Věc T‑496/11
Spojené království Velké Británie a Severního Irska
v.
Evropská centrální banka (ECB)
„Hospodářská a měnová politika – ECB – Žaloba na neplatnost – Rámec politiky Eurosystému v oblasti dohledu – Napadnutelný akt – Přípustnost – Dohled nad platebními systémy a systémy vypořádání obchodů s cennými papíry – Požadavek, aby systémy zúčtování prostřednictvím ústřední protistrany byly umístěny v členském státě Eurosystému – Pravomoc ECB“
Shrnutí – rozsudek Tribunálu (čtvrtého senátu) ze dne 4. března 2015
1. Žaloba na neplatnost – Akty napadnutelné žalobou – Akty mající právní účinky – Rámec dohledu uveřejněný Evropskou centrální bankou, který ukládá povinnost dodržet požadavek týkající se umístění ústředních protistran určených k zúčtovávání obchodů, jejichž předmětem jsou finanční cenné papíry – Zahrnutí
(Článek 263 SFEU)
2. Žaloba na neplatnost – Žaloba podaná proti aktu, který potvrzuje předchozí akt, jenž nebyl napaden ve stanovených lhůtách – Nepřípustnost – Pojem potvrzující akt – Akt, kterým se mění ustanovení předchozího aktu – Vyloučení
(Článek 263 SFEU)
3. Žaloba na neplatnost – Žaloby členských států – Žaloba podaná proti aktu Evropské centrální banky – Přípustnost, která nepodléhá prokázání právního zájmu na podání žaloby – Neúčast dotčeného členského státu na některých aspektech hospodářské a měnové unie – Neexistence vlivu
(Článek 263 odst. 2 a 4 SFEU; protokoly č. 4 a č. 15, které jsou přílohami Smluv o EU a o FEU)
4. Evropská centrální banka – Pravomoci Evropského systému centrálních bank – Podporování plynulého fungování platebních systémů – Přijetí rámce dohledu týkajícího se systémů zúčtování cenných papírů – Vyloučení
Článek 127 odst. 2 SFEU; protokol č. 4, který je přílohou Smluv o EU a o FEU, článek 22)
5. Evropská unie – Svěřené pravomoci – Implicitní svěření – Podmínky – Implicitní pravomoc Evropské centrální banky k právní úpravě systémů zúčtování cenných papírů – Neexistence
(Článek 13 odst. 2 SEU a článek 48 SEU; čl. 129 odst. 3 SFEU; protokol č. 4, který je přílohou Smluv o EU a o FEU, článek 22)
1. Rámec politiky Eurosystému v oblasti dohledu, uveřejněný Evropskou centrální bankou, který upravuje politiku umisťování vztahující se na ústřední protistrany usazené v členských státech, které nejsou součástí Eurosystému, představuje akt, který lze napadnout žalobou na neplatnost podle článku 263 SFEU.
K posouzení způsobilosti aktu vyvolávat právní účinky, potažmo být předmětem žaloby na neplatnost podle článku 263 SFEU, je totiž potřebné zkoumat jeho znění a kontext, do kterého zapadá, jeho obsah, jakož i úmysl jeho autora. Co se v první řadě týče znění a kontextu, do kterého napadený akt zapadá, na základě tohoto přezkumu lze posoudit, jakým způsobem jej mohly dotčené strany racionálně vnímat. V tomto ohledu je třeba uvést, že pasáž rámce dohledu týkající se umístění ústředních protistran určených k zúčtovávání obchodů, jejichž předmětem jsou finanční cenné papíry, která byla uveřejněna mimo interní sféru Evropské centrální banky, je formulována kogentně a s mimořádnou přesností tak, aby bylo usnadněno její uplatňování. Rovněž platí, že pokud by regulační orgány členských států eurozóny mohly dospět k závěru, že mají povinnost dbát na dodržování požadavku umístění formulovaného v rámci dohledu, mohl by být ústřední protistraně nesplňující kritéria uvedená v citovaném dokumentu odepřen přístup k ostatním subjektům zapojeným do zpracovávání obchodů s cennými papíry.
Pokud jde v druhé řadě o obsah rámce dohledu, lze formulování požadavku, aby ústřední protistrany, jejichž činnost překračuje hranice v něm stanovené, byly umístěny na území eurozóny, postavit na roveň doplnění právního řádu o novou normu, neboť takový požadavek nebyl stanoven v žádném dosavadním právním předpise. Co se zatřetí týče úmyslu Evropské centrální banky při přijímání rámce dohledu, uvedený rámec usiluje o stanovení povinnosti ústředních protistran, jejichž činnost překračuje hranice v něm stanovené, dodržovat požadavek na umístění, takže vzhledem k tomu, že v textu rámce dohledu nejsou žádné náznaky opaku, představuje tento dokument konečné stanovisko Banky.
(viz body 31, 32, 34, 37, 39, 45, 48, 50, 51, 53, 54)
2. Žaloba na neplatnost podaná proti rozhodnutí, které pouze potvrzuje předchozí rozhodnutí, jež nebylo napadeno ve stanovených lhůtách, je nepřípustná. Rozhodnutí přitom pouze potvrzuje předcházející rozhodnutí, pokud neobsahuje žádné nové skutečnosti v porovnání s předchozím aktem a nepředcházel mu nový přezkum situace adresáta tohoto předchozího aktu. V tomto ohledu platí, že pokud je pozměněno ustanovení nařízení, je znovu otevřena možnost podat žalobu nejenom proti změněnému ustanovení, ale také proti všem ustanovením, která s ním tvoří jeden celek, i když nebyla pozměněna.
