Lieta T‑364/20
Dānijas Karaliste
pret
Eiropas Komisiju
Vispārējās tiesas (piektā palāta paplašinātā sastāvā) 2024. gada 28. februāra spriedums
Valsts atbalsts – Valsts finansējums Fēmarnbelta fiksētajam dzelzceļa‑autoceļa savienojumam – Dānijas par labu Femern piešķirtais atbalsts – Lēmums, ar kuru atbalsts atzīts par saderīgu ar iekšējo tirgu – Atcelšanas prasība – Nodalāmība – Pieņemamība – Jēdziens “uzņēmums” – Jēdziens “saimnieciska darbība” – Fiksētā dzelzceļa‑autoceļa savienojuma būvniecības un ekspluatācijas darbības – Ietekme uz tirdzniecību starp dalībvalstīm un konkurences izkropļošana
1. Atcelšanas prasība – Priekšmets – Daļēja atcelšana – Nosacījums – Apstrīdēto noteikumu nodalāmība – Komisijas lēmums, ar kuru pasākums ir kvalificēts par valsts atbalstu un atzīts par saderīgu ar iekšējo tirgu – Pasākuma kvalifikācijas par valsts atbalstu nodalāms raksturs
(LESD 263. pants)
(skat. 34.–37. punktu)
2. Konkurence – Savienības tiesību normas – Adresāti – Uzņēmumi – Jēdziens – Saimnieciskās darbības veikšana – Jēdziens – Darbības, kas ir saistītas ar valsts varas prerogatīvu īstenošanu – Izslēgšana – Vērtējuma kritēriji – Darbības, kas ar savu būtību, mērķi un piemērojamiem noteikumiem ir saistītas ar valsts galvenajām funkcijām – Pierādīšanas pienākuma sadale
(LESD 107. panta 1. punkts)
(skat. 50.–57. un 95.–103. punktu)
3. Konkurence – Savienības tiesību normas – Adresāti – Uzņēmumi – Jēdziens – Saimnieciskās darbības veikšana – Jēdziens – Fiksēta dzelzceļa‑autoceļa savienojuma būvniecība un ekspluatācija, ko veic valsts uzņēmums – Valsts varas prerogatīvu īstenošanas neesamība – Iekļaušana – Valsts uzņēmums, attiecībā uz ko valsts iestādes īsteno stingru uzraudzību un kam ir jāievēro noteikti publisko tiesību pienākumi – Fiksēta savienojuma būvniecība un ekspluatācija, lai nodrošinātu starptautiska nolīguma īstenošanu – Attiecīgās darbības nozares liberalizācijas neesamība – Apstākļi, kas neļauj secināt, ka publisks uzņēmums īsteno valsts varas prerogatīvas
(LESD 107. panta 1. punkts)
(skat. 75.–86. punktu)
4. Konkurence – Savienības tiesību normas – Adresāti – Uzņēmumi – Jēdziens – Saimnieciskās darbības veikšana – Vērtējuma kritēriji – Subjekts, kas piedāvā tirgū preces vai pakalpojumus, konkurējot ar tirgus dalībniekiem, kuru mērķis ir peļņas gūšana – Pret atlīdzību sniegti pakalpojumi
(LESD 107. panta 1. punkts)
(skat. 126.–139. un 145.–153. punktu)
5. Konkurence – Savienības tiesību normas – Adresāti – Uzņēmumi – Jēdziens – Saimnieciskās darbības veikšana – Mērķa maksimāli palielināt peļņu neesamība un pienākums atkārtoti ieguldīt peļņu – Darbība, ko pārrauga kompetentās iestādes – Ietekmes neesamība
(LESD 107. panta 1. punkts)
(skat. 154.–160. punktu)
6. Iestāžu akti – Pamatojums – Pienākums – Apjoms – Komisijas lēmums valsts atbalsta jomā – Lēmums, ar kuru konstatēts transporta infrastruktūras būvniecības un ekspluatācijas darbību nenodalāmais raksturs – Pietiekams pamatojums
(LESD 107. panta 1. punkts un 296. pants)
(skat. 169.–174. punktu)
7. Konkurence – Savienības tiesību normas – Adresāti – Uzņēmumi – Jēdziens – Saimnieciskās darbības veikšana – Jēdziens – Fiksēta dzelzceļa‑autoceļa savienojuma būvniecība, ko veic valsts uzņēmums – Fiksētā savienojuma būvniecība, kas ir nenodalāmi saistīta ar valsts uzņēmuma veiktu tā ekonomisko izmantošanu konkurencei atvērtā tirgū – Iekļaušana – Ekonomiskās izmantošanas, ko valsts uzņēmums veic būvniecības posmā, neesamība – Valsts uzņēmums, kam ir ekskluzīvas tiesības uz fiksētā savienojuma būvniecību un ekspluatāciju – Ietekmes neesamība
