WYROK SĄDU (pierwsza izba)
z dnia 1 lutego 2012 r.(*)
Środowisko naturalne – Dyrektywa 2003/87/WE – System handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych – Krajowy plan rozdziału uprawnień do emisji dla Belgii na okres obejmujący lata 2008–2012 – Artykuł 44 rozporządzenia (WE) nr 2216/2004 – Późniejsza korekta – Nowy operator – Decyzja polecająca centralnemu administratorowi wprowadzenie do niezależnego dziennika transakcji Wspólnoty korekty w tabeli krajowego planu rozdziału uprawnień
W sprawie T‑237/09
Région wallonne (Belgia), reprezentowany przez adwokatów J.M. De Backera, A. Lepièce, I.S. Brouhnsa i S. Engelena,
strona skarżąca,
przeciwko
Komisji Europejskiej, reprezentowanej przez E. White’a i O. Beyneta, działających w charakterze pełnomocników,
strona pozwana,
mającej za przedmiot wniosek o stwierdzenie nieważności części decyzji Komisji z dnia 27 marca 2009 r. dotyczącej krajowego planu rozdziału uprawnień do emisji gazów cieplarnianych notyfikowanego przez Królestwo Belgii na okres obejmujący lata 2008–2012, wydającej centralnemu administratorowi polecenie wprowadzenia do niezależnego dziennika transakcji Wspólnoty korekty w belgijskiej tabeli krajowego planu rozdziału uprawnień,
SĄD (pierwsza izba),
w składzie: J. Azizi (sprawozdawca), prezes, M.E. Martins Ribeiro i S. Frimodt Nielsen, sędziowie,
sekretarz: C. Kristensen, administrator,
uwzględniając procedurę pisemną i po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 20 września 2011 r.,
wydaje następujący
Wyrok
Ramy prawne
1 Dyrektywa 2003/87/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 13 października 2003 r. ustanawiająca system handlu przydziałami [uprawnieniami do] emisji gazów cieplarnianych we Wspólnocie oraz zmieniająca dyrektywę Rady 96/61/WE (Dz.U. L 275, s. 32), zmieniona dyrektywą 2004/101/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 27 października 2004 r. (Dz.U. L 338, s. 18), ustanawia zgodnie ze swym art. 1 system handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych we Wspólnocie Europejskiej (zwany dalej „systemem handlu uprawnieniami”) w celu wspierania zmniejszania emisji gazów cieplarnianych, w szczególności dwutlenku węgla, w efektywny pod względem kosztów oraz skuteczny gospodarczo sposób.
2 W tym celu dyrektywa 2003/87 przewiduje zasadniczo, że emisje gazów cieplarnianych z instalacji wymienionych w jej załączniku I wymagają uzyskania uprzedniego pozwolenia oraz przyznania uprawnień zgodnie z krajowym planem rozdziału uprawnień (zwanym dalej „KPRU”).
3 Artykuł 9 dyrektywy 2003/87 stanowi między innymi:
„1. W odniesieniu do każdego okresu określonego w art. 11 ust. 1 i 2 każde państwo członkowskie opracowuje [KPRU] wskazujący całkowitą ilość pozwoleń [uprawnień], które ma zamiar rozdzielić w odniesieniu do tego okresu, oraz sposób, w jaki proponuje je rozdzielić. [KPRU] opiera się na kryteriach celowości oraz przejrzystości, w tym na kryteriach wymienionych w załączniku III, należycie uwzględniając opinie społeczeństwa […].
[…]
3. W ciągu trzech miesięcy od notyfikacji [KPRU] przez państwo członkowskie na podstawie ust. 1 Komisja może odrzucić ten [KPRU] [lub] jakikolwiek jego aspekt na podstawie tego, iż jest on niezgodny z kryteriami wymienionymi w załączniku III lub z art. 10. Państwo członkowskie podejmuje decyzję wyłącznie na podstawie art. 11 ust. 1 lub 2, jeśli proponowane zmiany są przyjęte przez Komisję. Podaje się powody odrzucenia decyzji przez Komisję”.
4 Zgodnie z art. 11 ust. 2 dyrektywy 2003/87:
„Każde państwo członkowskie na pięcioletni okres rozpoczynający się dnia 1 stycznia 2008 r. oraz w odniesieniu do każdego następnego pięcioletniego okresu podejmuje decyzje w sprawie całkowitej ilości przydziałów [uprawnień], którą rozdzieli w odniesieniu do tego okresu, oraz rozpoczyna proces rozdzielania tych przydziałów [uprawnień] operatorom każdego urządzenia. Decyzja ta podejmowana jest przynajmniej na 12 miesięcy przed rozpoczęciem odpowiedniego okresu oraz opiera się na [KPRU] państwa członkowskiego […] opracowan[ym] na podstawie art. 9 oraz zgodnie z art. 10, należycie uwzględniając opinie społeczeństwa”.
5 Artykuł 38 ust. 1 i 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2216/2004 z dnia 21 grudnia 2004 r. w sprawie standaryzowanego i zabezpieczonego systemu rejestrów stosownie do dyrektywy 2003/87 oraz decyzji nr 280/2004/WE Parlamentu Europejskiego i Rady (Dz.U. L 386, s. 1), zmienionego rozporządzeniem Komisji (WE) nr 916/2007 z dnia 31 lipca 2007 r. (Dz.U. L 200, s. 5), stanowi pod tytułem „Tabela [KPRU] na okres 2005–2007”:
„1. Do 1 października 2004 r. każde państwo członkowskie zgłosi do Komisji swoją tabelę [KPRU] odpowiadającą decyzji podjętej zgodnie z art. 11 dyrektywy 2003/87/WE. Jeżeli tabela [KPRU] jest oparta na zgłoszonym do Komisji [KPRU], który nie został odrzucony na podstawie art. 9 ust. 3 dyrektywy 2003/87/WE lub na podstawie którego Komisja przyjęła zaproponowane zmiany, to Komisja poleca centralnemu administratorowi wprowadzenie tabeli [KPRU] do niezależnego dziennika transakcji Wspólnoty […].
