Language of document : ECLI:EU:C:2021:104

Foreløbig udgave

FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT

A. RANTOS

fremsat den 10. februar 2021 (1)

Sag C-719/19

FS

mod

Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid

(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Raad van State (øverste domstol i forvaltningsretlige sager, Nederlandene))

»Præjudiciel forelæggelse – unionsborgerskab – artikel 21 TEUF – unionsborgeres og deres familiemedlemmers ret til at færdes og opholde sig frit på medlemsstaternes område – direktiv 2004/38/EF – artikel 15 – afgørelse om begrænsning af bevægelsesfriheden, som er begrundet i andre hensyn end den offentlige orden, sikkerhed eller sundhed – en unionsborgers og dennes familiemedlemmers ulovlige ophold i værtsmedlemsstaten – udsendelsesafgørelse – unionsborgerens fysiske udrejse af værtsmedlemsstaten – tidsmæssige virkninger af udsendelsesafgørelsen – artikel 5, 6 og 7 – muligheden for, at EU-borgeren på ny har ret til indrejse og ophold ved sin tilbagevenden til værtsmedlemsstaten«






I.      Indledning

1.        Kan en unionsborger, der har mistet retten til ophold i en medlemsstat, hvori denne ikke er statsborger, og som af denne grund har været genstand for en udsendelsesafgørelse i henhold til artikel 15, stk. 1, i direktiv 2004/38/EF (2) (herefter »opholdsdirektivet«), umiddelbart efter at være udrejst i forlængelse af denne udsendelsesafgørelse, på ny påberåbe sig opholdsret i henhold til dette direktiv? Såfremt dette spørgsmål besvares benægtende, hvor længe skal denne borger da opholde sig uden for den pågældende medlemsstats område, inden denne på ny kan opnå opholdsret i denne medlemsstat?

2.        Det er disse spørgsmål, som den foreliggende sag rejser, og som foranlediger Domstolen til at afgøre, hvornår en udsendelsesafgørelse, som er begrundet i »andre hensyn end den offentlige orden, sikkerhed eller sundhed«, i henhold til opholdsdirektivets artikel 15, stk. 1, har udtømt sine retsvirkninger, og på hvilke vilkår en unionsborger derefter på ny kan opnå opholdsret i værtsmedlemsstaten.

3.        Disse spørgsmål giver Domstolen lejlighed til for første gang at udtale sig om de tidsmæssige virkninger af en sådan udsendelsesafgørelse såvel som mere generelt om forbindelsen mellem artikel 15 og artikel 5 (ret til indrejse), artikel 6 (ret til ophold i indtil tre måneder) og endelig artikel 7 (retten til ophold i mere end tre måneder) (3).

4.        Besvarelserne af disse spørgsmål er ikke indlysende. Dels fremhæver de pågældende spørgsmål den fine balance, der skal findes mellem to rettigheder, som det ikke er nemt at forene: unionsborgernes ret til frit at opholde sig på Unionens område og medlemsstaternes ret til at udsende personer, der ikke har ret til at opholde sig på deres område. Dels indgår spørgsmålene i den særlige lovgivningsmæssige sammenhæng, hvor der ikke findes nogen grænsekontrol ved Unionens indre grænser (4), hvilket er vanskeligt foreneligt med selve begrebet »udsendelse« af en unionsborger fra en medlemsstat til en anden.

5.        I dette forslag til afgørelse vil jeg redegøre for begrundelserne for mine forslag, der kan sammenfattes som følger:

–        Retsvirkningerne af en udsendelsesafgørelse, der er truffet på grundlag af opholdsdirektivets artikel 15, stk. 1, udtømmes ikke, alene fordi unionsborgeren rent fysisk forlader værtsmedlemsstaten, da dette ville stride imod direktivets formål.

–        Forslaget om, at virkningerne af en udsendelsesafgørelse systematisk opretholdes i en bestemt periode efter den pågældendes fysiske udrejse, navnlig i mindst tre måneder, indebærer en uberettiget begrænsning af opholdsretten, således som den er stadfæstet i artikel 21 TEUF og udmøntet ved nævnte direktiv.

–        Det påhviler værtsmedlemsstatens myndigheder at vurdere de tidsmæssige virkninger af udsendelsesafgørelser, der er truffet i henhold til opholdsdirektivets artikel 15, og a fortiori muligheden for på ny at gøre retten til ophold gældende, på grundlag af en indgående undersøgelse af den pågældendes situation under hensyntagen til samtlige relevante omstændigheder og navnlig til, om der findes et reelt og faktisk formål med personens ophold i medlemsstaten, og risikoen for, at den pågældende udgør en urimelig byrde for den pågældende medlemsstats sociale system.

II.    Retsforskrifter

A.      EU-retten

6.        Det fremgår af 16. betragtning til direktivet, at »[s]å længe personer med opholdsret ikke er en urimelig byrde for værtsmedlemsstatens sociale system, bør de ikke udsendes, og udsendelse bør derfor ikke være en automatisk følge af, at vedkommende benytter det sociale system. […] Der bør under ingen omstændigheder træffes udsendelsesforanstaltninger vedrørende arbejdstagere, selvstændige erhvervsdrivende eller arbejdssøgende, således som disse er defineret af Domstolen, medmindre det sker af hensyn til den offentlige orden eller sikkerhed«.

7.        Ved direktivets artikel 5, stk. 1, gives unionsborgere, der er i besiddelse af et gyldigt identitetskort eller pas, ret til at indrejse på medlemsstaternes område.

8.        Direktivets artikel 6, stk. 1, giver unionsborgere ret til at tage ophold på en anden medlemsstats område i indtil tre måneder »uden andre betingelser eller formaliteter end« kravet om at være i besiddelse af et gyldigt identitetskort eller pas.

9.        Ved samme direktivs artikel 7, stk. 1, gives enhver unionsborger ret til at opholde sig på en anden medlemsstats område i mere end tre måneder, hvis den pågældende: a) er arbejdstager eller selvstændig erhvervsdrivende i værtsmedlemsstaten eller b) råder over tilstrækkelige midler til sig selv og sine familiemedlemmer, således at opholdet ikke bliver en byrde for værtsmedlemsstatens sociale system, og er omfattet af en sygeforsikring, der dækker samtlige risici i værtsmedlemsstaten, eller c) er studerende og i det væsentlige opfylder de samme betingelser som under b).

10.      Direktivets artikel 14, stk. 1 og 2, bestemmer, at unionsborgere og deres familiemedlemmer har ret til ophold som omhandlet i artikel 6, så længe de ikke bliver en urimelig byrde for værtsmedlemsstatens sociale system, og en ret til ophold som omhandlet i artikel 7, 12 og 13, såfremt de opfylder de i disse artikler opstillede betingelser. Som en undtagelse fra disse bestemmelser fremgår det af direktivets artikel 14, stk. 4, at der under ingen omstændigheder må iværksættes foranstaltninger til udsendelse af unionsborgere eller deres familiemedlemmer, a) hvis de er arbejdstagere eller selvstændige erhvervsdrivende eller b) er rejst ind på værtsmedlemsstatens område for at søge beskæftigelse.

11.      Direktivets artikel 15 med overskriften »Proceduremæssige garantier« bestemmer i stk. 1, at »[p]rocedurerne i artikel 30 og 31 finder tilsvarende anvendelse på alle afgørelser om begrænsning af bevægelsesfriheden for unionsborgere eller deres familiemedlemmer, som er begrundet i andre hensyn end den offentlige orden, sikkerhed eller sundhed«. Ifølge denne artikels stk. 2 kan »[u]dløbet af gyldighedsperioden for det pas eller identitetskort, der har muliggjort indrejse i værtsmedlemsstaten [...], ikke i sig selv begrunde udsendelse fra værtsmedlemsstaten«. Endelig bestemmer nævnte artikels stk. 3, at »[v]ærtsmedlemsstaten ikke [må] lade den i stk. 1 omhandlede udsendelsesafgørelse ledsage af et indrejseforbud«.

12.      Direktivets artikel 30, stk. 3, bestemmer, at »[i] meddelelsen angives det, til hvilken rets- eller forvaltningsmyndighed der kan indgives klage, samt fristen, herfor og i givet fald fristen for at forlade medlemsstaten. Medmindre der er tale om behørigt begrundede hastetilfælde, skal fristen for at forlade medlemsstaten være på mindst en måned regnet fra datoen for meddelelsen«.

B.      Nederlandsk ret

13.      Vreemdelingenwet 2000 (udlændingeloven af 2000) af 23. november 2000 (Stb. 2000, nr. 495) bestemmer i artikel 61 og 62, at en udlænding, som ikke eller ikke længere har lovligt ophold, på eget initiativ skal forlade Nederlandene inden for en frist på fire uger efter det lovlige opholds ophør. Denne lovs artikel 63, stk. 1, bestemmer, at en udlænding, som ikke har lovligt ophold, og som ikke på eget initiativ har forladt Nederlandene inden for denne frist, kan udsendes.

III. Tvisten i hovedsagen, de præjudicielle spørgsmål og retsforhandlingerne for Domstolen

14.      FS, der er appellant i hovedsagen, er en polsk statsborger, som den 9. november 2017 blev opført i registret over ikke-hjemmehørende personer i Nederlandene (5).

15.      Ved afgørelse af 1. juni 2018 fastslog Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (statssekretæren for justits- og sikkerhedsanliggender, herefter »statssekretæren«), at FS ikke længere opfyldte kravene til lovligt ophold, idet han ikke længere opfyldte kravene i opholdsdirektivets artikel 7 om retten til ophold i mere end tre måneder (6), og pålagde ham til at forlade nederlandsk område. I denne henseende var der blevet taget hensyn til den omstændighed, at politiet jævnligt havde anholdt FS som følge af mistanke om butikstyveri og lommetyveri.

16.      Ved afgørelse af 25. september 2018 afslog statssekretæren den klage, som FS havde indgivet over afgørelsen af 1. juni 2018. Dels erkendte statssekretæren, at FS’ adfærd ikke udgjorde en fare for den offentlige orden eller den offentlige sikkerhed i henhold til opholdsdirektivets artikel 27, dels fastsatte statssekretæren en frist på fire uger for FS’ frivillige udrejse, hvorefter FS ville kunne udsendes på grund af ulovligt ophold. Den forelæggende ret har præciseret, at denne udsendelsesafgørelse udgør en »afgørelse om begrænsning af bevægelsesfriheden for en unionsborger« som omhandlet i direktivets artikel 15, stk. 1. Da FS ikke indgav klage over denne afgørelse, blev den endelig (herefter »udsendelsesafgørelsen«).