Pokud jde proto o žalobu podanou proti rámci dohledu uveřejněnému Evropskou centrální bankou, který upravuje politiku umisťování vztahující se na ústřední protistrany usazené v členských státech, které nejsou součástí Eurosystému, okolnost, že Evropská centrální banka vyjádřila v předchozích aktech zásadu politiky umisťování, kterou by bylo možné uplatňovat na ústřední protistrany, neznamená, že by rámec dohledu měl být kvalifikován jako potvrzující akt, neboť dotčená politika umisťování je v něm zmíněna v pozměněné podobě.
(viz body 59–62)
3. Spojené království má coby členský stát aktivní legitimaci k podávání žalob proti aktům Evropské centrální banky na základě čl. 263 druhého pododstavce SFEU, aniž musí splnit podmínky podle čl. 263 čtvrtého pododstavce SFEU. Kromě toho platí, že pokud se podle protokolu č. 15 Smlouvy o FEU některá ustanovení Smlouvy o FEU a protokolu o statutu Evropského systému centrálních bank a Evropské centrální banky nepoužijí na Spojené království, může Spojené království i tak podat žalobu, aby unijní soud ověřil, zda uvedená Banka nepřekročila své pravomoci.
(viz body 73, 75)
4. Evropská centrální banka nemá pravomoc nezbytnou pro regulování činnosti systémů zúčtování cenných papírů, takže rámec dohledu, který ukládá ústředním protistranám zprostředkovávajícím zúčtování cenných papírů povinnost dodržet požadavek, aby byly umístěny na území eurozóny, musí být zrušen pro nedostatek pravomoci.
Článek 22 protokolu o statutu Evropského systému centrálních bank a Evropské centrální banky stanoví, že Banka může vydávat nařízení proto, aby byly zajištěny účinné a spolehlivé zúčtovací a platební mechanismy uvnitř Unie a ve styku se třetími zeměmi, přičemž tato pravomoc je jedním z prostředků, které má Banka k dispozici za účelem plnění svého úkolu, který Eurosystému svěřuje čl. 127 odst. 2 SFEU, a sice podporovat plynulé fungování platebních systémů. Platební systém ve smyslu uvedeného čl. 127 odst. 2 však spadá do oblasti převodu prostředků. Proto platí, že i když může do takové definice spadat složka „hotovost“ zúčtovacích operací, jinak tomu bude u zúčtovacích operací ústřední protistrany v případě složky „cenné papíry“, neboť na takové cenné papíry lze sice nahlížet tak, že jsou předmětem obchodu zahrnujícího převod prostředků, avšak samy o sobě nepředstavují platby. Obdobný závěr je třeba učinit i v souvislosti s výrazem „zúčtovací a platební systémy“ použitý v článku 22 statutu.
Z toho nutně vyplývá, že na možnost Evropské centrální banky vydávat podle uvedeného článku 22 nařízení je třeba nahlížet tak, že je omezená jen na systémy zúčtování plateb. V důsledku toho a s ohledem na to, že v článku 22 statutu chybí výslovná zmínka o zúčtování cenných papírů, je účelem použití výrazu „zúčtovací a platební systémy“ spíše zdůraznit, že Banka má pravomoc vydávat nařízení k zajištění účinnosti a bezpečnosti platebních systémů, včetně systémů, které zahrnují zúčtovací fázi, než jí svěřit samostatnou normotvornou pravomoc vůči všem zúčtovacím systémům.
(viz body 88, 89, 97–101, 110)
5. Svěří-li článek Smlouvy určitému orgánu přesný úkol, je třeba připustit, že mu sám nevyhnutelně svěřuje pravomoci, které jsou nezbytné ke splnění tohoto úkolu, neboť jinak by toto ustanovení bylo zbaveno veškerého užitečného účinku. Existence implicitní normotvorné pravomoci, která představuje výjimku ze zásady svěřených pravomocí stanovené článkem 13 odst. 2 SEU, musí být však posuzována restriktivně. Takové implicitní pravomoci jsou judikaturou uznány pouze výjimečně, a aby byly uznány, musí být nezbytné pro zajištění užitečného účinku ustanovení Smlouvy nebo dotčeného základního nařízení.
V tomto ohledu je sice pravda, že existují velmi úzké vazby mezi platebními systémy a systémy zúčtování cenných papírů a že se poruchy postihující infrastruktury zúčtovávající cenné papíry mohou odrazit na platebních systémech a narušit tak jejich plynulé fungování, existence těchto vazeb ovšem nemůže postačovat k tomu, aby na straně Evropské centrální banky byly uznány implicitní pravomoci regulovat systémy zúčtování cenných papírů, jelikož Smlouva o FEU předpokládá výslovnou možnost svěřit takové pravomoci Bance. Článek 129 odst. 3 SFEU přitom stanoví zjednodušený mechanismus změny některých ustanovení statutu Evropského systému centrálních bank a Evropské centrální banky, včetně jeho článku 22, odchylný od článku 48 SEU.
(viz body 104–108)