2. Państwo członkowskie zgłasza do Komisji każdą korektę swojego [KPRU] wraz z każdą korektą tabeli swojego [KPRU]. Jeżeli korekta tabeli [KPRU] jest oparta na zgłoszonym do Komisji [KPRU], który nie został odrzucony na podstawie art. 9 ust. 3 dyrektywy 2003/87/WE lub na podstawie którego Komisja przyjęła zmiany i korekta ta jest zgodna z metodykami określonymi w tymże [KPRU] lub wynika z poprawy danych, to Komisja poleca centralnemu administratorowi wprowadzenie odnośnej poprawki do tabeli [KPRU] […]. We wszystkich innych przypadkach państwo członkowskie zgłasza do Komisji korektę do swojego [KPRU] i jeżeli Komisja nie odrzuci tej korekty zgodnie z procedurą opisaną w art. 9 ust. 3 dyrektywy 2003/87/WE, Komisja poleca centralnemu administratorowi wprowadzenie odnośnej korekty do tabeli [KPRU] […]”.
6 Artykuł 44 ust. 1 i 2 zmienionego rozporządzenia nr 2216/2004 stanowi pod tytułem „Tabela [KPRU] na okres 2008–2012 […]”:
„1. Do 1 stycznia 2007 r. […] każde państwo członkowskie przedstawia Komisji tabelę swojego [KPRU] odpowiadającą decyzji podjętej na podstawie art. 11 dyrektywy 2003/87/WE. Jeżeli tabela [KPRU] jest oparta na przedstawionym Komisji [KPRU], który nie został odrzucony na podstawie art. 9 ust. 3 dyrektywy 2003/87/WE lub na podstawie którego Komisja przyjęła zaproponowane zmiany, to Komisja poleca centralnemu administratorowi wprowadzenie tabeli [KPRU] do niezależnego dziennika transakcji Wspólnoty […].
2. Państwo członkowskie powiadamia Komisję o każdej korekcie swojego [KPRU] równolegle do każdej korekty swojej tabeli [KPRU]. Jeżeli korekta tabeli [KPRU] została wprowadzona na podstawie przesłanego Komisji [KPRU], który nie został odrzucony na mocy art. 9 ust. 3 dyrektywy 2003/87/WE lub co do którego Komisja przyjęła zmianę i jeżeli taka korekta wynika z […] polepszenia danych, Komisja poleca centralnemu administratorowi wprowadzenie odpowiedniej korekty do tabeli [KPRU] […].
Wszystkie takie korekty odnoszące się do nowych uczestników [operatorów] są wprowadzane w drodze procesu automatycznej zmiany tabeli [KPRU] opisanym w załączniku XIa do niniejszego rozporządzenia.
Wszystkie korekty, które nie odnoszą się do nowych uczestników [operatorów], będą wprowadzane w drodze procedur inicjalizacji opisanych w załączniku XIV do niniejszego rozporządzenia.
We wszystkich pozostałych przypadkach państwa członkowskie powiadamiają Komisję o korekcie swojego [KPRU] i jeżeli Komisja nie odrzuci korekty w drodze procedury opisanej w art. 9 ust. 3 dyrektywy 2003/87/WE, Komisja poleca centralnemu administratorowi wprowadzenie odpowiedniej korekty do tabeli [KPRU] […]”.
Okoliczności powstania sporu
7 Pismem z dnia 29 września 2006 r. Królestwo Belgii notyfikowało Komisji Wspólnot Europejskich zgodnie z art. 9 ust. 1 dyrektywy 2003/87 swój KPRU na okres rozdziału obejmujący lata 2008–2012.
8 Belgijski KPRU składa się z trzech planów rozdziału sporządzonych odpowiednio dla regionów flamandzkiego, brukselskiego i walońskiego, które są właściwe między innymi w dziedzinie ochrony środowiska. Jest on wynikiem koordynacji prowadzonej na podstawie porozumień o współpracy zawartych między tymi trzema regionami a państwem federacyjnym.
9 Decyzją z dnia 16 stycznia 2007 r. „w sprawie [KPRU] notyfikowanego przez [Królestwo Belgii] zgodnie z dyrektywą 2003/87/WE Parlamentu Europejskiego i Rady”, Komisja poinformowała, że nie podnosi zastrzeżeń do belgijskiego KPRU, pod warunkiem wprowadzenia doń pewnych zmian.
10 W dniu 28 lutego 2008 r. Królestwo Belgii notyfikowało Komisji zmieniony KPRU. Wprowadzone do niego zmiany dotyczyły w szczególności części walońskiej tego KPRU.
11 Pismem z dnia 18 kwietnia 2008 r., podpisanym przez dyrektora generalnego Dyrekcji Generalnej ds. Środowiska, Komisja poinformowała Królestwo Belgii, że pewne zmiany wprowadzone do belgijskiego KPRU w odniesieniu do jego części walońskiej są niedopuszczalne.
12 Pismem z dnia 27 czerwca 2008 r. Królestwo Belgii notyfikowało Komisji nowy zmieniony KPRU.
13 Na stronie 37 zmienionego belgijskiego KPRU, pod tytułem „Informacja o zarządzaniu rezerwą uprawnień dla nowych operatorów”, wskazano między innymi:
„[…] Uprawnienia należące do puli »Emission Trading« Région wallonne są zarezerwowane dla nowych operatorów w wysokości 1 750 277 uprawnień na rok.
