CONCLUSIONES DE LA ABOGADO GENERAL
SRA. JULIANE KOKOTT
presentadas el 25 de enero de 2018 (1)
Asunto C‑671/16
Inter‑Environnement Bruxelles ASBL,
Groupe d’Animation du Quartier Européen de la Ville de Bruxelles ASBL,
Association du Quartier Léopold ASBL,
Brusselse Raad voor het Leefmilieu ASBL,
Pierre Picard,
David Weytsman
contra
Région de Bruxelles-Capitale
[Petición de decisión prejudicial planteada por el Conseil d’État (Consejo de Estado, actuando como Tribunal Supremo de lo Contencioso‑Administrativo, Bélgica)]
«Procedimiento prejudicial — Medio ambiente — Directiva 2001/42/CE — Evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente — Planes y programas — Definición — Reglamento regional de urbanismo zonal»
I. Introducción
1. El doble concepto de «planes y programas» es de capital importancia para determinar el ámbito de aplicación de la Directiva relativa a la evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente (2) (en lo sucesivo, «Directiva EME»; EME significa «evaluación medioambiental estratégica»). Si bien el Tribunal de Justicia ha precisado recientemente la interpretación de este concepto, (3) en relación con este tema siguen existiendo cuestiones que requieren una respuesta, como demuestra el asunto Thybaut y otros (C‑160/17), en el que hoy también presento mis conclusiones.
2. El presente asunto tiene por objeto un reglamento regional de urbanismo zonal que contiene determinadas disposiciones para la ejecución de proyectos de construcción en el distrito europeo de Bruselas (Bélgica). Hay que señalar que Bélgica, en especial, utiliza el presente procedimiento para insistir en que las normas generales de carácter legislativo se excluyan del ámbito de aplicación de la Directiva EME.
II. Marco jurídico
A. Derecho de la Unión
3. Los objetivos de la Directiva EME resultan, en especial, de su artículo 1:
«La presente Directiva tiene por objeto conseguir un elevado nivel de protección del medio ambiente y contribuir a la integración de aspectos medioambientales en la preparación y adopción de planes y programas con el fin de promover un desarrollo sostenible, garantizando la realización, de conformidad con las disposiciones de la presente Directiva, de una evaluación medioambiental de determinados planes y programas que puedan tener efectos significativos en el medio ambiente.»
4. En el artículo 2, letra a), de la Directiva EME, se definen los planes y programas:
«A efectos de la presente Directiva se entenderá por:
a) planes y programas: los planes y programas, incluidos los cofinanciados por la Comunidad Europea, así como cualquier modificación de los mismos:
– cuya elaboración o adopción, o ambas, incumban a una autoridad nacional, regional o local, o que estén siendo elaborados por una autoridad para su adopción, mediante un procedimiento legislativo, por parte de un Parlamento o Gobierno, y
– que sean exigidos por disposiciones legales, reglamentarias o administrativas.»
5. Para el litigio principal reviste especial interés la obligación de realizar una evaluación medioambiental estratégica, con arreglo al artículo 3, apartado 2, letra a):
«Salvo lo dispuesto en el apartado 3, serán objeto de evaluación medioambiental todos los planes y programas:
a) que se elaboren con respecto a la agricultura, la silvicultura, la pesca, la energía, la industria, el transporte, la gestión de residuos, la gestión de recursos hídricos, las telecomunicaciones, el turismo, la ordenación del territorio urbano y rural o la utilización del suelo y que establezcan el marco para la autorización en el futuro de proyectos enumerados en los anexos I y II de la Directiva [2011/92/UE] (4) […]».
B. Derecho nacional
6. Los artículos 88 y 89 del Code bruxellois de l’aménagement du territoire (Código Bruselense de Ordenación del Territorio) regulan el objeto y la aprobación de los reglamentos de urbanismo.
III. Hechos y petición de decisión prejudicial
7. La petición de decisión prejudicial tiene su origen en una demanda de Inter‑Environnement Bruxelles y otros contra el arrêté du Gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale du 12 décembre 2013 approuvant le règlement régional d'urbanisme zoné et la composition du dossier de demande de certificat et de permis d'urbanisme pour le périmètre de la rue de la Loi et ses abords (Decreto del Gobierno de la Región de Bruselas-Capital, de 12 de diciembre de 2013, por el que se aprueba el reglamento regional de urbanismo zonal y la composición del expediente de solicitud de certificado urbanístico y de licencia urbanística para el perímetro de la rue de la Loi y sus inmediaciones).
