14, EU:C:2015:662, 14. pont). Lásd még: 2013. február 26‑i Melloni ítélet (C‑399/11, EU:C:2013:107, 29. pont); 2015. június 16‑i Gauweiler és társai ítélet (C‑62/14, EU:C:2015:400, 25. pont).


22      Kiemelés tőlem.


23      Az EKB‑nak a nemzeti bankok közötti, a megvalósult vásárlások 12%‑ában korlátozott veszteségmegosztásra irányuló álláspontját az EKB elnökének 2015. január 22‑i bevezető nyilatkozatában jelentették be, és egy aznapi sajtóközleményben tették közzé. Ezt a megosztást később 10%‑ra csökkentették a vásárlások megoszlásának változása miatt (lásd: az EKB 2016. március 10‑i sajtóközleménye, valamint a 2015/774 határozat 6. cikkének módosítása a 2016/702 határozat 1. cikke által).


24      Kiemelés tőlem.


25      Lásd ebben az értelemben: 2015. június 16‑i Gauweiler és társai ítélet (C‑62/14, EU:C:2015:400, 95. pont).


26      2015. június 16‑i Gauweiler és társai ítélet (C‑62/14, EU:C:2015:400, 97. pont).


27      2015. június 16‑i Gauweiler és társai ítélet (C‑62/14, EU:C:2015:400, 109. pont).


28      2015. június 16‑i Gauweiler és társai ítélet (C‑62/14, EU:C:2015:400, 102. és 115. pont).


29      Lásd ebben az értelemben: Wilsher, D., „Ready to Do Whatever it Takes? The Legal Mandate of the European Central Bank and the Economic Crisis”, Cambridge Yearbook of European Legal Studies, 15. kötet, 2012–2013, 510–536. o., különösen 514. o.


30      2015. június 16‑i Gauweiler és társai ítélet (C‑62/14, EU:C:2015:400, 96. pont).


31      HL 1993. L 332., 1. o.; magyar nyelvű különkiadás 10. fejezet, 1. kötet, 27. o.


32      Lásd ebben az értelemben: 2015. június 16‑i Gauweiler és társai ítélet (C‑62/14, EU:C:2015:400, 106. pont).


33      Így az EKB Kormányzótanácsa 2015. január 21‑i és 22‑i monetáris politikai ülésének jegyzőkönyvéből következik, hogy az APP „2015 márciusában veszi kezdetét, a vételi tranzakciók havi [összesített] értéke 60 milliárd euró lesz, és 2016 szeptemberéig lesz életben, de addig mindenképp, amíg a Kormányzótanács nem állapít meg egy olyan tartós inflációs korrekciót, amely összhangban áll a testület azon céljával, hogy az infláció 2% alatt, de ahhoz közel legyen” (francia nyelvű változat, 21. o., szintén lásd: az EKB 2015. január 22‑i sajtóközleménye). A későbbi jegyzőkönyvek megerősítik „[a Kormányzótanács] arra irányuló törekvését és cselekvőképességét, hogy amennyiben szükséges, a hatáskörébe tartozó valamennyi rendelkezésére álló eszközt felhasználjon, ideértve különösen az eszközvásárlási programoknak a hatókörük korrekciójával, az összetételükkel és az időtartamukkal kapcsolatos rugalmasságát” (az EKB Kormányzótanácsa 2015. szeptember 2‑i és 3‑i monetáris politikai ülésének jegyzőkönyve, a Franciaország központi bankjának internetes oldalán elérhető francia nyelvű változat, 19. o., kiemelés tőlem). Szintén lásd: az EKB Kormányzótanácsa 2015. december 2‑i és 3‑i monetáris politikai ülésének jegyzőkönyve, a Franciaország központi bankjának internetes oldalán elérhető francia nyelvű változat, különösen 18–20. o., továbbá az EKB Kormányzótanácsa 2016. december 7‑i és 8‑i monetáris politikai ülésének jegyzőkönyve, amelyben az olvasható, hogy „fontos megerősíteni, hogy a jelenlegi bizonytalanságokra tekintettel a Kormányzótanács továbbra is figyelemmel kíséri az árstabilitással kapcsolatos kilátások változását, és amennyiben az szükséges a célja elérése érdekében, a hatáskörébe tartozó valamennyi rendelkezésére álló eszközt felhasználja” (a Franciaország központi bankjának internetes oldalán elérhető francia nyelvű változat, 15. o.).