[…]
[Région wallonne] zamierza korzystać z uprawnień rezerwowych dla nowych operatorów na następujących podstawach:
Instalacje objęte rezerwą: dekret waloński z dnia 10 listopada 2004 r. wprowadzający system handlu uprawnieniami […] definiuje nowych operatorów następująco […]:
»[…] nowym operatorem wchodzącym do systemu handlu uprawnieniami […] w danym okresie referencyjnym jest:
a) każdy zakład, który zaczyna prowadzenie jednej lub wielu działalności lub instalacji niewymienionych w walońskim regionalnym planie rozdziału notyfikowanym Komisji, emitujących wyszczególnione gazy cieplarniane […], który uzyskał pozwolenie środowiskowe dotyczące tych emisji wyszczególnionych gazów cieplarnianych po wspomnianej notyfikacji do Komisji;
b) każdy zakład, który zaczyna prowadzenie jednej lub wielu działalności lub instalacji niewymienionych w walońskim regionalnym planie rozdziału notyfikowanym Komisji, emitujących wyszczególnione gazy cieplarniane […], który albo po wspomnianej notyfikacji do Komisji uzyskał pozwolenie środowiskowe dotyczące tych emisji wyszczególnionych gazów cieplarnianych ze względu na zmianę jego charakteru lub funkcjonowania lub rozszerzenie instalacji zwiększające istotnie jego emisje wyszczególnionych gazów cieplarnianych względem tych, które służyły za podstawę określenia pierwotnego przydziału, albo w przypadku którego po wspomnianej notyfikacji do Komisji przekształcenie lub rozszerzenie zarejestrowane przez operatora […] powoduje istotne zwiększenie tych emisji gazów cieplarnianych względem tych, które służyły za podstawę określenia pierwotnego przydziału”.
14 Na stronie 38 zmienionego belgijskiego KPRU wskazano między innymi, że Région wallonne przydzieli uprawnienia rezerwowe na „podstawie zasady kto pierwszy, ten lepszy, do całkowitej wysokości rezerwy na okres 2008–2012”.
15 Na stronach 51 i 52 zmienionego belgijskiego KPRU zamieszczone są załączniki Va, Vb i Vc.
16 Załącznik Va, zatytułowany „Nowi operatorzy już uwzględnieni w [KPRU]” i „Nowi operatorzy, którym należy przydzielić uprawnienia od 2008 r.”, zawiera tabelę z wykazem instalacji, wśród których pod nr 11 figuruje „Arcelor-Mittal haut fourneau [wielki piec] 6”. W przypisie dolnym wyjaśniono, że instalacji tej i innej instalacji wymienionej w tej tabeli „uprawnienia zostaną przydzielone w zależności od zasilenia rezerwy”. Dla instalacji „Arcelor-Mittal haut fourneau 6” tabela ta przewiduje na okres 2008–2012 całkowitą ilość uprawnień wynoszącą 12 949 538. Poza tym tabela ta zawiera zestawienie roczne ilości uprawnień przeznaczonej dla tej instalacji we wskazanym okresie. I tak w drugiej kolumnie tej tabeli dotyczącej roku 2008 ilość uprawnień przeznaczonych dla instalacji „Arcelor-Mittal haut fourneau 6” wynosi 700 000, podczas gdy w kolumnach od trzeciej do szóstej dotyczących lat 2009–2012 ilość ta wynosi 1 000 000 na rok 2009 i 3 749 846 na każdy rok w latach 2010–2012.
17 Załącznik Vb zawiera wykaz instalacji pod tytułem „Nowi operatorzy, którzy uzyskali pozwolenie środowiskowe, ale jeszcze nie funkcjonują (oszacowanie)”.
18 Załącznik Vc zawiera wykaz instalacji pod tytułem „Nowi operatorzy, którzy nie uzyskali jeszcze pozwolenia środowiskowego i jeszcze nie funkcjonują (oszacowanie)”.
19 W końcu załącznik VI do belgijskiego KPRU, zatytułowany „Średnie przydziały roczne dla przedsiębiorstw istniejących i nowych instalacji (lub na zwiększenie produkcji) zawarte już w rozdziale na lata 2008–2012 (tabela rozdziału)”, zawiera tabelę rozdziału na instalacje. Wśród wymienionych w nim instalacji figuruje jako instalacja o numerze 11 „Arcelor – Cockerill Sambre_HF6_Seraing”, oznaczona w odpowiednich polach znajdujących się pod latami 2008–2012 jako „nowy operator”, niemniej bez wskazania jakiejkolwiek ilości uprawnień, które należy jej przyznać.
20 Pismem z dnia 30 czerwca 2008 r., podpisanym przez dyrektora generalnego Dyrekcji Generalnej ds. Środowiska, Komisja poinformowała Królestwo Belgii, że nie podniesie zastrzeżeń względem nowego zmienionego belgijskiego KPRU.
21 Pismem z dnia 30 lipca 2008 r. Królestwo Belgii notyfikowało Komisji decyzję w sprawie rozdziału na podstawie art. 11 ust. 2 dyrektywy 2003/87 oraz tabelę KPRU na podstawie art. 44 ust. 1 rozporządzenia nr 2216/2004 na okres rozdziału obejmujący lata 2008–2012.
22 W drodze art. 1 decyzji z dnia 10 października 2008 r. Komisja poleciła centralnemu administratorowi wprowadzić tabelę belgijskiego KPRU do niezależnego dziennika transakcji Wspólnoty. W motywie 2 tej decyzji napisano, że „Komisja uważa, iż tabela notyfikowanego [belgijskiego KPRU] odpowiada decyzji w sprawie rozdziału i jest oparta na [KPRU] notyfikowanym przez Królestwo Belgii, w zmienionym brzmieniu, i nie stanowi przedmiotu zastrzeżeń ze strony Komisji […]”. Zgodnie z art. 2 decyzji z dnia 10 października 2008 r. tabela belgijskiego KPRU znajduje się w załączniku do tej decyzji.
23 Pismem z dnia 18 lutego 2009 r. Królestwo Belgii notyfikowało Komisji tabelę zmienionego belgijskiego KPRU zawierającą korekty. W tabeli znajdującej się w załączniku do tego pisma, zatytułowanej „Korekty tabeli belgijskiego KPRU 2008–2012” i „Korekty rozdziału”, wymieniona jest instalacja „Arcelor-Mittal”, nosząca nr 116, o nazwie „Arcelor-Cockerill Sambre_HF6_Seraing”, położona w Seraing (zwana dalej „instalacją nr 116”), na rzecz której przewidziana jest ilość 700 000 uprawnień na rok 2008 r. i brak uprawnień (puste pola) na lata 2009–2012. Następnie całkowita ilość uprawnień do przydziału dla tej instalacji na cały okres rozdziału obejmujący lata 2008–2012 jest wskazana w ostatniej kolumnie tej tabeli i wynosi 700 000.