8. Los reglamentos regionales de urbanismo denominados «zonales» establecen, en esencia, con respecto a un distrito determinado (una zona), normas aplicables a las construcciones (altura, dimensión, alineación, espacio construido, tejados, antenas), a los espacios libres de construcción (superficies mínimas, ordenación) y a los espacios abiertos (públicos). Estas normas sustituyen, respecto al distrito de que se trate, a las normas generales que figuran en el reglamento regional de urbanismo (de base).
9. El 12 de diciembre de 2013, el citado Gobierno adoptó el reglamento ahora impugnado.
10. Ese mismo día, dicho Gobierno adoptó igualmente un decreto relativo a la ejecución, mediante un plan particular de uso del suelo, del proyecto de trazado urbano de la rue de la Loi y sus inmediaciones en el distrito europeo. Este distribuye, en particular, los usos entre edificios de viviendas, edificios de oficinas, comercios, establecimientos de hostelería e instalaciones comunitarias o de servicio público. Asimismo, prevé los modos de desplazamiento, el aparcamiento y el acceso al lugar. Dicho decreto fue objeto de un recurso de anulación, que fue desestimado mediante sentencia del Conseil d’État (Consejo de Estado, actuando como Tribunal Supremo de lo Contencioso‑Administrativo, Bélgica) de 14 de diciembre de 2016.
11. En el presente asunto, el Conseil d’État (Consejo de Estado) plantea la siguiente cuestión prejudicial al Tribunal de Justicia:
«¿Debe interpretarse el artículo 2, letra a), de la [Directiva EME] en el sentido de que engloba en el concepto de “planes y programas” un reglamento de urbanismo adoptado por una autoridad regional:
– que incluye una cartografía que establece su perímetro de aplicación, limitado a un solo distrito, y que delimita en dicho perímetro distintos sectores a los que se aplican normas diferentes respecto a la [ubicación] y altura de las construcciones;
– que prevé asimismo disposiciones específicas de ordenación para zonas situadas en las inmediaciones de los edificios, así como indicaciones precisas sobre la aplicación espacial de determinadas normas que el propio reglamento establece tomando en consideración las calles, líneas rectas trazadas perpendicularmente a esas calles y determinadas distancias respecto al trazado de tales calles;
– que persigue un objetivo de transformación del distrito en cuestión, y
– que establece normas de composición de los expedientes de solicitud de autorización urbanística sujetas a una evaluación medioambiental en ese distrito?»
12. En la fase escrita del procedimiento, han intervenido Inter‑Environnement Bruxelles y otros, el Reino de Bélgica y la República Checa, y la Comisión Europea. A excepción de la República Checa, las partes citadas y el Reino de Dinamarca intervinieron en la vista oral, celebrada el 30 de noviembre de 2017, que tuvo por objeto tanto el presente procedimiento como el asunto Thybaut y otros (C‑160/17).
IV. Apreciación jurídica
13. El Conseil d’État (Consejo de Estado) desea saber si el reglamento regional de urbanismo zonal controvertido puede ser considerado un plan o un programa en el sentido del artículo 2, letra a), de la Directiva EME.
14. Para determinarlo, procede analizar primero brevemente la «definición» de planes y programas contenida en el artículo 2, letra a), de la Directiva EME y, posteriormente, la interpretación que de este doble concepto hace el Tribunal de Justicia. Basándose en lo anterior, se ofrecerán indicaciones para analizar si el reglamento de urbanismo controvertido puede ser considerado un plan o un programa. Por último, se examinarán las objeciones que Bélgica, en especial, plantea a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia.
A. Sobre la definición del artículo 2, letra a), de la Directiva EME
15. Según el artículo 2, letra a), de la Directiva EME, se entiende por «planes y programas»los planes y programas, así como cualquier modificación de los mismos, en primer lugar, cuya elaboración o adopción, o ambas, incumban a una autoridad nacional, regional o local, o que estén siendo elaborados por una autoridad para su adopción, mediante un procedimiento legislativo, por parte de un Parlamento o Gobierno, y, en segundo lugar, que sean exigidos por disposiciones legales, reglamentarias o administrativas.