17.      Den 23. oktober 2018 blev FS anholdt af det tyske politi som følge af mistanke om butikstyveri. Det er mellem parterne i hovedsagen ubestridt, at FS har godtgjort, at han havde forladt Nederlandene inden for den frist for udrejse på fire uger, som han var blevet pålagt, nemlig den 24. oktober 2018. FS har i denne henseende også forklaret, at han efter sin afrejse (den præcise dato fremgår ikke af sagsakterne) opholdt sig hos venner i Kaldenkirchen (Tyskland) lige på den anden side af grænsen mellem Nederlandene og Tyskland. FS har ligeledes oplyst, at han på grund af sin afhængighed dagligt rejste ind i Nederlandene for at købe marihuana. Endelig har han forklaret, at han indrejste i Nederlandene den 21. november 2018, fordi han var tilsagt til at give møde for retten den 23. november 2018.

18.      Den 22. november 2018 pågreb personalet i et supermarked i Nederlandene FS som følge af mistanke om tyveri. Da politiet ankom til stedet, blev han anholdt, eftersom han ikke kunne fremvise et gyldigt identitetskort. Efter denne anholdelse blev FS frihedsberøvet med henblik på den i national ret fastsatte høring i sådanne tilfælde.

19.      Ved afgørelse af 23. november 2018 underkastede statssekretæren FS administrativ frihedsberøvelse med henblik på udsendelse til oprindelseslandet, Polen (herefter »afgørelsen om administrativ frihedsberøvelse«). Denne afgørelse var begrundet i risikoen for, at FS ville unddrage sig kontrollen af udlændinge eller unddrage sig eller hindre forberedelsen af udrejsen eller udsendelsesproceduren. Denne risiko skyldtes, at FS for det første i en periode havde unddraget sig kontrollen af udlændinge, for det andet havde været genstand for en udsendelsesafgørelse, som forpligtede ham til at forlade nederlandsk område og ikke havde efterkommet den inden for den fastsatte frist (7), for det tredje ikke havde nogen bopæl eller fast adresse, for det fjerde ikke rådede over tilstrækkelige midler og for det femte var mistænkt for at have begået en lovovertrædelse eller var blevet dømt for en lovovertrædelse.

20.      Ved dom af 7. december 2018 fastslog rechtbank Den Haag, zittingsplaats Groningen (retten i første instans i Haag, tingstedet Groningen, herefter »rechtbank«), at det af FS anlagte søgsmål – hvorunder han påberåbte sig, at den administrative frihedsberøvelse var ulovlig – var ugrundet, og forkastede kravet om erstatning. FS iværksatte appel af denne dom ved Raad van State (øverste domstol i forvaltningsretlige sager, Nederlandene).

21.      Den 18. december 2018 indgav FS en klage over udsendelsesafgørelsen til Polen, idet udsendelsen var planlagt til den 21. december 2018. Han indgav også begæring til voorzieningenrechter van Rechtbank Den Haag (dommeren i sager om foreløbige forholdsregler ved retten i første instans i Haag, Nederlandene, herefter »dommeren i sager om foreløbige forholdsregler«) om, at der blev anordnet en foreløbig forholdsregel med forbud mod denne udsendelse.

22.      Ved afgørelse af 20. december 2018 imødekom dommeren i sager om foreløbige forholdsregler begæringen om en foreløbig forholdsregel, idet det blev vurderet, at det ikke var blevet godtgjort, at FS på dette tidspunkt opholdt sig ulovligt i Nederlandene, og forbød statssekretæren at udsende FS inden udløbet af fristen på fire uger at regne fra statssekretærens afgørelse af klagen.

23.      Ved afgørelse af samme dato og på grundlag af denne afgørelse truffet af dommeren i sager om foreløbige forholdsregler ophævede statssekretæren den administrative frihedsberøvelse af FS.

24.      Ifølge den forelæggende ret havde FS til trods for ophævelsen af den administrative frihedsberøvelse fortsat interesse i den appel, der var iværksat ved Raad van State (øverste domstol i forvaltningsretlige sager), eftersom han har ret til erstatning, såfremt frihedsberøvelsen dømmes ulovlig. Dette ville imidlertid være tilfældet, hvis FS den 23. november 2018 (datoen for iværksættelse af den administrative frihedsberøvelse) havde ret til ophold i Nederlandene i henhold til EU-retten.

25.      Parterne i hovedsagen har i denne henseende givet udtryk for to modsatrettede holdninger i forbindelse med den appel, der er iværksat ved Raad van State (øverste domstol i forvaltningsretlige sager).

26.      For det første har FS foreholdt rechtbank, at den ikke har begrundet sin dom af 7. december 2018 behørigt, for så vidt som han rent faktisk havde forladt Nederlandene inden for den i udsendelsesafgørelsen fastsatte frist, og at han på datoen for iværksættelse af den administrative frihedsberøvelse på ny havde ret til ophold i Nederlandene i henhold til opholdsdirektivets artikel 6.

27.      For det andet har statssekretæren erkendt, at FS har godtgjort, at han havde forladt Nederlandene inden for den i udsendelsesafgørelsen fastsatte frist, men statssekretæren har hævdet, at retsvirkningerne af denne afgørelse ikke var udtømt, og at FS derfor ikke på ny kunne have ret til ophold i Nederlandene. Disse retsvirkninger ville således kun have været udtømt, hvis FS i overensstemmelse med Domstolens praksis (8) havde bosat sig i en anden medlemsstat i henhold til og under overholdelse af de i opholdsdirektivets artikel 7, stk. 1, opstillede krav og kunne godtgøre et »faktisk ophold« i en anden medlemsstat af en varighed på mere end tre måneder. Ifølge FS’ forklaringer vedrørende sit ophold i Tyskland er dette imidlertid ikke tilfældet. Ifølge statssekretæren gør kun denne fortolkning det muligt at undgå misbrug af rettigheder; hvis det havde forholdt sig anderledes, skulle FS blot have opholdt sig en enkelt dag i Tyskland, for at retsvirkningerne af udsendelsesafgørelsen var udtømt, og kunne således vende tilbage og på ny opholde sig lovligt i Nederlandene.

28.      Den forelæggende ret har i denne henseende anført, at for så vidt som det nu er ubestridt, at FS havde forladt nederlandsk område inden for den i udsendelsesafgørelsen fastsatte frist, afhænger spørgsmålet, om det var med rette, at han blev underlagt administrativ frihedsberøvelse, nu af, om han på ny havde ret til ophold i Nederlandene på denne dato, navnlig i henhold til opholdsdirektivets artikel 6. Sidstnævnte punkt afhænger igen af de retsvirkninger, som udsendelsesafgørelsen har i henhold til direktivets artikel 15. Den forelæggende ret har imidlertid anført, at det ikke fremgår af affattelsen af nævnte direktivs artikel 15 eller af direktivets opbygning, om en udsendelsesafgørelse fortsat har retsvirkninger i en bestemt periode efter den berørte persons udrejse fra værtsmedlemsstaten, eller om en sådan afgørelse skal anses for fuldt opfyldt på tidspunktet for udrejsen.

29.      Dette er baggrunden for, at Raad van State (øverste domstol i forvaltningsretlige sager) har besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:

»1)      Skal artikel 15, stk. 1, i [opholdsdirektivet] fortolkes således, at en i henhold til denne artikel truffet afgørelse om udsendelse af en unionsborger fra værtslandets område er blevet gennemført og ikke længere har retsvirkninger, når unionsborgeren påviseligt er udrejst fra [værtsmedlemsstatens] område inden for den i afgørelsen fastsatte frist for frivillig udrejse?

2)      Såfremt det første spørgsmål besvares bekræftende, har denne unionsborger ved en umiddelbar tilbagevenden til [værtsmedlemsstaten] den i artikel 6, stk. 1, i direktiv 2004/38/EF omhandlede ret til ophold i indtil tre måneder, eller kan [værtsmedlemsstaten] træffe en ny afgørelse om udsendelse for at forhindre, at unionsborgeren hver gang kommer ind i [værtsmedlemsstaten] for en kort periode?

3)      Såfremt det første spørgsmål besvares benægtende, skal unionsborgeren i dette tilfælde da opholde sig uden for [værtsmedlemsstatens] område i et bestemt tidsrum, og hvor langt er dette tidsrum?«

30.      FS, den nederlandske, den tjekkiske og den danske regering samt Europa-Kommissionen har indgivet skriftlige indlæg. Med undtagelse af den tjekkiske regering har alle parterne endvidere afgivet mundtlige indlæg i retsmødet, der blev afholdt den 16. november 2020. Den belgiske regering, som ikke havde indgivet et skriftligt indlæg, har ligeledes fremsat sine argumenter i dette retsmøde.

IV.    Bedømmelse

A.      Indledende bemærkninger

31.      Baggrunden for denne præjudicielle forelæggelse er en tvist angående en polsk statsborger, FS, som efter at have mistet sin opholdsret i Nederlandene i henhold til opholdsdirektivets artikel 7, har været genstand for en udsendelsesafgørelse i henhold til direktivets artikel 15, stk. 1. Denne statsborger forlod frivilligt Nederlandene inden for den i udsendelsesafgørelsen fastsatte frist og har forklaret, at han boede hos venner i Tyskland tæt på grænsen til Nederlandene, hvortil han dagligt rejste for at købe marihuana. En måned efter sin udrejse blev han anholdt af nederlandsk politi, fordi han ikke kunne fremvise et identitetskort, og administrativt frihedsberøvet med henblik på udsendelse til sit oprindelsesland med den begrundelse, at der var risiko for, at han ville unddrage sig kontrollen af udlændinge og unddrage sig eller forhindre forberedelsen af hans udsendelse. Denne risiko skyldtes især, at den pågældende unionsborger i det væsentlige ikke fuldt ud havde opfyldt nævnte udsendelsesafgørelse, eftersom han ikke havde godtgjort, at han faktisk havde opholdt sig i en anden medlemsstat.

32.      I denne sammenhæng ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om en udsendelsesafgørelse, der er truffet i henhold til opholdsdirektivets artikel 15, stk. 1, er gennemført fuldt ud, alene fordi unionsborgeren rent fysisk har forladt værtsmedlemsstatens område, i hvilket tilfælde denne unionsborger ved sin tilbagevenden på ny nyder godt af en opholdsret i indtil tre måneder i henhold til direktivets artikel 6, eller om denne udsendelsesafgørelse fortsat har virkning i en vis periode efter den pågældende unionsborgers fysiske udrejse. I sidstnævnte tilfælde ønsker den forelæggende ret oplyst, hvor længe disse virkninger fortsat består.

33.      Den forelæggende ret har oplyst, at besvarelsen af disse spørgsmål er nødvendig for en løsning af tvisten i hovedsagen, som vedrører lovligheden af afgørelsen om administrativ frihedsberøvelse. Såfremt udsendelsesafgørelsens retsvirkninger er udtømt alene ved, at FS er rejst til Tyskland i blot en enkelt dag, har han således ved sin tilbagevenden til Nederlandene på ny ret til ophold i henhold til opholdsdirektivets artikel 6. Eftersom der ikke forelå en ny udsendelsesafgørelse, er afgørelsen om administrativ frihedsberøvelse ulovlig, og FS har således ret til erstatning.

