WYROK TRYBUNAŁU (pierwsza izba)
z dnia 17 grudnia 2020 r.(*)
Odesłanie prejudycjalne – Swobodny przepływ osób – Swoboda przedsiębiorczości – Dostęp do zawodu adwokata – Zwolnienie z obowiązku odbycia kształcenia i posiadania dyplomu – Przyznanie zwolnienia – Przesłanki – Uregulowanie krajowe przewidujące zwolnienie urzędników oraz byłych urzędników służby cywilnej zaszeregowanych do kategorii A lub osób z nimi zrównanych, posiadających staż zawodowy w zakresie praktykowania prawa krajowego na terytorium kraju w służbie cywilnej danego państwa członkowskiego lub w organizacjach międzynarodowych
W sprawie C‑218/19
mającej za przedmiot wniosek o wydanie, na podstawie art. 267 TFUE, orzeczenia w trybie prejudycjalnym, złożony przez Cour de cassation (sąd kasacyjny, Francja) postanowieniem z dnia 20 lutego 2019 r., które wpłynęło do Trybunału w dniu 12 marca 2019 r., w postępowaniu:
Adina Onofrei
przeciwko
Conseil de l’ordre des avocats au barreau de Paris,
Bâtonnier de l’ordre des avocats au barreau de Paris,
Procureur général près la cour d’appel de Paris,
TRYBUNAŁ (pierwsza izba),
w składzie: J.-C. Bonichot, prezes izby, L. Bay Larsen (sprawozdawca), C. Toader, M. Safjan i N. Jääskinen, sędziowie,
rzecznik generalny: M. Bobek,
sekretarz: R. Șereș, administratorka,
uwzględniając pisemny etap postępowania i po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 17 czerwca 2020 r.,
rozważywszy uwagi, które przedstawili:
– w imieniu A. Onofrei – J. Jourdan oraz F. Abouzeid, avocats,
– w imieniu conseil de l’ordre des avocats au barreau de Paris i bâtonnier de l’ordre des avocats au barreau de Paris – H. Farge oraz C. Waquet, avocates,
– w imieniu rządu francuskiego – A. Daniel oraz A.-L. Desjonquères, w charakterze pełnomocników,
– w imieniu rządu greckiego – M. Tassopoulou oraz D. Tsagkaraki, w charakterze pełnomocników,
– w imieniu Komisji Europejskiej – B.-R. Killmann, É. Gippini Fournier oraz H. Støvlbæk, w charakterze pełnomocników,
po zapoznaniu się z opinią rzecznika generalnego na posiedzeniu w dniu 16 września 2020 r.,
wydaje następujący
Wyrok
1 Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni art. 45 i 49 TFUE w świetle warunków dostępu do zawodu adwokata określonych w przepisach krajowych.
2 Wniosek ten został złożony w ramach postępowania pomiędzy Adiną Onofrei a conseil de l’ordre des avocats de Paris (radą adwokacką w Paryżu, Francja), bâtonnier de l’ordre des avocats de Paris (prezesem izby adwokackiej w Paryżu, Francja) a także procureur général près la cour d’appel de Paris (prokuratorem generalnym przy sądzie apelacyjnym w Paryżu, Francja) w przedmiocie złożonego przez nią wniosku o uzyskanie wpisu na listę izby adwokackiej.
Ramy prawne
Prawo francuskie
3 W odniesieniu do dostępu do zawodu adwokata art. 11 loi no 71‑1130 du 31 décembre 1971 portant réforme de certaines professions judiciaires et juridiques (ustawy nr 71‑1130 z dnia 31 grudnia 1971 r. w sprawie reformy określonych zawodów prawniczych, w brzmieniu mającym zastosowanie do sporu w postępowaniu głównym, zwanej dalej „ustawą nr 71‑1130”) stanowi:
„Dostęp do wykonywania zawodu adwokata może uzyskać wyłącznie osoba, która spełnia następujące warunki:
1. Jest obywatelem Francji, obywatelem państwa członkowskiego Unii Europejskiej lub państwa będącego stroną Porozumienia o Europejskim Obszarze Gospodarczym […];
2. Posiada co najmniej tytuł magistra prawa albo tytuł bądź dyplom uznany za równoważny dla celów wykonywania zawodu wspólnym zarządzeniem strażnika pieczęci, ministra sprawiedliwości, i ministra właściwego w sprawie uniwersytetów, z zastrzeżeniem przepisów przyjętych w celu stosowania zmienionej dyrektywy 2005/36/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 września 2005 r. [w sprawie uznawania kwalifikacji zawodowych (Dz.U. 2005, L 255, s. 22)] oraz przepisów dotyczących osób, które pełniły pewne funkcje lub wykonywały pewne rodzaje działalności we Francji;
3. Posiada świadectwo uzyskania kwalifikacji do wykonywania zawodu adwokata, z zastrzeżeniem przepisów, o których mowa w pkt 2 […]
[…]”.
