Mål T‑496/11

Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland

mot

Europeiska centralbanken (ECB)

”Ekonomisk och monetär politik – ECB – Talan om ogiltigförklaring – Regler om tillsyn av Eurosystemet – Rättsakt mot vilken talan kan väckas – Upptagande till sakprövning – Tillsyn av betalningssystem och system för avveckling av värdepapper – Krav på lokalisering i en medlemsstat inom Eurosystemet för clearingsystem som utnyttjar centrala motparter – ECB:s befogenhet”

Sammanfattning – Tribunalens dom (fjärde avdelningen) av den 4 mars 2015

1.      Talan om ogiltigförklaring – Rättsakter mot vilka talan kan väckas – Rättsakter som är avsedda att ha rättsverkningar – Regler om tillsyn som publiceras av Europeiska centralbanken föreskriver ett krav på lokaliseringen av centrala motparter som har till uppgift att cleara transaktioner rörande finansiella värdepapper – Omfattas

(Artikel 263 FEUF)

2.      Talan om ogiltigförklaring – Talan mot en rättsakt som bekräftar en tidigare rättsakt mot vilken någon talan inte väckts inom fristen – Avvisning – Begreppet bekräftande rättsakt – Rättsakt som innebär en ändring av en bestämmelse i en tidigare rättsakt – Omfattas inte

(Artikel 263 FEUF)

3.      Talan om ogiltigförklaring – Talan som väcks av medlemsstaterna – Talan som väcks mot en rättsakt från Europeiska centralbanken – Berättigat intresse av att få saken prövad måste inte styrkas för att talan ska kunna tas upp till prövning – Det förhållandet att den berörda medlemsstaten inte deltar i vissa delar av Ekonomiska och monetära unionen – Saknar betydelse

(Artikel 263 andra och fjärde stycket FEUF; protokollen nr 4 och 15 bilagda EU- och FEU-fördragen)

4.      Europeiska centralbanken – Europeiska centralbankssystemets uppgifter – Främjandet av ett välfungerande betalningssystem – Antagande av tillsynsregler för systemen för clearing av värdepapper – Omfattas inte

(Artikel 127.2 FEUF; protokoll nr 4 bilagt EU- och FEU-fördragen, artikel 22)

5.      Europeiska unionen – Tilldelade befogenheter – Underförstådd tilldelning – Villkor – Underförstådd befogenhet för Europeiska centralbanken att reglera systemen för clearing av värdepapper – Föreligger inte

(Artikel 13.2 FEU och 48 FEU; artikel 129.3 FEUF; protokoll nr 4 bilagt EU- och FEU-fördragen, artikel 22)

1.      Regler om tillsyn av Eurosystemet, som offentliggjorts av Europeiska centralbanken och i vilka föreskrivs ett lokaliseringskrav för centrala motparter etablerade i medlemsstater som inte ingår i Eurosystemet, utgör en rättsakt mot vilken en talan om ogiltigförklaring kan väckas enligt artikel 263 FEUF.

Frågan om huruvida en rättsakt kan ha rättsverkningar, och således bli föremål för en talan om ogiltigförklaring enligt artikel 263 FEUF, ska avgöras med bedömning av dess lydelse och det sammanhang i vilket den antagits, dess innehåll och upphovsmannens avsikt. När det gäller lydelsen och det sammanhang i vilket den antagits, görs vid denna prövning en bedömning av hur de berörda parterna rimligen uppfattat rättsakten. Den del av reglerna om tillsyn angående lokaliseringen av centrala motparter som utför clearing av värdepapperstransaktioner, vilka offentliggjorts utanför Europeiska centralbankens interna krets, använder en tvingande formulering och är av mycket precis karaktär i syfte att underlätta dess tillämpning. Eftersom regleringsmyndigheterna i euroområdet kunde dra slutsaten att de är skyldiga att tillämpa kravet på lokalisering enligt reglerna om tillsyn, skulle en central motpart som inte uppfyller kriterierna i nämnda regler kunna förhindras tillgång till övriga aktörer som ingår i hanteringskedjan för värdepapperstransaktioner.

När det gäller innehållet i reglerna om tillsyn, motsvarar angivandet av ett krav på lokalisering inom euroområdet för centrala motparter, vars verksamhet överskrider de tröskelvärden som anges i reglerna, införandet av en ny regel i rättsordningen; något sådant krav fanns inte i någon tidigare rättslig bestämmelse. När det gäller den avsikt som Europeiska centralbanken hade när den antog reglerna om tillsyn, syftar dessa till att säkerställa iakttagandet av ett krav på lokalisering av centrala motparter vars verksamhet överskrider de i reglerna fastställda tröskelvärdena, och de fastställer således, i avsaknad av motsatta uppgifter i reglerna om tillsyn, bankens slutgiltiga ståndpunkt.

(se punkterna 31, 32, 34, 37, 39, 45, 48, 50, 51, 53 och 54)

2.      En talan om ogiltigförklaring av ett beslut som enbart utgör en bekräftelse av ett tidigare beslut som inte angripits inom utsatt tid kan inte tas upp till sakprövning. Ett beslut utgör enbart en bekräftelse av ett tidigare beslut om det inte innehåller några nya uppgifter jämfört med det tidigare beslutet och det inte har föregåtts av en ny prövning av den situation som adressaten av detta tidigare beslut befinner sig i. När en bestämmelse i en förordning ändras blir det däremot återigen möjligt att väcka talan inte bara mot denna enda bestämmelse, utan även mot alla andra bestämmelser som, trots att de inte ändrats, utgör en helhet tillsammans med den ändrade bestämmelsen.

