BENDROJO TEISMO (ketvirtoji kolegija) SPRENDIMAS
2015 m. kovo 4 d.(*)
„Ekonominė ir pinigų politika – ECB – Ieškinys dėl panaikinimo – Eurosistemos priežiūros politikos pagrindai – Aktas, kurį galima ginčyti – Priimtinumas – Mokėjimo ir vertybinių popierių atsiskaitymo sistemų priežiūra – Reikalavimas būti Eurosistemos valstybėje narėje, taikomas pagrindinės sandorio šalies tarpuskaitos / kliringo sistemoms – ECB kompetencija“
Byloje T‑496/11
Jungtinė Didžiosios Britanijos ir Šiaurės Airijos Karalystė, iš pradžių atstovaujama S. Ossowski, S. Behzadi‑Spencer ir E. Jenkinson, padedamų QC K. Beal, vėliau – S. Behzadi‑Spencer ir E. Jenkinson, padedamų QC K. Beal ir QC P. Saini,
ieškovė,
palaikoma
Švedijos Karalystės, atstovaujamos A. Falk, C. Meyer‑Seitz, C. Stege, S. Johannesson, U. Persson ir H. Karlsson,
įstojusios į bylą šalies,
prieš
Europos Centrinį Banką (ECB), iš pradžių atstovaujamą A. Sáinz de Vicuña Barroso ir K. Laurinavičiaus, vėliau – A. Sáinz de Vicuña Barroso ir P. Papapaschalis ir galiausiai – P. Papapaschalis ir P. Senkovic, padedamų QC R. Subiotto, advokato F.‑C. Laprévote ir baristerio P. Stuart,
atsakovą,
palaikomą
Ispanijos Karalystės, atstovaujamos abogado del Estado A. Rubio González,
ir
Prancūzijos Respublikos, atstovaujamos G. de Bergues, D. Colas ir E. Ranaivoson,
įstojusių į bylą šalių,
dėl prašymo panaikinti 2011 m. liepos 5 d. ECB Eurosistemos priežiūros politikos pagrindus tiek, kiek juose įtvirtintas buvimo vietos reikalavimas, taikomas Eurosistemai nepriklausančiose valstybėse narėse įsteigtoms pagrindinėms sandorio šalims,
BENDRASIS TEISMAS (ketvirtoji kolegija),
kurį sudaro pirmininkas M. Prek (pranešėjas), teisėjai I. Labucka ir V. Kreuschitz,
posėdžio sekretorė S. Spyropoulos, administratorė,
atsižvelgęs į rašytinę proceso dalį ir įvykus 2014 m. liepos 9 d. posėdžiui,
priima šį
Sprendimą
Ginčo aplinkybės
1 2011 m. liepos 5 d. Europos Centrinis Bankas (ECB) savo interneto svetainėje paskelbė Eurosistemos priežiūros politikos pagrindus (toliau – Priežiūros politikos pagrindai); šiame dokumente ECB nurodo, kad jo tikslas – apibūdinti Eurosistemos, [t. y. Europos centrinių bankų sistemos (ECBS) dalies, kurią sudaro ECB ir valstybių narių, kurių valiuta yra euro, nacionaliniai centriniai bankai], vaidmenį vykdant „mokėjimo, tarpuskaitos / kliringo ir atsiskaitymo sistemų“ priežiūrą.
2 Dokumente pabrėžiama, kad žodžius „mokėjimo, tarpuskaitos / kliringo ir atsiskaitymo sistemos“ reikia suprasti kaip bendrai apibūdinančius „mokėjimo sistemas (įskaitant mokėjimo priemones), tarpuskaitos / kliringo sistemas (įskaitant pagrindines sandorio šalis) ir (vertybinių popierių) atsiskaitymo sistemas“ (Priežiūros politikos pagrindų 1 skirsnis).
3 Aiškinant Eurosistemos dalyvavimo mokėjimo, tarpuskaitos / kliringo ir atsiskaitymo sistemose tikslą, pažymima, kad jų infrastruktūroms kyla daug pavojų, galinčių įgauti sisteminį mastą ir paveikti finansų sistemą ir apskritai ekonomiką. Taip pat paminimos neigiamos išorinės pasekmės, kurių gali kilti dėl šių sistemų, pavyzdžiui, vėlavimas atlikti mokėjimus. ECB taip pat pabrėžia euro zonoje esančių infrastruktūrų susiskaidymą ir jo neigiamas pasekmes, ypač tarpvalstybiniams sandoriams.
4 Anot ECB, Eurosistemos suinteresuotumas mokėjimo, tarpuskaitos / kliringo ir atsiskaitymo sistemomis atitinka pagal SESV 127 straipsnio 2 dalį jai pavestą uždavinį skatinti sklandų mokėjimo sistemų veikimą. Tokių sistemų saugumo ir veiksmingumo užtikrinimas yra svarbi prielaida tam, kad Eurosistema gebėtų prisidėti prie finansų stabilumo ir visuomenės pasitikėjimo euru išsaugojimo. Siekdama skatinti veiksmingumą ir saugumą, Eurosistema laikosi trijų vienas kitą papildančių požiūrių. Pirmiausia, kaip sistemos savininkė ir operatorė, Eurosistema atsako už jos saugumą ir veiksmingumą. Toliau – ji turi vykdyti mokėjimo, tarpuskaitos / kliringo ir atsiskaitymo sistemų bei jų infrastruktūrų visumos priežiūrą. Galiausiai Eurosistema veikia kaip stimuliatorius ir katalizatorius, siekdama pagerinti bendrą euro zonos infrastruktūrų rinkos veiksmingumą (Priežiūros politikos pagrindų 2 skirsnis).
5 Konkrečiau kalbėdamas apie Eurosistemos priežiūros veikimą, ECB nurodo, kad jos teisinis pagrindas – SESV 127 straipsnio 2 dalies ketvirta įtrauka ir SESV protokolo (Nr. 4) dėl ECBS ir ECB statuto (toliau – Statutas) 3 straipsnio 3.1 punktas, t. y. nuostatos, kuriomis ECBS pavedamas esminis uždavinys – skatinti sklandų mokėjimo sistemų veikimą. Dokumente taip pat paminėta, kad Statuto 22 straipsnyje dėl tarpuskaitos / kliringo ir mokėjimo sistemų nurodyta: „ECB ir nacionaliniai centriniai bankai gali sudaryti sąlygas, o ECB gali priimti reglamentus, kad būtų užtikrintas kliringo ir mokėjimo sistemų veiksmingumas ir patikimumas Sąjungoje ir su kitomis šalimis“.
6 ECB priduria, kad šiuos teisinius pagrindus reikia aiškinti atsižvelgiant į jų priėmimo istorines aplinkybes. Tai, kad sąvoka „priežiūra“ nėra aiškiai įvardyta kaip uždavinys, paaiškinama aplinkybe, kad pasirašant Europos Sąjungos sutartį tokia funkcija buvo suprantama ne kaip atskira kompetencijos sritis, o veikiau kaip centriniams bankams tenkančių funkcijų mokėjimo sistemų, finansų sistemos stabilumo ir pinigų politikos srityse išdava. Be to, atsiskaitymo ir tarpuskaitos / kliringo sistemos tuo metu dar nebuvo tokio dydžio ir svarbos kaip dabar, ypač kalbant apie tarpvalstybinius sandorius. Šiuo klausimu Priežiūros politikos pagrinduose pabrėžiama, kad nacionaliniams centriniams bankams dažnai tenka aiški priežiūros funkcija, kurią reikia vykdyti, be kita ko, atsiskaitymo ir tarpuskaitos / kliringo sistemų atžvilgiu. Galiausiai, šiame dokumente paminėta, kad Eurosistema yra suinteresuota sklandžiu atsiskaitymo ir tarpuskaitos / kliringo sistemų veikimu dėl jų svarbos užtikrinant sklandų pinigų politikos veikimą, glaudaus ryšio su mokėjimo sistemomis ir svarbos apskritai užtikrinant finansų sistemos stabilumą.
7 Ši priežiūros funkcija sukonkretinta, priimant standartus ir reikalavimus, kuriuos turi atitikti mokėjimo sistemos. Tarpuskaitos / kliringo ir vertybinių popierių atsiskaitymo sistemų atžvilgiu ši funkcija vykdyta, dalyvaujant iš ECBS ir Europos vertybinių popierių rinkos priežiūros institucijų komiteto atstovų sudarytoje darbo grupėje, kuri viešosios valdžios institucijoms pateikė neįpareigojančias rekomendacijas (Priežiūros politikos pagrindų 3 skirsnis).
8 Priežiūros politikos pagrinduose patikslinta, kad vertybinių popierių atsiskaitymo sistemos ir pagrindinės sandorio šalys yra esminės finansų sistemos sudedamosios dalys. Joms iškilusi finansinė, teisinė arba veiklos problema gali pakenkti visai finansų sistemai. Tai ypač pasakytina apie pagrindines sandorio šalis, nes jos yra tiek likvidumo, tiek kredito rizikos centras. ECB priduria: kadangi sandoriai dėl vertybinių popierių paprastai apima vertybinių popierių ir grynųjų pinigų perleidimą, vertybinių popierių perleidimo trikdžiai gali lemti mokėjimo sistemų trikdžius (Priežiūros politikos pagrindų 4 skirsnis).