4 Co się tyczy tych przepisów wykonawczych, art. 98 décret no 91‑1197 du 27 novembre 1991 organisant la profession d’avocat (dekretu nr 91‑1197 z dnia 27 listopada 1991 r. regulującego wykonywanie zawodu adwokata, zwanego dalej „dekretem nr 91‑1197”), w brzmieniu mającym zastosowanie do sporu w postępowaniu głównym, przewiduje:
„Z obowiązku odbycia kształcenia teoretycznego i praktycznego oraz posiadania świadectwa uzyskania kwalifikacji do wykonywania zawodu adwokata zwolnieni są:
[…]
4. Urzędnicy oraz byli urzędnicy służby cywilnej zaszeregowani do kategorii A lub osoby zrównane z urzędnikami należącymi do tej kategorii, którzy przez okres co najmniej ośmiu lat wykonywali czynności związane ze świadczeniem pomocy prawnej w administracji, służbie publicznej lub organizacji międzynarodowej;
[…]”.
5 Zgodnie z art. 5a loi no 83‑634, du 13 juillet 1983, portant droits et obligations des fonctionnaires (ustawy nr 83‑634 z dnia 13 lipca 1983 r. w sprawie praw i obowiązków urzędników państwowych, zwanej dalej „ustawą nr 83‑634”), w brzmieniu mającym zastosowanie do sporu w postępowaniu głównym,, „[o]bywatele państw członkowskich Wspólnoty Europejskiej lub innego państwa będącego stroną Porozumienia o Europejskim Obszarze Gospodarczym innego niż Francja mają dostęp, na warunkach przewidzianych w regulaminie ogólnym, do korpusu, ram zatrudnienia i stanowisk pracy. Jednakże nie mają dostępu do stanowisk pracy przyznających kompetencje, których albo nie da się oddzielić od wykonywania suwerenności [wykonywania kompetencji związanych z suwerennością państwa], albo które wiążą się z bezpośrednim lub pośrednim udziałem w wykonywaniu prerogatyw władzy publicznej państwa lub innych jednostek publicznych.
[…]”.
Postępowanie główne i pytania prejudycjalne
6 Adina Onofrei, urzędniczka Komisji Europejskiej, wniosła o wpisanie jej na listę izby adwokackiej w Paryżu na podstawie zwolnienia przewidzianego w art. 98 akapit czwarty dekretu nr 91‑1197.
7 Z akt sprawy, którymi dysponuje Trybunał, wynika, że po stwierdzeniu, iż A. Onofrei, posiadająca dyplom magistra, dyplom ukończenia pogłębionych studiów (DEA) i doktorat w dziedzinie nauk prawnych wydane przez francuskie uniwersytety, spełniała warunek posiadania dyplomu, o którym mowa w art. 11 pkt 2 ustawy nr 71‑1130, conseil de l’ordre des avocats au barreau de Paris (rada izby adwokackiej w Paryżu, Francja) odrzuciła jednak jej wniosek ze względu na to, że skoro nigdy nie pełniła ona funkcji w administracji publicznej ani w służbie publicznej objętej regulaminem francuskiej służby cywilnej ani nie została oddelegowana do organizacji międzynarodowej przez francuską administrację lub służbę publiczną we Francji, nie spełniała ona warunków dostępu do zawodu adwokata przewidzianych w ramach tego odstępstwa.
8 Cour d’appel de Paris (sąd apelacyjny w Paryżu, Francja) utrzymał tę decyzję w mocy. Oparł on swoje rozumowanie na założeniu, że wola zapewnienia zadowalającej znajomości prawa krajowego przez adwokata ma na celu zagwarantowanie pełnego, odpowiedniego i skutecznego wykonywania praw przysługujących stronom procesu sądowego, ponieważ – jakkolwiek prawo to zawiera szereg przepisów europejskich – to jednak zachowuje ono szczególny charakter i nie ogranicza się do tych przepisów. Następnie, stwierdzając, że A. Onofrei wykonywała w Komisji funkcje w dziedzinie prawa Unii dotyczącego rynku wewnętrznego, pomocy państwa, antykonkurencyjnych praktyk oraz nowych przepisów europejskich w dziedzinie lepszego stanowienia prawa, wywnioskował z tego, że nie posiadała ona żadnej praktyki w zakresie prawa krajowego.