34.      Disse spørgsmåls relevans går imidlertid videre end til de lidt usædvanlige faktiske omstændigheder i den foreliggende sag. De præjudicielle spørgsmål indgår således i en bredere problematik, der vedrører den måde, hvorpå en medlemsstat reelt kan udsende en unionsborger fra sit område (andre hensyn end den offentlige orden, sikkerhed eller sundhed), når denne efter en periode med lovligt ophold fortsætter med at opholde sig i medlemsstaten uden at opfylde de krav, der er opstillet i opholdsdirektivet, med risiko for at blive en urimelig byrde for denne medlemsstats sociale system. Denne problematik er så meget desto mere relevant, som de indre grænser i Schengenområdet (9) kan overskrides, uden at der foretages personkontrol. En medlemsstats muligheder for at kontrollere, at en unionsborger med ulovligt ophold rent faktisk udrejser, er derfor yderst begrænsede.

35.      Henset til disse konstateringer ser bedømmelsen af de tidsmæssige virkninger af en udsendelsesafgørelse truffet i henhold til opholdsdirektivets artikel 15, stk. 1, ud til at hænge uløseligt sammen med forbindelsen mellem denne bestemmelse og de øvrige bestemmelser i dette direktivs kapitel III, som vedrører opholdsretten. Det vil derfor være hensigtsmæssigt, at jeg indleder min bedømmelse med en redegørelse for det gældende regelsæt (under 1), der også gør det muligt at klarlægge rækkevidden af de af den forelæggende ret forelagte præjudicielle spørgsmål (under 2).

1.      De relevante retsforskrifter

36.      Indledningsvis skal det anføres, at unionsborgerskabet – således som det blev indført ved Maastrichttraktaten (10) – giver alle unionsborgere en grundlæggende og individuel ret til at færdes og opholde sig frit på medlemsstaternes område med de begrænsninger og på de betingelser, der er fastsat i traktaterne og i gennemførelsesbestemmelserne hertil. Denne ret er i øjeblikket indrømmet unionsborgere ved artikel 21, stk. 1, TEUF og bekræftes i artikel 45 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder. Opholdsdirektivet, der navnlig vedrører betingelserne for unionsborgernes og deres familiemedlemmers udøvelse af retten til at færdes og opholde sig frit på medlemsstaternes område, sigter mod at lette og styrke udøvelsen af denne ret (11).

37.      Opholdsdirektivet fastsætter to ordninger for unionsborgeres ophold: »ret til ophold«, der er omfattet af bestemmelserne i kapitel III, og som omfatter ophold »i indtil tre måneder« og »i mere end tre måneder« (herefter samlet »midlertidigt ophold«), og »ret til tidsubegrænset ophold«, der er omfattet af bestemmelserne i kapitel IV, og hvis betingelser for adgang findes i direktivets artikel 16-18. Kun midlertidigt ophold, som der er tale om i den foreliggende sag, vil blive behandlet i det følgende, hvilket gør det muligt at udlede de hensyn, der kan begrunde en udsendelsesafgørelse i henhold til direktivets artikel 15.

a)      Den ret til midlertidigt ophold, der er fastsat i direktivet

1)      Retten til ophold i indtil tre måneder

38.      I medfør af opholdsdirektivets artikel 6, stk. 1, har unionsborgere ret til frit at tage ophold på en anden medlemsstats område i indtil tre måneder uden andre betingelser eller formaliteter end kravet om at være i besiddelse af et gyldigt identitetskort eller pas. Selv om direktivets artikel 6 ikke indeholder nogen krav til unionsborgernes økonomiske ressourcer, fremgår det af direktivets artikel 14, stk. 1, at de har denne ret til ophold, så længe de ikke bliver en urimelig byrde for værtsmedlemsstatens sociale system (12). Denne regel er i overensstemmelse med direktivets artikel 24, stk. 2, der navnlig giver værtsmedlemsstaten ret til ikke at tillægge ret til sociale ydelser i de første tre måneder af et ophold.

39.      Hvad angår kontrollen med disse betingelser for ophold har medlemsstaten, selv om den ikke kan kræve, at unionsborgere lader sig registrere hos de kompetente myndigheder (13), dog ret til at underlægge disse borgere en forpligtelse til at godtgøre deres identitet og statsborgerskab, forudsat at landets egne statsborgere også har pligt til at fremvise deres identitetskort (14). Den pågældende medlemsstat kan dog ikke så tvivl om den pågældendes opholdsret alene med den begrundelse, at denne ikke har forevist et eller flere af de ovennævnte dokumenter, navnlig når den pågældende alligevel utvetydigt kan godtgøre sit statsborgerskab på anden måde (15).

2)      Retten til ophold i mere end tre måneder

40.      En unionsborger har ligeledes ret til ophold i værtsmedlemsstaten i mere end tre måneder, hvis denne opfylder de betingelser, der er udtømmende opregnet i opholdsdirektivets artikel 7, stk. 1, litra a), b) eller c), nemlig hovedsageligt: a) er arbejdstager eller selvstændig erhvervsdrivende i værtsmedlemsstaten eller b) råder over tilstrækkelige midler til sig selv og sine familiemedlemmer og er omfattet af en sygeforsikring, der dækker samtlige risici i værtsmedlemsstaten, eller c) er studerende og råder over tilstrækkelige midler og er omfattet af en sygeforsikring, der dækker samtlige risici i værtsmedlemsstaten.

41.      Medlemsstaterne kan kræve, at unionsborgere lader sig registrere hos de kompetente myndigheder, men fristen for registrering skal være på mindst tre måneder fra indrejsedatoen (16). Desuden fremgår det af opholdsdirektivets artikel 14, stk. 2, andet afsnit, at når der er rimelig tvivl om, hvorvidt unionsborgeren eller dennes familiemedlemmer opfylder betingelserne i artikel 7, kan medlemsstaterne undersøge, om disse betingelser er opfyldt. Denne undersøgelse kan dog ikke foretages systematisk. Endelig kan medlemsstaten forpligte den berørte person til at anmelde sin tilstedeværelse på dens område inden for en rimelig frist, der ikke er udtryk for forskelsbehandling (17).

3)      Familiemedlemmers afledte opholdsret

42.      Unionsborgerens familiemedlemmer kan opholde sig på medlemsstaternes område, forudsat at de opfylder kravene i opholdsdirektivets artikel 6, stk. 2 (ved ophold i indtil tre måneder), eller artikel 7, stk. 1, litra d), og stk. 2 (ved ophold af mere end tre måneders varighed), nemlig at de skal ledsage eller slutte sig til en unionsborger, der har ret til ophold (18).

b)      De hensyn, der kan begrunde vedtagelse af en udsendelsesafgørelse på grundlag af opholdsdirektivets artikel 15, stk. 1

43.      Opholdsdirektivet indeholder ikke blot regler vedrørende betingelserne for opnåelse af de heri omhandlede forskellige former for opholdsret, det fastsætter også en række bestemmelser vedrørende en situation, der skyldes fortabelse af en af disse rettigheder.

44.      I denne henseende opstiller opholdsdirektivet to tilfælde, i hvilke medlemsstaterne kan vedtage udsendelsesafgørelser: Når en sådan afgørelse træffes »af hensyn til den offentlige orden, sikkerhed eller sundhed« (direktivets artikel 27), eller når denne afgørelse træffes »af andre hensyn end den offentlige orden, sikkerhed eller sundhed« (direktivets artikel 15, stk. 1) (19).

45.      Hvad angår det andet tilfælde, som hovedsagen er omfattet af, må det først og fremmest konstateres, at artikel 15 i direktivets kapitel III kun omhandler personer med midlertidigt ophold og ikke personer med tidsubegrænset ophold (20). I modsætning til de afgørelser, der træffes i henhold til opholdsdirektivets artikel 27 (21), er situationer, i hvilke værtsmedlemsstaterne kan vedtage afgørelser om begrænsning af den frie bevægelighed, navnlig udsendelsesafgørelser, der ikke er udtrykkeligt omfattet af ordlyden af direktivets artikel 15. Sidstnævnte bestemmelse præciserer ikke de »andre hensyn [end de i nævnte direktivs artikel 27 fastsatte]«.

46.      Til trods for, at der intet fremgår af opholdsdirektivet, har Domstolen fortolket dets artikel 15 således, at den fastsætter en ordning, som finder anvendelse, når en midlertidig opholdsret i henhold til dette direktiv fortabes, navnlig når en unionsborger eller dennes familiemedlem, som tidligere har haft en ret til midlertidigt ophold, ikke længere opfylder betingelserne for den pågældende opholdsret og derfor i princippet kan udsendes af værtsmedlemsstaten (22).

47.      Det kan dermed udledes af ovenstående betragtninger, at de hensyn, der kan begrunde udstedelsen af en udsendelsesafgørelse på grundlag af opholdsdirektivets artikel 15, stk. 1, kun kan fastlægges på grundlag af en sammenholdelse med de øvrige bestemmelser i nævnte direktivs kapitel III om betingelserne for retten til midlertidigt ophold.

48.      I denne henseende fremgår det først og fremmest af ordlyden af opholdsdirektivets artikel 15, stk. 1, at afgørelser om begrænsning af bevægelsesfriheden vedrører unionsborgere såvel som deres familiemedlemmer (23). Hvad angår unionsborgere kan der således træffes en udsendelsesafgørelse for manglende overholdelse af betingelserne i direktivets artikel 6, stk. 1 (ophold i indtil tre måneder), eller artikel 7, stk. 1, litra a)-c) (ophold i mere end tre måneder), som det fremgår af punkt 38 og 40 i dette forslag til afgørelse. Hvad angår familiemedlemmer kan en sådan afgørelse også træffes for manglende overholdelse af betingelserne for retten til afledt ophold eller opretholdelse af denne, som det fremgår af punkt 42 i dette forslag til afgørelse.

49.      Nævnte direktiv indeholder imidlertid to undtagelser fra reglen om, at en udsendelsesafgørelse er begrundet, når betingelserne for midlertidigt ophold ikke længere er opfyldt.

50.      Indledningsvis præciseres det i 16. betragtning til opholdsdirektivet, at så længe personer med opholdsret »ikke er en urimelig byrde for værtsmedlemsstatens sociale system, bør de ikke udsendes, og udsendelse bør derfor ikke være en automatisk følge af, at vedkommende benytter det sociale system« (24). Dette krav hænger således for det første sammen med direktivets artikel 15, stk. 2, der hovedsageligt bestemmer, at udløbet af gyldighedsperioden for det pas eller identitetskort, der har muliggjort indrejse i værtsmedlemsstaten, ikke i sig selv kan begrunde udsendelse fra værtsmedlemsstaten, for det andet med nævnte direktivs artikel 14, stk. 3, der bestemmer, at unionsborgeres og deres familiemedlemmers benyttelse af værtsmedlemsstatens sociale system ikke automatisk må medføre foranstaltninger til udsendelse af de pågældende personer, og for det tredje med nævnte direktivs artikel 14, stk. 1, og artikel 24, stk. 2, om benyttelse af det sociale system (jf. punkt 38 i dette forslag til afgørelse).