16. Es indudable que en el presente asunto se cumplen ambos requisitos. El reglamento de urbanismo fue adoptado por una autoridad regional, en concreto, el Gobierno de la Región de Bruselas-Capital. Por lo que respecta al segundo requisito, si bien la petición de decisión prejudicial no contiene información alguna sobre la necesidad de adoptar un reglamento de urbanismo, en este sentido basta con que una medida se inscriba en un marco de disposiciones legales o reglamentarias nacionales, las cuales determinarán las autoridades competentes para adoptar dicha medida y el procedimiento de elaboración de esta. (5) Los artículos 88 y 89 del Código Bruselense de Ordenación del Territorio, reproducidos en la petición de decisión prejudicial, contienen las correspondientes normas sobre reglamentos de urbanismo.
17. En consecuencia, el reglamento de urbanismo controvertido cumple los requisitos del artículo 2, letra a), de la Directiva EME.
B. Sobre la interpretación del doble concepto de «planes y programas» a la luz de la sentencia D’Oultremont y otros
18. En realidad, el Conseil d’État (Consejo de Estado) no se centra en el artículo 2, letra a), de la Directiva EME, sino en la cuestión de si existen otras características que sean pertinentes para determinar si una medida como el reglamento de urbanismo zonal controvertido es un plan o un programa.
19. El punto de partida para dar respuesta a esta cuestión es que la evaluación de impacto medioambiental constituye, tal y como señala el considerando 4 de la Directiva EME, un instrumento importante para la integración de aspectos medioambientales en la preparación y adopción de algunos planes y programas. (6) Además, la delimitación del doble concepto de «planes y programas» respecto de otras medidas no comprendidas en el ámbito de aplicación material de la Directiva debe orientarse por el objetivo específico, establecido en el artículo 1 de esta Directiva, de que los planes y programas que puedan tener efectos significativos en el medio ambiente se sometan a una evaluación medioambiental. (7) Por consiguiente, habida cuenta de la finalidad de dicha Directiva, consistente en garantizar un elevado nivel de protección del medio ambiente, las disposiciones que delimitan su ámbito de aplicación, y concretamente las que contienen las definiciones de los actos a los que se refiere la misma Directiva, deben ser objeto de una interpretación amplia. (8)
20. La anterior jurisprudencia se refería esencialmente a los planes y programas para los que se requería una evaluación medioambiental en virtud del artículo 3, apartado 2, letra a), de la Directiva EME. Según este artículo, serán objeto de evaluación medioambiental todos los planes y programas que se elaboren con respecto a la agricultura, la silvicultura, la pesca, la energía, la industria, el transporte, la gestión de residuos, la gestión de recursos hídricos, las telecomunicaciones, el turismo, la ordenación del territorio urbano y rural o la utilización del suelo y que establezcan el marco para la autorización en el futuro de los proyectos enumerados en los anexos I y II de la Directiva EIA. Además, los planes y programas no sometidos a la Directiva EIA pueden requerir una evaluación medioambiental, conforme al artículo 3, apartado 4, de la Directiva EME. (9)
21. El establecimiento de un marco para las decisiones futuras suele producirse en el supuesto de medidas que forman parte de una jerarquía normativa. En este sentido, cuanto más cerca se está de la decisión final sobre el caso concreto, por ejemplo, una licencia urbanística, mayor es el nivel de concreción de las especificaciones que se establecen. Al mismo tiempo, a la hora de decidir sobre el caso concreto, los posibles márgenes de apreciación suelen estar ya delimitados por normas de rango superior, por ejemplo, en el caso de una licencia urbanística, por normas sobre la posible edificabilidad o el uso de determinadas superficies. En esta estructura jerárquica, la Directiva EME garantiza que las disposiciones que puedan tener efectos significativos en el medio ambiente solo se adopten una vez se hayan evaluado dichos efectos. (10)
22. Precisamente a la luz de lo anterior ha de considerarse la sentencia del Tribunal de Justicia en el asunto D’Oultremont y otros. Según esta, el doble concepto de «planes y programas» comprende «cualquier acto que establezca, definiendo reglas y procedimientos de control aplicables al sector de que se trate, un conjunto significativo de criterios y condiciones para la autorización y la ejecución de uno o de varios proyectos que puedan tener efectos significativos en el medio ambiente». (11)
23. Por un lado, esta interpretación del doble concepto de «planes y programas» que contiene la sentencia D’Oultremont y otros garantiza, en el seno de una jerarquía normativa, la evaluación medioambiental de aquellas especificaciones que puedan tener efectos significativos en el medio ambiente. Por otro lado, evita, en el sentido de una norma de minimis, que criterios o condiciones fijados de forma aislada impongan una evaluación medioambiental.
