CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE
JULIANE KOKOTT
presentate il 13 luglio 2023 (1)
Causa C‑434/22
AS «Latvijas valsts meži»
contro
Dabas aizsardzības pārvalde
[domanda di pronuncia pregiudiziale dell’Administratīvā rajona tiesa (Tribunale amministrativo distrettuale, Lettonia)]
«Domanda di pronuncia pregiudiziale – Conservazione degli habitat naturali e della flora e della fauna selvatiche – Direttiva 92/43/CEE – Opportuna valutazione dell’incidenza – Nozione di piano o di progetto – Intervento in una foresta per prevenire gli incendi – Connessione diretta con la gestione del sito o sua necessità – Urgenza della misura – Misure preventive – Principio di leale cooperazione – Riparazione del pregiudizio»
I. Introduzione
1. L’articolo 6, paragrafo 3, della direttiva «Habitat» (2) richiede la previa valutazione dell’incidenza di piani e progetti che potrebbero avere incidenze significative su zone di conservazione di importanza europea, i cosiddetti siti Natura 2000. Tuttavia si pone la questione se debbano essere oggetto di una valutazione preliminare anche le misure preventive di protezione antincendio nelle zone forestali e di quali siano le conseguenze della mancata valutazione. Tali punti devono essere chiariti nell’ambito del presente procedimento pregiudiziale.
2. Il procedimento principale verte sul fatto che l’utilizzatore di una foresta in un sito Natura 2000 ha abbattuto alberi al fine di facilitare la lotta contro gli incendi in futuro, senza che fosse previamente effettuata una valutazione. Dopo averne preso conoscenza, le autorità competenti per la protezione del sito hanno adottato alcune misure alle quali l’utilizzatore si oppone. Oltre all’obbligo di valutazione per tali misure preventive di protezione antincendio, occorre in particolare esaminare quali misure possano essere disposte nel caso in cui tali attività siano state svolte senza previa valutazione.
II. Contesto normativo
A. Diritto dell’Unione
3. L’articolo 1, lettera l), della direttiva «Habitat» definisce una zona speciale di conservazione come «un sito di importanza comunitaria designato dagli Stati membri mediante un atto regolamentare, amministrativo e/o contrattuale in cui sono applicate le misure di conservazione necessarie al mantenimento o al ripristino, in uno stato di conservazione soddisfacente, degli habitat naturali e/o delle popolazioni delle specie per cui il sito è designato».
4. L’articolo 4, paragrafo 4, di detta direttiva prevede la designazione di zone speciali di conservazione:
«Quando un sito di importanza comunitaria è stato scelto a norma della procedura di cui al paragrafo 2, lo Stato membro interessato designa tale sito come zona speciale di conservazione il più rapidamente possibile e entro un termine massimo di sei anni, stabilendo le priorità in funzione dell’importanza dei siti per il mantenimento o il ripristino, in uno stato di conservazione soddisfacente, di uno o più tipi di habitat naturali di cui all’allegato I o di una o più specie di cui all’allegato II e per la coerenza di Natura 2000, nonché alla luce dei rischi di degrado e di distruzione che incombono su detti siti».
5. La protezione dei siti Natura 2000 è disciplinata, in particolare, dall’articolo 6 della direttiva «Habitat»:
«1. Per le zone speciali di conservazione, gli Stati membri stabiliscono le misure di conservazione necessarie che implicano all’occorrenza appropriati piani di gestione specifici o integrati ad altri piani di sviluppo e le opportune misure regolamentari, amministrative o contrattuali che siano conformi alle esigenze ecologiche dei tipi di habitat naturali di cui all’allegato I e delle specie di cui all’allegato II presenti nei siti.
2. Gli Stati membri adottano le opportune misure per evitare nelle zone speciali di conservazione il degrado degli habitat naturali e degli habitat di specie nonché la perturbazione delle specie per cui le zone sono state designate, nella misura in cui tale perturbazione potrebbe avere conseguenze significative per quanto riguarda gli obiettivi della presente direttiva.