51.      I forbindelse med et ophold i henhold til opholdsdirektivets artikel 6 eller 7 kan vedtagelse af en udsendelsesafgørelse i henhold til direktivets artikel 15, stk. 1, over for en unionsborger eller et familiemedlem følgelig alene være begrundet, hvis den opholdsbetingelse, der ikke er overholdt, var knyttet til kriteriet om en urimelig byrde for værtsmedlemsstatens sociale system, idet betingelserne om at skulle være i besiddelse af et gyldigt identitetskort eller pas tydeligvis ikke alene er tilstrækkelige til at begrunde en sådan udsendelsesafgørelse (25).

52.      Dernæst fremgår det af nævnte direktivs artikel 14, stk. 4, og sidste punktum i 16. betragtning til samme direktiv i det væsentlige, at der under ingen omstændigheder må iværksættes foranstaltninger til udsendelse af arbejdstagere, selvstændige erhvervsdrivende eller arbejdssøgende, medmindre det sker af hensyn til den offentlige orden eller sikkerhed. Ifølge Domstolens praksis må unionsborgerne og deres familiemedlemmer således ikke udsendes, så længe de kan dokumentere, at de fortsat søger arbejde og har reelle muligheder for at blive ansat (26).

53.      I forbindelse med et ophold i henhold til opholdsdirektivets artikel 7 kan der således ikke træffes en udsendelsesafgørelse over for en unionsborger eller et af dennes familiemedlemmer, som ikke opfylder de betingelser for ophold, der er fastsat i nævnte direktivs artikel 7, stk. 1, litra a), der omhandler arbejdstagere eller selvstændige erhvervsdrivende, uafhængigt af, om denne unionsborger eller dette familiemedlem kan udgøre en endog urimelig byrde for værtsmedlemsstatens sociale system.

2.      De præjudicielle spørgsmåls rækkevidde

54.      Henset til det ovenstående finder jeg det hensigtsmæssigt at foretage følgende præciseringer vedrørende de præjudicielle spørgsmåls rækkevidde.

55.      For det første bør det fremhæves, at den forelæggende ret har forklaret, at statssekretæren til trods for FS’ strafbare adfærd ikke kan træffe en udsendelsesafgørelse på grundlag af opholdsdirektivets artikel 27, men udelukkende på grundlag af dets artikel 15. Domstolen skal følgelig ikke udtale sig om, hvorvidt den strafbare adfærd kunne udgøre en trussel mod den offentlige orden eller den offentlige sikkerhed i henhold til nævnte artikel 27 og i denne henseende vil kunne begrunde en udsendelsesforanstaltning (27).

56.      For det andet skal det påpeges, at selv om den i hovedsagen omhandlede udsendelsesafgørelse blev truffet på grund af manglende overholdelse af de i opholdsdirektivets artikel 7 opstillede betingelser, vedrører de præjudicielle spørgsmål, således som den forelæggende ret har formuleret dem, mere generelt alle udsendelsesafgørelser, der kan vedtages på grundlag af direktivets artikel 15, stk. 1. Som anført ovenfor finder direktivets artikel 15 anvendelse, når en ret til midlertidigt ophold i henhold til dette direktiv ophører, fordi den pågældende person risikerer at blive en urimelig byrde for værtsmedlemsstatens sociale system. Den besvarelse, som den forelæggende ret ønsker, kan følgelig efter min opfattelse ikke begrænses til situationer, i hvilke en unionsborger udsendes alene af grunde baseret på opholdsdirektivets artikel 7, selv om disse grunde i realiteten udgør størstedelen af begrundelserne for udsendelse.

57.      For det tredje tager bedømmelsen, som det fremgår af punkt 45 og 53 i dette forslag til afgørelse, udgangspunkt i den forudsætning, at det er udelukket, at de berørte unionsborgere er borgere, som har ret til et tidsubegrænset ophold, eller arbejdstagere, selvstændige erhvervsdrivende eller arbejdssøgende, som drager fordel af de i opholdsdirektivets artikel 14, stk. 4, litra b), opstillede undtagelser.

58.      For det fjerde og sidste skal det præciseres, at de tidsmæssige virkninger af udsendelsesafgørelser, i en situation, hvor der ikke foretages kontrol ved Unionens indre grænser, kun vurderes, når en udsendt borger på ny påberåber sig en ret til ophold over for en medlemsstats myndigheder. Det kan således ikke udelukkes, at en sådan vurdering afhænger af den medlemsstat, der behandler denne nye ansøgning om ret til ophold. Såfremt denne borger efter at have forladt værtsmedlemsstaten således på ny gør en ret til ophold gældende i en anden medlemsstat (eller endog et tredjeland), har denne medlemsstat principielt ikke nogen grund til ikke at anse retsvirkningerne af værtsmedlemsstatens udsendelsesafgørelse for i mellemtiden at være ophørt. Nedenstående undersøgelse vedrører således udelukkende situationen i den foreliggende sag, hvor den berørte borger har forladt værtsmedlemsstaten og gør en ny ret til ophold gældende i den samme medlemsstat, uden at han i mellemtiden formelt har fået ret til ophold i en anden medlemsstat (28).

B.      Undersøgelse af de præjudicielle spørgsmål

1.      En unionsborgers fysiske udrejse som en omstændighed, der er tilstrækkelig til fuldt ud at gennemføre en udsendelsesafgørelse, der er truffet på grundlag af opholdsdirektivets artikel 15, stk. 1

59.      Med sit første spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om den omstændighed, at en unionsborger rent fysisk forlader værtsmedlemsstatens område, alene er tilstrækkelig til, at en udsendelsesafgørelse truffet i henhold til opholdsdirektivets artikel 15, stk. 1, er gennemført fuldt ud og således ikke længere har retsvirkninger.

60.      De berørte parter, der har indgivet skriftlige og mundtlige indlæg, har givet udtryk for divergerende holdninger. Dels har FS foreslået, at dette spørgsmål besvares bekræftende, således at en sådan udsendelsesafgørelse i det væsentlige er gennemført fuldt ud alene ved, at den berørte person har forladt værtsmedlemsstatens område inden for den fastsatte frist, om end kun for en kort periode, og fra det tidspunkt, hvor den pågældende har forladt området. En sådan person bør således kunne påberåbe sig en ny ret til ophold i tre måneder i henhold til opholdsdirektivets artikel 6. Dels støtter alle de regeringer, der har indgivet skriftlige og mundtlige indlæg, samt Kommissionen statssekretærens holdning, hvorefter unionsborgerens fysiske udrejse ikke alene er tilstrækkelig til at udtømme retsvirkningerne af en sådan afgørelse, idet de har gjort gældende, at en sådan fortolkning ville fratage direktivet dets effektive virkning (29).

61.      Af nedenstående grunde tilslutter jeg mig den anden holdning.

62.      Indledningsvis skal det fremhæves, at en uafhængig og ensartet fortolkning af opholdsdirektivets artikel 15 kræver, at der tages hensyn ikke blot til dens ordlyd, men også til den sammenhæng, hvori den indgår, og til de mål, der forfølges. Desuden kan denne bestemmelse ikke fortolkes restriktivt og må under alle omstændigheder ikke fratages sin effektive virkning (30).

63.      For det første kan det vedrørende ordlyden af opholdsdirektivets artikel 15 konstateres, at affattelsen af denne artikel ikke indeholder noget element, der gør det muligt at vurdere de tidsmæssige virkninger af udsendelsesafgørelser, der træffes på grundlag af denne artikel. Det fremgår således blot af denne bestemmelses stk. 1, at »[p]rocedurerne i artikel 30 og 31 finder tilsvarende anvendelse på alle afgørelser om begrænsning af bevægelsesfriheden [...], som er begrundet i andre hensyn end den offentlige orden, sikkerhed eller sundhed«, stk. 2, at »[u]dløbet af gyldighedsperioden for det pas eller identitetskort [...] kan ikke [...] begrunde udsendelse fra værtsmedlemsstaten«, og stk. 3, at »[v]ærtsmedlemsstaten må ikke lade [en] udsendelsesafgørelse ledsage af et indrejseforbud«.

64.      Selv om opholdsdirektivets artikel 30 og 31, hvilke der henvises til i direktivets artikel 15, stk. 1, og som finder tilsvarende anvendelse (31), desuden indeholder bestemmelser, der vil kunne berøre gennemførelsen af udsendelsesafgørelserne, gælder dette ikke de tidsmæssige virkninger (32). Det skal i denne henseende bemærkes, at nævnte direktivs artikel 30, stk. 1 og 3, navnlig bestemmer, at medlemsstaterne skal meddele udsendelsesafgørelserne skriftligt til den berørte person og oplyse om fristen for at forlade medlemsstaten, idet det præciseres, at »[m]edmindre der er tale om behørigt begrundede hastetilfælde, skal fristen for at forlade medlemsstaten være på mindst en måned regnet fra datoen for meddelelsen«.

65.      Disse bestemmelser bevirker således i det væsentlige, at en udsendt persons ophold forlænges med en periode på højst en måned regnet fra datoen for meddelelsen af udsendelsesafgørelsen. Det kan dermed gøres gældende, at denne forlængelse ville være fuldstændig nytteløs, hvis det med henblik på at gennemføre en udsendelsesafgørelse fuldt ud ville være tilstrækkeligt, at den berørte person rent fysisk rejser til nabomedlemsstaten. Set i en mere generel sammenhæng har opholdsdirektivets artikel 30, stk. 3, imidlertid ikke til formål at fastsætte regler for de tidsmæssige virkninger af udsendelsesafgørelser, men derimod dels at sikre, at vedkommende effektivt kan gøre brug af de klageadgange, som medlemsstaterne har indført (33), dels at give denne en rimelig frist til at tilrettelægge sin afrejse.

66.      Det følger af det ovenstående, at hverken opholdsdirektivets artikel 15 eller dets artikel 30 og 31 gør det muligt at give et endeligt svar på, hvordan en udsendelsesafgørelse udtømmer sine retsvirkninger.

67.      For det andet og hvad angår den sammenhæng, hvori opholdsdirektivets artikel 15 indgår, skal det fremhæves, at bestemmelsen gør det muligt at begrænse en unionsborgers bevægelsesfrihed »af hensyn til den offentlige orden, sikkerhed eller sundhed« og af »andre hensyn end [disse]« (jf. punkt 44 i dette forslag til afgørelse). Selv om nævnte direktiv ikke fastsætter nogen foranstaltninger, hvormed medlemsstaterne kan begrænse bevægelsesfriheden, indeholder det dog en bestemmelse, der vedrører de tidsmæssige virkninger af en af disse foranstaltninger, nemlig en afgørelse om indrejseforbud.