9 Priežiūros politikos pagrinduose Eurosistemos priežiūros metodas pateikiamas kaip trijų etapų procesas: pirmiausia surenkama reikšminga informacija, tada ji įvertinama atsižvelgiant į priežiūros tikslus, galiausiai, prireikus inicijuojami pokyčiai, siekiant pašalinti galimus atitikties trūkumus. Norėdama paskatinti tokius pokyčius, Eurosistema naudojasi įvairiomis priemonėmis: teikia patarimus, skelbia viešus pareiškimus, naudojasi įtaka, kurią lemia jos dalyvavimas sistemose ir bendradarbiavimas su kitomis valdžios institucijomis, taip pat ji gali priimti euro zonos valstybėse narėse tiesiogiai įpareigojančius reglamentus. ECB pabrėžia, kad pastarąja galimybe dar nebuvo naudotasi.
10 Dėl vaidmenų Eurosistemoje paskirstymo dokumente pažymima, kad pagrindinis vaidmuo atliekant priežiūrą pavedamas centriniam bankui (nacionaliniam arba ECB), kurio padėtis yra geriausia, kad ją atliktų. Taip pat paminėta, kad taisyklės ir standartai, kurių laikymosi priežiūra atliekama, yra vienodos tiek Eurosistemos administruojamoms sistemoms, tiek privataus sektoriaus sistemoms (Priežiūros politikos pagrindų 5 skirsnis).
11 Dėl problemų, kurias kelia ne euro zonoje esančių infrastruktūrų, dalyvaujančių atsiskaitant už sandorius eurais arba atliekant jų tarpuskaitą / kliringą, egzistavimas, Priežiūros politikos pagrinduose pažymima, kad jų veikimo sutrikimai gali neigiamai paveikti mokėjimo sistemas, esančias euro zonoje, nors ši neturi jokios tiesioginės įtakos tokioms infrastruktūroms. Tarptautinio lygio bendradarbiavimo atliekant priežiūrą susitarimais galima tik sušvelninti tokį tiesioginės įtakos trūkumą, bet ne visiškai jį kompensuoti. Todėl, atsižvelgiant į Eurosistemai pavestą užduotį skatinti sklandų mokėjimo sistemų veikimą, svarbių rinkos infrastruktūrų plėtra už euro zonos ribų kelia susirūpinimą.
12 Priežiūros politikos pagrinduose daroma išvada, kad iš principo infrastruktūros, atliekančios mokėjimus už sandorius eurais, turi tai daryti „centrinio banko pinigais“ ir būti įsteigtos euro zonoje, kad visa administracinė ir vykdomoji visų esminių funkcijų kontrolė ir atsakomybė už jas būtų sutelkta šioje zonoje.
13 Dėl pagrindinių sandorio šalių Priežiūros politikos pagrinduose pirmiausia priminta, kad „Eurosistema jau paskelbė pareiškimą dėl pagrindinių sandorio šalių buvimo vietos, kuriame ji pabrėžė, jog nori, kad eurui naudojamos pagrindinės infrastruktūros būtų euro zonoje“ ir kad „taikydama šį pareiškimą ne biržos kredito išvestiniams produktams, Eurosistema akcentavo ne tik tai, kad, „sudarant sandorius dėl kredito išvestinių produktų, bent viena pagrindinė sandorio šalis turi būti iš Europos“, bet ir tai, kad, „atsižvelgiant į galimą sisteminę vertybinių popierių tarpuskaitos / kliringo ir atsiskaitymo sistemų svarbą, ši infrastruktūra turi būti euro zonoje““. ECB priduria, kad „absoliutus ir santykinis už euro zonos ribų esančios pagrindinės sandorio šalies, vykdančios sandorius eurais, dydis yra naudingas kriterijus, vertinant galimą šios pagrindinės sandorio šalies poveikį euro zonai“. Kalbama apie ne euro zonoje esančias pagrindines sandorio šalis, kurių vienai iš pagrindinių eurais išreikštų produktų kategorijų priskiriamos kredito pozicijos vidutinė neto suma per dieną viršija 5 mlrd. EUR. Be to, patikslinta, kad „buvimo vietos politika taikoma visoms pagrindinėms sandorio šalims, kurioms vidutiniškai priklauso daugiau nei 5 % visų pagrindinių sandorio šalių vienai iš pagrindinių eurais išreikštų produktų kategorijų priskiriamos kredito pozicijos bendros neto sumos per dieną“. ECB daro išvadą, kad „pagrindinės sandorio šalys, kurios viršija šias ribas, turi būti įsteigtos euro zonoje, kad visa administracinė ir vykdomoji visų esminių funkcijų kontrolė ir atsakomybė už jas būtų sutelkta šioje zonoje“ (Priežiūros politikos pagrindų 6 skirsnis).
Procesas ir šalių reikalavimai
14 Pareiškimu (jį Bendrojo Teismo kanceliarija gavo 2011 m. rugsėjo 15 d.) Jungtinė Didžiosios Britanijos ir Šiaurės Airijos Karalystė pareiškė šį ieškinį.
15 Dokumentu (jį Bendrojo Teismo kanceliarija gavo 2012 m. gruodžio 28 d.) Prancūzijos Respublika pateikė prašymą leisti įstoti į bylą palaikyti ECB reikalavimų.
16 Dokumentu (jį Bendrojo Teismo kanceliarija gavo 2013 m. sausio 17 d.) Ispanijos Karalystė pateikė prašymą leisti įstoti į bylą palaikyti ECB reikalavimų.
17 Dokumentu (jį Bendrojo Teismo kanceliarija gavo 2013 m. vasario 7 d.) Švedijos Karalystė pateikė prašymą leisti įstoti į bylą palaikyti Jungtinės Karalystės reikalavimų.
18 Dokumentu (jį Bendrojo Teismo kanceliarija gavo 2013 m. kovo 28 d.) Italijos Respublika pateikė prašymą leisti įstoti į bylą palaikyti ECB reikalavimų.
19 2013 m. gegužės 30 d. nutartimi Bendrojo Teismo septintosios kolegijos pirmininkas leido Prancūzijos Respublikai, Ispanijos Karalystei ir Italijos Respublikai įstoti į bylą palaikyti ECB reikalavimų, o Švedijos Karalystei – įstoti į bylą palaikyti Jungtinės Karalystės reikalavimų.
20 2013 m. lapkričio 7 d. Italijos Respublika atsisakė įstoti į bylą.
21 Pakeitus Bendrojo Teismo kolegijų sudėtį, teisėjas pranešėjas buvo paskirtas į ketvirtąją kolegiją, todėl ši byla paskirta šiai kolegijai.
22 Remdamasis teisėjo pranešėjo pranešimu, Bendrasis Teismas (ketvirtoji kolegija) nusprendė pradėti žodinę proceso dalį.
23 2013 m. lapkričio 26 d., taikydamas proceso organizavimo priemones pagal Procedūros reglamento 64 straipsnio 3 dalies a punktą, Bendrasis Teismas pateikė Jungtinei Karalystei ir ECB klausimus raštu; bylos šalys atsakė į juos per nustatytą terminą.
24 2014 m. liepos 9 d. posėdyje buvo išklausyti šalių žodiniai paaiškinimai ir atsakymai į Bendrojo Teismo žodžiu pateiktus klausimus.
25 Jungtinė Karalystė Bendrojo Teismo prašo:
– panaikinti Priežiūros politikos pagrindus tiek, kiek juose įtvirtinta buvimo vietos politika, taikoma valstybėse narėse, kurios nepriklauso Eurosistemai, įsteigtoms pagrindinėms sandorio šalims,
– priteisti iš ECB bylinėjimosi išlaidas.
26 ECB Bendrojo Teismo prašo:
– atmesti ieškinį,
– priteisti iš Jungtinės Karalystės bylinėjimosi išlaidas.
Dėl teisės
Dėl priimtinumo
27 Atskiru dokumentu formaliai nepateikdama nepriimtinumu grindžiamo prieštaravimo pagal Procedūros reglamento 114 straipsnį, ECB, kurio reikalavimus per posėdį palaikė Ispanijos Karalystė ir Prancūzijos Respublika, pateikia iš esmės du nepriimtinumo pagrindus; jis nurodo, kad Priežiūros politikos pagrindai nėra aktas, kurį galima ginčyti, ir kad Jungtinė Karalystė neturi suinteresuotumo pareikšti ieškinį teismui.
28 Jungtinė Karalystė, kurios reikalavimus per posėdį palaikė Švedijos Karalystė, prašo pripažinti ieškinį priimtinu.
Dėl nepriimtinumo pagrindo, susijusio su negalėjimu ginčyti Priežiūros politikos pagrindų
29 Grįsdamas argumentą, kad Priežiūros politikos pagrindai nėra aktas, kurį galima ginčyti, ECB iš esmės tvirtina, pirma, kad minėtas dokumentas nėra aktas, sukeliantis teisinių pasekmių, antra, kad jame tik patvirtinta jau egzistavusi buvimo vietos politika, kuri nebuvo ginčijama, ir, trečia, Priežiūros politikos pagrindai nepriskiriami prie įpareigojančių aktų, kuriuos ECB gali priimti, kategorijos.