34      PSPP iránymutatás 2. cikkének (2) bekezdése.


35      Görögország kivételével, hitelminőségre vonatkozó követelményekből következően. E biztosítékokon alapulva az eurórendszerbeli központi bankok a PSPP keretében nem vásároltak a görög közszektorból származó kötvényeket (lásd a 2016/1041 határozatot). E feltételekkel kapcsolatban lásd a jelen indítvány 86. és 87. pontját.


36      Kivételes esetben ez a plafon 25%‑ra korlátozódik (a 2015/774 határozat 5. cikke (1) bekezdésének b) pontja). A nemzetközi szervezetek és multilaterális fejlesztési bankok által kibocsátott kötvények esetében egyébként 50% a korlát (a 2015/774 határozat 5. cikke (1) bekezdésének a) pontja).


37      A kibocsátónkénti plafon a nemzetközi szervezetek és multilaterális fejlesztési bankok által kibocsátott kötvények esetében 50%‑ig emelkedik (a 2015/774 határozat 5. cikke (2) bekezdésének a) pontja).


38      A PSPP iránymutatás mellékletének 5. pontjával összefüggésben értelmezett PSPP iránymutatás 4. cikkének (3) bekezdése.


39      Lásd ebben az értelemben: 2015. június 16‑i Gauweiler és társai ítélet (C‑62/14, EU:C:2015:400, 106. és 107. pont).


40      A PSPP melléklete 6. pontjával összefüggésben értelmezett PSPP iránymutatás 9. cikke.


41      Az információt az EKB szolgáltatta az előzetes döntéshozatal keretében (az EKB észrevételeinek 89. pontja). Megjegyzem egyébiránt, hogy az EKB azt is pontosította, hogy egy kötvénynek az elsődleges piacon való kibocsátása és a másodlagos piacon történő megvásárlása között ténylegesen eltelt időszak általában hosszabb volt, mint az előírt tilalmi időszak. Ez a „tényleges” meghosszabbítás jól jelzi a gazdasági szereplők bizonytalanságát az közszféra – elsődleges piacon megszerzett – kötvényeinek továbbeladásával, illetve a piaci árnak megfelelő ár kialakulásával kapcsolatban.


42      Lásd: az EKB elnökének 2015. január 22‑i bevezető nyilatkozata és az EKB aznapi sajtóközleménye. A PSPP kiigazításait is rendszeresen közölték (lásd különösen: az APP módosításaival kapcsolatos monetáris politikai határozatokról szóló, 2016. március 10‑i EKB sajtóközlemény, valamint a monetáris politikai határozatokról szóló, 2016. december 8‑i sajtóközlemény).


43      Lásd ebben az értelemben különösen: Krishnamurthy, A. és Vissing‑Jorgensen, A., „The Effects of Quantitative Easing on Interest Rates: Channels and Implications for Policy”, Brookings Papers on Economic Activity, 2011, 215–287. o.; Bauer, M. D. és Rudebusch, Gl. D., „The Signaling Channel for Federal Reserve Bond Purchases”, International Journal of Central Banking, 2014, 233–289. o.


44      A 2015/774 határozat 8. cikkének (1) bekezdése.


45      A 2015/774 határozat 8. cikkének (2) bekezdése.


46      Ezen ítélet 118. pontja.


47      Lásd ebben az értelemben: 2015. június 16‑i Gauweiler és társai ítélet (C‑62/14, EU:C:2015:400, 118. pont).


48      A PSPP iránymutatás 12. cikkének (2) bekezdése.


49      A német kormány írásbeli észrevételeinek 16. pontja.


50      Lásd ebben az értelemben: 2015. június 16‑i Gauweiler és társai ítélet (C‑62/14, EU:C:2015:400, 125. pont).


51      Lásd: az EKB 2017. január 19‑i sajtóközleménye az APP‑nek a betéti rendelkezésre állás alatti hozamú eszközei megvásárlásával kapcsolatos részletek vonatkozásában.


52      Lásd ebben az értelemben: 2015. június 16‑i Gauweiler és társai ítélet (C‑62/14, EU:C:2015:400, 96. pont).


53      Lásd még: EUMSZ 119. cikk (2) bekezdése. A 2015/774 határozat (6) preambulumbekezdése kifejezetten hivatkozik a szabad versenyen alapuló nyitott piacgazdaság elvére.