9 Cour de cassation (sąd kasacyjny, Francja) rozpatrujący skargę kasacyjną dotyczącą w szczególności naruszenia swobody przepływu pracowników i swobody przedsiębiorczości zastanawia się nad zgodnością z prawem Unii odmowy wpisania A. Onofrei na listę izby adwokackiej w Paryżu.
10 Badając prawo krajowe, sąd ten stwierdza przede wszystkim, że z ustawy nr 71‑1130 wynika, iż adwokat może wykonywać swój zawód w ramach samozatrudnienia lub w ramach stosunku pracy. Podnosi on następnie, że art. 11 tej ustawy uzależnia dostęp do tego zawodu od warunku, by kandydat sprawował pewne funkcje lub wykonywał pewną działalność we Francji, oraz że art. 98 akapit czwarty dekretu nr 91‑1197 można uznać, po pierwsze, za uzależniający zwolnienie z obowiązku odbycia kształcenia i posiadania dyplomu w celu uzyskania tego dostępu od przynależności wyłącznie do francuskiej służby cywilnej, a po drugie, za uzależniający to zwolnienie od znajomości „francuskiego” prawa krajowego. Sąd ów wnioskuje z tego, że środek krajowy wynikający z łącznego stosowania tych aktów można uznać za ustanawiający ograniczenie swobodnego przepływu pracowników lub swobody przedsiębiorczości.
11 Sąd odsyłający uważa, że należy najpierw ustalić, czy wspomniany środek jest stosowany bez rozróżnienia do obywateli przyjmującego państwa członkowskiego lub państwa członkowskiego siedziby oraz do obywateli innych państw członkowskich, czy też ma on charakter dyskryminujący.
12 W tym względzie sąd ten zauważa w szczególności, że z art. 5a ustawy nr 83‑634 wynika, iż obywatele państw członkowskich Unii Europejskiej mają dostęp do stanowisk we francuskiej służbie cywilnej z wyjątkiem niektórych stanowisk związanych z wykonywania kompetencji związanych z suwerennością państwa lub prerogatyw władzy publicznej, w związku z czym zwolnienie rozpatrywane w postępowaniu głównym jest uzależnione od pełnienia funkcji w ramach administracji, która, choć narodowa, jest dostępna w dużej mierze dla wszystkich obywateli państw członkowskich.
13 Jednakże, biorąc pod uwagę okoliczność, że korzystanie z tego zwolnienia opiera się na kryteriach dotyczących sprawowania pewnych funkcji lub wykonywania pewnej działalności we Francji, znajomości prawa krajowego i przynależności do francuskiej służby cywilnej, wynika z tego, że de facto wspomniane zwolnienie może zostać przyznane wyłącznie członkom francuskiej administracji, którzy wykonywali działalność zawodową na terytorium francuskim, których większość jest obywatelami francuskimi, oraz że odmawia się go pracownikom służby cywilnej Unii, nawet jeśli wykonywali oni poza terytorium francuskim działalność związaną z obsługą prawną w zakresie „francuskiego” prawa krajowego. W związku z tym uregulowanie krajowe rozpatrywane w postępowaniu głównym można byłoby uznać za wprowadzające dyskryminację pośrednią ze względu na przynależność państwową. Wymagałoby to możliwości uznania francuskiej służby cywilnej i służby cywilnej Unii za struktury obiektywnie porównywalne.
14 Wreszcie, sąd odsyłający stwierdza, że w każdym razie, aby rozpatrywane ograniczenia mogły być uzasadnione nadrzędnymi względami interesu ogólnego lub względami porządku publicznego, bezpieczeństwa publicznego lub zdrowia publicznego, muszą one być odpowiednie dla zapewnienia realizacji zamierzonego celu i nie wykraczać poza to, co jest niezbędne dla jego osiągnięcia. W tym kontekście podkreśla on, że uregulowanie krajowe rozpatrywane w postępowaniu głównym nie wymaga, dla celów rozpatrywania wniosku o zwolnienie z obowiązku odbycia kształcenia i posiadania dyplomu, znajomości przez kandydata żadnej dziedziny prawa krajowego konkretnie związanej z organizacją sądów krajowych lub z postępowaniem przed nimi.
15 W tych okolicznościach Cour de cassation (sąd kasacyjny) postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:
„1) Czy zasada, zgodnie z którą [traktat EWG], a obecnie, po zmianach, [traktat FUE], ustanowił własny porządek prawny, włączony do systemu prawnego państw członkowskich i wiążący dla ich sądów, stoi na przeszkodzie stosowaniu przepisów prawa krajowego, które uzależniają zwolnienie z obowiązku spełnienia przesłanek dotyczących kształcenia i dyplomu (przewidzianych co do zasady na potrzeby dostępu do zawodu adwokata) od posiadania przez osobę wnioskującą o zwolnienie dostatecznej znajomości francuskiego prawa krajowego, wyłączając tym samym możliwość uwzględnienia podobnej znajomości samego tylko prawa Unii Europejskiej?