24. A este respecto, Dinamarca destaca que un conjunto significativo de criterios y condiciones supone un gran número de disposiciones que, además, deben tener una determinada importancia.
25. Sin embargo, una aproximación cuantitativa basada en el número de disposiciones no me convence, puesto que, como ya ha declarado el Tribunal de Justicia, conviene atajar posibles estrategias para eludir las obligaciones establecidas por la Directiva EME, que podrían dar lugar a una fragmentación de las medidas, reduciendo de este modo el efecto útil de esta Directiva. (12)
26. Por lo tanto, la concretización del criterio «conjunto significativo» debería efectuarse de forma cualitativa,a la luz del objetivo establecido en particular en el artículo 1 de la Directiva EME de que los planes y programas que puedan tener efectos significativos en el medio ambiente se sometan a una evaluación medioambiental. (13)
27. Por consiguiente, cabe considerar que los criterios y condiciones fijados para la autorización y ejecución de proyectos que puedan tener efectos significativos en el medio ambiente constituyen un conjunto significativo y, por ende, un plan o un programa, cuando los efectos de los proyectos en el medio ambiente resulten precisamente de dichos criterios y condiciones. En cambio, si los criterios y condiciones no tienen efectos significativos en el medio ambiente no estamos en presencia de un conjunto significativo y, por ello, tampoco de un plan o un programa.
28. En consecuencia, para determinar si existe un plan o un programa en el sentido del artículo 2, letra a), de la Directiva EME, es preciso examinar si las disposiciones de la medida de que se trate pueden tener efectos significativos en el medio ambiente.
C. Sobre la aplicación de los criterios a los «planes y programas»
29. En el litigio principal, corresponderá al Conseil d’État (Consejo de Estado) examinar si el reglamento de urbanismo zonal controvertido cumple los anteriores criterios.
30. A efectos de este examen, puede resultar relevante el hecho de que, según la petición de decisión prejudicial, el reglamento de urbanismo zonal contiene, en especial, normas aplicables a la ubicación y la altura de las construcciones, así como disposiciones específicas relativas a la configuración de los espacios que circundan los edificios, y de que, en su conjunto, persigue el objetivo de transformar el distrito de que se trata. En función de cómo se hayan definido, estos criterios y condiciones pueden tener efectos significativos en el medio ambiente de la ciudad, por ejemplo, en el clima local y la biodiversidad.
31. Sin embargo, a primera vista no se entiende de qué modo las normas relativas a la composición de los expedientes de solicitud de autorización urbanística sometidas a una evaluación de los efectos sobre el medio ambiente en dicho distrito pueden tener efectos en el medio ambiente.
D. Sobre las objeciones de Bélgica
32. Bélgica objeta que el reglamento de urbanismo zonal controvertido no puede ser considerado un «plan o programa» por tratarse de una norma general de carácter legislativo.
33. En realidad, no cabe descartar que incluso una ley propuesta por un Gobierno de un Estado miembro y aprobada por el Parlamento cumpla todos los requisitos establecidos en el artículo 2, letra a), de la Directiva EME, puesto que una ley también se inscribe en el marco de disposiciones legales nacionales, en concreto, de la correspondiente constitución, que determina las «autoridades» competentes para adoptar dicha ley y el procedimiento de elaboración de esta.
34. Sin embargo, hay que recordar que el Tribunal de Justicia ha rechazado acertadamente tanto la exclusión categórica de las medidas legislativas del doble concepto de «planes y programas» como la analogía con las categorías del Convenio de Aarhus (14) y del Protocolo de Kiev. (15) Por un lado, las medidas legislativas están incluidas expresamente en la definición del artículo 2, letra a), primer guion, de la Directiva EME, (16) y, por otro, esta Directiva se distingue del Convenio de Aarhus de 1998 y del Protocolo de Kiev de 1991 en la medida en que no contiene precisamente disposiciones especiales dedicadas a las políticas o a las regulaciones generales respecto de las cuales sea necesaria una delimitación en relación con los «planes y programas». (17)
35. Tampoco convence el intento de Bélgica de interpretar el doble concepto de «planes y programas» de forma mucho más estricta que en la sentencia D’Oultremont.