68.      Opholdsdirektivets artikel 32 åbner således mulighed for at indgive en ansøgning om ophævelse af indrejseforbuddet efter udløbet af en »rimelig frist afhængig af omstændighederne, dog under alle omstændigheder efter tre år regnet fra gennemførelsen af den endelige afgørelse [...] under påberåbelse af enhver ændring af de forhold, der begrundede udstedelsen af indrejseforbuddet«.

69.      Det er dog min opfattelse, at den omstændighed, at nævnte direktiv fastsætter regler for de tidsmæssige virkninger af afgørelser om indrejseforbud og ikke indeholder nogen bestemmelser svarende til dets artikel 32, der fastsætter de tidsmæssige virkninger af andre afgørelser, der begrænser en unionsborgers bevægelsesfrihed, navnlig udsendelsesafgørelser, der er truffet på grundlag af nævnte direktivs artikel 15, stk. 1, hverken via en tilsvarende fortolkning kan godtgøre, at virkningerne af disse udsendelsesafgørelser opretholdes inden for en rimelig frist, eller via en a contrario fortolkning kan godtgøre, at det var EU-lovgivers ønske at sikre, at retsvirkningerne af en udsendelsesafgørelse ophører, alene fordi unionsborgeren rent fysisk forlader værtsmedlemsstaten (34).

70.      Det følger heraf, at der ikke af en kontekstuel fortolkning af opholdsdirektivet kan udledes nogen præcisering af, hvordan en udsendelsesafgørelse udtømmer sine tidsmæssige virkninger.

71.      Eftersom ordlydsfortolkningen og den kontekstuelle fortolkning ikke har givet noget endeligt svar, er det således kun på grundlag af den teleologiske fortolkning af opholdsdirektivet og dets effektive virkning, at der eventuelt kan findes svarelementer på dette første spørgsmål.

72.      Hvad således for det tredje angår formålet med opholdsdirektivets artikel 15 skal det indledningsvis påpeges, at denne bestemmelse forfølger et dobbelt formål. Dels sigter den for så vidt angår de afgørelser, der vedtages på grundlag af denne artikel, at indføre en ordning med proceduremæssige garantier svarende til dem, der finder anvendelse på afgørelser om begrænsning af bevægelsesfriheden, der er vedtaget på grundlag af direktivets artikel 27 (35). Dels forfølger nævnte artikel 15, for så vidt som den tillader vedtagelse af afgørelser om begrænsning af bevægelsesfriheden, når en unionsborger eller et medlem af dennes familie ikke længere opfylder visse betingelser for midlertidigt ophold, et mindre indlysende, men lige så vigtigt mål. Denne artikel er således den eneste bestemmelse i opholdsdirektivet, som medlemsstaterne kan påberåbe sig for på grundlag af EU-retten at sikre, at personer, der ikke opfylder betingelserne for midlertidigt ophold, og som udgør en urimelig byrde for deres sociale system, kan udsendes fra deres område. Denne bestemmelse skal således sikre den effektive virkning af bestemmelserne om ret til ophold samtidig med, at den beskytter en medlemsstats offentlige midler (36).

73.      Det er i forhold til dette andet formål med opholdsdirektivets artikel 15, at det efter min opfattelse skal vurderes, om en unionsborgers fysiske udrejse alene er tilstrækkelig til, at en udsendelsesafgørelse er gennemført fuldt ud.

74.      Jeg er i denne henseende af den opfattelse, at en fortolkning af nævnte direktivs artikel 15, hvorefter en udsendelsesafgørelse næsten automatisk ophører med at have retsvirkninger, så snart unionsborgeren rent fysisk forlader værtsmedlemsstatens område, i det væsentlige svarer til, at ikke blot denne artikel, men følgelig også alle de øvrige bestemmelser, der fastsætter betingelserne for midlertidigt ophold, fratages deres effektive virkning.

75.      Som anført i punkt 43-53 i dette forslag til afgørelse kan de hensyn, der kan begrunde vedtagelsen af en udsendelsesafgørelse på grundlag af opholdsdirektivets artikel 15, stk. 1, variere afhængigt af den type ophold, som unionsborgeren eller dennes familiemedlem havde inden udsendelsen. De har dog en fællesnævner – personen må ikke gøres til genstand for udsendelsesforanstaltninger, så længe denne ikke udgør en urimelig byrde for værtsmedlemsstatens sociale system.

76.      Det forekommer mig dog indlysende, at det ikke er ved at krydse værtsmedlemsstatens grænse, at en unionsborger eller et medlem af dennes familie fra den ene dag til den anden kan ændre sin status, således at denne ikke længere udgør en sådan urimelig byrde for den pågældende medlemsstats sociale system. Var dette tilfældet, ville afgørelser vedtaget på grundlag af opholdsdirektivets artikel 15, stk. 1, i realiteten ikke have nogen bindende karakter. Begrebet »udsendelse« ville således blive frataget enhver effektiv virkning, hvis en unionsborger f.eks. kunne hævde, at denne havde efterkommet udsendelsesafgørelsen, alene ved kortvarigt rent fysisk at begive sig til en nabomedlemsstat.

77.      I lyset af samtlige ovenstående betragtninger foreslår jeg, at det første præjudicielle spørgsmål besvares således, at opholdsdirektivets artikel 15, stk. 1, skal fortolkes således, at en udsendelsesafgørelse, der er vedtaget på grundlag af denne bestemmelse, ikke kan gennemføres fuldt ud, således at den ikke længere har retsvirkninger, alene ved, at en unionsborger rent fysisk har forladt værtsmedlemsstatens område.

78.      Selv om det derfor ikke er nødvendigt at besvare det andet præjudicielle spørgsmål, skal varigheden af disse afgørelsers retsvirkninger imidlertid klarlægges.

2.      De tidsmæssige virkninger af en udsendelsesafgørelse, der er truffet på grundlag af opholdsdirektivets artikel 15, stk. 1

79.      Selv om forslaget om, at retsvirkningerne af en udsendelsesafgørelse udtømmes ved, at den berørte person krydser værtsmedlemsstatens grænse, er blevet forkastet af hensyn til den effektive virkning af opholdsdirektivets artikel 15, er jeg af den opfattelse, at det for at sikre sammenhæng er de samme krav til bevarelse af den effektive virkning af direktivets artikel 15, der bør ligge til grund for min bedømmelse af de tidsmæssige virkninger af udsendelsesafgørelser.

a)      Kriteriet om »ændring af forholdene«, der har ligget til grund for udsendelsesafgørelsen

80.      Det skal indledningsvis fremhæves, at en udsendelsesforanstaltning i henhold til opholdsdirektivets artikel 15, stk. 1, nødvendigvis mister sin eksistensberettigelse og dermed bliver ugyldig, såfremt den udsendte person efter udsendelsen, selv dagen efter, at vedkommende har forladt værtsmedlemsstatens område, kan godtgøre en »ændring i forholdene« (37), der fremover gør det muligt for den pågældende at opfylde de betingelser for ophold, der ikke var opfyldt, og som var grunden til udsendelsesafgørelsen.

81.      I dette tilfælde skal en unionsborger således kunne godtgøre over for den pågældende medlemsstats forvaltning, at udsendelsesafgørelsen er blevet ugyldig, for at kunne gøre en ny ret til ophold gældende, navnlig i henhold til opholdsdirektivets artikel 6. Det siger sig selv, at en sådan ændring af forholdene sker på det tidspunkt, hvor unionsborgeren på ny kan betragtes som arbejdstager eller selvstændig erhvervsdrivende eller arbejdssøgende i den tidligere værtsmedlemsstat, for så vidt som en sådan status udelukker fortabelse af retten til ophold i henhold til nævnte direktivs artikel 15, og den er dermed uforenelig med den omstændighed, at der foreligger en udsendelsesafgørelse på samme tidspunkt (38).

82.      Selv om sådanne situationer forekommer, er det i realiteten sjældent, at forholdene ændrer sig inden for kort tid efter udsendelsen af den berørte person. Tværtimod indtræder en sådan ændring oftest først efter et ophold i et andet land. Spørgsmålet er så, om den berørte person kun kan opholde sig på ny i værtsmedlemsstaten, hvis vedkommende kan godtgøre en sådan ændring af forholdene.

83.      Dette spørgsmål skal efter min opfattelse klart besvares benægtende. Det ville således være i strid med ånden i opholdsdirektivet, der har til formål at fremme og styrke udøvelsen af retten til frit at opholde sig på medlemsstaternes område, at fastslå, at en udsendelsesafgørelse fortsat har virkning, så længe den berørte persons status ikke har ændret sig. En sådan tilgang ville kunne bevirke, at virkningerne af afgørelsen bliver varige, og i givet fald ubegrænsede, hvilket medfører en uforholdsmæssig hindring af retten til frit ophold.

84.      For at undgå en sådan situation kan to løsninger komme på tale: Den første består i at fastslå varigheden af en udsendelsesafgørelses retsvirkninger under hensyntagen til den nøjagtige varighed af opholdet uden for værtsmedlemsstaten efter udsendelsen, et referencepunkt, der anvendes systematisk, mens den anden består i ikke udelukkende at fastslå varigheden af en udsendelsesafgørelses retsvirkninger på grundlag af varigheden af opholdet uden for denne medlemsstat, men på grundlag af en række andre faktorer.

85.      Af nedenstående grunde foreslår jeg, at den første af de to løsninger forkastes, mens den anden anvendes.

b)      Kriteriet om »tidsbegrænset ophold« uden for værtsmedlemsstatens område

86.      Med sit tredje spørgsmål ønsker den forelæggende ret oplyst, om en unionsborger, der har været genstand for en udsendelsesafgørelse i henhold til opholdsdirektivets artikel 15, stk. 1, skal opholde sig uden for værtsmedlemsstatens område i et bestemt tidsrum, for at denne afgørelse kan anses for at være gennemført fuldt ud. I bekræftende fald anmoder den Domstolen om at fastslå varigheden af dette tidsrum.

87.      Selv om alle de regeringer, der har indgivet indlæg til Domstolen, og Kommissionen er enige om, at alene en fysisk udrejse fra værtsmedlemsstaten ikke er tilstrækkelig til, at udsendelsesafgørelsens virkninger er udtømt, er det alene den nederlandske regering, der er af den opfattelse, at virkningerne er udtømt, når en borger reelt og faktisk har forladt medlemsstaten i en bestemt periode, dvs. i mindst tre måneder. Hvad angår anvendelsen af dette kriterium har den nederlandske regering navnlig i retsmødet præciseret, at en person, der er udsendt fra værtsmedlemsstaten, i disse tre måneder ikke kan gøre en ny ret til ophold gældende (undtagen i tilfælde af »materiel ændring af forholdene«), men fortsat vil kunne rejse ind på medlemsstatens område i medfør af opholdsdirektivets artikel 5. Denne ret til indrejse indrømmes dog kun, hvis det godtgøres, at der findes en specifik og konkret grund til den pågældendes tilstedeværelse på området (f.eks. et lægebesøg eller et specifikt køb osv.). Findes der ikke en sådan grund, formodes den berørte person at befinde sig på området i forlængelse af sin tidligere ret til ophold, og dermed i strid med udsendelsesafgørelsen.