24 Poprzez art. 1 decyzji z dnia 27 marca 2009 r. (zwanej dalej „zaskarżoną decyzją”), przyjętej między innymi na podstawie art. 44 ust. 2 rozporządzenia nr 2216/2004, Komisja poleciła centralnemu administratorowi wprowadzić żądane korekty tabeli belgijskiego KPRU do niezależnego dziennika transakcji Wspólnoty.
25 Zgodnie z art. 2 zaskarżonej decyzji korekty naniesione w tabeli belgijskiego KPRU są wymienione w załączniku do tej decyzji. Załącznik ten nie zawiera korekty odnoszącej się do instalacji nr 116.
26 W motywie 3 zaskarżonej decyzji wskazano, co następuje:
„Komisja uważa, że notyfikowane korekty dotyczące instalacji nr 116 […] są niedopuszczalne, gdyż nie są zgodne z metodami określonymi w [belgijskim KPRU] […]”.
27 Zgodnie z motywem 4 tej decyzji Komisja uważa, że pozostałe z notyfikowanych korekt są zgodne z belgijskim KPRU.
Przebieg postępowania i żądania stron
28 Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 17 czerwca 2009 r. skarżący – Région wallonne – wniósł niniejszą skargę.
29 Odrębnym pismem, złożonym w sekretariacie Sądu w tym samym dniu, Région wallonne wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie przyspieszonym, zgodnie z art. 76a regulaminu postępowania przed Sądem.
30 Odrębnym pismem, złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 9 lipca 2009 r., Région wallonne wycofał swój wniosek o rozpoznanie w trybie przyspieszonym.
31 Région wallonne wnosi do Sądu o:
– stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w zakresie, w jakim odrzuca ona korektę tabeli belgijskiego KPRU dotyczącą przydziału uprawnień instalacji nr 116 na okres rozdziału obejmujący lata 2008–2012;
– obciążenie Komisji kosztami postępowania.
32 Komisja wnosi do Sądu o:
– oddalenie skargi;
– obciążenie Région wallonne kosztami postępowania.
33 W ramach środków organizacji postępowania na podstawie art. 64 regulaminu postępowania Sąd wezwał strony do przedstawienia pewnych dokumentów i udzielenia pisemnej odpowiedzi na pytania. Strony zastosowały się do tych środków organizacji postępowania w wyznaczonym terminie.
34 Ponieważ jeden z sędziów nie mógł uczestniczyć w dalszym postępowaniu, Prezes Sądu wyznaczył na podstawie art. 32 § 3 regulaminu postępowania innego sędziego w celu uzupełnienia składu izby.
35 Na podstawie sprawozdania sędziego sprawozdawcy Sąd (pierwsza izba) postanowił otworzyć postępowanie ustne.
36 Na rozprawie w dniu 20 września 2011 r. wysłuchano wystąpień stron oraz ich odpowiedzi na pytania zadane ustnie przez Sąd.
Co do prawa
Streszczenie zarzutów podniesionych w celu stwierdzenia nieważności
37 W uzasadnieniu żądania stwierdzenia nieważności części zaskarżonej decyzji Région wallonne podnosi cztery zarzuty.
38 Zarzut pierwszy dotyczy naruszenia art. 44 ust. 2 rozporządzenia nr 2216/2004. Dzieli się on na dwie części, odnoszące się do naruszenia prawa i oczywistego błędu w ocenie.
39 Zarzut drugi dotyczy naruszenia obowiązku uzasadnienia w rozumieniu art. 253 WE.
40 Zarzut trzeci dotyczy naruszenia zasad pewności prawa i ochrony uzasadnionych oczekiwań.
41 Zarzut czwarty dotyczy naruszenia „zasady lojalności wspólnotowej i dobrej administracji”.
W przedmiocie skuteczności zarzutów podniesionych przez skarżącą
42 W pierwszej kolejności Komisja podnosi, że zarzuty podniesione przez Région wallonne w celu stwierdzenia nieważności są bezskuteczne.
43 Zdaniem Komisji zgodnie z art. 44 ust. 2 akapit czwarty rozporządzenia nr 2216/2004 każda zmiana KPRU niezgodna z kryteriami wymienionymi w art. 44 ust. 2 akapit pierwszy tego rozporządzenia musi być przedmiotem nowej notyfikacji przez państwo członkowskie w drodze procedury przewidzianej w art. 9 ust. 3 dyrektywy 2003/87, gdyż procedura wpisania korekt tabeli KPRU nie może zastępować procedury notyfikacji i uprawniać Komisji do wpisywania korekt wymagających zmiany samego KPRU. Tymczasem w niniejszym przypadku Królestwo Belgii ograniczyło się do wniosku o wpis pewnych korekt naniesionych w tabeli KPRU, w tym korekty dotyczącej instalacji nr 116, która jednak wymagała zmiany belgijskiego KPRU jako takiego, gdyż nie była ona oparta na metodach przewidzianych w tym KPRU. W konsekwencji Komisja nie wypowiedziała się w zaskarżonej decyzji co do korekty dotyczącej instalacji nr 116. Zaskarżona decyzja jedynie bowiem dodatkowo wspomina o żądanej korekcie w motywie 3, a nie w sentencji. Tym samym wzmianka o braku wpisania korekty dotyczącej instalacji nr 116 nie może zmieniać istoty lub natury zaskarżonej decyzji i przekształcać jej w dorozumianą decyzję odmowną w tym względzie, jak podnosi skarżący.