När det gäller en talan som väcks mot regler om tillsyn av Eurosystemet, som offentliggjorts av Europeiska centralbanken och i vilka föreskrivs ett lokaliseringskrav för centrala motparter etablerade i medlemsstater som inte ingår i Eurosystemet, innebär det förhållandet att Europeiska centralbanken i tidigare rättsakter har kunnat ange principen om en lokaliseringspolitik som skulle kunna vara tillämplig på centrala motparter, således inte att reglerna om tillsyn ska kvalificeras som en bekräftande rättsakt, eftersom den aktuella lokaliseringspolitiken i reglerna om tillsyn anges i ändrad form.

(se punkterna 59–62)

3.      Förenade kungariket i sin egenskap av medlemsstat har rätt att väcka talan på grundval av artikel 263 andra stycket FEUF mot rättsakter som antas av ECB, utan att omfattas av villkoren i artikel 263 fjärde stycket FEUF. Även om en tillämpning av protokoll nr 15 till EUF-fördraget innebär att vissa bestämmelser i EUF-fördraget och stadgan inte är tillämpliga i förhållande till Förenade kungariket, har denna medlemsstat således fortfarande rätt att väcka talan för att i unionsdomstolen få klarlagt att Europeiska centralbanken inte överskred sin befogenhet.

(se punkterna 73 och 75)

4.      Europeiska centralbanken har inte den nödvändiga befogenheten för att reglera verksamheten i systemen för clearing av värdepapper. Reglerna om tillsyn ska därför – på grund av bristande befogenhet – ogiltigförklaras i den del centrala motparter som agerar i samband med clearing av finansiella värdepapper åläggs ett krav på lokalisering inom euroområdet.

Enligt artikel 22 i stadgan för Europeiska centralbankssystemet och Europeiska centralbanken får Europeiska centralbanken utfärda förordningar för att säkerställa effektiva och sunda clearing- och betalningssystem inom unionen och i förbindelser med tredje land, Denna befogenhet utgör ett av de medel som står till buds för Europeiska centralbanken för att uppfylla den uppgift som anförtrotts Eurosystemet enligt artikel 127.2 FEUF att främja ett väl fungerande betalningssystem. Ett betalningssystem i den mening som avses i artikel 127.2 FEUF ska emellertid hänföras till området överföring av medel. Även om en sådan definition kan omfatta ”likviditetsdelen” i clearingtransaktioner, gäller detta inte ”värdepappersdelen” i clearingtransaktioner som genomförs av en central motpart, eftersom sådana värdepapper, även om de kan anses utgöra en del av en transaktion som medför överföring av medel, emellertid inte i sig utgör betalningar. En analog slutsats ska även göras beträffande uttrycket ”clearing- och betalningssystem” som används i artikel 22 i stadgan.

Här av följer nödvändigtvis att den möjlighet som erbjuds Europeiska centralbanken att utfärda förordningar enligt artikel 22 i stadgan ska anses vara begränsad till enbart clearingsystem för betalningar. I avsaknad av en uttrycklig hänvisning till clearing av värdepapper i artikel 22 i stadgan, var följaktligen valet av uttrycket ”clearing- och betalningssystem” avsett att understryka att Europeiska centralbanken har befogenhet att utfärda förordningar för att säkerställa effektiva och sunda betalningssystem, inbegripet sådana system som innefattar en clearingdel, snarare än att tillerkänna Europeiska centralbanken en självständig normgivningskompetens för samtliga clearingsystem.

(se punkterna 88, 89, 97–101 och 110)

5.      När en institution genom en artikel i fördraget ges en särskild och bestämd uppgift, måste det medges att institutionen genom samma bestämmelse ges de befogenheter som är nödvändiga för att den ska kunna fullgöra denna uppgift, eftersom bestämmelsen annars skulle förlora all ändamålsenlig verkan. Förekomsten av en implicit normgivningskompetens, som utgör ett undantag från principen om tilldelade befogenheter i artikel 13.2 FEU, måste bedömas restriktivt. Det är endast undantagsvis som sådana implicita befogenheter har erkänts i rättspraxis, och för att så ska ske måste de vara nödvändiga för att säkerställa den ändamålsenliga verkan av bestämmelserna i fördraget eller i den berörda grundförordningen.

Även om det är sant att det föreligger ett nära samband mellan betalningssystemen och systemen för clearing av värdepapper och inte heller att eventuella störningar som påverkar infrastrukturen för clearing av värdepapper får återverkningar på betalningssystemen och således inverkar menligt på deras funktion, kan förekomsten av ett sådant samband emellertid inte utgöra ett tillräckligt skäl för att tillerkänna Europeiska centralbanken en implicit normgivningskompetens beträffande systemen för clearing av värdepapper, eftersom EUF-fördraget innehåller en möjlighet att uttryckligen tillerkänna banken en sådan befogenhet. Artikel 129.3 FEUF innehåller nämligen ett förenklat ändringsförfarande – med avsteg från det förfarande som föreskrivs i artikel 48 FEU – beträffande vissa bestämmelser i stadgan, däribland stadgans artikel 22.

(se punkterna 104–108)