2) Czy art. 45 i 49 [TFUE] stoją na przeszkodzie stosowaniu przepisów prawa krajowego, które stanowią, że zwolnienie z obowiązku spełnienia przesłanek dotyczących kształcenia i dyplomu (przewidzianych co do zasady na potrzeby dostępu do zawodu adwokata) przysługuje wyłącznie niektórym urzędnikom służby cywilnej tego państwa członkowskiego, którzy, posiadając ten status, wykonywali we Francji czynności związane ze świadczeniem pomocy prawnej w ramach administracji lub służby publicznej, lub organizacji międzynarodowej, wyłączając możliwość takiego zwolnienia w przypadku urzędników lub byłych urzędników europejskiej służby cywilnej, którzy, posiadając ten status, wykonywali czynności związane ze świadczeniem pomocy prawnej w ramach Komisji Europejskiej w zakresie jednej lub kilku dziedzin prawa Unii Europejskiej?”.
W przedmiocie pytań prejudycjalnych
16 W odniesieniu do „zwolnienia z obowiązku spełnienia przesłanek dotyczących odbycia kształcenia i uzyskania dyplomu (przewidzianych co do zasady na potrzeby dostępu do zawodu adwokata)”, o którym mowa w dwóch pytaniach prejudycjalnych, sąd odsyłający wyjaśnił na wniosek Trybunału, że wyrażenie to odnosi się do przewidzianego w art. 98 akapit pierwszy dekretu nr 91‑1197 zwolnienia z teoretycznego i praktycznego kształcenia prowadzonego przez regionalne ośrodki kształcenia zawodowego, a także do świadectwa uzyskania kwalifikacji do wykonywania zawodu adwokata.
17 Co się tyczy przesłanki, zgodnie z którą zwolnienie z odbycia teoretycznego i praktycznego kształcenia oraz z posiadania świadectwa uzyskania kwalifikacji do wykonywania zawodu adwokata w celu uzyskania dostępu do zawodu adwokata przysługuje, zgodnie z brzmieniem pytania drugiego, wyłącznie niektórym urzędnikom francuskiej służby cywilnej, rząd francuski kwestionuje taką wykładnię przepisów krajowych i utrzymuje, że wspomnianą przesłankę należy interpretować rozszerzająco, aby objąć nią oprócz francuskiej służby cywilnej także europejskie służby cywilne lub służby cywilne innych państw członkowskich.
18 Należy przypomnieć, że w ramach odesłania prejudycjalnego Trybunał jest jedynie uprawniony do orzekania w przedmiocie wykładni lub ważności prawa Unii w odniesieniu do sytuacji faktycznej i prawnej, którą przedstawił sąd odsyłający, tak aby udzielić temu sądowi wskazówek przydatnych do rozstrzygnięcia zawisłego przed nim sporu (zob. wyrok z dnia 6 lipca 2017 r., Air Berlin, C‑290/16, EU:C:2017:523, pkt 41).
19 W tych okolicznościach należy zbadać pytanie drugie, wychodząc z założenia, jakie przyjął sąd odsyłający, zgodnie z którym przepisy krajowe mające znaczenie w ramach sporu w postępowaniu głównym przewidują, że zwolnienie z teoretycznego i praktycznego kształcenia oraz obowiązku posiadania świadectwa uzyskania kwalifikacji do wykonywania zawodu adwokata w celu uzyskania dostępu do wykonywania zawodu adwokata przysługuje wyłącznie urzędnikom francuskiej służby cywilnej.
20 Ponadto, jak zauważył rzecznik generalny w pkt 36 opinii, z postanowienia odsyłającego i uwag przedstawionych Trybunałowi wynika, że pojęcie „znajomości prawa francuskiego”, które pojawia się w treści pytania pierwszego, należy w istocie rozumieć jako „praktykowanie prawa francuskiego”. Zdaniem sądu odsyłającego z orzecznictwa Conseil constitutionnel (rady konstytucyjnej, Francja) wynika bowiem, że to właśnie poprzez wykonywanie działalności lub sprawowanie funkcji związanych ze świadczeniem obsługi prawnej na terytorium krajowym przez dostatecznie długi okres ustawodawca zamierzał zagwarantować posiadanie kompetencji w dziedzinie prawa francuskiego przez osoby wykonujące zawód adwokata.