44 Należy jednak stwierdzić, że Komisja błędnie twierdzi, iż zaskarżona decyzja nie pociąga za sobą wiążących skutków prawnych, które są niekorzystne dla Région wallonne w tym aspekcie.
45 Co prawda, jak przyjęto w utrwalonym orzecznictwie, jedynie sentencja decyzji może wywoływać skutki prawne i w konsekwencji być niekorzystna, jakiekolwiek byłoby uzasadnienie tej decyzji, natomiast ocena zawarta w uzasadnieniu decyzji nie może jako taka być przedmiotem skargi o stwierdzenie nieważności i może być poddana kontroli legalności sprawowanej przez sąd wspólnotowy jedynie w zakresie, w jakim ocena ta, jako uzasadnienie aktu niekorzystnego, stanowi niezbędne wsparcie sentencji tego aktu (zob. podobnie postanowienie Trybunału z dnia 28 stycznia 2004 r. w sprawie C‑164/02 Niderlandy przeciwko Komisji, Rec. s. I‑1177, pkt 21; postanowienie Sądu z dnia 30 kwietnia 2007 r. w sprawie T‑387/04 EnBW Energie Baden-Württemberg przeciwko Komisji, Zb.Orz. s. II‑1195, pkt 127), niemniej w niniejszym przypadku, choć sentencja zaskarżonej decyzji nie odrzuca wyraźnie żądanej korekty dotyczącej instalacji nr 116 jako niedopuszczalnej, z treści art. 2 w związku z załącznikiem i motywem 3 tej decyzji wynika, że właśnie z powodu niedopuszczalności przyjętego w tym motywie korekta ta nie została włączona do załącznika korekt, co do których centralny administrator otrzymał polecenie wprowadzenia do tabeli belgijskiego KPRU zgodnie z art. 1 tej decyzji.
46 Stąd zakładając nawet – jak podnosi Komisja – że Królestwo Belgii zobowiązane było w niniejszym przypadku przejść procedurę notyfikacji zmienionego KPRU zgodnie z art. 9 ust. 3 dyrektywy 2003/87 i że Komisja nie była uprawniona do rozpatrzenia i odrzucenia wniosku o korektę dotyczącą instalacji nr 116 na podstawie art. 44 ust. 2 rozporządzenia nr 2216/2004, z zaskarżonej decyzji, interpretowanej w świetle jej istotnych motywów, wynika jednak zasadniczo, że Komisja zajęła wyraźnie stanowisko co do tego wniosku i odrzuciła go jako niedopuszczalny.
47 Ani argument Komisji, jakoby nie wypowiedziała się w przedmiocie omawianej korekty, ani argument dotyczący braku wpływu motywu 3 zaskarżonej decyzji na jej sentencję nie podważają tej oceny, co zresztą zostało uznane przez Komisję na rozprawie. Wyjaśniając bowiem zakres zarówno art. 2, jak i załącznika do zaskarżonej decyzji, które nie zawierają żądanej korekty dotyczącej instalacji nr 116, motyw 3 stanowi, w rozumieniu orzecznictwa przytoczonego powyżej w pkt 45, niezbędne wsparcie nie tylko art. 2, lecz również art. 1 tej decyzji, to jest przepisów, które łącznie określają zakres polecenia korekty skierowanego do centralnego administratora i które powinny być interpretowane w świetle tego motywu.
48 Wynika z tego, że zarzuty podniesione w uzasadnieniu skargi w celu stwierdzenia nieważności są skuteczne i że należy odrzucić argumentację Komisji w tej kwestii.
W przedmiocie zarzutu dotyczącego naruszenia art. 44 ust. 2 rozporządzenia nr 2216/2004
49 W pierwszej części niniejszego zarzutu, dotyczącej naruszenia prawa, Région wallonne utrzymuje zasadniczo, że Komisja nie była uprawniona do przyjęcia zaskarżonej decyzji w zakresie, w jakim odrzuca w niej żądaną korektę dotyczącą instalacji nr 116, i do oparcia jej na art. 44 ust. 2 zdanie drugie rozporządzenia nr 2216/2004, którego zakres został przez nią błędnie oceniony. W odróżnieniu od art. 38 ust. 2 zdanie drugie tego samego rozporządzenia, mającego zastosowanie do okresu rozdziału 2005–2007, przepis ten nie dotyczy odrzucenia korekty tabeli KPRU z powodu przywołanego przez Komisję, to jest rzekomej niezgodności rozpatrywanej korekty z metodami wskazanymi w KPRU.
50 W drugiej części, dotyczącej oczywistego błędu w ocenie, Région wallonne podnosi, że art. 44 ust. 2 rozporządzenia nr 2216/2004 rozróżnia dwa rodzaje korekt, które państwa członkowskie mogą nanieść w tabeli KPRU, mianowicie z jednej strony w akapicie pierwszym korekty oparte na dyspozycjach KPRU, który nie został odrzucony przez Komisję, wynikające z poprawy danych, a z drugiej strony w akapicie czwartym korekty powodujące zmianę KPRU i wymagające w konsekwencji zbadania zgodnie z art. 9 ust. 3 dyrektywy 2003/87. Zdaniem Région wallonne żądana korekta dotycząca instalacji nr 116 opiera się na belgijskim KPRU i nie ma konieczności jego zmiany zgodnie z drugim sposobem korekty przewidzianym w art. 44 ust. 2 rozporządzenia nr 2216/2004. Wyjaśnia on w tym względzie co do istoty, że z załącznika Va do belgijskiego KPRU wynika jasno, że przydział uprawnień dla instalacji nr 116 dokona się „w zależności od zasilenia rezerwy”, zatem możliwe będzie stopniowe przydzielenie jej uprawnień, mając na uwadze wymogi budżetowe i stan rezerwy, uwzględniwszy ewentualne zamknięcia istniejących instalacji i rzeczywistą realizację zapowiedzianych przedsięwzięć przemysłowych.