(LESD 107. panta 1. punkts)
(skat. 185.–202. punktu)
8. Valsts atbalsts – Ietekme uz tirdzniecību starp dalībvalstīm – Konkurences apdraudējums – Vērtējuma kritēriji – Atbalsts, kas var ietekmēt minēto tirdzniecību un izkropļot konkurenci – Jēdziens – Finansējums, kas piešķirts valsts uzņēmumam fiksētā dzelzceļa‑autoceļa savienojuma starp Dāniju un Vāciju būvniecībai un ekspluatācijai – Iekļaušana
(LESD 107. panta 1. punkts)
(skat. 213.–221. punktu)
Rezumējums
Vispārējā tiesa noraida daļējas atcelšanas prasību, ko Dānijas Karaliste ir cēlusi par Komisijas 2020. gada 20. marta lēmumu (1), ar kuru tā ir konstatējusi, ka atbalsta pasākumi, ko Dānija ir piešķīrusi valsts uzņēmumam Femern A/S Fēmarnbelta jūras šauruma fiksētā savienojuma starp Dāniju un Vāciju projekta plānošanai, būvniecībai un ekspluatācijai, ir valsts atbalsts, kas ir saderīgs ar iekšējo tirgu. Šādi rīkojoties, Vispārējā tiesa sniedz precizējumus par jēdzienu “saimnieciska rakstura darbība”, uz kuru attiecas Savienības konkurences tiesības.
2008. gadā Dānija un Vācija parakstīja Līgumu par fiksētā savienojuma pār Fēmarnbeltu, ko veido, pirmkārt, dzelzceļa un autoceļa tunelis, kas iegremdēts Baltijas jūrā starp Dāniju un Vāciju (turpmāk tekstā – “fiksētais savienojums”), un, otrkārt, autoceļu un dzelzceļa savienojumi Dānijas iekšzemē, projektu.
Dānijas valsts uzņēmumam Femern tika uzticēta fiksētā savienojuma finansēšana, būvniecība un ekspluatācija. Tā kā Femern saņēma kapitāla iepludināšanu, valsts garantētos aizdevumus, kā arī Dānijas piešķirtos aizdevumus, šis uzņēmums, sākot no fiksētā savienojuma darbības uzsākšanas, iekasēs lietotāju nodevas, lai atmaksātu savu parādu.
2014. gada beigās Dānijas iestādes paziņoja Komisijai Fēmarnbelta fiksētā savienojuma projekta finansēšanas modeli. Neuzsākot formālu izmeklēšanas procedūru, Komisija nolēma necelt iebildumus pret Dānijas iestāžu paziņotajiem pasākumiem (2).
Ar 2018. gada 13. decembra spriedumiem (3) Vispārējā tiesa daļēji atcēla šo lēmumu. Attiecībā uz Femern piešķirto valsts finansējumu Vispārējā tiesa nosprieda, ka Komisija nav izpildījusi tai ar LESD 108. panta 3. punktu noteikto pienākumu uzsākt formālu izmeklēšanas procedūru nopietnu grūtību dēļ.
Pēc šiem spriedumiem uzsākusi formālu izmeklēšanas procedūru, Komisija ar 2020. gada 20. marta lēmumu uzskatīja, ka pasākumi, ko veido kapitāla iepludināšana un valsts aizdevumu un valsts garantiju kopums un kas piešķirti Femern fiksētā savienojuma plānošanai, būvniecībai un ekspluatācijai, ir uzskatāmi par valsts atbalstu, kas ir saderīgs ar iekšējo tirgu, pamatojoties uz LESD 107. panta 3. punkta b) apakšpunktu (4).
Dānija vērsās Vispārējā tiesā ar prasību atcelt šo lēmumu, ciktāl Femern piešķirtais valsts finansējums ar to ir atzīts par valsts atbalstu LESD 107. panta 1. punkta izpratnē.
Vispārējās tiesas vērtējums
Pirmām kārtām, Vispārējā tiesa noraida Dānijas argumentāciju, saskaņā ar kuru Komisija esot pieļāvusi tiesību kļūdu, Femern darbībām piemērojot Savienības konkurences tiesību normas, lai gan tās darbības esot saistītas ar valsts varas prerogatīvu īstenošanu.