30 Pirmiausia reikia atmesti kaip nereikšmingą trečiąjį ECB argumentą, pagrįstą Priežiūros politikos pagrindų forma, – šis argumentas tiesiogiai prieštarauja nusistovėjusiai teismo praktikai, pagal kurią ieškinį dėl panaikinimo galima pareikšti dėl visų institucijų priimtų aktų, nepaisant jų pobūdžio ar formos, kuriais siekiama sukelti privalomų teisinių pasekmių (šiuo klausimu žr. 1971 m. kovo 31 d. Sprendimo Komisija / Taryba, 22/70, Rink., EU:C:1971:32, 39 punktą ir 2008 m. liepos 17 d. Sprendimo Athinaïki Techniki / Komisija, C‑521/06 P, Rink., EU:C:2008:422, 43 ir 45 punktus). Šioje teismo praktikoje kaip tik ir siekiama išvengti situacijos, kai rengėjo pasirinkta akto forma ar pavadinimas gali apsaugoti nuo jo teisėtumo įvertinimo, nagrinėjant ieškinį dėl panaikinimo, net jei jis realiai sukelia teisinių pasekmių.
31 Pagal nusistovėjusią teismo praktiką, norint nustatyti, ar aktas sukuria teisinių pasekmių, taigi, ir ar galima pareikšti ieškinį dėl jo panaikinimo pagal SESV 263 straipsnį, reikia išnagrinėti jo tekstą ir aplinkybes, kuriomis jis buvo priimtas (šiuo klausimu žr. 1997 m. kovo 20 d. Sprendimo Prancūzija / Komisija, C‑57/95, Rink., EU:C:1997:164, 18 punktą ir 2005 m. gruodžio 1 d. Sprendimo Italija / Komisija, C‑301/03, Rink., EU:C:2005:727, 21–23 punktus), jo turinį (1990 m. spalio 9 d. Sprendimo Prancūzija / Komisija, C‑366/88, Rink., EU:C:1990:348, 23 punktas; 2010 m. sausio 26 d. Sprendimo Internationaler Hilfsfonds / Komisija, C‑362/08 P, Rink., EU:C:2010:40, 52 punktas ir šio sprendimo 30 punkte minėto Sprendimo Athinaïki Techniki / Komisija, EU:C:2008:422, 42 punktas; taip pat šiuo klausimu ir pagal analogiją žr. 1991 m. lapkričio 13 d. Sprendimo Prancūzija / Komisija, C‑303/90, Rink., EU:C:1991:424, 18–24 punktus; 1993 m. birželio 16 d. Sprendimo Prancūzija / Komisija, C‑325/91, Rink., EU:C:1993:245, 20–23 punktus) ir jo rengėjo tikslus (šiuo klausimu žr. minėto Sprendimo Internationaler Hilfsfonds / Komisija, EU:C:2010:40, 52 punktą ir šio sprendimo 30 punkte minėto Sprendimo Athinaïki Techniki / Komisija, EU:C:2008:422, 42 punktą).
32 Pirma, kalbant apie ginčijamo akto tekstą ir aplinkybes, kuriomis jis buvo priimtas, reikia pažymėti, kad šis nagrinėjimas leidžia įvertinti, kaip šį aktą pagrįstai galėjo suvokti suinteresuotosios šalys (šiuo klausimu ir pagal analogiją žr. 1998 m. rugsėjo 15 d. Sprendimo Oleifici Italiani ir Fratelli Rubino / Komisija, T‑54/96, Rink., EU:T:1998:204, 49 punktą). Jei minėtas aktas suprantamas tik kaip siūlymas elgtis tam tikru būdu, taigi kaip paprasta rekomendacija pagal SESV 288 straipsnį arba, kalbant apie ECB, pagal SESV 132 straipsnio 1 dalį, reikėtų daryti išvadą, kad aktas nesukelia teisinių padarinių, todėl ieškinys dėl jo panaikinimo nepriimtinas. Tačiau iš šio nagrinėjimo gali paaiškėti, kad suinteresuotosios šalys ginčijamą aktą suvokia kaip joms privalomą, nesvarbu, kokia forma jis priimtas ar kaip autorius jį pavadino.
33 Siekiant įvertinti, kaip suinteresuotosios šalys supranta ginčijamo akto turinį ir aplinkybes, kuriomis jis priimtas, pirmiausia reikia nustatyti, ar minėtas aktas paskelbtas ne tik jo rengėjo reikmėms. Toks paskelbimas nedaro poveikio akto kvalifikavimui (šiuo klausimu žr. 2010 m. gegužės 20 d. Sprendimo Vokietija / Komisija, T‑258/06, Rink., EU:T:2010:214, 30 ir 31 punktus), bet jei aktas nepaskelbtas, jis laikomas institucijos vidaus aktu, kurio iš principo negalima ginčyti pareiškiant ieškinį dėl panaikinimo (šiuo klausimu žr. 2000 m. balandžio 6 d. Sprendimo Ispanija / Komisija, C‑443/97, Rink., EU:C:2000:190, 27–36 punktus).
34 Šiuo atveju neginčijama, kad Priežiūros politikos pagrindai paskelbti ne tik ECB viduje, bet ir išorėje – ECB interneto puslapyje.
35 Antra, suinteresuotųjų šalių požiūriu taip pat svarbus akto tekstas: reikia įvertinti, ar jis suformuluotas imperatyviais teiginiais (šiuo klausimu žr. šio sprendimo 31 punkte minėto Sprendimo Prancūzija / Komisija, EU:C:1997:164, 18 punktą), ar jame vartojamos formuluotės, iš kurių matyti, kad tai yra tik neprivalomi nurodymai (šiuo klausimu žr. šio sprendimo 31 punkte minėto Sprendimo Italija / Komisija, EU:C:2005:727, 21 ir 22 punktus).
36 Šiuo atveju pirmiausia reikia pažymėti, jog Priežiūros politikos pagrindų įžanginėje dalyje pristatant šį dokumentą nurodoma, kad jo tikslas – „apibūdinti Eurosistemos vaidmenį vykdant priežiūrą“. Kitaip, nei tvirtina ECB, tai, kad pabrėžiamas toks aprašomasis tikslas, neleidžia paneigti, kad šio dokumento turinį suinteresuotosios šalys gali suprasti kaip imperatyvų. Veikiau tai reiškia, kad Priežiūros politikos pagrindai yra visai ne paprastas aiškiai neprivalomas pasiūlymas, o Eurosistemos vaidmens aprašymas; todėl šalys gali padaryti išvadą, kad šiuo dokumentu dar kartą perskirstoma kompetencija, pagal sutartis realiai perduota ECB ir euro zonos valstybių narių nacionaliniams centriniams bankams.
37 Toliau reikia konstatuoti, kad ginčijamoje Priežiūros politikos pagrindų ištraukoje, susijusioje su sandorių dėl finansinių vertybinių popierių (toliau – vertybiniai popieriai) tarpuskaitą /kliringą atliekančių pagrindinių sandorio šalių buvimo vieta, vartojama imperatyvi formuluotė:
„Absoliutus ir santykinis užsienio pagrindinės sandorio šalies, vykdančios sandorius eurais, dydis yra naudingas kriterijus, vertinant galimą šios pagrindinės sandorio šalies poveikį euro zonai. Eurosistema nustatė buvimo vietos politikos taikymo pagrindinėms sandorio šalims ribas, kurios panašios į ribas, taikomas mokėjimo sistemoms. Vis dėlto, atsižvelgiant į pagrindinių sandorio šalių veiklos specifiką, 5 mlrd. EUR riba taikoma užsienio pagrindinėms sandorio šalims, kurių vienai iš pagrindinių eurais išreikštų produktų kategorijų priskiriamos kredito pozicijos vidutinė neto suma per dieną viršija 5 mlrd. EUR. <...> Buvimo vietos politika taikoma visoms pagrindinėms sandorio šalims, kurioms vidutiniškai priklauso daugiau nei 5 % visų pagrindinių sandorio šalių vienai iš pagrindinių eurais išreikštų produktų kategorijų priskiriamos kredito pozicijos bendros neto sumos per dieną.
Tai reiškia, kad pagrindinės sandorio šalys, kurios viršija šias ribas, turi būti įsteigtos euro zonoje, kad visa administracinė ir vykdomoji visų esminių funkcijų kontrolė ir atsakomybė už jas būtų sutelkta euro zonoje.“
38 Minėtoje ištraukoje yra nuoroda į išnašą, kurioje pabrėžiama, kad bendra vidutinės rizikos suma „gali būti subalansuota, pavyzdžiui, pagrindinių sandorio šalių, kurios padengia išvestinius produktus iš atvirosios pozicijos, atveju, tačiau pagrindinėms sandorio šalims, dalyvaujančioms vykdant grynųjų pinigų operacijas ir atpirkimo (repo) sandorius, taikoma bendroji atviroji pozicija, grindžianti pagrindinės sandorio šalies garantinę įmoką“.