51 Posiłkowo Komisja utrzymuje, że niniejszy zarzut podniesiony w celu stwierdzenia nieważności jest bezzasadny.
52 W odniesieniu do pierwszej części zarzutu Komisja utrzymuje co do istoty, że tabelę KPRU można uznać za opartą na KPRU, wyłącznie jeżeli jest ona oparta na mechanizmach rozdziału przewidzianych w przez ten KPRU, a nie na innych metodach, które nie są w nim przewidziane. Zgodnie z art. 44 ust. 2 rozporządzenia nr 2216/2004 muszą być spełnione dwie przesłanki, a mianowicie by żądana korekta była oparta na KPRU oraz by wynikała ona z poprawy danych, co nie miało miejsca w niniejszym przypadku. Zdaniem Komisji brak wpisu ze względu na to, że sporna korekta nie była oparta na belgijskim KPRU, obejmował powód niezgodności z metodami przewidzianymi w tym KPRU. Dlatego mogła ona oprzeć zaskarżoną decyzję i brak wpisu spornej korekty na powodzie dotyczącym niezgodności tej korekty z metodami przewidzianymi w belgijskim KPRU.
53 W odniesieniu do drugiej części zarzutu Komisja podnosi co do istoty, że przydział żądanych uprawnień na rzecz instalacji nr 116 jest sprzeczny z metodami przewidzianymi w belgijskim KPRU, który przewiduje, że dla wszystkich nowych operatorów decyzja o przydziale uprawnień zostanie podjęta do końca okresu 2008–2012. Ponadto zgodnie z tym KPRU instalacja nr 116 nie korzysta z dostępu do rezerwy, lecz uprawnienia są jej przydzielane jedynie „w zależności od zasilenia rezerwy”. Otóż tej metody przydziału nie można interpretować jako przyznającej właściwemu organowi uprawnienia dyskrecjonalne do corocznego określania ilości uprawnień, które zamierza przydzielić danej instalacji. Wręcz przeciwnie, ogół metod rozdziału przewidzianych w belgijskim KPRU należy interpretować w sposób spójny „jako wymagające od właściwego organu przydziału dla instalacji [nr 116] na cały okres 2008–2012 uprawnień, których ilość całkowita i ilość roczna mogą być niższe od ilości przewidzianych w załączniku Va do belgijskiego KPRU, w zależności od stanu rezerwy”.
54 Komisja uważa, że ta ocena jest zgodna z duchem dyrektywy 2003/87, w szczególności jej art. 9 ust. 1, zgodnie z którym KPRU muszą spełniać kryteria wymienione w załączniku III, zwłaszcza kryteria nr 5 i 6 dotyczące zasady niedyskryminacji między przedsiębiorstwami i obowiązku zagwarantowania nowym operatorom dostępu do systemu handlu. W tym kontekście nie można uwzględnić argumentu dotyczącego rozróżnienia między nowych operatorów „pierwszej kolejności”, do których jedynie miałyby zastosowanie przepisy sekcji 5 belgijskiego KPRU, a operatorów „drugiej kolejności”, którzy podlegaliby dodatkowej regule przydziału, to jest przydziału „w zależności od zasilenia rezerwy”, gdyż przepisy ogólne tej sekcji muszą mieć zastosowanie do wszystkich nowych operatorów, w tym operatorów „drugiej kolejności”. Zdaniem Komisji bowiem w przypadku gdy rezerwa nie wystarczy, by umożliwić przydział uprawnień nowym operatorom „drugiej kolejności”, i gdy nie zostanie ona ponownie zasilona, ci nowi operatorzy zgodnie z zasadą „kto pierwszy, ten lepszy” nie otrzymają żadnych uprawnień. Komisja stwierdza na tej podstawie, że zgodnie z zasadą przydziału uprawnień na cały okres 2008–2012 nowy operator „drugiej kolejności”, taki jak instalacja nr 116, powinien uzyskać uprawnienia na lata 2008–2012, a nie tylko na rok czy dwa. Ilość uprawnień do przydziału powinna zatem zostać ustalona z góry na cały ten okres – a nie corocznie i dyskrecjonalnie – w wysokości istniejącej ilości uprawnień w zasilonej ponownie rezerwie, zgodnie z zasadą zakazu wykorzystywania rezerwy w celu dokonywania dostosowań ex post początkowego przydziału uzyskanego przez dane instalacje. W niniejszym przypadku zatem jedynie 700 000 uprawnień było dostępnych dla instalacji nr 116 na cały wspomniany okres.
55 Sąd przypomina, że art. 44 ust. 2 rozporządzenia nr 2216/2004 przewiduje dwa kumulatywne kryteria wpisania korekty w tabeli KPRU, bez konieczności przechodzenia procedury notyfikacji zmienionego KPRU zgodnie z art. 9 ust. 3 dyrektywy 2003/87. Z jednej strony korekta musi być oparta na KPRU, takim jaki został notyfikowany Komisji i nie został przez nią odrzucony, a z drugiej strony musi ona wynikać z „poprawy danych”. Ponadto jeżeli te dwa kumulatywne kryteria są spełnione, Komisja jest zobowiązana na podstawie art. 44 ust. 2 akapit pierwszy zdanie drugie in fine rozporządzenia nr 2216/2004 polecić centralnemu administratorowi wprowadzenie danej korekty do tabeli KPRU.
56 Odnośnie do pierwszego ze wspomnianych kryteriów należy zbadać, czy Komisja wykazała, że była uprawniona do stwierdzenia w zaskarżonej decyzji, iż nie należało polecać centralnemu administratorowi, by wprowadził do tabeli belgijskiego KPRU wnioskowaną korektę dotyczącą instalacji nr 116, ze względu na to, że korekta ta nie była „oparta na [KPRU] notyfikowanym Komisji i nieodrzuconym [przez nią]”.