Saskaņā ar judikatūru darbībām, kuras ir attiecināmas uz valsts varu vai kuras ir saistītas ar valsts varas prerogatīvu īstenošanu, nav saimnieciska rakstura, kas pamatotu LESD paredzēto konkurences tiesību normu piemērošanu.
Šajā sakarā Vispārējā tiesa vispirms konstatē, ka Komisija nav pieļāvusi tiesību kļūdu, apstrīdētajā lēmumā uzskatot, ka subjekts īsteno valsts varas prerogatīvas, ja tā darbība pēc savas būtības, mērķa un piemērojamiem noteikumiem ir saistīta ar valsts galvenajām funkcijām.
Precizējusi minēto, Vispārējā tiesa norāda, ka informācija, ko Dānijas iestādes iesniegušas Komisijai formālās izmeklēšanas procedūras gaitā, nav veidojusi tādus pierādījumus, kuri, skatīti atsevišķi vai kopumā, būtu varējuši likt konstatēt, ka fiksētā savienojuma būvniecība un ekspluatācija, ko veic Femern, ir saistīta ar valsts varas prerogatīvu īstenošanu.
Konkrētāk, tas, ka Femern ir pakļauta stingrai valsts iestāžu kontrolei un ka tai ir jāievēro noteikti publisko tiesību pienākumi, kas ir piemērojami valsts pārvaldes iestādēm, nav pietiekams, lai secinātu, ka tās darbības ir saistītas ar valsts varas prerogatīvu īstenošanu. Turklāt, lai gan Femern darbības ir vērstas uz to, lai nodrošinātu starptautiska nolīguma izpildi, tomēr Fēmarnbelta līgumā nav nevienas tiesību normas, kas ļautu konstatēt, ka fiksētā savienojuma būvniecības un ekspluatācijas darbības pašas par sevi ir saistītas ar šādu prerogatīvu īstenošanu. Pie tam darbības nozares liberalizācijas neesamība nav norāde, kas ļautu secināt, ka – principā – darbība ir saistīta ar valsts varas prerogatīvu īstenošanu.
Turklāt Komisijai nevar pārmest, ka tā nav detalizēti pārbaudījusi, vai Femern kā ceļu pārvaldes iestādei un kā dzelzceļa infrastruktūras pārvaldītājai deleģētās funkcijas, kā arī tās, kas attiecas uz fiksētā savienojuma drošības plānu sagatavošanu, ir saistītas ar valsts varas prerogatīvu īstenošanu, jo Dānija nebija tieši atsaukusies uz šo argumentu formālās izmeklēšanas procedūras laikā.
Otrām kārtām, Vispārējā tiesa noraida dažādus iebildumus attiecībā uz to, ka Komisija esot pieļāvusi kļūdu vērtējumā, uzskatot, ka fiksētā savienojuma ekspluatācija ir saimnieciska darbība, kurai ir piemērojamas Savienības konkurences tiesības.
Saskaņā ar pastāvīgo judikatūru Savienības konkurences tiesību normu piemērošanas nolūkā uzņēmums ir ikviens subjekts, kas veic saimniecisku darbību, un saimnieciska darbība ir visu veidu darbība, saskaņā ar kuru attiecīgajā tirgū tiek piedāvātas preces vai pakalpojumi. Lai noteiktu, vai subjekts veic saimniecisku darbību, Komisijai tātad ir jāpierāda, ka subjekts piedāvā preces vai pakalpojumus tirgū, konkurējot ar tirgus dalībniekiem, kuru mērķis ir peļņas gūšana.
Ņemot vērā šo judikatūru, Vispārējā tiesa vispirms noraida Dānijas izteikto kritiku par apstrīdētajā lēmumā izdarīto konstatējumu, saskaņā ar kuru pakalpojumi, kurus Femern piedāvās pēc fiksētā savienojuma nodošanas ekspluatācijā, tieši konkurēs ar tiem, ko piedāvā privāts prāmju operators, kurš peļņas gūšanas nolūkā jau darbojas Fēmarnbelta jūras šaurumā. Proti, pat ja Femern un šis privātais prāmju operators piedāvā pakalpojumus, kuru iezīmes noteiktos aspektos ir atšķirīgas, tie darbojas vienā un tajā pašā tirgū, proti, transporta pakalpojumu Fēmarnbelta šķērsošanai tirgū, kurā patērētājiem būs izvēle starp prāmju operatora piedāvātajiem pakalpojumiem un Femern fiksētā savienojuma ekspluatācijas ietvaros piedāvātajiem pakalpojumiem. Turklāt Komisija ir arī identificējusi transporta pakalpojumu tirgu citos savienojumos, kas piedāvā alternatīvu Fēmarnbelta šķērsošanai.