21 Tak więc, poprzez swoje pytania, które należy rozpatrzyć łącznie, sąd odsyłający dąży w istocie do ustalenia, czy art. 45 i 49 TFUE należy interpretować w ten sposób, że stoją one na przeszkodzie uregulowaniom krajowym zastrzegającym możliwość korzystania ze zwolnienia z obowiązku spełnienia przesłanek dotyczących odbycia kształcenia zawodowego i posiadania świadectwa uzyskania kwalifikacji do wykonywania zawodu adwokata (przewidzianych co do zasady na potrzeby uzyskania dostępu do wykonywania zawodu adwokata) dla niektórych urzędników służby cywilnej państwa członkowskiego, którzy, posiadając ten status, wykonywali w tym państwie członkowskim działalność związaną ze świadczeniem obsługi prawnej w dziedzinie prawa krajowego w administracji, służbie publicznej lub organizacji międzynarodowej, i odmawiającym możliwości korzystania z tego zwolnienia urzędnikom, pracownikom lub byłym pracownikom służby cywilnej Unii, którzy, posiadając ten status, wykonywali działalność związaną ze świadczeniem obsługi prawnej w jednym lub kilku obszarach prawa Unii.
22 Z akt sprawy, którymi dysponuje Trybunał, wynika zatem, że aby móc skorzystać ze ścieżki umożliwiającej uzyskanie dostępu do wykonywania zawodu adwokata, czy to w ramach stosunku pracy, czy w ramach samozatrudnienia, bez odbycia teoretycznego i praktycznego kształcenia prowadzonego przez regionalne ośrodki kształcenia zawodowego, a także bez posiadania świadectwa uzyskania kwalifikacji do wykonywania zawodu adwokata, kandydat musi spełnić trzy kumulatywne przesłanki, a mianowicie wywodzić się z francuskiej służby cywilnej, być zatrudniony we Francji w administracji publicznej lub w organizacji międzynarodowej oraz praktykować prawo francuskie.
23 W tym względzie należy przypomnieć, że w sytuacji takiej jak rozpatrywana w postępowaniu głównym wykonywanie działalności w ramach regulowanego zawodu adwokata, zwykle opłacane albo przez klienta, albo przez kancelarię, w której pracuje adwokat, podlega art. 49 TFUE. W zakresie, w jakim wynagrodzenie to może przybrać postać wynagrodzenia za pracę, art. 45 TFUE może również mieć zastosowanie (zob. podobnie wyrok z dnia 13 listopada 2003 r., Morgenbesser, C‑313/01, EU:C:2003:612, pkt 43, 60).
24 Ponadto należy przypomnieć, że w braku harmonizacji warunków dostępu do zawodu państwa członkowskie mają prawo określić wiedzę i kwalifikacje niezbędne do wykonywania tego zawodu oraz wymagać okazania dyplomu potwierdzającego posiadanie tej wiedzy i kwalifikacji (wyroki: z dnia 10 grudnia 2009 r., Peśla, C‑345/08, EU:C:2009:771, pkt 34; oraz z dnia 6 października 2015 r., Brouillard, C‑298/14, EU:C:2015:652, pkt 48).
25 Skoro warunki dostępu do zawodu adwokata osoby takiej jak A. Onofrei, która nie jest uprawniona w żadnym państwie członkowskim do wykonywania tego zawodu, nie podlegają obecnie harmonizacji na szczeblu Unii, państwa członkowskie zachowują kompetencję do określenia tych warunków.
26 Wynika z tego, że prawo Unii nie stoi na przeszkodzie temu, by przepisy państwa członkowskiego uzależniały dostęp do zawodu adwokata od posiadania wiedzy i kwalifikacji uznanych za niezbędne.
27 Jednakże państwa członkowskie powinny wykonywać swoje kompetencje w tej dziedzinie z poszanowaniem podstawowych swobód zagwarantowanych w traktacie FUE, a przyjęte w tym względzie przepisy krajowe nie mogą stanowić nieuzasadnionej przeszkody dla skutecznego wykonywania podstawowych swobód zagwarantowanych w art. 45 i 49 TFUE (zob. podobnie wyrok z dnia 10 grudnia 2009 r., Peśla, C‑345/08, EU:C:2009:771, pkt 35).
28 Trybunał orzekł, że osiągnięcie pełnej swobody przepływu osób nie byłoby możliwe, gdyby państwa członkowskie mogły odmawiać przyznania korzyści wynikających ze wspomnianych postanowień własnym obywatelom, którzy skorzystali z możliwości przewidzianych w prawie Unii, aby zdobyć kwalifikacje zawodowe w państwie członkowskim innym aniżeli państwo, którego obywatelstwo posiadają (zob. analogicznie wyrok z dnia 6 października 2015 r., Brouillard, C‑298/14, EU:C:2015:652, pkt 27).