54      Lásd: a jelen indítvány 63. pontja.


55      Az EKB szerint, ez a PSPP keretében forgalomban lévő kötvények mennyiségének a nyolcadát jelentené.


56      Ezt a kijelentést – válaszként a Bíróság által feltett kérésekre – több tagállam is hivatalosan cáfolta. Egyébiránt a Deutsche Bundesbank (német szövetségi bank) a Bíróság által feltett kérdésekre adott írásbeli válaszában megerősítette, hogy még ha a szűkösség jeleit lehetett is volna megfigyelni a német államkötvények piacán 2016 folyamán, a német államkötvények akkor is elegendő mennyiségben lettek volna elérhetők.


57      Lásd ebben az értelemben: 2002. október 22‑i National Farmers’ Union ítélet (C‑241/01, EU:C:2002:604, 37. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).


58      Lásd ebben az értelemben: 1994. október 5‑i Crispoltoni és társai ítélet (C‑133/93, C‑300/93 és C‑362/93, EU:C:1994:364, 43. pont); 2001. július 12‑i Jippes és társai ítélet (C‑189/01, EU:C:2001:420, 84. pont).


59      A 2015/774 határozat (4) preambulumbekezdése.


60      A 2015/774 határozat (4) preambulumbekezdése.


61      Lásd ezen indítvány 131–142. pontját, valamint a Coman és társai ügyre vonatkozó indítványom (C‑673/16, EU:C:2018:2, 25. lábjegyzet).


62      Bobek főtanácsnok Confédération paysanne és társai ügyre vonatkozó indítványa (C‑528/16, EU:C:2018:20, 140. pont).


63      Lásd a 2015/2101 határozatot.


64      Lásd a 2015/2464 határozatot.


65      Az EKB Kormányzótanácsa 2015. december 2‑i és 3‑i monetáris politikai ülésének jegyzőkönyve, a Franciaország központi bankjának internetes oldalán elérhető francia nyelvű változat, 18. o.


66      Lásd ebben az értelemben az OMT kapcsán: 2015. június 16‑i Gauweiler és társai ítélet (C‑62/14, EU:C:2015:400, 117. pont).


67      HL 2014. L 240., 28. o.


68      A görög kötvények PSPP‑ből történő kizárása megerősíti e biztosíték hatékonyságát (lásd a 2016/1041 határozatot).


69      Lásd ebben az értelemben: Cœuré nyilatkozata (az EKB Kormányzótanácsa 2016. március 9‑i és 10‑i monetáris politikai ülésének jegyzőkönyve, a Franciaország központi bankjának internetes oldalán elérhető francia nyelvű változat, 8. o.).


70      A Franciaországban fennálló túlzott hiányról szóló 2009/414/EK határozat hatályon kívül helyezéséről szóló, 2018. május 23‑i bizottsági javaslatnak megfelelően (lásd: a Bizottság COM(2018) 433 végleges határozata).


71      Spanyolországról van szó.


72      Lásd ebben az értelemben: 2015. június 16‑i Gauweiler és társai ítélet (C‑62/14, EU:C:2015:400, 41. pont).


73      Lásd ebben az értelemben: 2012. november 27‑i Pringle ítélet (C‑370/12, EU:C:2012:756, 53. pont); 2015. június 16‑i Gauweiler és társai ítélet (C‑62/14, EU:C:2015:400, 42. pont).


74      Kiemelés tőlem.


75      Kiemelés tőlem.


76      Lásd ebben az értelemben: 2012. november 27‑i Pringle ítélet (C‑370/12, EU:C:2012:756, 55. pont); 2015. június 16‑i Gauweiler és társai ítélet (C‑62/14, EU:C:2015:400, 46. pont).


77      Lásd ebben az értelemben: 2012. november 27‑i Pringle ítélet (C‑370/12, EU:C:2012:756, 56. pont); 2015. június 16‑i Gauweiler és társai ítélet (C‑62/14, EU:C:2015:400, 52. pont).


78      Lásd ebben az értelemben: 2015. június 16‑i Gauweiler és társai ítélet (C‑62/14, EU:C:2015:400, 59. pont).


79      Lásd ebben az értelemben: 2015. június 16‑i Gauweiler és társai ítélet (C‑62/14, EU:C:2015:400, 66. pont).


80      2015. június 16‑i Gauweiler és társai ítélet (C‑62/14, EU:C:2015:400, 69. pont).