57 W tym względzie należy zaznaczyć najpierw, że chociaż zaskarżona decyzja jest formalnie oparta na art. 44 ust. 2 rozporządzenia nr 2216/2004, motyw 3 tej decyzji ogranicza się do stwierdzenia, że wniosek o korektę dotyczącą instalacji nr 116 jest niedopuszczalny, gdyż nie jest „zgodn[y] z metodami określonymi w [belgijskim KPRU]”. Uzasadnienie to odpowiada co do istoty uzasadnieniu przewidzianemu w art. 38 ust. 2 tego rozporządzenia, które nie ma zastosowania do niniejszego przypadku, gdyż dotyczy pierwszego okresu rozdziału, obejmującego lata 2005–2007.
58 Następnie, nawet gdyby przyjąć argument Komisji, iż kryterium zastosowane przez nią w niniejszym przypadku – to jest kryterium dotyczące zgodności z „metodami określonymi w [KPRU]” – pokrywa się z kryterium wymagającym, by wniosek o korektę był „oparty na [KPRU]”, powód, dla którego żądana korekta dotycząca instalacji nr 116 miałaby nie być oparta na belgijskim KPRU, takim jaki został notyfikowany Komisji i nie został przez nią odrzucony, zgodnie z art. 44 ust. 2 rozporządzenia nr 2216/2004, nie wynika ani z zaskarżonej decyzji, ani ze stanowisk przyjętych przez Komisję w toku postępowania.
59 Należy ponadto stwierdzić, że załącznik Va do belgijskiego KPRU, zatytułowany „Nowi operatorzy już uwzględnieni w [KPRU]” i „Nowi operatorzy, którym należy przydzielić uprawnienia od 2008 r.”, zawiera tabelę, w której pod nr 11 figuruje instalacja „Arcelor-Mittal haut fourneau 6”. Strony zgodnie uznały w odpowiedzi na pisemne pytania Sądu, że instalacja ta odpowiada instalacji „Arcelor – Cockerill Sambre_HF6_Seraing”, która była ujęta z jednej strony w pod tym samym numerem w tabeli załącznika VI do wspomnianego KPRU, a z drugiej strony pod nr 116 we wniosku o sporną korektę tabeli belgijskiego KPRU, który został złożony do Komisji pismem Królestwa Belgii z dnia 18 lutego 2009 r., przewidującym ilość 700 000 uprawnień przeznaczonych dla tej instalacji zarówno na rok 2008 r., jak i na cały okres rozdziału obejmujący lata 2008–2012 (zob. wyżej pkt 23).
60 Bezsporne jest również, że tabela do załącznika Va belgijskiego KPRU przewiduje na lata 2008–2012 całkowitą ilość 12 949 538 uprawnień przeznaczoną dla instalacji „Arcelor-Mittal haut fourneau 6”, w zestawieniu rocznym podzieloną na 700 000 na rok 2008, 1 000 000 na rok 2009 i 3 749 846 na każdy rok w latach 2010–2012 (zob. wyżej pkt 16), które to zestawienie nie figuruje jednak w tabeli załącznika VI do belgijskiego KPRU, gdzie w polach odpowiadających latom 2008–2012 występuje jedynie termin „nowy operator” (zob. wyżej pkt 19).
61 Tym samym ilość 700 000 uprawnień przeznaczona dla instalacji nr 116 na rok 2008, stanowiąca przedmiot wniosku o sporną korektę tabeli belgijskiego KPRU, odpowiada w oczywisty i dokładny sposób ilości przewidzianej na rzecz tej samej instalacji w tabeli załącznika Va do belgijskiego KPRU. Komisja tymczasem nie zaprzecza tej zgodności ani faktowi, że nie zakwestionowała treści tego KPRU w ramach procedury kontrolnej przewidzianej zgodnie z art. 9 ust. 3 dyrektywy 2003/87.
62 Komisja ograniczyła się w tym względzie zasadniczo do argumentu, że te 700 000 uprawnień należy uznać za maksymalną ilość dostępną dla instalacji nr 116 na cały okres rozdziału obejmujący lata 2008–2012, a nie jedynie na rok 2008 (zob. wyżej pkt 54 in fine). Interpretację taką potwierdza wprawdzie lektura ostatniej kolumny tabeli zmienionego belgijskiego KPRU, notyfikowanego przez Królestwo Belgii w dniu 18 lutego 2009 r., w której figuruje – tak samo jak ilość uprawnień przewidziana w pierwszej kolumnie na rok 2008 – ilość całkowita 700 000 uprawnień na cały okres 2008–2012, niemniej okoliczność ta sama w sobie nie może stanowić oparcia dla zasadniczego zastrzeżenia Komisji, iż wniosek o sporną korektę nie jest oparty na belgijskim KPRU, notyfikowanym i nieodrzuconym, zgodnie z art. 44 ust. 2 rozporządzenia nr 2216/2004, lecz potwierdza, przeciwnie, że całkowita ilość uprawnień przeznaczona dla instalacji nr 116 żądana na ten sam okres w jego całości była znacznie niższa od poziomu uprawnień przewidzianego w tabeli Va belgijskiego KPRU. W toku postępowania Komisja nie mogła zatem zarzucić Królestwu Belgii złożenia wniosku o korektę zmierzającego do dokonania zmiany ilości uprawnień, która była dostępna jedynie na rok 2008, a nie na kolejne lata rozpatrywanego okresu rozdziału.
63 W tych warunkach należy uznać, że Komisja popełniła błąd odnośnie do zastosowania art. 44 ust. 2 rozporządzenia nr 2216/2004, twierdząc co do istoty, że wniosek o sporną korektę dotyczący instalacji nr 116 nie był oparty na belgijskim KPRU, w formie notyfikowanej Komisji i nieodrzuconej przez nią. Nie ma zatem potrzeby wypowiadania się w kwestii, czy wniosek ten dotyczył „poprawy danych”, to jest aspektu, którego Komisja nie poruszyła zresztą ani w zaskarżonej decyzji, ani w swoich pismach.