39 Reikia pažymėti, kad ši ištrauka yra suformuluota itin tiksliai, kad būtų lengva ją taikyti. Joje ne tik nustatytas veiklos apimties dydis, kurį viršijanti pagrindinė sandorio šalis turi būti euro zonoje, bet ir vienareikšmiškai patikslinta, kokio požiūrio reikia laikytis, priklausomai nuo vertybinių popierių, dėl kurių įsitraukia pagrindinė sandorio šalis.
40 Trečia, skirtingos ginčijamu aktu suinteresuotos šalys jo turinį ir aplinkybes, kuriomis jis priimtas, gali suprasti skirtingai.
41 Anot ECB, Priežiūros politikos pagrindai nėra skirti „institucijų arba valstybių narių ar [nacionalinių centrinių bankų] arba pagrindinių sandorio šalių privalomoms elgesio taisyklėms nustatyti“, tai tėra tiesiog plačiajai visuomenei skirtas informacinis dokumentas.
42 Žinoma, Priežiūros politikos pagrindai tiesiogiai neįpareigoja pagrindinių sandorio šalių, esančių ne euro zonoje, nutraukti savo veiklą arba ją perkelti į minėtą zoną. Vis dėlto reikia pripažinti, kad ECB argumentuose neatsižvelgta į tai, kaip Priežiūros politikos pagrindus supras euro zonos valstybių narių reguliavimo institucijos, kurios, įgyvendindamos savo prerogatyvas, gali neleisti už minėtos zonos esančioms pagrindinėms sandorio šalims teikti tarpuskaitos / kliringo paslaugų.
43 Šiuo klausimu reikia priminti, kad dėl savo vaidmens vertybinių popierių sandorių vykdymo grandinėje pagrindinės sandorio šalys veikia kartu su kitomis finansų infrastruktūromis, kurias kontroliuoja reguliavimo institucijos ir kurių ryšius su Priežiūros politikos pagrinduose nustatytų reikalavimų neatitinkančiomis pagrindinėmis sandorio šalimis šios reguliavimo institucijos galbūt gali uždrausti arba suvaržyti.
44 Neginčijama, kad pagrindinės sandorio šalies funkcija – sudaryti sąlygas atlikti daugiašalę vertybinių popierių sandorių tarpuskaitą / kliringą, bet kuriam pardavėjui pakeičiant pirkėją ir bet kuriam pirkėjui pakeičiant pardavėją. Todėl, kaip Priežiūros politikos pagrinduose tai pabrėžia ir pats ECB, pagrindinių sandorio šalių vykdoma tarpuskaitos / kliringo funkcija tuo pačiu metu atliekama ir su vertybiniais popieriais, dėl kurių sudaromi sandoriai, ir su grynaisiais pinigais, skirtais sumokėti už šiuos sandorius. Taigi, kad galėtų vykdyti veiklą, pagrindinė sandorio šalis turi turėti prieigą prie mokėjimo sistemos, leidžiančios pervesti grynuosius pinigus, nesvarbu, ar ši sistema administruojama centrinio banko, ar privačiai, ir prie vertybinių popierių atsiskaitymo sistemos, leidžiančios perduoti nuosavybės teisę į vertybinius popierius ir jų saugojimą.
45 Vadinasi, jei mokėjimo sistemų arba vertybinių popierių atsiskaitymo sistemos reguliavimo institucijos nuspręstų, kad šios sistemos turi atitikti Priežiūros politikos pagrinduose nustatyto buvimo vietos reikalavimą, šiame dokumente nurodytų kriterijų neatitinkanti pagrindinė sandorio šalis gali netekti prieigos prie kitų operatorių, esančių vertybinių popierių sandorių vykdymo grandinėje.
46 Be to, pagrindinių sandorio šalių paslaugų naudotojai, iš esmės apimantys reguliuojamas rinkas ir, kiek tai susiję su nebiržiniais sandoriais, investicines įmones ir rinkos operatorius, administruojančius savo prekybos vietą, taip pat yra kontroliuojami reguliavimo institucijų, kurios gali uždrausti arba suvaržyti jų santykius su Priežiūros politikos pagrinduose nustatytų reikalavimų neatitinkančiomis pagrindinėmis sandorio šalimis. Šiuo klausimu reikia patikslinti, kad, nors 2004 m. balandžio 21 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyvos 2004/39/EB dėl finansinių priemonių rinkų, iš dalies keičiančios Tarybos direktyvas 85/611/EEB, 93/6/EEB ir Europos Parlamento ir Tarybos direktyvą 2000/12/EB bei panaikinančios Tarybos direktyvą 93/22/EEB (OL L 145, p. 1; 2004 m. specialusis leidimas lietuvių k., 6 sk., 7 t., p. 263), 35 straipsnio 1 dalyje ir 46 straipsnio 1 dalyje nustatytas laisvos prieigos prie kitoje valstybėje narėje esančios pagrindinės sandorio šalies principas, taikomas atitinkamai investicinėms įmonėms ir rinkos operatoriams, administruojantiems savo prekybos vietą, ir reguliuojamoms rinkoms, vis dėlto, tos pačios direktyvos 35 straipsnio 2 dalyje ir 46 straipsnio 2 dalyje numatyta, kad, siekiant užtikrinti sklandų prekybos vietos ar reguliuojamos rinkos veikimą, kompetentingos valstybių narių institucijos gali uždrausti kreiptis į pagrindinę sandorio šalį, kai tai būtina.
47 Siekiant įvertinti, kaip tokios reguliavimo institucijos gali pagrįstai suprasti Priežiūros politikos pagrindus, reikia pažymėti, kad remdamasis keliais teisiniais pagrindais ECB tvirtina, jog Eurosistema turi kompetenciją prižiūrėti ir prireikus reglamentuoti vertybinių popierių tarpuskaitos / kliringo sistemas, įskaitant pagrindines sandorio šalis. Jis nurodo SESV 127 straipsnio 1 dalį, pagal kurią Eurosistemai iškeltas pagrindinis tikslas išlaikyti kainų stabilumą. ECB iš esmės tvirtina, kad pagrindinės sandorio šalies įsipareigojimų neįvykdymas gali kelti sisteminį pavojų visai finansų sistemai ir taip trukdyti pasiekti šį tikslą. Taip pat paminėta SESV 127 straipsnio 2 dalis, kurioje tarp pagrindinių Eurosistemos uždavinių nurodytas sklandaus mokėjimo sistemų veikimo skatinimas. Šiuo aspektu ECB pabrėžia ypač glaudžius ryšius tarp mokėjimo sistemų ir vertybinių popierių tarpuskaitos / kliringo bei atsiskaitymo sistemų, nes naudojantis šiomis sistemomis atliekamas lėšų pervedimas, atitinkantis mokėjimą už vertybinius popierius. Todėl jis iš esmės mano, kad vertybinių popierių atsiskaitymo sistemų sutrikimas gali netiesiogiai paveikti sklandų mokėjimo sistemų veikimą. Taip pat jis teigia, kad SESV 127 straipsnio 2 dalyje nurodytas mokėjimo sistemas reikia suprasti kaip apimančias vertybinių popierių tarpuskaitos / kliringo ir atsiskaitymo sistemas, atsižvelgiant į pastarųjų sistemų svarbą, įgytą nuo ES sutarties parengimo. Grįsdamas tokį SESV 127 straipsnio 2 dalies aiškinimą, jis remiasi ir aplinkybe, kad Statuto 22 straipsnyje jam pripažinta teisė priimti reglamentus, kad būtų užtikrintas ne vien mokėjimo sistemų, o „kliringo ir mokėjimo“ sistemų veiksmingumas ir patikimumas.
48 Iš anksto nenagrinėjant šio ieškinio iš esmės, reikia pabrėžti, kad tokie argumentai nėra taip aiškiai nepagrįsti, kad būtų galima iš karto atmesti galimybę, jog euro zonos valstybių narių reguliavimo institucijos nuspręs, kad Eurosistema turi kompetenciją reglamentuoti vertybinių popierių tarpuskaitos / kliringo ir atsiskaitymo sistemų veiklą ir kad todėl būtina užtikrinti Priežiūros politikos pagrinduose įtvirtinto buvimo vietos reikalavimo laikymąsi.
49 Vadinasi, reikia daryti išvadą, kad remiantis Priežiūros politikos pagrindų teksto ir aplinkybių, kuriomis šis dokumentas priimtas, analize, skirta nustatyti euro zonos valstybių narių reguliavimo institucijų galimą požiūrį į nagrinėjamą dokumentą, reikėtų pripažinti šį dokumentą aktu, dėl kurio panaikinimo galima pareikšti ieškinį pagal SESV 263 straipsnį.
50 Antra, tokią pačią išvadą reikia daryti iš Priežiūros politikos pagrindų turinio analizės: reikalavimo, kad pagrindinės sandorio šalys, kurių veikla viršija nustatytas ribas, būtų euro zonoje, nustatymas prilygsta naujos taisyklės įtraukimui į teisės sistemą, nes jokioje iki šio dokumento priėmimo egzistavusioje teisės normoje tokio reikalavimo nėra.