3. Qualsiasi piano o progetto non direttamente connesso e necessario alla gestione del sito ma che possa avere incidenze significative su tale sito, singolarmente o congiuntamente ad altri piani e progetti, forma oggetto di una opportuna valutazione dell’incidenza che ha sul sito, tenendo conto degli obiettivi di conservazione del medesimo. Alla luce delle conclusioni della valutazione dell’incidenza sul sito e fatto salvo il paragrafo 4, le autorità nazionali competenti danno il loro accordo su tale piano o progetto soltanto dopo aver avuto la certezza che esso non pregiudicherà l’integrità del sito in causa e, se del caso, previo parere dell’opinione pubblica.
4. Qualora, nonostante conclusioni negative della valutazione dell’incidenza sul sito e in mancanza di soluzioni alternative, un piano o progetto debba essere realizzato per motivi imperativi di rilevante interesse pubblico, inclusi motivi di natura sociale o economica, lo Stato membro adotta ogni misura compensativa necessaria per garantire che la coerenza globale di Natura 2000 sia tutelata. Lo Stato membro informa la Commissione delle misure compensative adottate.
Qualora il sito in causa sia un sito in cui si trovano un tipo di habitat naturale e/o una specie prioritari, possono essere addotte soltanto considerazioni connesse con la salute dell’uomo e la sicurezza pubblica o relative a conseguenze positive di primaria importanza per l’ambiente ovvero, previo parere della Commissione, altri motivi imperativi di rilevante interesse pubblico».
6. Inoltre, la prima questione fa riferimento alla definizione di progetto di cui all’articolo 1, paragrafo 2, lettera a), della direttiva VIA (3):
«2. Ai fini della presente direttiva si intende per:
a) «progetto»:
– la realizzazione di lavori di costruzione o di altri impianti od opere,
– altri interventi sull’ambiente naturale o sul paesaggio, compresi quelli destinati allo sfruttamento delle risorse del suolo;
b) (…)».
B. Diritto lettone
7. La Lettonia ha recepito la direttiva «Habitat» nella Likums «Par īpaši aizsargājamām dabas teritorijām» (legge sulle zone speciali di conservazione).
8. Per proteggere il sito di cui trattasi è stato adottato il Ministru kabineta 2017. gada 16. Augusta noteikumi n. 478, «Dabas lieguma “Ances purvi un meži” individuālie aizsardzības un izmantošanas noteikumi» (decreto n. 478 del Consiglio dei Ministri, del 16 agosto 2017, sulle norme specifiche per la conservazione e l’utilizzo della Riserva naturale «Pantani e foreste di Ance»; in prosieguo: il «decreto n. 478»).
9. Il comma 11.2 del decreto n. 478 stabilisce che, nei terreni forestali, è vietato l’abbattimento di alberi secchi e la rimozione di alberi caduti, di lettiera o loro parti, il cui diametro superi i 25 cm nella parte più spessa, se il loro volume totale è inferiore a 20 metri cubi per ettaro di soprassuolo, fatte salve le seguenti eccezioni: 11.2.1. l’abbattimento e la rimozione degli alberi pericolosi, lasciando gli alberi sul soprassuolo; 11.2.2. l’esecuzione di tali attività negli habitat forestali prioritari dell’Unione europea: nelle torbiere boscose (91D0*), nei boschi paludosi (9080*); nelle foreste alluvionali costiere e delle piane inondabili (91E0*) e nelle foreste boreali primordiali o naturali (9010*), in cui è vietato l’abbattimento di alberi secchi e la rimozione di alberi caduti, della lettiera o loro parti, il cui diametro sia superiore a 25 cm nella parte più spessa.
10. Il comma 23.3.3 del decreto n. 478 stabilisce che dal 1° febbraio al 31 luglio è vietata la silvicoltura nell’area di riserva stagionale, ad eccezione delle misure di protezione e lotta agli incendi boschivi.
11. La Riserva naturale dispone inoltre di un piano di gestione del sito (piano che copre gli anni dal 2016 al 2028; in prosieguo: il «piano di gestione»), che è stato approvato conformemente alla vides aizsardzības un reģionālās attīstības ministra 2016. gada 28. aprīļa rīkojums Nr.105 (ordinanza n. 105 del Ministro per la Protezione ambientale e lo Sviluppo regionale, del 28 aprile 2016).