64 W końcu Komisja nie może podważać tej analizy, podnosząc, iż wniosek o sporną korektę był jednak niezgodny z belgijskim KPRU z tego powodu, że z jednej strony nie odpowiadał metodom przewidzianym w tym KPRU, a z drugiej strony – jak stwierdziła przede wszystkim na rozprawie – zgodnie z ogólnymi zasadami regulującymi funkcjonowanie systemu handlu uprawnieniami maksymalna ilość uprawnień do przydziału wszystkim nowym operatorom powinna zostać określona z góry i na cały rozpatrywany okres rozdziału.
65 Jeżeli chodzi o pierwszy argument, należy stwierdzić, że jak przyznała sama Komisja, tabela załącznika Va do belgijskiego KPRU zawiera postanowienie figurujące w przypisie dolnym, w którym wyjaśniono, że instalacjom wymienionym w tej tabeli „uprawnienia zostaną przydzielone w zależności od zasilenia rezerwy”. Otóż Komisja nie zgłosiła żadnego zastrzeżenia w tym względzie w trakcie procedury kontroli belgijskiego KPRU na podstawie art. 9 ust. 3 dyrektywy 2003/87, ani nie zakwestionowała w toku postępowania, że postanowienie to dotyczyło szczególnej „metody rozdziału” uprawnień na rzecz nowych operatorów „drugiej kolejności” (zob. wyżej pkt 53). Otóż zgodnie z wyjaśnieniami Région wallonne, niepodważonymi jako takie przez Komisję, przepis ten uprawnia władze belgijskie do przydziału rozpatrywanym instalacjom uprawnień do wysokości maksymalnej ilości rocznej przewidzianej w tej tabeli, wyłącznie jeżeli rezerwa jest wystarczająco zasilona w tym celu. W konsekwencji ponieważ wniosek o korektę dotyczącą instalacji nr 116 w rzeczywistości jest oparty na tej metodzie rozdziału, Komisja nie może podnosić jej niezgodności z belgijskim KPRU (zob. w szczególności motyw 3 zaskarżonej decyzji). Poza tym w tym kontekście bezskuteczny jest argument Komisji, jakoby tej metody rozdziału nie można było interpretować jako przyznającej właściwym władzom uprawnienie dyskrecjonalne do określania corocznie ilości uprawnień, które zamierzają przyznać danej instalacji, gdyż wniosek o sporną korekcję ogranicza się właśnie do wpisania w tabeli belgijskiego KPRU, po pierwsze, tej samej ilości uprawnień przeznaczonej dla instalacji nr 116 na rok 2008 co przewidziana w tabeli załącznika Va do belgijskiego KPRU, jak też po drugie, ilości uprawnień znacznie niższej od limitu przewidzianego w tej tabeli na cały okres obejmujący lata 2008–2012.
66 Odnośnie do drugiego argumentu, dotyczącego braku poszanowania ogólnych zasad regulujących funkcjonowanie systemu handlu uprawnieniami, wymagających, by państwo członkowskie ustaliło z góry maksymalną ilość uprawnień dostępnych dla rozpatrywanych instalacji przez cały okres rozdziału, należy zaznaczyć, że argument ten nie znajduje żadnego oparcia w zaskarżonej decyzji. Poza tym jak wynika już z pkt 62 powyżej, Komisja nie wykazała, by w niniejszym przypadku przyznanie 700 000 uprawnień instalacji nr 116, zarówno tylko na 2008 r., jak przewidziano w pierwszej kolumnie tabeli załącznika Va do belgijskiego KPRU, jak i na cały okres obejmujący lata 2008–2012, jak przewidziano w ostatniej kolumnie tej samej tabeli, było sprzeczne z tymi zasadami ogólnymi. Co prawda, mając na uwadze zasadę ogólną wymagającą zgodnie z art. 11 ust. 2 w związku z kryteriami rozdziału wymienionymi w załączniku III do dyrektywy 2003/87 ustalenia z góry całkowitej ilości uprawnień dostępnych w trakcie danego okresu rozdziału, kumulatywne kryteria „korekty” i „poprawy danych” należy jako wyjątki interpretować ściśle, aby zachować skuteczność procedury notyfikacji zgodnie z art. 44 ust. 2 akapit czwarty rozporządzenia nr 2216/2004 w związku z art. 9 ust. 3 dyrektywy 2003/87, jedynie bowiem ścisła wykładnia może zagwarantować pełną kontrolę wstępną, w świetle tych kryteriów rozdziału, późniejszych zmian żądanych przez państwo członkowskie, jednak zgodnie z tym, co zostało powiedziane w pkt 62 powyżej, wynika z tego jedynie, że wniosek o sporną korektę należy interpretować jako dotyczący całego okresu obejmującego lata 2008–2012.
67 W tych warunkach należy uwzględnić zarzut pierwszy i stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji, w zakresie w jakim odrzuca ona wniosek o sporną korektę dotyczącą instalacją nr 116, bez potrzeby rozpatrywania pozostałych zarzutów podniesionych przez Région wallonne.
W przedmiocie kosztów
68 Zgodnie z art. 87 § 2 regulaminu kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Ponieważ Komisja przegrała sprawę, należy obciążyć ją kosztami zgodnie z żądaniem Région wallonne.
Z powyższych względów
SĄD (pierwsza izba)
orzeka, co następuje:
1) Stwierdza się nieważność decyzji Komisji z dnia 27 marca 2009 r. wydającej centralnemu administratorowi polecenie wprowadzenia do niezależnego dziennika transakcji Wspólnoty korekty w belgijskiej tabeli krajowego planu rozdziału uprawnień, w zakresie, w jakim zawiera ona odmowę polecenia temu administratorowi, by wprowadził korektę przydziału uprawnień na rzecz instalacji nr 116 oznaczonej jako „Arcelor-Cockerill Sambre_HF6_Seraing”, o którą Królestwo Belgii wniosło w piśmie z dnia 18 lutego 2009 r.
2) Komisja Europejska zostaje obciążona kosztami postępowania.
Azizi | Martins Ribeiro | Frimodt Nielsen |
Wyrok ogłoszono na posiedzeniu jawnym w Luksemburgu w dniu 1 lutego 2012 r.
Podpisy