81      Az EKB így a 2015/2464 határozat (2) preambulumbekezdésében pontosítja, hogy „2015. december 3‑án a Kormányzótanács az árstabilitás biztosítására irányuló megbízatásával összhangban úgy határozott, hogy felülvizsgálja a PSPP kialakításának egyes jellemzőit az inflációs pálya középtávon 2% alatti, de ahhoz közeli szint felé irányuló tartós korrekciójának biztosítása érdekében”. Lásd továbbá a 2016/702 határozat (2) preambulumbekezdését, valamint a 2017/100 határozat (3) és (4) preambulumbekezdését. Az EKB Kormányzótanácsa 1998‑ban hozott egyik határozata értelmében az árstabilitás meghatározására úgy volt meghatározva, mint a harmonizált fogyasztói árindex 2% alatti növekedése évente. E meghatározást megerősítve, a Kormányzótanács az árstabilitás céljának elérése érdekében 2003. május 8‑án az inflációs ráta középtávon 2% közeli szinten tartásáról határozott. Ehhez az EKB egy biztonsági határt szándékozott felállítani, amely kellő védelmet nyújt, például a defláció kockázatai ellen (lásd az EKB 2003. május 8‑i sajtóközleményét az EKB monetáris politikai stratégiája vonatkozásában).


82      Lásd az monetáris politikai határozatokról szóló, 2018. június 14‑i EKB sajtóközleményt.


83      Lásd ebben az értelemben: Antonin, C., Blot, Chr., Le Bayon, St., Péléraux, H., Rifflart, Chr. és társai, „Banques centrales dernier rempart contre la déflation: Perspectives économique 2014–2015 pour l’économie mondiale”, Revue de l’OFCE – Elemzés és előrejelzés, 2014, 11–51. o.


84      A monetáris politika és a PSPP valamennyi euróövezeti tagállamban történő egységes alkalmazása közötti kapcsolat vonatkozásában lásd: Adamski, D., „Economic Constitution of the Euro Area After the Gauweiler Preliminary Ruling”, Common Market Law Review, 52. kötet, 2015, 1451–1490. o., különösen 1488. o., 122. lábjegyzet. A 2015. június 16‑i Gauweiler és társai ítélet (C‑62/14, EU:C:2015:400) alapjául szolgáló ügyben a Bíróság úgy ítélte meg, hogy önmagában az, hogy az OMT kifejezetten egyes tagállamok államkötvényeire korlátozódik, nem jelentheti azt, hogy a KBER által alkalmazott eszközök nem tartoznak a monetáris politika hatálya alá (55. pont). Ez még inkább így van, ha egy ilyen szelektivitás hiányzik.


85      Lásd az előzetes döntéshozatal iránti kérelem 117. pontját.


86      Lásd ebben az értelemben: Martucci, Fr., „La Cour de justice face à la politique monétaire en temps de crise de dettes souveraines: l’arrêt Gauweiler entre droit et marché”, Cahiers de droit européen, 2015, 493–534. o., különösen 513. és 514. o. A szerző egyrészt a monetáris politikai, illetve másrészt a gazdaságpolitikai hatáskörök „porozitásáról” beszél.


87      Lásd ebben az értelemben: 2015. június 16‑i Gauweiler és társai ítélet (C‑62/14, EU:C:2015:400, 59. pont).


88      Lásd ebben az értelemben: 2015. június 16‑i Gauweiler és társai ítélet (C‑62/14, EU:C:2015:400, 68. pont, kiemelés tőlem).


89      Ebben az értelemben, az uniós jogalkotó gazdasági ügyekben való tevékenységének felülvizsgálata kapcsán lásd: 2017. január 11‑i Spanyolország kontra Tanács ítélet (C‑128/15, EU:C:2017:3, 46. pont), illetve tudományos ügyek tekintetében a 2018. június 21‑i Lengyelország kontra Parlament és Tanács ítélet (C‑5/16, EU:C:2018:483, 150. pont).


90      2018. június 21‑i Lengyelország kontra Parlament és Tanács ítélet (C‑5/16, EU:C:2018:483, 150. pont). Lásd még: 2001. november 22‑i Hollandia kontra Tanács ítélet (C‑301/97, EU:C:2001:621, 135. o.) és a 2010. július 8‑i Afton Chemical ítélet (C‑343/09, EU:C:2010:419, 28. pont).