88.      Den nederlandske regerings forslag indebærer ubestrideligt nogle fordele med hensyn til en effektiv gennemførelse af udsendelsesafgørelser. Den omstændighed, at der i alle tilfælde kræves en minimumsperiode for ophold uden for værtsmedlemsstaten på EU-plan, vil sikre en vis forudsigelighed og dermed retssikkerhed, eftersom både unionsborgere og medlemsstater på forhånd ved, hvor lang tid udsendelsesafgørelsen kan anses for at have retsvirkninger. Denne forudsigelighed sikres i endnu højere grad ved, at denne periode i henhold til opholdsdirektivets artikel 30, stk. 3, vil kunne begynde at løbe på en bestemt dato, nemlig en måned efter meddelelsen af udsendelsesafgørelsen, uden at der kræves bevis for en faktisk udrejse, hvilket er svært at fremlægge, eftersom der ikke findes indre grænser.

89.      Såfremt det antages, at en udsendelsesafgørelses retsvirkninger altid skal opretholdes i en periode på mindst tre måneder, ville det dog i realiteten tvinge unionsborgeren til at tage ophold i mindst tre måneder uden for værtsmedlemsstaten, inden denne kan gøre en ny ret til ophold i henhold til opholdsdirektivets artikel 6 gældende. En sådan tilgang ville efter min opfattelse være i strid med ikke blot direktivets ordlyd, men også dets ånd.

90.      For det første ville en sådan tilgang således fastsætte et ophold af en varighed på tre måneder uden for værtsmedlemsstaten som en betingelse sine qua non for den grundlæggende ret, som alle unionsborgere har til at færdes og opholde sig frit på medlemsstaternes område. I lyset af denne rettigheds grundlæggende karakter (39) kan den ikke fortolkes restriktivt (40), men i henhold til artikel 21, stk. 1, TEUF kan den kun begrænses, når en sådan begrænsning er fastsat i EUF-traktaten eller i den afledte ret (41).

91.      I denne forbindelse må det konstateres, at ingen bestemmelser i den afledte ret, navnlig ikke i opholdsdirektivet, gør retten til ophold for unionsborgere, særlig dem, der har været genstand for en udsendelsesafgørelse, betinget af, at de kan godtgøre, at de har opholdt sig uden for værtsmedlemsstaten i en bestemt periode, hverken i tre måneder eller i en kortere eller længere periode. En stadfæstelse af den nederlandske regerings forslag ville således udgøre en ret baseret på domspraksis, for så vidt som Domstolen ville sætte sig i EU-lovgivers sted og indføre en særlig regel vedrørende varigheden af udsendelsesafgørelsers retsvirkninger. En sådan stadfæstelse ville ikke blot være i strid med ordlyden af artikel 21, stk. 1, TEUF, men tillige med principperne om institutionel ligevægt og tildeling af beføjelser, som er fastlagt i artikel 13, stk. 2, TEU. Desuden er der intet til hinder for, at EU-lovgiver i opholdsdirektivet kan fastsætte en bestemt varighed af de tidsmæssige virkninger af udsendelsesafgørelser, der træffes i henhold til direktivets artikel 15, stk. 1, som den har gjort i forbindelse med afgørelser om indrejseforbud (42).

92.      For det andet ville den nederlandske regerings forslag være i strid med udøvelsen af retten til fri bevægelighed, således som den er sikret ved opholdsdirektivets artikel 5, idet den automatisk ville indføre en yderligere betingelse for udøvelsen af retten til indrejse, nemlig dokumentation for den »specifikke og konkrete« grund til borgerens besøg i værtsmedlemsstaten. Udøvelsen af retten til indrejse, der er et udtryk for retten til frit at færdes inden for Unionen, er imidlertid vanskeligt forenelig med et sådant krav om dokumentation, navnlig da det på grund af dets subjektive og potentielt vilkårlige karakter risikerer at afskrække de berørte personer fra effektivt at udøve denne ret. Inden for Schengenområdet, hvor der ikke er nogen indre grænser, kræves en sådan dokumentation ganske vist kun under særlige omstændigheder, navnlig i forbindelse med politikontrol. En sådan storstilet kontrolpraksis ville af de berørte personer uden tvivl blive opfattet således, at der indirekte var blevet indført et forbud mod indrejse på værtsmedlemsstatens område, for så vidt som de oplyste grunde systematisk kunne betragtes som utilstrækkelige til at begrunde deres tilstedeværelse på værtsmedlemsstatens område. En sådan praksis ville være i strid med selve ånden i opholdsdirektivets artikel 15, stk. 3, som indeholder et forbud mod, at medlemsstaten lader udsendelsesafgørelsen ledsage af et indrejseforbud.

93.      I lyset af det ovenstående foreslår jeg, at den nederlandske regerings forslag om, at en udsendelsesafgørelses retsvirkninger systematisk (43) skal opretholdes i mindst tre måneder, forkastes.

94.      De argumenter, som den nederlandske regering har fremført på grundlag af en a contrario læsning af bestemmelserne om »misbrug« i Kommissionens retningslinjer (44) og i dom af 12. marts 2014, O. og B. (45), med henblik på at bevise, at en ny ret til ophold efter opholdsdirektivets artikel 6 først kan opstå, når den berørte person har haft »reelt og faktisk ophold« uden for værtsmedlemsstaten, kan ikke rejse tvivl om denne konklusion.

95.      Først og fremmest kan den adfærd, som personer, der efter at være blevet udsendt fra værtsmedlemsstatens område, ønsker at vende tilbage til denne for at opholde sig der, udviser, ikke betegnes som »misbrug« i henhold til Domstolens praksis og Kommissionens retningslinjer, for så vidt som der ikke er tale om en kunstig adfærd, som alene har til formål at opnå retten til at færdes og opholde sig frit i henhold til EU-retten, og som til trods for, at de EU-retlige bestemmelser er overholdt, ikke opnår det formål, der forfølges med disse bestemmelser (46). Tværtimod drejer det sig i den foreliggende sag om ganske enkelt at afgøre, om denne person kan indrømmes en ny ret til ophold, hvis denne formelt opfylder de betingelser, der er opstillet i EU-retten.

96.      Dernæst er forbindelsen mellem dommen i sagen O. og B. og en situation, hvor en person, der ønsker på ny at opholde sig i værtsmedlemsstaten, i realiteten ringe, for så vidt som der er tale om to sager, der ikke er sammenlignelige. I dommen i sagen O. og B. skulle Domstolen således afgøre spørgsmålet, om EU-retten var til hinder for, at en medlemsstat nægter en tredjelandsstatsborger, der er familiemedlem til en unionsborger, som er statsborger i denne medlemsstat, ret til ophold ved denne statsborgers tilbagevenden til nævnte medlemsstat, når denne inden sin tilbagevenden har opholdt sig i en anden medlemsstat sammen med det berørte familiemedlem alene i sin egenskab af unionsborger. Der var således tale om betingelserne for indrømmelse af en afledt opholdsret til en tredjelandsstatsborger, og det er i denne særlige sammenhæng, at kriteriet om unionsborgerens og familiemedlemmets »reelle ophold« i værtsmedlemsstaten blev anset for at åbne en afledt opholdsret ved unionsborgerens tilbagevenden til den medlemsstat, i hvilken han var statsborger (47). I en situation som den i hovedsagen omhandlede har den berørte person imidlertid ikke søgt at gøre en afledt opholdsret gældende, som denne skulle have opnået ret til ved at etablere sig i en anden medlemsstat end værtsmedlemsstaten med henblik på at drage fordel af denne i værtsmedlemsstaten ved sin tilbagevenden.

97.      I modsætning til dommen i sagen O. og B. er der ikke, når der er truffet en udsendelsesafgørelse, nogen grund til at kræve »varigt ophold« eller »reelt ophold« i en anden medlemsstat end den, der har truffet denne afgørelse. Det vigtigste er, at den berørte person har bragt sit ophold i den medlemsstat, der har truffet udsendelsesafgørelsen, til ophør. Forpligtelsen til at forlade området i henhold til en udsendelsesafgørelse kan ikke give anledning til en forpligtelse til at etablere sig i en anden medlemsstat og opnå et nyt »reelt ophold«, idet en sådan forpligtelse er i strid med unionsborgerens grundlæggende ret til at opholde sig, hvor han måtte ønske det på Unionens område.

c)      De øvrige relevante elementer

98.      Det fremgår af min bedømmelse dels, at retsvirkningerne af udsendelsesafgørelser i henhold til opholdsdirektivets artikel 15 ikke ophører, alene fordi den berørte borger rent fysisk forlader værtsmedlemsstatens område, dels, at disse retsvirkninger ikke kan opretholdes, for så vidt som denne borger ikke på ny opfylder betingelserne for ophold eller har haft ophold af en vis varighed uden for denne medlemsstat. Det kan således udledes heraf, at værtsmedlemsstatens nationale myndigheder og domstole fra sag til sag skal vurdere de tidsmæssige virkninger af udsendelsesafgørelser.

99.      Selv om det er den effektive virkning af direktivets bestemmelser, der bør ligge til grund for fastsættelsen af de relevante elementer, findes der dog efter min opfattelse i denne henseende mindst tre typer elementer, der bør udgøre en del af den vifte af indicier, som de nationale myndigheder skal tage i betragtning.