36. Bélgica pretende incluir básicamente en este concepto programas concretos de la administración con los que las autoridades se fijan determinados objetivos y establecen los medios que cabe emplear y el marco temporal.
37. A lo anterior cabe oponer que el doble concepto de «planes y programas» no solo incluye programas, sino también planes. Estos últimos difícilmente podrían integrarse, salvo muy indirectamente, en el enfoque programático de Bélgica, dado que, en general, no solo deben orientar la actuación de las autoridades, sino, sobre todo, aun cuando sea de forma indirecta por medio de los requisitos de autorización, los proyectos de agentes privados. Esto se refleja, en particular, en el artículo 3, apartados 2, letra a), y 4, de la Directiva EME. En estos dos supuestos de obligación de evaluación medioambiental, el objeto esencial no son los programas, sino el marco para la autorización de proyectos, dado que uno de los objetivos de la Directiva EME es garantizar la evaluación medioambiental de las normas de planificación que resulten determinantes para los proyectos comprendidos en el ámbito de aplicación de la Directiva EIA. (18)
38. Por último, Bélgica alude a la inseguridad jurídica que, a su entender, se deriva de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, dado que esta tiene por objeto una multitud de normas generales que han sido aprobadas sin la correspondiente evaluación medioambiental desde el final del plazo de transposición de la Directiva EME.
39. Sin embargo, esta inseguridad jurídica queda atenuada, al menos en parte, por la sentencia Association France Nature Environnement, dictada el año pasado, que permite a los órganos jurisdiccionales nacionales, en determinadas circunstancias, mantener provisionalmente los efectos de medidas adoptadas en contravención de la Directiva EME. (19)
40. En resumen, cabe señalar que las objeciones de Bélgica no pueden prosperar.
41. Sin embargo, quiero señalar que la jurisprudencia del Tribunal de Justicia posiblemente haya ampliado, de hecho, el ámbito de aplicación de la Directiva EME más allá de lo que pretendía el legislador y de lo que los Estados miembros podían prever. En mi opinión, esto no se deriva de la definición del doble concepto de «planes y programas», sino de la interpretación de la característica establecida en el artículo 2, letra a), segundo guion, según la cual los planes y programas deben ser exigidos por disposiciones legales, reglamentarias o administrativas.
42. Para ello, como ya he indicado, bastará con que una medida se inscriba en un marco de disposiciones legales, reglamentarias o administrativas, las cuales determinarán las autoridades competentes para adoptar dicha medida y el procedimiento de elaboración de esta. (20) Por lo tanto, no es necesario que la adopción de una medida sea obligatoria, algo poco frecuente, sino que bastará con que dicha medida sea puesta a disposición como instrumento. Esto amplía considerablemente la obligación de proceder a una evaluación medioambiental. Como ya he expuesto, esta interpretación —basada en el objetivo legítimo de realizar una evaluación medioambiental de todas las medidas pertinentes— (21) es contraria a la clara intención del legislador. (22) Por ello, el Supreme Court (Tribunal Supremo, Reino Unido) la ha criticado severamente, (23) pero sin presentar la correspondiente petición de decisión prejudicial ante el Tribunal de Justicia.
43. Sin embargo, esta jurisprudencia no ha sido cuestionada por la presente petición de decisión prejudicial, ni por las partes del procedimiento. Por lo tanto, el Tribunal de Justicia no debería, por propia iniciativa, retomar y revisar la citada jurisprudencia en el actual procedimiento, sino dejarlo para un asunto más adecuado.
V. Conclusión
44. En consecuencia, propongo al Tribunal de Justicia que responda del siguiente modo:
«Para determinar si existe un plan o un programa en el sentido del artículo 2, letra a), de la Directiva 2001/42/CE, relativa a la evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente, es preciso examinar si las disposiciones de la medida de que se trate pueden tener efectos significativos en el medio ambiente.»