III. Fatti e domanda di pronuncia pregiudiziale
12. Secondo la domanda di pronuncia pregiudiziale, la Riserva naturale «Ances purvi un meži» («Pantani e foreste di Ance»; in prosieguo: la «Riserva naturale») costituisce una zona speciale di conservazione di importanza europea, con una superficie totale di 9 822 ettari (4). La zona è stata creata per garantire la conservazione e la gestione di habitat oggetto di specifica protezione, in Lettonia e nell’Unione europea, di siti di specie animali e vegetali rare e protette, nonché del complesso paesaggistico delle depressioni e dune costiere situate nella suddetta zona. La Riserva naturale comprende 20 habitat, oggetto di specifica protezione, di importanza europea, con una superficie totale di 9 173 ettari (5), 48 specie di piante vascolari protette, 28 specie di piante briofite, 2 specie di funghi, 9 specie di licheni, 11 specie di mammiferi, 61 specie di uccelli rari e 15 specie di invertebrati. La zona è importante per la nidificazione degli uccelli rari e a rischio di estinzione. Nel 2004 la Riserva naturale, con una superficie di 10 056 ettari, è stata iscritta nell’elenco dei siti di importanza internazionale per gli uccelli.
13. Il 31 luglio 2019, la società per azioni Latvijas valsts meži ha depositato istanza al Valsts vides dienests (6) (Servizio statale per l’ambiente) per una prima valutazione dell’impatto ambientale e l’emanazione di norme tecniche relative all’esecuzione, nella Riserva naturale, delle attività previste nel piano delle misure di prevenzione antincendio per l’anno 2019, in accordo con il Valsts meža dienests (Servizio forestale statale), misure fra le quali è ricompreso l’abbattimento di alberi, che a lungo termine consentirebbe di migliorare la situazione in termini di protezione antincendio nella Riserva naturale e di garantire allo stesso tempo la tempestiva ed efficace prevenzione e lo spegnimento degli incendi boschivi che potrebbero scoppiare.
14. Con decisione del 4 dicembre 2019, il Ventspils reģionālā vides pārvalde (Dipartimento regionale dell’ambiente di Ventspils, Lettonia), che fa parte del Servizio statale per l’ambiente, ha deciso di applicare la procedura di valutazione dell’impatto ambientale all’attività proposta dalla Latvijas valsts meži. Il 20 febbraio 2020, il Ventspils reģionālā vides pārvalde (Ufficio statale di monitoraggio dell’ambiente, Lettonia), ha modificato la decisione dell’autorità regionale per l’ambiente di Ventspils del 4 dicembre 2019, stabilendo che a tale attività non era applicabile la procedura di valutazione dell’impatto ambientale, bensì la procedura di valutazione relativa ai siti Natura 2000.
15. La Latvijas valsts meži ha informato l’Ufficio statale di monitoraggio dell’ambiente che il piano delle misure di prevenzione antincendio (per l’anno 2019) non sarebbe stato attuato e che pertanto non sarebbe stata condotta la procedura di valutazione relativa alle zone speciali di conservazione di importanza europea (Natura 2000).
16. Il 7 e il 14 gennaio 2021, i dipendenti della Dabas aizsardzības pārvalde (Autorità per la tutela dell’ambiente, Lettonia) dell’amministrazione regionale di Kurzeme (Lettonia) hanno effettuato un’ispezione presso la Riserva naturale, constatando che la Latvijas valsts meži aveva abbattuto alberi in una zona della Riserva naturale per una lunghezza di circa 17 km, allargando i sentieri naturali.
17. L’Autorità per la tutela dell’ambiente ha concluso che nel caso di specie era stata eseguita un’attività non prevista dal piano di gestione del sito, né dal decreto lettone n. 478. Essa ha altresì constatato che tale attività rientrava tra quelle per le quali era stata prevista la summenzionata procedura di valutazione dell’impatto sul sito protetto.