100. For det første er jeg af den opfattelse, at det, for at virkningerne af en udsendelsesafgørelse er udtømt over for en person, og denne på ny kan opnå ret til ophold i værtsmedlemsstaten, er nødvendigt, at denne har forladt den pågældende medlemsstats område, hvilket effektivt bringer den pågældendes ophold i landet til ophør. I dette tilfælde skal administrationen kontrollere, om den berørte person rent faktisk har taget alle de nødvendige skridt til at godtgøre, at vedkommende er ophørt med at bo i den pågældende medlemsstat. Følgende elementer, der afhænger af typen af det pågældende ophold, kan være relevante med henblik på at afgøre, om opholdet i værtsmedlemsstaten reelt og faktisk er blevet bragt til ophør. Når den berørte person således opholdt sig i værtsmedlemsstaten i henhold til opholdsdirektivets artikel 6 og er blevet udsendt, fordi vedkommende ikke længere opfylder betingelserne for bevarelse af denne ret i henhold til direktivets artikel 14, er det lettere for den pågældende at godtgøre, at vedkommende faktisk har forladt området på grund af bevisets karakter og den omstændighed, at den berørte person ikke har haft tid til at blive integreret i værtsmedlemsstaten. Som Domstolen allerede har fastslået i sin praksis, har en unionsborger, som udøver sine rettigheder i henhold til opholdsdirektivets artikel 6, stk. 1, ikke til hensigt at slå sig ned i værtsmedlemsstaten på en sådan måde, at det er gunstigt for at opbygge eller konsolidere et familieliv i denne medlemsstat (48). Når den berørte person derimod har opholdt sig i værtsmedlemsstaten i henhold til direktivets artikel 7, kan den dokumentation, som den berørte person skal fremlægge, være mere krævende. F.eks. skal denne person godtgøre, at vedkommende har anmodet om at blive slettet af folkeregistret, har opsagt sin lejekontrakt eller vand- og energiforsyning, har bestilt flytning, er afmeldt en struktur for integration på arbejdsmarkedet eller har afsluttet andre forbindelser, der forudsætter en permanent tilstedeværelse. I denne henseende kan jeg konstatere, at selv om varigheden af fraværet fra værtsmedlemsstatens område ikke i sig selv kan være afgørende, heller ikke isoleret set, kan den udgøre et af de vigtige elementer, som de nationale myndigheder tager hensyn til. Det er indlysende, at et langvarigt fravær taler for et reelt og faktisk ophør af opholdet i værtsmedlemsstaten, og dermed for, at udsendelsesafgørelsens retsvirkninger er ophørt.

101. For det andet bør personer, der har ret til ophold, som det allerede er blevet fastslået, ikke gøres til genstand for udsendelsesforanstaltninger, så længe de ikke udgør en urimelig byrde for værtsmedlemsstatens sociale system. Med henblik på at afgøre, om personen udgør en sådan urimelig byrde, og på i givet fald at træffe foranstaltninger til udsendelse af denne som omhandlet i 16. betragtning til opholdsdirektivet, er den pågældende medlemsstat forpligtet til at undersøge, »om der er tale om midlertidige vanskeligheder, og tage hensyn til opholdets varighed, unionsborgerens personlige forhold og størrelsen af den ydede støtte«. På baggrund af disse kriterier skal de nationale myndigheder således på et individuelt grundlag kunne undersøge, om den udsendte person, selv om denne ikke opfylder de i opholdsdirektivets artikel 7 opstillede betingelser, ikke længere udgør en urimelig byrde for det sociale system og dermed kan gøre en ret til ophold i henhold til nævnte direktivs artikel 6 gældende. Denne vurdering vil kunne bestå i en evaluering af den berørte persons personlige situation og dennes adfærd efter udsendelsen. Det skal i denne forbindelse bemærkes, at begrebet »sociale ydelser« er bredt og omfatter alle de ydelser, som en unionsborger ikke har bidraget til, og som finansieres af statskassen (49). Når en person eksempelvis som appellanten i hovedsagen har begået gentagne strafbare handlinger efter sin udsendelse (50), vil denne adfærd kunne være relevant, idet den kan afspejle en risiko for, at personen kommer til at udgøre en urimelig byrde som følge af mobiliseringen af en betydelig del af politiets ressourcer på grund af den pågældende persons adfærd. Det tilkommer imidlertid den forelæggende ret at vurdere den urimelige karakter af en sådan udnyttelse af de sociale ydelser.

102. For det tredje og sidste er et andet element, som vil kunne tages i betragtning, den pågældende persons hensigt om at rette sig efter udsendelsesafgørelsen og bryde de eksisterende forbindelser til værtsmedlemsstaten. Dette element indebærer dog en række praktiske vanskeligheder, navnlig fordi det er vanskeligt objektivt at vurdere, om en person reelt har til hensigt at bringe sit ophold til ophør. Det ville således kræve, at den nationale administration foretager en »ren hensigtsproces«, som vanskeligt kan underbygges af objektive indicier, særlig hvis udrejsedatoen og administrationens kontrol ligger tæt på hinanden i tidsmæssig henseende, eller hvis det sted, hvor personen opholder sig, og værtsmedlemsstaten geografisk ligger i nærheden af hinanden.

V.      Forslag til afgørelse

103. På baggrund af ovenstående betragtninger foreslår jeg Domstolen at besvare de af Raad van State (øverste domstol i forvaltningsretlige sager, Nederlandene) forelagte præjudicielle spørgsmål således:

»Artikel 15, stk. 1, i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2004/38/EF af 29. april 2004 om unionsborgeres og deres familiemedlemmers ret til at færdes og opholde sig frit på medlemsstaternes område, om ændring af forordning (EF) nr. 1612/68 og om ophævelse af direktiv 64/221/EØF, 68/360/EØF, 72/194/EØF, 73/148/EØF, 75/34/EØF, 75/35/EØF, 90/364/EØF, 90/365/EØF og 93/96/EØF, som ændret ved Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 492/2011 af 5. april 2011, bør fortolkes således, at en udsendelsesafgørelse truffet af en værtsmedlemsstat på grundlag af denne bestemmelse ikke kan anses for fuldt gennemført og for ikke længere at have retsvirkninger, alene fordi den af denne afgørelse berørte person rent fysisk har forladt denne medlemsstats område. Det påhviler nævnte medlemsstats myndigheder at vurdere de tidsmæssige virkninger af sådanne afgørelser på grundlag af en individuel undersøgelse af den berørte person under hensyntagen til en eventuel ændring af forholdene, der gør det muligt for denne person på ny at opfylde de betingelser for ophold, der ikke var opfyldt, og som havde ligget til grund for udsendelsesafgørelsen, eller, såfremt dette ikke er tilfældet, en række elementer, såsom navnlig forekomsten af et reelt og faktisk ophør af opholdet i værtsmedlemsstaten, idet varigheden af opholdet uden for denne medlemsstats område i denne henseende er et vejledende kriterium, som dog ikke i sig selv er afgørende, samt risikoen for, at den nævnte person udgør en urimelig byrde for værtsmedlemsstatens sociale system.«


1 –      Originalsprog: fransk.


2 –      Europa-Parlamentets og Rådets direktiv af 29.4.2004 om unionsborgeres og deres familiemedlemmers ret til at færdes og opholde sig frit på medlemsstaternes område, om ændring af forordning (EF) nr. 1612/68 og om ophævelse af direktiv 64/221/EØF, 68/360/EØF, 72/194/EØF, 73/148/EØF, 75/34/EØF, 75/35/EØF, 90/364/EØF, 90/365/EØF og 93/96/EØF (EUT 2004, L 158, s. 77), som ændret ved Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 492/2011 af 5.4.2011 (EUT 2011, L 141, s. 1, og berigtiget i EUT 2004, L 229, s. 35).


3 –      Domstolen fortolkede visse andre aspekter af opholdsdirektivets artikel 15, navnlig rækkevidden af de proceduremæssige garantier, der er fastsat i denne artikel, i dom af 12.7.2018, Banger (C-89/17, EU:C:2018:570, præmis 42-52), og af 10.9.2019, Chenchooliah (C-94/18, EU:C:2019:693, præmis 71-88). Disse proceduremæssige garantier blev ligeledes fortolket i generaladvokat Szpunars forslag til afgørelse G.M.A. (Arbejdssøgende) (C-710/19, EU:C:2020:739, punkt 86-99).


4 –      Jf. Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 562/2006 af 15.3.2006 om indførelse af en fællesskabskodeks for personers grænsepassage (Schengen-grænsekodeks) (EUT 2006, L 105, s. 1).


5 –      Dette register udgør en integrerende del af folkeregistret og indeholder navnlig oplysninger om personer, som opholder sig i Nederlandene i indtil fire måneder.


6 –      Det var således blevet konstateret, at FS havde arbejdet i fem måneder i Nederlandene, men ikke længere havde nogen lønnet beskæftigelse, ikke havde godtgjort, at han var ufrivilligt arbejdsløs eller arbejdssøgende, og ikke rådede over tilstrækkelige midler til at kunne forsørge sig selv.


7 –      Statssekretæren har i mellemtiden berigtiget denne vurdering og erkendt, at FS havde efterkommet denne afgørelse inden for den fastsatte frist (jf. punkt 27 i dette forslag til afgørelse).


8 –      Jf. dom af 12.3.2014, O. og B. (C-456/12, EU:C:2014:135, præmis 53 og 56).


9 –      Jf. artikel 5, stk. 1, i konvention om gennemførelse af Schengenaftalen af 14.6.1985 mellem regeringerne for staterne i Den Økonomiske Union Benelux, Forbundsrepublikken Tyskland og Den Franske Republik om gradvis ophævelse af kontrollen ved de fælles grænser, der blev underskrevet i Schengen den 19.6.1990 (EFT 2000, L 239, s. 19) og trådte i kraft den 26.3.1995.


10 –      Jf. artikel 8 EF (EFT 1992, C 191, s. 1).


11 –      Med vedtagelsen af opholdsdirektivet ønskede EU-lovgiver at kodificere den tidligere afledte ret, der særskilt omhandlede arbejdstagere, selvstændige erhvervsdrivende samt studerende og andre ikke-erhvervsaktive personer med henblik på at forenkle og styrke unionsborgernes ret til fri bevægelighed og ophold (jf. tredje og fjerde betragtning). Dette direktiv, der gør op med den opsplittede fremgangsmåde, har ændret eller ophævet denne afledte ret og dermed givet retten til fri bevægelighed på grundlag af unionsborgerskab en ny dimension (dom af 7.10.2010, Lassal, C-162/09, EU:C:2010:592, præmis 30 og den deri nævnte retspraksis).


12 –      Jf. tiende betragtning til opholdsdirektivet og dom af 11.11.2014, Dano (C-333/13, EU:C:2014:2358, præmis 70 og den deri nævnte retspraksis).


13 –      Jf. opholdsdirektivets artikel 8, stk. 1 og 2.


14 –      Jf. dom af 17.2.2005, Oulane (C-215/03, EU:C:2005:95, præmis 21 og 35).


15 –      Jf. dom af 17.2.2005, Oulane (C-215/03, EU:C:2005:95, præmis 24 og 25).


16 –      Jf. opholdsdirektivets artikel 8, stk. 1 og 2.


17 –      Jf. opholdsdirektivets artikel 5, stk. 5.


18 –      Jf. dom af 10.9.2019, Chenchooliah (C-94/18, EU:C:2019:693, præmis 60 og 61 og den deri nævnte retspraksis). Desuden fastsætter opholdsdirektivet de situationer, i hvilke den afledte opholdsret opretholdes, når kravet om at ledsage eller slutte sig til unionsborgeren ikke længere er muligt, dvs. i tilfælde af unionsborgerens død eller udrejse (artikel 12) eller i tilfælde af skilsmisse, omstødelse af et ægteskab eller et registreret partnerskabs ophør (artikel 13). I disse situationer skal familiemedlemmer, der er statsborgere i en medlemsstat, for at bevare opholdsretten opfylde de betingelser, der er opstillet i direktivets artikel 7, stk. 1 (artikel 12, stk. 1, og artikel 13, stk. 1), mens familiemedlemmer, der er tredjelandsstatsborgere, skal opfylde de særlige bestemmelser, der gælder for familiemedlemmer, der er opstillet i nævnte direktivs artikel 12, stk. 2, og artikel 13, stk. 2 (jf. dom af 10.9.2019, Chenchooliah, C-94/18, EU:C:2019:693, præmis 66).