29 Uwaga ta znajduje zastosowanie również wtedy, gdy obywatel państwa członkowskiego, który studiował i przebywał w innym państwie członkowskim, zdobył w państwie członkowskim innym niż to państwo doświadczenie zawodowe, na które zamierza się powołać w państwie członkowskim, w którym studiował i przebywał (zob. analogicznie wyrok z dnia 6 października 2015 r., Brouillard, C‑298/14, EU:C:2015:652, pkt 27).
30 Należy zatem stwierdzić, że art. 45 i 49 TFUE sprzeciwiają się co do zasady środkowi krajowemu dotyczącemu warunków uwzględnienia – w celu uzyskania dostępu do wykonywania zawodu adwokata – doświadczenia zawodowego uzyskanego w państwie członkowskim innym niż państwo członkowskie, które przyjęło ten środek, który to środek może zakłócać lub czynić mniej atrakcyjnym korzystanie przez obywateli Unii, w tym obywateli państwa członkowskiego, które przyjęło ten środek, z podstawowych swobód zagwarantowanych traktatem FUE.
31 Tymczasem, skoro, jak wskazano w pkt 22 niniejszego wyroku, przepisy francuskie uzależniają korzystanie ze ścieżki umożliwiającej uzyskanie dostępu do wykonywania zawodu adwokata, czy to w ramach stosunku pracy, czy w ramach samozatrudnienia, bez odbycia teoretycznego i praktycznego kształcenia prowadzonego przez regionalne ośrodki kształcenia zawodowego, a także bez posiadania świadectwa uzyskania kwalifikacji do wykonywania zawodu adwokata, od trzech kumulatywnych przesłanek, które zostały przypomniane we wspomnianym punkcie, stanowią one zatem środek mogący utrudniać lub czynić mniej atrakcyjnym korzystanie przez obywateli Unii, w tym obywateli państwa członkowskiego, które przyjęło ten środek, z podstawowych swobód zagwarantowanych traktatem FUE, takich jak swobody przewidziane w art. 45 i 49 TFUE.
32 Ograniczenie swobody przemieszczania się może być dopuszczone jedynie pod warunkiem, po pierwsze, że jest uzasadnione nadrzędnym względem interesu ogólnego, a po drugie, że jest zgodne z zasadą proporcjonalności, co oznacza, że musi być odpowiednie do zagwarantowania w sposób spójny i konsekwentny realizacji zamierzonego celu i nie wykraczać poza to, co jest niezbędne do jego osiągnięcia [zob. podobnie wyroki: z dnia 17 listopada 2009 r., Presidente del Consiglio dei Ministri, C‑169/08, EU:C:2009:709, pkt 42 i przytoczone tam orzecznictwo; z dnia 6 października 2020 r., Komisja/Węgry (Szkolnictwo wyższe), C‑66/18, EU:C:2020:792, pkt 178 i przytoczone tam orzecznictwo].
33 Conseil de l’ordre des avocats au barreau de Paris (rada izby adwokackiej w Paryżu, Francja) i bâtonnier de l’ordre des avocats au barreau de Paris (prezes izby adwokackiej w Paryżu, Francja), a także rząd francuski twierdzą w istocie, że środek krajowy będący przedmiotem postępowania głównego jest uzasadniony nadrzędnymi względami interesu ogólnego związanymi z ochroną odbiorców usług prawnych i prawidłowym sprawowaniem wymiaru sprawiedliwości. Rząd francuski zauważa w szczególności, że przesłanki przypomniane w pkt 22 niniejszego wyroku, od których przepisy francuskie uzależniają dostęp do zawodu adwokata w drodze odstępstwa od obowiązku posiadania świadectwa uzyskania kwalifikacji do wykonywania zawodu adwokata, są odpowiednie do zapewnienia realizacji celu, któremu służą, i są w tym celu niezbędne. Skoro bowiem same strony postępowania sądowego nie są w stanie zweryfikować jakości świadczonych usług, to do ustawodawcy należy zatem stworzenie warunków wysokiej jakości usług w celu zapewnienia im ochrony. Podobnie sądy, aby funkcjonować w sposób optymalny, powinny mieć w ramach sprawowania wymiaru sprawiedliwości do pomocy podmioty wiarygodne, wyszkolone i kompetentne.