51 Trečia, reikia įvertinti, kokių tikslų siekdamas ECB priėmė Priežiūros politikos pagrindus, kad būtų galima nustatyti, ar šis dokumentas turėjo sukelti teisinių pasekmių. Iš nusistovėjusios teismo praktikos matyti, kad priemonės, kuriomis galutinai nustatoma jų autoriaus pozicija pasibaigus administracinei procedūrai ir kuriomis siekiama sukelti privalomų teisinių pasekmių, galinčių paveikti ieškovo interesus, iš principo yra aktai, kuriuos galima ginčyti, išskyrus tarpines priemones, kuriomis siekiama parengti galutinį sprendimą ir kuriomis tokių pasekmių nesukeliama, bei aktus, vien patvirtinančius ankstesnį, per nustatytą terminą neginčytą aktą (šiuo klausimu žr. šio sprendimo 31 punkte minėto Sprendimo Internationaler Hilfsfonds / Komisija, EU:C:2010:40, 52 punktą ir šio sprendimo 30 punkte minėto Sprendimo Athinaïki Techniki / Komisija, EU:C:2008:422, 42 punktą).
52 Taigi reikia patikrinti, ar priimant Priežiūros politikos pagrindus siekta nustatyti galutinę ECB poziciją, kuri matyti iš šio dokumento teksto ir turinio, ar, atvirkščiai, – numatyta parengti vėlesnį aktą, kuris vienintelis turėtų sukelti teisinių pasekmių.
53 Šiuo klausimu, kaip pažymėta šio sprendimo 39 punkte, pareiškimas dėl buvimo vietos politikos Priežiūros politikos pagrinduose suformuluotas labai tiksliai, kad būtų lengva jį taikyti. Taigi Priežiūros politikos pagrindai tikrai nėra tik paprastas hipotetinis pareiškimas; šiuo dokumentu aiškiai nustatoma pareiga laikytis pagrindinių sandorio šalių, kurių veikla viršija jame nustatytas ribas, buvimo vietos reikalavimo, todėl Priežiūros politikos pagrindų tekste nesant priešingų įrodymų reikia pripažinti, kad šis dokumentas – galutinė ECB pozicija.
54 Atsižvelgiant į visa tai, kas išdėstyta, iš Priežiūros politikos pagrindų teksto ir aplinkybių, kuriomis šis dokumentas priimtas, turinio ir autoriaus tikslų analizės reikia daryti išvadą, kad jis sukelia teisinių pasekmių ir todėl yra aktas, dėl kurio panaikinimo galima pareikšti ieškinį pagal SESV 263 straipsnį.
55 Abejonių dėl šios išvados nekelia ir ECB argumentai dėl Priežiūros politikos pagrindų tariamai patvirtinamojo pobūdžio arba dėl to, kad esama vėlesnių aktų, kuriuose šis dokumentas nurodomas.
56 Pirma, anot ECB, Priežiūros politikos pagrinduose tik dar kartą patvirtinama jau egzistavusi ir neginčyta buvimo vietos politika. 2001 m. politiniame pareiškime, apie kurį paskelbta 2001 m. rugsėjo 27 d. spaudos pranešime, ECB pabrėžė, kad „bet kurios „vidaus“ rinkos infrastruktūros (įskaitant pagrindinių sandorio šalių tarpuskaitą / kliringą) natūrali geografinė aplinka, atliekant sandorius dėl vertybinių popierių ir eurais išreikštų išvestinių produktų, yra euro zona“ ir kad „atsižvelgiant į galimą sisteminę vertybinių popierių tarpuskaitos / kliringo ir atsiskaitymo sistemų svarbą ši infrastruktūra turėtų būti euro zonoje“. 2008 m. gruodžio mėn. politiniame pareiškime, kuriame kalbama apie pagrindines sandorio šalis, paminėta, jog „valdytojų taryba patvirtino būtinybę, kad sudarant sandorius dėl išvestinių kredito produktų bent viena pagrindinė sandorio šalis būtų iš Europos“ ir kad, „atsižvelgiant į galimą sisteminę vertybinių popierių tarpuskaitos / kliringo ir atsiskaitymo sistemų svarbą, ši infrastruktūra turėtų būti euro zonoje“.
57 ECB taip pat primena, kad 2009 m. vasario mėn. paskelbė Eurosistemos priežiūros politikos pagrindus; šiame dokumente patikslinama, kad „infrastruktūros, atliekančios mokėjimo sandorius eurais, turi tai daryti centrinio banko pinigais ir kad jos turi būti teisiškai įregistruotos euro zonoje ir visiškai atsakingos už sandorių eurais vykdymą“, ir kad „Eurosistema taip pat paskelbė pareiškimą dėl pagrindinių sandorio šalių buvimo vietos, kuriame pabrėžiama, jog Eurosistema suinteresuota, kad eurui naudojamos infrastruktūros branduolys būtų euro zonoje“.
58 Taigi ECB tvirtina, kad jo buvimo vietos politika dėl pagrindinių sandorio šalių yra ankstesnė nei šiuo ieškiniu ginčijami Priežiūros politikos pagrindai. Dėl to ECB daro išvadą, kad šis dokumentas yra patvirtinamojo pobūdžio ir kad todėl dėl jo panaikinimo negalima pareikšti ieškinio.
59 Pagal nusistovėjusią teismo praktiką ieškinys dėl panaikinimo, pareikštas dėl sprendimo, kuris tik patvirtina ankstesnį sprendimą, kuris nebuvo ginčytas laiku, yra nepriimtinas (1990 m. lapkričio 21 d. Nutarties Infortec / Komisija, C‑12/90, Rink., EU:C:1990:415, 10 punktas ir 1996 m. sausio 11 d. Sprendimo Zunis Holding ir kt. / Komisija, C‑480/93 P, Rink., EU:C:1996:1, 14 punktas). Tokios teismo praktikos tikslas – užtikrinti, kad ieškovas negalėtų netiesiogiai ginčyti sprendimo teisėtumo, kai tas sprendimas nebuvo ginčytas per nustatytą laiką ir todėl tapo galutinis.
60 Tačiau pagal šią teismo praktiką sprendimas laikytinas tik ankstesnio sprendimo patvirtinimu, jei jame nėra jokių naujų aplinkybių, palyginti su ankstesniu sprendimu, ir jei prieš priimant jį nebuvo iš naujo išnagrinėta ankstesnės priemonės adresato padėtis (2000 m. spalio 26 d. Sprendimo Ripa di Meana ir kt. / Parlamentas, T‑83/99–T‑85/99, Rink., EU:T:2000:244, 33 punktas; žr. 2004 m. gruodžio 7 d. Nutarties Internationaler Hilfsfonds / Komisija, C‑521/03 P, EU:C:2004:778, 47 punktą ir nurodytą teismo praktiką).
61 Taip pat, kalbant apie ieškinį dėl panaikinimo, pareikštą dėl reglamento, kuriuo iš dalies keičiamas ankstesnis reglamentas, Teisingumo Teismas jau yra priminęs, kad SESV 263 straipsnio paskutinėje pastraipoje nurodyta, jog ieškinys dėl panaikinimo pateikiamas per du mėnesius nuo ginčijamo akto paskelbimo arba nuo pranešimo apie jį ieškovui dienos arba, jei to nebuvo padaryta, nuo tos dienos, kai ieškovas apie jį sužinojo, ir kad iš šios nuostatos matyti, jog aktas, dėl kurio nebuvo pareikštas ieškinys per šį terminą, tampa galutinis; šis galutinis pobūdis yra susijęs ne tik su pačiu aktu, bet ir su visais kitais vėlesniais aktais, kurie yra tik jį patvirtinantys aktai. Tokia išvada, kurią pagrindžia teisinio stabilumo poreikis, galioja tiek individualiems aktams, tiek norminiams aktams, kaip antai reglamentui. Vis dėlto Teisingumo Teismas priminė, kad pakeitus reglamento nuostatą, galima vėl pareikšti ieškinį ne tik dėl šios vienintelės nuostatos, bet ir dėl visų nuostatų, kurios, nors ir nebuvo pakeistos, kartu su šia nuostata sudaro visumą (2007 m. spalio 18 d. Sprendimo Komisija / Parlamentas ir Taryba, C‑299/05, Rink., EU:C:2007:608, 28–30 punktai).
62 Taigi, aplinkybė, kad ECB ankstesniuose aktuose galbūt paskelbė buvimo vietos politikos principą, kuris galėjo būti taikomas pagrindinėms sandorio šalims, nereiškia, kad Priežiūros politikos pagrindus reikia pripažinti patvirtinančiu aktu, nes nagrinėjama buvimo vietos politika šiame dokumente išdėstyta kita forma.
63 Aišku, kad šiame ieškinyje ginčijami Priežiūros politikos pagrindai pagrindinių sandorio šalių buvimo vietos klausimu iš esmės skiriasi nuo ankstesnių aktų.