19 –      Det må konstateres, at udtrykket »udsendelsesafgørelse« hverken anvendes i opholdsdirektivets artikel 27, stk. 1, eller artikel 15, stk. 1, som mere generelt henviser til henholdsvis en »[begrænsning af] den frie bevægelighed og ophold« og »afgørelser om begrænsning af bevægelsesfriheden«. Det fremgår imidlertid af nævnte direktivs øvrige bestemmelser, at »udsendelsesafgørelser« klart udgør en del af disse foranstaltninger (jf. henholdsvis nævnte direktivs artikel 28, stk. 1, og artikel 15, stk. 2 og 3).


20 –      I henhold til opholdsdirektivets artikel 28, stk. 2, kan en medlemsstat således ikke træffe en udsendelsesafgørelse vedrørende en unionsborger eller dennes familiemedlemmer, når de har opnået ret til tidsubegrænset ophold på værtsmedlemsstatens område, medmindre det skyldes alvorlige hensyn til den offentlige orden eller sikkerhed.


21 –      Jf. opholdsdirektivets kapitel VI med overskriften »Begrænsninger i retten til indrejse og ophold af hensyn til den offentlige orden, sikkerhed eller sundhed«.


22 –      Dom af 10.9.2019, Chenchooliah (C-94/18, EU:C:2019:693, præmis 74).


23 –      Det fremgår af opholdsdirektivets artikel 3, stk. 1, at direktivet ligeledes finder anvendelse på og giver de heri fastsatte rettigheder til unionsborgeres familiemedlemmer som defineret i direktivets artikel 2, nr. 2), der ledsager disse eller slutter sig til dem (jf. dom af 10.9.2019, Chenchooliah, C-94/18, EU:C:2019:693, præmis 54 og den deri nævnte retspraksis).


24 –      I 16. betragtning til opholdsdirektivet præciseres det endvidere, at »[v]ærtsmedlemsstaten bør undersøge, om der er tale om midlertidige vanskeligheder, og tage hensyn til opholdets varighed, unionsborgerens personlige forhold og størrelsen af den ydede støtte for at fastslå, om vedkommende er blevet en urimelig byrde for dens sociale system, så der må træffes foranstaltninger til udsendelse«.


25 –      Anvendelsen af kriteriet om, at den pågældende ikke må udgøre en urimelig byrde for det sociale system, vil ligeledes kunne vedrøre betingelserne i opholdsdirektivets artikel 13, stk. 2, om bevarelse af retten til ophold for familiemedlemmer, der er tredjelandsstatsborgere, i tilfælde af skilsmisse, omstødelse af ægteskabet eller ophør af et registreret partnerskab, betingelser, der ikke er knyttet til det sociale system.


26 –      Jf. dom af 20.2.1997, Kommissionen mod Belgien (C-344/95, EU:C:1997:81, præmis 12-18), og af 17.12.2020, G.M.A. (Arbejdssøgende) (C-710/19, EU:C:2020:1037, præmis 22-27).


27 –      Under alle omstændigheder skal det fremhæves, at det fremgår af Domstolens praksis, således som den er kodificeret i opholdsdirektivets artikel 27, stk. 2, at udsendelsesforanstaltninger, der træffes af hensyn til den offentlige orden eller sikkerhed, kun er begrundede, hvis den pågældende adfærd udgør en »reel, umiddelbar og tilstrækkeligt alvorlig trussel, der berører en grundlæggende samfundsinteresse«. Kommissionen har i denne henseende anført, at gentagne småforbrydelser under visse omstændigheder tilsammen kan udgøre en enkelt forbrydelse, der kan udgøre en trussel mod den offentlige orden. Jf. punkt 3.2 i Meddelelse fra Kommissionen til Europa-Parlamentet og Rådet om retningslinjer for en bedre gennemførelse og anvendelse af [opholdsdirektivet] (KOM(2009) 313 endelig, s. 12, herefter »Kommissionens retningslinjer«). Det skal dog fremhæves, at flere domme ifølge Domstolens praksis ikke i sig selv er tilstrækkelige til at godtgøre, at der foreligger en sådan trussel, og at dette forslag fra Kommissionen derfor kun skal anvendes undtagelsesvist (jf. analogt dom af 4.10.2007, Polat, C-349/06, EU:C:2007:581, præmis 28-39).


28 –      Såfremt en anden medlemsstat end værtsmedlemsstaten indrømmer en ny ret til ophold, bringer denne ret til ophold udsendelsesafgørelsen effektivt til ophør erga omnes, herunder også over for værtsmedlemsstaten.


29 –      Jf. punkt 27 i dette forslag til afgørelse. Den nederlandske regering er af den opfattelse, at såfremt en ny frist på tre måneder begyndte at løbe, hver gang grænsen overskrides, ville det de facto resultere i en automatisk ret til ubegrænset ophold i mere end tre på hinanden følgende måneder for unionsborgere, der ikke opfylder de i opholdsdirektivets artikel 7 opstillede krav.


30 –      Dom af 11.4.2019, Tarola (C-483/17, EU:C:2019:309, præmis 37 og 38 og den deri nævnte retspraksis).


31 –      Domstolen har forklaret, at udtrykket »tilsvarende« skal forstås således, at bestemmelserne i opholdsdirektivets artikel 30 og 31 i relation til direktivets artikel 15 kun finder anvendelse, hvis de faktisk, eventuelt med de nødvendige tilpasninger, kan anvendes på afgørelser, som er begrundet i andre hensyn end den offentlige orden, sikkerhed eller sundhed (dom af 10.9.2019, Chenchooliah, C-94/18, EU:C:2019:693, præmis 81).


32 –      Jf. også opholdsdirektivets artikel 31, stk. 4.


33 –      Jf. i denne retning dom af 4.6.2013, ZZ (C-300/11, EU:C:2013:363, præmis 48).


34 –      For fuldstændighedens skyld skal det bemærkes, at en afgørelse om indrejseforbud er en foranstaltning, der potentielt kan være tidsubegrænset (»et livsvarigt indrejseforbud«), hvilket ville gå uforholdsmæssigt ud over de personer, der er omfattet af opholdsdirektivet (jf. 27. betragtning). En udsendelsesafgørelse vil derimod kunne gennemføres straks, og selv om retsvirkningerne af en sådan afgørelse kan vare ved efter udsendelsen i form af et forbud mod en ny ret til ophold, kan dette forbud ikke opretholdes i et ubegrænset tidsrum, for i dette tilfælde vil der være tale om en afgørelse om livsvarigt indrejseforbud.


35 –      Dom af 10.9.2019, Chenchooliah (C-94/18, EU:C:2019:693, præmis 74).


36 –      Jf. i denne retning generaladvokat Wahls forslag til afgørelse Brey (C-140/12, EU:C:2013:337, punkt 44).


37 –      Vending, som er anvendt i opholdsdirektivets artikel 32, stk. 1, og som vedrører forbud mod at opholde sig i landet, men som også kan finde tilsvarende anvendelse på udsendelsesafgørelser. Jf. i denne retning ligeledes dom af 18.5.1982, Adoui og Cornuaille (115/81 og 116/81, EU:C:1982:183, præmis 12).


38 –      Desuden skal familiemedlemmer, der inden udsendelsen havde en afledt opholdsret, også have den samme mulighed, når de på ny opfylder de i opholdsdirektivets artikel 6, stk. 2, eller artikel 7, stk. 2, opstillede betingelser. Situationen er imidlertid mindre indlysende, når familiemedlemmer gør »bevarelse« af en sådan ret gældende i henhold til direktivets artikel 12 og 13, for så vidt som en sådan bevarelse forudsætter, at den pågældende opholdsret ikke har været afbrudt. En sådan afbrydelse har tydeligvis fundet sted, når opholdsretten ophører, og der træffes en udsendelsesafgørelse. Når et sådant familiemedlem er blevet udsendt, kan denne efter min opfattelse følgelig ikke gøre bestemmelser gældende, der finder anvendelse på bevarelse af retten til ophold. Det er således kun, når familiemedlemmet selv opfylder de i nævnte direktivs artikel 6 eller 7 opstillede forpligtelser, at en ændring af forholdene kan begrunde en ny ret til ophold. Det skal i denne forbindelse fremhæves, at opholdsdirektivets bestemmelser ikke tildeler tredjelandsstatsborgere nogen selvstændig ret, idet de rettigheder, de har, er afledt af en unionsborgers udøvelse af retten til fri bevægelighed (dom af 12.3.2014, O. og B., C-456/12, EU:C:2014:135, præmis 36).


39 –      Jf. punkt 36 i dette forslag til afgørelse.


40 –      Jf. i denne retning dom af 25.7.2008, Metock m.fl. (C-127/08, EU:C:2008:449, præmis 84), og af 11.4.2019, Tarola (C-483/17, EU:C:2019:309, præmis 38).


41 –      I samme retning skal enhver begrænsning i udøvelsen af denne ret, eftersom den er sikret ved artikel 45, stk. 1, i chartret om grundlæggende rettigheder, i henhold til chartrets artikel 52, »være fastlagt i lovgivningen og [...] respektere [denne rets] væsentligste indhold«.


42 –      Jf. punkt 68 og 69 i dette forslag til afgørelse.


43 –      Det betyder ikke, at en udsendelsesafgørelses retsvirkninger ikke kan opretholdes i mere end tre måneder, på grundlag af en individuel bedømmelse.


44 –      Jf. fodnote 27 i Kommissionens retningslinjer, punkt 4.3, »Andre former for misbrug«, s. 18.


45 –      C-456/12, EU:C:2014:135.


46 –      Jf. i denne retning dom af 14. 12.2000, Emsland-Stärke (C-110/99, EU:C:2000:695, præmis 52 ff.), og af 12.3.2014, O. og B. (C-456/12, EU:C:2014:135, præmis 58).


47 –      Jf. dom af 12.3.2014, O. og B. (C-456/12, EU:C:2014:135, præmis 56 og 57).


48 –      Dom af 12.3.2014, O. og B. (C-456/12, EU:C:2014:135, præmis 52).


49 –      Generaladvokat Wahls forslag til afgørelse Brey (C-140/12, EU:C:2013:337, punkt 41); jf. også dom af 19.9.2013, Brey (C-140/12, EU:C:2013:565, præmis 61).


50 –      Den forelæggende ret har anført, at »[e]fter løsladelsen har politiet registreret yderligere to anmeldelser vedrørende udlændingen«.