Turpinot, Vispārējā tiesa norāda, ka Komisija nav pieļāvusi kļūdu vērtējumā, uzskatot, ka fiksētā savienojuma maksas raksturs ir būtisks apstāklis, lai šī savienojuma ekspluatāciju kvalificētu kā saimniecisku darbību. Proti, ja, kā tas ir šajā lietā, dalībvalsts nolemj paredzēt nosacījumu, ka piekļuve infrastruktūrai ir atkarīga no nodevas samaksas, lai gūtu ieņēmumus, kuri tostarp ir paredzēti šīs infrastruktūras plānošanas un būvniecības finansēšanai uzņemtā parāda atmaksai, ir uzskatāms, ka šī infrastruktūra tiek saimnieciski izmantota.
Visbeidzot, Vispārējā tiesa apstiprina Komisijas secinājumu, ka fiksētā savienojuma būvniecībai ir saimniecisks raksturs, jo tā ir nenodalāmi saistīta ar šīs infrastruktūras ekonomisko izmantošanu.
Šajā ziņā Vispārējā tiesa atgādina, ka transporta infrastruktūras komerciālā izmantošana un tās būvniecība, lai veiktu šādu komerciālo izmantošanu, var būt saimnieciska darbība. Šajā kontekstā it īpaši ir nospriests (5), ka Komisija ir varējusi pamatoti izdarīt secinājumu par komerciālas lidostas ekspluatācijas darbības un šīs lidostas jauna skrejceļa būvniecības darbības nenodalāmo raksturu, ņemot vērā, ka lidostas nodokļi ir galvenais ienākumu avots šī jaunā skrejceļa finansēšanai un ka šī jaunā skrejceļa ekspluatācija ir daļa no lidostas saimnieciskās darbības. Šajos spriedumos noteiktie principi nevar tikt ierobežoti tikai ar iepriekš pastāvošas transporta infrastruktūras, kas tiek saimnieciski izmantota, paplašināšanas gadījumu, bet var attiekties arī uz tādas jaunas infrastruktūras būvniecību, kura ir paredzēta saimnieciskai izmantošanai nākotnē, kāda tiek aplūkota šajā lietā.
Attiecībā uz Dānijas argumentu, saskaņā ar kuru būtībā Femern būvniecības posmā nedarbojoties nevienā tirgū, Vispārējā tiesa uzsver, ka ieņēmumus no fiksētā savienojuma ekspluatācijas Femern it īpaši izmantos, lai atmaksātu aizdevumus, kurus tā ir uzņēmusies fiksētā savienojuma plānošanas un būvniecības vajadzībām. Ja būvniecības darbība tiktu uzskatīta par nodalāmu no ekspluatācijas un līdz ar to par darbību, kam nav saimnieciska rakstura, fiksētā savienojuma būvniecībai saskaņā ar izdevīgākiem nosacījumiem saņemtais finansējums nevarētu tikt kvalificēts kā valsts atbalsts. No tā izrietētu, ka fiksētā savienojuma ekspluatācijas stadijā Femern būtu iespēja izmantot subsidētu infrastruktūru un tas tai sniegtu ekonomisku priekšrocību, kuru tā nebūtu guvusi parastos tirgus apstākļos. Tādējādi Vispārējā tiesa secina, ka valsts atbalsta noteikumu lietderīgajai iedarbībai ir pretrunā arī tas, ka fiksētā savienojuma būvniecības un ekspluatācijas darbības tiktu nodalītas, pamatojoties uz to, ka šī savienojuma nodošana ekspluatācijā notiks tikai pēc tā būvniecības pabeigšanas.
Turklāt tas, ka Dānijas likumā fiksētā savienojuma būvniecība un ekspluatācija ir uzticēta tikai Femern, arī neliedz kvalificēt šīs darbības kā saimniecisku darbību, jo fiksētā savienojuma izmantošana ietvers transporta pakalpojumu sniegšanu liberalizētā un konkurencei atvērtā tirgū. Proti, pretējā gadījumā pietiktu ar to, ka dalībvalsts piešķir ekskluzīvas tiesības subjektam, kas ir aicināts piedāvāt pakalpojumus liberalizētā tirgū, lai apietu konkurences noteikumu piemērošanu.
Ņemot vērā visus šos apsvērumus, Vispārējā tiesa noraida prasību daļēji atcelt apstrīdēto lēmumu.