64 Žinoma, visiškai teisinga, kad ankstesniuose ECB priimtuose aktuose išsakytas noras, kad euro zonai svarbiausios infrastruktūros būtų minėtoje zonoje. 2009 m. ECB paskelbtuose Priežiūros politikos pagrinduose priminta, kad „Eurosistema taip pat paskelbė pareiškimą dėl pagrindinių sandorio šalių buvimo vietos, kuriame pabrėžiama, jog Eurosistema suinteresuota, kad eurui naudojamos infrastruktūros branduolys būtų euro zonoje“ ir kad, „taikydama šį pareiškimą ne biržos kredito išvestiniams produktams, Eurosistema akcentavo ne tik tai, kad, „sudarant sandorius dėl kredito išvestinių produktų, bent viena pagrindinė sandorio šalis turi būti iš Europos“, bet ir tai, kad, „atsižvelgiant į galimą sisteminę vertybinių popierių tarpuskaitos / kliringo ir atsiskaitymo sistemų svarbą, ši infrastruktūra turi būti euro zonoje““ (2009 m. paskelbtos Priežiūros politikos pagrindų versijos 9 puslapis).
65 Vis dėlto, reikia pabrėžti, kad ginčijama Priežiūros politikos pagrindų versija labai skiriasi nuo ankstesnių versijų, nes joje nustatytos tikslios ribos, nuo kada šis buvimo euro zonoje reikalavimas turi būti taikomas; šios ribos prisideda prie to, kad nagrinėjamas dokumentas būtų taikomas. Vien dėl šios papildomos ištraukos Priežiūros politikos pagrindų negalima laikyti patvirtinančiu aktu, kaip teigia ECB.
66 Antra, iš ECB argumentų galima suprasti, kad jis tvirtina, jog kituose teisės aktuose nurodoma Priežiūros politikos pagrinduose aprašyta ECB buvimo vietos politika, todėl tik šie aktai gali sukelti teisinių pasekmių, dėl kurių galima pareikšti ieškinį.
67 Vis dėlto tokiems argumentams negalima pritarti, nes jie pateikti supainiojus ryšius, kurie gali sieti tarpinę priemonę su galutine priemone, ir ryšius tarp bendro pobūdžio akto ir sprendimų dėl jo įgyvendinimo. Nors 2007 m. balandžio 26 d. Europos centrinio banko gairės dėl Transeuropinės automatizuotos realaus laiko atskirųjų atsiskaitymų skubių pervedimų sistemos (TARGET2) (ECB/2007/2) (OL L 237, p. 1) ir 2007 m. liepos 24 d. Europos centrinio banko sprendimas dėl TARGET2‑ECB sąlygų (ECB/2007/7) (OL L 237, p. 71), kuriuos šalys nurodo savo rašytinėse pastabose, buvo iš dalies pakeisti, siekiant įtraukti nuorodą į buvimo vietos politiką, kaip ji apibūdinta Priežiūros politikos pagrinduose, ši aplinkybė nepaaiškina tariamo minėto dokumento galutinio pobūdžio nebuvimo. Ji tik įrodo, kad minėtame dokumente įtvirtinta sąlyga buvo įgyvendinta specifinėje srityje, dėl kurios priimti šie du nagrinėjami aktai.
68 Atsižvelgiant į visa tai, kas išdėstyta, pirmąjį nepriimtinumo pagrindą, susijusį su Priežiūros politikos pagrindų pobūdžiu, reikia atmesti.
Dėl nepriimtinumo pagrindo, susijusio su Jungtinės Karalystės nesuinteresuotumu pareikšti ieškinį teisme
69 ECB tvirtina, kad net jei būtų nuspręsta, jog Priežiūros politikos pagrindai yra privalomas aktas, Jungtinė Karalystė neturi suinteresuotumo dėl šio dokumento pareikšti ieškinį, nes jai netaikomi tam tikri ekonominės ir pinigų sąjungos aspektai. Šiuo klausimu jis nurodo aplinkybę, kad pagal ESV sutarties Protokolą (Nr. 15) dėl tam tikrų su Jungtine Karalyste susijusių nuostatų kai kurios ESV sutarties ir statuto nuostatos, tarp kurių nurodytos SESV 127 straipsnio 1–5 dalys, Jungtinei Karalystei netaikomos.
70 Jungtinė Karalystė tvirtina, kad ESV sutarties Protokolas (Nr. 15) netrukdo jai ginčyti ECB aktų ar neveikimo, kuriais pažeidžiama Europos Sąjungos teisė.
71 Iš SESV 263 straipsnio pirmos ir antros pastraipų ir Statuto 35 straipsnio 35.1 punkto matyti, kad valstybė narė turi teisę pareikšti ieškinį dėl ECB priimtų aktų.
72 Be to, iš ESV sutarties Protokolo (Nr. 15) 7 punkto matyti, kad Jungtinei Karalystei netaikomi kai kurie Statuto straipsniai, bet 35 straipsnio šiame sąraše nėra.
73 Todėl reikia daryti išvadą, kad kaip valstybė narė Jungtinė Karalystė turi suinteresuotumą pareikšti ieškinį dėl ECB aktų, remdamasi SESV 263 straipsnio antra pastraipa, ir jai netaikomos SESV 263 straipsnio ketvirtoje pastraipoje išdėstytos sąlygos.
74 Tokios išvados nepaneigia aplinkybė, kad pagal ESV sutarties Protokolo (Nr. 15) 4 ir 7 punktus Jungtinei Karalystei netaikomos atitinkamai SESV 127 straipsnio 1–5 dalys ir Statuto 3 ir 22 straipsniai. Iš tiesų klausimas, ar ECB, priimdamas Priežiūros politikos pagrindus, veikė neperžengdamas šių nuostatų jam suteiktos kompetencijos ribų, yra ieškinio nagrinėjimo iš esmės, o ne jo priimtinumo nagrinėjimo dalykas.
75 Taigi, nors pagal ESV sutarties Protokolą (Nr. 15) kai kurios ESV sutarties ir Statuto nuostatos netaikomos Jungtinei Karalystei, ji turi teisę pareikšti ieškinį, siekdama, kad Sąjungos teismas patikrintų, ar ECB neviršijo savo įgaliojimų.
76 Todėl reikia atmesti antrąjį ECB pateiktą nepriimtinumo pagrindą ir pripažinti, kad šis ieškinys yra priimtinas.
Dėl esmės
77 Jungtinė Karalystė pateikia penkis ieškinio pagrindus.
78 Pirma, ji tvirtina, kad ECB neturėjo kompetencijos nustatyti pagrindinėms sandorio šalims buvimo vietos reikalavimo. Antra, ji teigia, kad ECB buvimo vietos politika pažeidžia ESV sutarties nuostatas dėl įsisteigimo laisvės, laisvo paslaugų teikimo ir laisvo kapitalo judėjimo. Trečia, anot šios valstybės narės, tariamai pažeisti SESV 101 ir 102 straipsniai kartu su ESS 13 straipsnio 2 dalimi. Ketvirta, Jungtinė Karalystė tvirtina, kad ECB buvimo vietos reikalavimas pažeidžia SESV 18 straipsnyje įtvirtintą nediskriminavimo principą. Galiausiai, penkta, ji nurodo, kad niekaip negalima pateisinti Priežiūros politikos pagrindų diskriminacinio pobūdžio, nes nesilaikyta proporcingumo principo.
79 Pateikdama pirmąjį ieškinio pagrindą, Jungtinė Karalystė, kurios reikalavimus per posėdį palaikė Švedijos Karalystė, tvirtina, kad ECB neturi kompetencijos vykdyti pagrindinių sandorio šalių priežiūros ir reglamentuojamosios kontrolės.
80 ECB, kurio reikalavimus per posėdį palaikė Ispanijos Karalystė ir Prancūzijos Respublika, teigia, kad net jei būtų pripažinta, jog Priežiūros politikos pagrindai yra įpareigojantis aktas, jis turėjo kompetenciją šį dokumentą priimti.
81 Pirmiausia ECB tvirtina, kad Priežiūros politikos pagrindai atitinka SESV 127 straipsnio 1 dalyje jam iškeltą tikslą palaikyti kainų stabilumą ir remti Sąjungos bendrąsias ekonominės politikos kryptis. Konkrečiau tariant, jis atitinka SESV 127 straipsnio 2 dalyje nurodytą pagrindinį ECB uždavinį skatinti sklandų mokėjimo sistemų veikimą. Jis primena, kad nuo 2001 m. akcentavo, kokį poveikį pagrindinės sandorio šalys gali daryti sklandžiam mokėjimo sistemų veikimui. Todėl, jo nuomone, kadangi Priežiūros politikos pagrinduose išdėstyta pagrindinėms sandorio šalims taikoma buvimo vietos politika susijusi su gero mokėjimo sistemų veikimo skatinimu, jis galėjo šį dokumentą priimti be Tarybos leidimo.