91      Lásd ebben az értelemben: Martucci, Fr., „La Cour de justice face à la politique monétaire en temps de crise de dettes souveraines: l’arrêt Gauweiler entre droit et marché”, Cahiers de droit européen, 2015, 493–534. o., különösen 509. o.; Classen, Cl. D., „Funktionsadäquate checks and balances statt richterliche Vollkontrolle unter demokratischem Vorwand”, Europarecht, 2015, 4. kötet, 477–486. o.; Herrmann, Chr. és Dornacher, C., „Grünes Licht vom EuGH für EZB‑Staatsanleihenkäufe – ein Lob der Sachlichkeit!”, Europäische Zeitschrift für Wirtschaftsrecht, 2015, 579–583, valamint Hinarejos, A., „Gauweiler and the Outright Monetary Transactions Programme: The Mandate of the European Central Bank and the Changing Nature of Economic and Monetary Union”, European Constitutional Law Review, 11. kötet, 2015, 563–576. o. különösen 575. o. Néhányan e szerzők közül az EKB önállóságát hangsúlyozzák, a Bíróság által lefolytatandó felülvizsgálat korlátozott jellegének igazolása érdekében.


92      Lásd e tekintetben: Halberstam, D., „Constitutional Heterarchy: The Centrality of Conflict in the European Union and the United States”, in Dunoff, J. és Trachtman, J. (szerk.), Ruling the World? Constitutionalism, International Law and Global Government, Cambridge University Press, 2009, 326–355. o. Szintén lásd D. Halberstam elméletének alkalmazását az Unió által a pénzügyi válság elleni küzdelem érdekében hozott határozatokban: Fabbrini, F., „The Euro‑Crisis and the Courts: Judicial Review and the Political Process in Comparative Perspective”, Berkeley Journal of International Law, 32:1. kötet, 2014, 64–123. o., különösen 116. és azt követő oldalak.


93      2015. június 16‑i Gauweiler és társai ítélet (C‑62/14, EU:C:2015:400, 110. pont).


94      Lásd ebben az értelemben: 2012. november 27‑i Pringle ítélet (C‑370/12, EU:C:2012:756, 57. pont).


95      E feltétellel kapcsolatban lásd a jelen indítvány 86. és 87. pontját.


96      A PSPP iránymutatás 2. cikkének (2) bekezdése.


97      Emlékeztetésképpen, valamely jogi aktus csak akkor jogellenes hatáskörrel való visszaélés miatt, „ha objektív, releváns és egybehangzó bizonyítékok alapján nyilvánvaló, hogy azt kizárólag vagy legalábbis elsősorban a hivatkozott céltól eltérő cél elérése vagy az ügy körülményeinek kezelésére a Szerződés által kifejezetten előírt eljárás megkerülése érdekében fogadták el” (2001. november 22‑i Hollandia kontra Bizottság ítélet [C‑301/97, EU:C:2001:621, 153. pont]).


98      2015. június 16‑i Gauweiler és társai ítélet (C‑62/14, EU:C:2015:400, 66. pont).


99      Lásd ebben az értelemben: 2015. június 16‑i Gauweiler és társai ítélet (C‑62/14, EU:C:2015:400, 68. pont).


100      2015. június 16‑i Gauweiler és társai ítélet (C‑62/14, EU:C:2015:400, 69. pont).


101      Lásd különösen: Antonin, C., Blot, Chr., Le Bayon, St., Péléraux, H., Rifflart, Chr. és társai, „Banques centrales dernier rempart contre la déflation: Perspectives économique 2014–2015 pour l’économie mondiale”, Revue de l’OFCE – Elemzés és előrejelzés, 2014, 11–51. o.


102      Lásd az előzetes döntéshozatal iránti kérelem 117. pontját.


103      Lásd ebben az értelemben: 2015. június 16‑i Gauweiler és társai ítélet (C‑62/14, EU:C:2015:400, 70. pont).


104      Az EKB Kormányzótanácsa 2015. január 21‑i és 22‑i monetáris politikai ülésének jegyzőkönyve, a Franciaország központi bankjának internetes oldalán elérhető francia nyelvű változat, 4. o.


105      Az EKB Kormányzótanácsa 2015. január 21‑i és 22‑i monetáris politikai ülésének jegyzőkönyve, a Franciaország központi bankjának internetes oldalán elérhető francia nyelvű változat, 7. o.


106      Az EKB Kormányzótanácsa 2015. január 21‑i és 22‑i monetáris politikai ülésének jegyzőkönyve, a Franciaország központi bankjának internetes oldalán elérhető francia nyelvű változat, 8. o.