34 W tym względzie należy zauważyć, po pierwsze, że ochrona konsumentów, występujących w szczególności w charakterze odbiorców usług prawnych świadczonych przez podmioty działające w ramach wymiaru sprawiedliwości, oraz po drugie, prawidłowe administrowanie wymiarem sprawiedliwości, są celami zaliczanymi do tych, które można uznać za nadrzędne względy interesu ogólnego, mogącymi uzasadniać ograniczenie zarówno swobodnego świadczenia usług (zob. wyrok z dnia 18 maja 2017 r., Lahorgue, C‑99/16, EU:C:2017:391, pkt 34), jak i, jak zauważył rzecznik generalny w pkt 66 opinii, swobodnego przepływu pracowników i swobody przedsiębiorczości (zob. podobnie wyroki: z dnia 12 lipca 1984 r., Klopp, 107/83, EU:C:1984:270, pkt 20; z dnia 19 lutego 2002 r., Wouters i in., C‑309/99, EU:C:2002:98, pkt 122).
35 Tymczasem warunki, na jakich przepisy francuskie zwalniają – w szczególności posiadaczy dyplomu magistra prawa lub tytułów czy dyplomów uznanych za równoważne dla celów wykonywania zawodu adwokata – z obowiązku posiadania świadectwa uzyskania kwalifikacji do wykonywania tego zawodu, a mianowicie wywodzenie się z francuskiej służby cywilnej, zatrudnienie we Francji w charakterze pracownika tej służby oraz praktykowanie prawa francuskiego, nie wydają się jako takie niewłaściwe do zagwarantowania realizacji celów zarówno ochrony odbiorców usług prawnych, jak i prawidłowego sprawowania wymiaru sprawiedliwości.
36 Jednakże, co się tyczy proporcjonalnego charakteru tych warunków, należy stwierdzić, że skoro mają one na celu zapewnienie, jak wynika z akt sprawy, którymi dysponuje Trybunał, że adwokat posiada zadowalającą znajomość prawa krajowego w celu zagwarantowania realizacji celów zarówno ochrony odbiorców usług prawnych, jak i prawidłowego sprawowania wymiaru sprawiedliwości, przesłanki, zgodnie z którymi kandydat powinien wywodzić się z francuskiej służby cywilnej i powinien być zatrudniony we Francji jako pracownik tej służby, wykraczają poza to, co jest konieczne do osiągnięcia tych celów. W niniejszym przypadku nie można wykluczyć a priori, że kandydat wywodzący się z innej niż francuska służby cywilnej, w szczególności służby cywilnej Unii, taki jak A. Onofrei, praktykował prawo francuskie poza terytorium francuskim w sposób pozwalający na zdobycie zadowalającej znajomości tego prawa, zwłaszcza jeśli – jak wynika z postanowienia odsyłającego – uregulowanie krajowe rozpatrywane w postępowaniu głównym nie wymaga, dla celów rozpatrzenia wniosku o zwolnienie z obowiązku odbycia kształcenia i posiadania dyplomu, znajomości przez kandydata żadnej dziedziny prawa krajowego konkretnie związanej z organizacją sądów krajowych lub z postępowaniem przed nimi.
37 W odniesieniu do przesłanki, zgodnie z którą kandydat powinien był praktykować prawo francuskie, należy zauważyć, że państwo członkowskie, określając wiedzę niezbędną do wykonywania zawodu adwokata, ma w każdym razie prawo wymagać zadowalającej znajomości prawa krajowego, ponieważ uprawnienie do wykonywania tego zawodu obejmuje możliwość udzielania porad lub pomocy związanej z prawem krajowym (zob. analogicznie wyrok z dnia 10 grudnia 2009 r., Peśla, C‑345/08, EU:C:2009:771, pkt 46; podobnie wyrok z dnia 22 grudnia 2010 r., Koller, C‑118/09, EU:C:2010:805, pkt 39).
38 Ustawodawca francuski mógł zatem samodzielnie określić swoje standardy jakości w tej dziedzinie, a tym samym uznać, że zadowalająca znajomość prawa francuskiego, dająca prawo wykonywania zawodu adwokata, mogła zostać nabyta poprzez praktykowanie tego prawa przez okres co najmniej ośmiu lat.
39 W tym kontekście środka, który wyklucza możliwość nabycia zadowalającej znajomości prawa francuskiego, dającej prawo do wykonywania zawodu adwokata, poprzez praktykowanie samego prawa Unii, nie można uznać za nieproporcjonalny w stosunku do celów wymienionych w pkt 35 niniejszego wyroku, o ile nie wyklucza on uwzględnienia znaczenia dziedzin, w których zainteresowany pracował w ramach administracji publicznej innej niż francuska.