82 Triplike ECB pabrėžia, kad 2012 m. liepos 4 d. Europos Parlamento ir Tarybos reglamento (ES) Nr. 648/2012 dėl ne biržos išvestinių finansinių priemonių, pagrindinių sandorio šalių ir sandorio duomenų saugyklų (OL L 201, p. 1) 11 konstatuojamojoje dalyje pripažįstama, kad, ECBS vykdant jai pavestą uždavinį skatinti sklandų mokėjimo sistemų veikimą, jos nariai vykdo priežiūrą užtikrindami tarpuskaitos / kliringo ir mokėjimo sistemų, įskaitant pagrindines sandorio šalis, veiksmingumą ir patikimumą.
83 Antra, ECB atmeta Jungtinės Karalystės mintį, kad norėdamas patvirtinti nagrinėjamos srities politiką, jis turėjo priimti privalomą aktą. Iš esmės ECB tvirtina turįs teisę paskelbti pareiškimą, siekdamas pristatyti politiką dėl pagrindinių sandorio šalių, kurios dalyvauja vykdant sandorius dėl eurais išreikšto turto, buvimo vietos, net jei pagal SESV 127 straipsnio 6 dalį Taryba turėjo jam pavesti specialias užduotis.
84 Pirmiausia reikia pažymėti, kad keliamas klausimas, ar ECB turi kompetenciją Eurosistemos vardu nustatyti reikalavimą būti euro zonoje, taikomą tam tikras ribas viršijančioms pagrindinėms sandorio šalims, teikiančioms eurais išreikštų vertybinių popierių tarpuskaitos / kliringo paslaugas. Aišku, kad tokio reikalavimo sukūrimas yra daugiau nei paprasta vertybinių popierių tarpuskaitos / kliringo sistemų infrastruktūrų priežiūra, veikiau tai yra jų veiklos reglamentavimo dalis.
85 Todėl reikia patikrinti, ar ECB turi kompetenciją reglamentuoti infrastruktūrų, kaip antai pagrindinių sandorio šalių, dalyvaujančių atliekant vertybinių popierių tarpuskaitą / kliringą, veiklą.
86 Rašytinėse pastabose ECB tvirtina, kad turi tokią kompetenciją pagal SESV 127 straipsnio 1 dalį ir SESV 127 straipsnio 2 dalies ketvirtą įtrauką. Be to, Priežiūros politikos pagrinduose nurodytas Statuto 22 straipsnis.
87 Pagal SESV 127 straipsnio 1 dalį pagrindinis ECBS tikslas – palaikyti kainų stabilumą. Pagal SESV 127 straipsnio 2 dalies ketvirtą įtrauką „pagrindiniai ECBS uždaviniai yra šie: <...> skatinti sklandų mokėjimo sistemų veikimą“. Šis uždavinys primintas Statuto 3 straipsnio 3.1 punkto ketvirtoje įtraukoje.
88 Statuto 22 straipsnyje „Kliringo ir mokėjimo sistemos“ numatyta, kad „ECB ir nacionaliniai centriniai bankai gali sudaryti sąlygas, o ECB gali priimti reglamentus, kad būtų užtikrintas kliringo ir mokėjimo sistemų veiksmingumas ir patikimumas Sąjungoje ir su kitomis šalimis“.
89 Reikia konstatuoti, kad tarp šių skirtingų teisinių pagrindų yra papildomumo ryšys. Teisė priimti reglamentus pagal Statuto 22 straipsnį – viena iš priemonių, kuriomis gali naudotis ECB, vykdydamas pagal SESV 127 straipsnio 2 dalį Eurosistemai pavestą uždavinį skatinti sklandų mokėjimo sistemų veikimą. Šis uždavinys skirtas SESV 127 straipsnio 1 dalyje nurodytam pagrindiniam tikslui pasiekti.
90 Bet kuriuo atveju Statuto 22 straipsnyje esantį žodžių junginį „kliringo sistemos“ reikia aiškinti kartu su tame pačiame straipsnyje nurodytomis „mokėjimo sistemomis“, kurių sklandus veikimas yra vienas iš Eurosistemos uždavinių.
91 Taigi reikia patikrinti, ar Eurosistemai pavestas uždavinys skatinti sklandų mokėjimo sistemų veikimą, kurį vykdydamas ECB naudojasi teise priimti reglamentus, galima laikyti apimančiu vertybinių popierių tarpuskaitos / kliringo sistemas ir todėl pagrindinių sandorio šalių veiklą tokiomis aplinkybėmis.
92 Kaip jau pažymėta šio sprendimo 44 punkte, šiuo klausimu reikia priminti, kad pagrindinės sandorio šalies funkcija – bet kuriam pardavėjui pakeisti pirkėją ir bet kuriam pirkėjui pakeisti pardavėją. Todėl jos vykdoma tarpuskaita / kliringas atliekama ne tik su grynaisiais pinigais, už kuriuos perkami nagrinėjami vertybiniai popieriai, bet ir su vertybiniais popieriais, dėl kurių sudaromi sandoriai. Būtent tai pabrėžia pats ECB Priežiūros politikos pagrinduose, nurodydamas, kad pagrindinės sandorio šalies veikla apima dvi dalis: „grynųjų pinigų“ dalį (cash leg) ir „vertybinių popierių“ dalį (securities leg).
93 Todėl pirmiausia reikia išaiškinti atitinkamai SESV 127 straipsnio 2 dalies ketvirtoje įtraukoje ir Statuto 22 straipsnyje vartojamus žodžių junginius: „mokėjimo sistemos“ ir „kliringo ir mokėjimo sistemos“, kad būtų galima įvertinti, ar jie apima vertybinių popierių tarpuskaitos veiklą.
94 Galima pažymėti, kad žodžių junginį „mokėjimo sistema“ teisės aktų leidėjas apibrėžė 2007 m. lapkričio 13 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyvos 2007/64/EB dėl mokėjimo paslaugų vidaus rinkoje, iš dalies keičiančios direktyvas 97/7/EB, 2002/65/EB, 2005/60/EB ir 2006/48/EB ir panaikinančios Direktyvą 97/5/EB (OL L 319, p. 1), 4 straipsnio 6 dalyje: tai „lėšų pervedimo sistema, turinti formalią standartizuotą mokėjimo operacijų apdorojimo, kliringo ir (arba) atsiskaitymų tvarką bei bendras taisykles“.
95 Be to, reikia pabrėžti, kad, nors Direktyvos 2007/64/EB 3 straipsnio h punkte nurodoma, jog ji netaikoma „mokėjimo operacijoms, vykdomoms mokėjimo arba vertybinių popierių atsiskaitymo sistemoje arba tarp atsiskaitymų tarpininkų, pagrindinių sandorio šalių, kliringo namų ir (arba) centrinių bankų bei kitų sistemos dalyvių ir mokėjimo paslaugų teikėjų, nedarant poveikio 28 straipsniui“, tos pačios direktyvos 4 straipsnio 6 dalyje pateikta sąvoka vis tiek svarbi kalbant apie mokėjimo sistemos apibrėžtį, įskaitant tuos atvejus, kai ja naudojasi finansų infrastruktūros, kaip antai pagrindinės sandorio šalys; tai įrodo nuoroda į minėtos direktyvos 28 straipsnį, skirtą „teisei naudotis mokėjimo sistemomis“.
96 Taip pat reikia pažymėti, kad Teisingumo Teismas jau išaiškino SESV 63 straipsnio 2 dalies kontekste vartojamą sąvoką „mokėjimai“ kaip apibūdinančią lėšų pervedimą, siekiant užtikrinti atlygį už sandorį (šiuo klausimu žr. 1984 m. sausio 31 d. Sprendimo Luisi ir Carbone, 286/82 ir 26/83, Rink., EU:C:1984:35, 20 punktą; 1988 m. liepos 14 d. Sprendimo Lambert, 308/86, Rink., EU:C:1988:405, 10 punktą ir 1995 m. gruodžio 14 d. Sprendimo Sanz de Lera ir kt., C‑163/94, C‑165/94 ir C‑250/94, Rink., EU:C:1995:451, 17 punktą).
97 Iš to, kas išdėstyta, matyti, jog „mokėjimo sistema“ pagal SESV 127 straipsnio 2 dalį susijusi su lėšų pervedimo sritimi. Taigi tokia apibrėžtis gali apimti tarpuskaitos / kliringo operacijų „grynųjų pinigų“ dalį, tačiau visai kitaip traktuotina pagrindinės sandorio šalies tarpuskaitos / kliringo operacijų „vertybinių popierių“ dalis, nes šie vertybiniai popieriai gali būti vertinami kaip sandorio objektas, dėl kurio pervedamos lėšos, tačiau jie patys negali būti mokėjimas.
98 Tokią pačią išvadą reikia daryti ir dėl Statuto 22 straipsnyje vartojamo žodžių junginio „kliringo ir mokėjimo sistemos“.
99 Dėl šio sprendimo 89 punkte pateiktų priežasčių šį žodžių junginį reikia aiškinti, atsižvelgiant į SESV 127 straipsnio 2 dalies ketvirtoje įtraukoje Eurosistemai pavestą uždavinį skatinti „sklandų mokėjimo sistemų veikimą“. Vadinasi, Statuto 22 straipsnyje numatytos galimybės ECB priimti reglamentus, „kad būtų užtikrintas kliringo ir mokėjimo sistemų veiksmingumas ir patikimumas“, negalima suprasti kaip tokios teisės pripažinimo dėl visų tarpuskaitos / kliringo sistemų, įskaitant susijusias su vertybinių popierių sandoriais.