107      Az EKB Kormányzótanácsa 2015. január 21‑i és 22‑i monetáris politikai ülésének jegyzőkönyve, a Franciaország központi bankjának internetes oldalán elérhető francia nyelvű változat, 9. o.


108      Az EKB Kormányzótanácsa 2015. január 21‑i és 22‑i monetáris politikai ülésének jegyzőkönyve, a Franciaország központi bankjának internetes oldalán elérhető francia nyelvű változat, 16. o.


109      Az EKB Kormányzótanácsa 2015. január 21‑i és 22‑i monetáris politikai ülésének jegyzőkönyve, a Franciaország központi bankjának internetes oldalán elérhető francia nyelvű változat, 17. o.


110      Az EKB Kormányzótanácsa 2015. január 21‑i és 22‑i monetáris politikai ülésének jegyzőkönyve, a Franciaország központi bankjának internetes oldalán elérhető francia nyelvű változat, 17. és 18. o.


111      Az EKB Kormányzótanácsa 2015. január 21‑i és 22‑i monetáris politikai ülésének jegyzőkönyve, a Franciaország központi bankjának internetes oldalán elérhető francia nyelvű változat, 19. o. Az írásbeli észrevételeiben az EKB pontosítja, hogy különböző ökonometrikus modellt is segítségül hívott a kívánt inflációs ráta eléréséhez szükséges vásárlások megközelítő mennyiségének megbecslése érdekében (lásd: az említett észrevételek 22. pontja).


112      Ennek kapcsán lásd: P. Praet beszámolója és a Kormányzótanácson belüli ezzel kapcsolatos vita az EKB Kormányzótanácsa 2015. december 2‑i és 3‑i monetáris politikai ülésének jegyzőkönyvében, a Franciaország központi bankjának internetes oldalán elérhető francia nyelvű változat, különösen 6., 11. és 12. o.


113      Lásd: az EKB Kormányzótanácsa 2015. december 2‑i és 3‑i monetáris politikai ülésének jegyzőkönyve, a Franciaország központi bankjának internetes oldalán elérhető francia nyelvű változat, különösen 15–17. o.


114      Különösen az energiaárak csökkenése és az árfolyam ingadozások. Lásd: az EKB Kormányzótanácsa 2016. március 9‑i és 10‑i monetáris politikai ülésének jegyzőkönyve, a Franciaország központi bankjának internetes oldalán elérhető francia nyelvű változat, különösen 12. és 22. o.


115      Különösen az említett jegyzőkönyv 15. o., a Franciaország központi bankjának internetes oldalán elérhető francia nyelvű változatban.


116      Lásd: az EKB Kormányzótanácsa 2016. március 9‑i és 10‑i monetáris politikai ülésének jegyzőkönyve, a Franciaország központi bankjának internetes oldalán elérhető francia nyelvű változat, különösen 17. o.


117      Lásd: az EKB Kormányzótanácsa 2016. március 9‑i és 10‑i monetáris politikai ülésének jegyzőkönyve, a Franciaország központi bankjának internetes oldalán elérhető francia nyelvű változat, különösen 19. o.


118      A megvalósult előrelépések figyelembevételével és azok elégtelenségével kapcsolatban lásd még: az EKB Kormányzótanácsán belüli vita (az EKB Kormányzótanácsa 2016. december 7‑i és 8‑i monetáris politikai ülésének jegyzőkönyve, a Franciaország központi bankjának internetes oldalán elérhető francia nyelvű változat, különösen 9. o.).


119      Az EKB Kormányzótanácsa 2016. december 7‑i és 8‑i monetáris politikai ülésének jegyzőkönyve, a Franciaország központi bankjának internetes oldalán elérhető francia nyelvű változat, különösen 6. o.


120      Különösen az említett jegyzőkönyv 13. és 14. o., a Franciaország központi bankjának internetes oldalán elérhető francia nyelvű változatban.


121      Lásd: az EKB Kormányzótanácsa 2016. december 7‑i és 8‑i monetáris politikai ülésének jegyzőkönyve, a Franciaország központi bankjának internetes oldalán elérhető francia nyelvű változat, különösen 12. o.


122      A PSPP iránymutatás 2. cikkének (2) bekezdése.


123      2015. június 16‑i Gauweiler és társai ítélet (C‑62/14, EU:C:2015:400, 75. pont).