40 W szczególności, jak zauważył rzecznik generalny w pkt 77 i 78 opinii, w ramach swojej działalności w instytucji europejskiej urzędnik lub pracownik może zostać przydzielony do wykonywania obowiązków ściśle związanych z prawem krajowym państw członkowskich.
41 Niemniej jednak należy podkreślić, że skuteczność (effet utile) art. 45 i 49 TFUE nie wymaga, by dostęp do działalności zawodowej w państwie członkowskim był poddany mniejszym wymogom aniżeli wymogi stosowane wobec osób, które nie skorzystały ze swobód przepływu (zob. podobnie wyrok z dnia 10 grudnia 2009 r., Peśla, C‑345/08, EU:C:2009:771, pkt 50).
42 W świetle całości powyższych rozważań na przedstawione pytania należy odpowiedzieć, iż art. 45 i 49 TFUE należy interpretować w ten sposób, że:
– stoją one na przeszkodzie uregulowaniom krajowym zastrzegającym możliwość korzystania ze zwolnienia z obowiązku spełnienia przesłanek dotyczących odbycia kształcenia zawodowego i posiadania świadectwa uzyskania kwalifikacji do wykonywania zawodu adwokata (przewidzianych co do zasady na potrzeby uzyskania dostępu do wykonywania zawodu adwokata) dla niektórych urzędników służby cywilnej państwa członkowskiego, którzy, posiadając ten status, wykonywali w tym państwie członkowskim działalność w administracji, służbie publicznej lub organizacji międzynarodowej, i odmawiającym możliwości korzystania z tego zwolnienia urzędnikom, pracownikom lub byłym pracownikom służby cywilnej Unii Europejskiej, którzy, posiadając ten status, wykonywali działalność w instytucji europejskiej poza terytorium francuskim.
– nie stoją one na przeszkodzie uregulowaniu krajowemu uzależniającemu możliwość skorzystania z takiego zwolnienia od spełnienia przez zainteresowanego warunku polegającego na wykonywaniu przez niego czynności związanych ze świadczeniem pomocy prawnej w dziedzinie prawa krajowego i wyłączającemu możliwość skorzystania z tego zwolnienia przez urzędników, pracowników lub byłych pracowników służby cywilnej Unii Europejskiej, którzy, posiadając ten status, wykonywali czynności związane ze świadczeniem pomocy prawnej w zakresie jednej lub kilku dziedzin prawa Unii, o ile nie wyklucza ono uwzględnienia czynności związanych ze świadczeniem pomocy prawnej obejmujących praktykowanie prawa krajowego.
W przedmiocie kosztów
43 Dla stron w postępowaniu głównym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed sądem odsyłającym, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż koszty stron w postępowaniu głównym, nie podlegają zwrotowi.
Z powyższych względów Trybunał (pierwsza izba) orzeka, co następuje:
Artykuły 45 i 49 TFUE należy interpretować w ten sposób, że:
– stoją one na przeszkodzie uregulowaniom krajowym zastrzegającym możliwość korzystania ze zwolnienia z obowiązku spełnienia przesłanek dotyczących odbycia kształcenia zawodowego i posiadania świadectwa uzyskania kwalifikacji do wykonywania zawodu adwokata (przewidzianych co do zasady na potrzeby uzyskania dostępu do wykonywania zawodu adwokata) dla niektórych urzędników służby cywilnej państwa członkowskiego, którzy, posiadając ten status, wykonywali w tym państwie członkowskim działalność w administracji, służbie publicznej lub organizacji międzynarodowej, i odmawiającym możliwości korzystania z tego zwolnienia urzędnikom, pracownikom lub byłym pracownikom służby cywilnej Unii Europejskiej, którzy, posiadając ten status, wykonywali działalność w instytucji europejskiej poza terytorium francuskim;
– nie stoją one na przeszkodzie uregulowaniu krajowemu uzależniającemu możliwość skorzystania z takiego zwolnienia od spełnienia przez zainteresowanego warunku polegającego na wykonywaniu przez niego czynności związanych ze świadczeniem pomocy prawnej w dziedzinie prawa krajowego i wyłączającemu możliwość skorzystania z tego zwolnienia przez urzędników, pracowników lub byłych pracowników służby cywilnej Unii Europejskiej, którzy, posiadając ten status, wykonywali czynności związane ze świadczeniem pomocy prawnej w zakresie jednej lub kilku dziedzin prawa Unii, o ile nie wyklucza ono uwzględnienia czynności związanych ze świadczeniem pomocy prawnej obejmujących praktykowanie prawa krajowego.
Podpisy