100 Šią Statuto 22 straipsnyje numatytą ECB galimybę veikiau reikia suprasti kaip taikomą tik mokėjimo tarpuskaitos / kliringo sistemoms. Šiuo klausimu reikia pažymėti, kad į mokėjimo sistemas, kaip antai į grynojo atsiskaitymo mokėjimo sistemas, gali būti įtrauktas tarpuskaitos / kliringo etapas, kitaip nei atskirųjų atsiskaitymų mokėjimo sistemos atveju.
101 Todėl, kadangi Statuto 22 straipsnyje vertybinių popierių tarpuskaita nėra aiškiai nurodyta, reikia daryti išvadą, kad žodžių junginys „kliringo ir mokėjimo sistema“ skirtas pabrėžti, kad ECB turi teisę priimti reglamentus, norėdamas užtikrinti mokėjimo sistemų, įskaitant tas, kurios apima tarpuskaitos / kliringo etapą, veiksmingumą ir saugumą, o ne kad jis turi savarankišką kompetenciją reglamentuoti tarpuskaitos / kliringo sistemų visumą.
102 Šios išvados nepaneigia ECB nurodyta Reglamento Nr. 648/2012 11 konstatuojamoji dalis, kurioje pažymima, kad „ECBS nariai vykdo priežiūrą užtikrindami veiksmingas ir patikimas tarpuskaitos ir mokėjimo sistemas, įskaitant pagrindines sandorio šalis“, nes Priežiūros politikos pagrindų priėmimo dieną šis reglamentas dar negaliojo. Iš visos nagrinėjamos konstatuojamosios dalies matyti tik tai, kad teisės aktų leidėjas joje tiesiog primena glaudžius ryšius, jungiančius tarpuskaitos / kliringo ir mokėjimo sistemas su pagrindinėmis sandorio šalimis, ir išreiškia norą, kad ECB ir nacionaliniai centriniai bankai dalyvautų pagrindinėms sandorio šalims suteikiant leidimus ir nustatant joms taikomus reguliavimo techninius standartus. Iš šio teksto negalima daryti išvados, kad priimdamas Reglamentą Nr. 648/2012 teisės aktų leidėjas ketino pripažinti, kad ECB ir nacionaliniai centriniai bankai turi kompetenciją reglamentuoti pagrindinių sandorio šalių veiklą; šiuo reglamentu teisės aktų leidėjas pats siekia reglamentuoti pagrindinių sandorio šalių veiklą, nustatydamas joms vienodus reikalavimus.
103 Antra, reikia atmesti ECB argumentus, kuriais iš esmės įrodinėjama, kad SESV 127 straipsnio 2 dalies ketvirtoje įtraukoje nurodyto uždavinio skatinti sklandų mokėjimo sistemų veikimą vykdymas reiškia, jog jis tikrai turi teisę reglamentuoti vertybinių popierių tarpuskaitos infrastruktūrų veiklą, atsižvelgdamas į poveikį, kurį jų įsipareigojimų nevykdymas gali daryti mokėjimo sistemoms.
104 Žinoma, Teisingumo Teismas pripažino, kad Sutarčių nuostatose aiškiai nenumatyta kompetencija galima pasinaudoti, jeigu ji yra būtina siekiant šiose nuostatose nustatytų tikslų (šiuo klausimu žr. šio sprendimo 30 punkte minėto Sprendimo Komisija / Taryba, EU:C:1971:32, 28 punktą). Taigi, kai Sutarties straipsnis suteikia institucijai konkrečią užduotį, reikia pripažinti, kad jis kartu suteikia ir numanomą kompetenciją, reikalingą šiai užduočiai įgyvendinti, nes priešingu atveju tokia Sutarties nuostata nebūtų veiksminga (pagal analogiją žr. 1987 m. liepos 9 d. Sprendimo Vokietija ir kt. / Komisija, 281/85, 283/85–285/85 ir 287/85, Rink., EU:C:1987:351, 28 punktą ir 2007 m. rugsėjo 17 d. Sprendimo Prancūzija / Komisija, T‑240/04, Rink., EU:T:2007:290, 36 punktą).
105 Tačiau numanomos reglamentavimo kompetencijos egzistavimą, kuriuo nukrypstama nuo ESS 13 straipsnio 2 dalyje įtvirtinto kompetencijos paskirstymo principo, reikia aiškinti siaurai. Tokia numanoma kompetencija teismų praktikoje pripažįstama tik išimtinais atvejais; kad būtų pripažinta, ji turi būti būtina siekiant užtikrinti Sutarties ar aptariamo bazinio reglamento nuostatų veiksmingumą (pagal analogiją žr. šio sprendimo 104 punkte minėto Sprendimo Prancūzija / Komisija, EU:T:2007:290, 37 punktą).
106 Šiuo atveju negalima neigti nei to, kad mokėjimo sistemos ir vertybinių popierių tarpuskaitos /kliringo sistemos labai glaudžiai susijusios, nei to, kad vertybinių popierių tarpuskaitos / kliringo infrastruktūras veikiantys trikdžiai gali atsikartoti mokėjimo sistemose ir taip pakenkti sklandžiam jų veikimui.
107 Tačiau aplinkybės, kad esama tokių ryšių, neužtenka, kad būtų pripažinta, jog ECB turi numanomą kompetenciją reglamentuoti vertybinių popierių tarpuskaitos / kliringo sistemas, nes pagal ESV sutartį tokią kompetenciją galima ECB suteikti aiškiai.
108 Reikia pabrėžti, kad SESV 129 straipsnio 3 dalyje numatytas supaprastintas dalinio keitimo mechanizmas, leidžiantis nukrypti nuo ESS 48 straipsnio, keičiant kai kurias Statuto nuostatas, įskaitant jo 22 straipsnį. Pagal šią 3 dalį minėtas nuostatas Europos Parlamentas ir Taryba gali iš dalies keisti, spręsdami pagal įprastą teisėkūros procedūrą, remdamiesi ECB rekomendacija arba Komisijos siūlymu.
109 Todėl ECB turi prašyti Sąjungos teisės aktų leidėjo iš dalies pakeisti Statuto 22 straipsnį – jame aiškiai nurodyti ir vertybinių popierių tarpuskaitos / kliringo sistemas, jei mano, kad SESV 127 straipsnio 2 dalies ketvirtoje įtraukoje numatytai užduočiai gerai vykdyti jam būtina kompetencija reglamentuoti infrastruktūras, atliekančias vertybinių popierių sandorių tarpuskaitą / kliringą.
110 Atsižvelgiant į visa tai, kas išdėstyta, reikia pritarti pirmam Jungtinės Karalystės pateiktam ieškinio pagrindui ir padaryti išvadą, kad ECB neturi kompetencijos, būtinos vertybinių popierių tarpuskaitos / kliringo sistemų veiklai reglamentuoti, todėl Priežiūros politikos pagrindus, kiek juose nustatytas buvimo euro zonoje reikalavimas, taikomas pagrindinėms sandorio šalims, dalyvaujančioms vykdant finansinių vertybinių popierių tarpuskaitą /kliringą, reikia panaikinti kaip priimtus neturint kompetencijos; kitų keturių ieškinio pagrindų nagrinėti nebūtina.
Dėl bylinėjimosi išlaidų
111 Pagal Procedūros reglamento 87 straipsnio 2 dalį pralaimėjusiai šaliai nurodoma padengti bylinėjimosi išlaidas, jeigu laimėjusi šalis to reikalavo. Kadangi ECB pralaimėjo bylą, jis turi padengti Jungtinės Karalystės bylinėjimosi išlaidas pagal šios pateiktus reikalavimus.
112 Pagal Procedūros reglamento 87 straipsnio 4 dalies pirmą pastraipą įstojusios į bylą valstybės narės ir institucijos turi pačios padengti savo bylinėjimosi išlaidas. Taigi Ispanijos Karalystė, Prancūzijos Respublika ir Švedijos Karalystė padengia savo bylinėjimosi išlaidas.
Remdamasis šiais motyvais,
BENDRASIS TEISMAS (ketvirtoji kolegija)
nusprendžia:
1. Panaikinti 2011 m. liepos 5 d. Europos Centrinio Banko (ECB) paskelbtus Eurosistemos priežiūros politikos pagrindus, kiek juose nustatytas buvimo Eurosistemos valstybėje narėje reikalavimas, taikomas pagrindinėms sandorio šalims, dalyvaujančioms vykdant finansinių vertybinių popierių tarpuskaitą / kliringą.
2. ECB padengia savo ir Jungtinės Didžiosios Britanijos ir Šiaurės Airijos Karalystės patirtas bylinėjimosi išlaidas.
3. Ispanijos Karalystė, Prancūzijos Respublika ir Švedijos Karalystė padengia savo patirtas bylinėjimosi išlaidas.
Paskelbta 2015 m. kovo 4 d. viešame posėdyje Liuksemburge.
Parašai.