18. Di conseguenza, con decisione del 15 gennaio 2021, l’Autorità per la tutela dell’ambiente ha imposto alla Latvijas valsts meži di ridurre l’impatto negativo dell’attività eseguita nel sito protetto sulla conservazione della sua naturalità, mantenendo in loco i pini abbattuti nei popolamenti forestali con un tronco di più di 25 cm di diametro. Essa ha motivato la propria decisione con il fatto che gli alberi abbattuti diventeranno, attraverso la successiva decomposizione naturale del legno, un substrato adatto allo sviluppo di alcune specie di insetti oggetto di specifica protezione presenti nella riserva naturale, tra cui il coleottero longicorno delle conifere della specie Tragosoma depsarium e il grande coleottero longicorno della specie Ergates faber. L’autorità per la tutela dell’ambiente ha inoltre ordinato alla Latvijas valsts meži di integrare la quantità di legno secco nei summenzionati soprassuoli dell’habitat prioritario protetto dell’Unione europea 9010* «Foreste boreali primordiali o naturali» (7), che attualmente è a un livello insufficiente.
19. La Latvijas valsts meži si è opposta a tale decisione, che tuttavia è stata confermata dal direttore generale dell’Autorità per la tutela dell’ambiente con decisione del 22 marzo 2021. L’impresa ha quindi presentato all’Administratīvā rajona tiesa (Tribunale amministrativo distrettuale, Lettonia) una domanda di annullamento di tale decisione.
20. Nella domanda si sostiene che, nel caso di specie, la Latvijas valsts meži avrebbe svolto esclusivamente le attività consentite e richieste dalle disposizioni di legge – misure di protezione contro gli incendi boschivi per ridurre il pericolo di incendi, che comportano la manutenzione delle strade forestali e dei sentieri naturali, ivi compreso l’abbattimento di alberi sulla base delle autorizzazioni rilasciate dal Valsts meža dienests (Servizio forestale dello Stato); tali misure non sarebbero soggette alla procedura di valutazione relativa ai siti Natura 2000 e che sarebbero state eseguite in conformità con il piano di gestione del sito e con il decreto n. 478.
21. La domanda contiene altresì un riferimento all’accordo raggiunto in occasione di un seminario organizzato il 29 luglio 2020 dal Servizio forestale dello Stato sul miglioramento della protezione antincendio nelle foreste e nei pantani, compresa la Riserva naturale, in base al quale, ai fini della manutenzione dei sentieri naturali, si dovevano abbattere alberi nella Riserva naturale. L’obbligo imposto dalla decisione impugnata si ripercuoterebbe negativamente sulla protezione antincendio e sull’esercizio delle funzioni di contrasto agli incendi nel territorio della Riserva naturale. Anche il Servizio forestale dello Stato ha fatto riferimento a tale aspetto.
22. Di conseguenza, l’Administratīvā rajona tiesa (Tribunale amministrativo distrettuale, Lettonia) sottopone alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali:
1. Se nella nozione di «progetto» ai sensi dell’articolo 1, paragrafo 2, lettera a), della direttiva VIA rientrino anche le attività svolte in un’area forestale per garantire la manutenzione delle infrastrutture forestali antincendio in tale area, conformemente ai requisiti in materia di protezione antincendio stabiliti dalla normativa applicabile.
2. In caso di risposta affermativa alla prima questione pregiudiziale, se si debba ritenere che le attività che si svolgono in un’area forestale per garantire la manutenzione delle infrastrutture forestali antincendio in tale area, conformemente ai requisiti stabiliti in materia di protezione antincendio dalla normativa applicabile, costituiscano, ai fini dell’articolo 6, paragrafo 3, della direttiva «Habitat», un progetto direttamente connesso e necessario alla gestione del sito, cosicché, in relazione a tali attività, non occorra effettuare la procedura di valutazione relativa alle zone speciali di conservazione di importanza europea (Natura 2000).
3. In caso di risposta negativa alla seconda questione pregiudiziale, se dall’articolo 6, paragrafo 3, della direttiva «Habitat», derivi l’obbligo di procedere parimenti ad una valutazione di tali piani e progetti (attività) che, non essendo direttamente connessi e necessari alla gestione della zona speciale di conservazione, possono avere incidenze significative sulle zone di conservazione di importanza europea (Natura 2000) e che sono tuttavia realizzati in adempimento della normativa nazionale al fine di garantire le esigenze di protezione e lotta contro gli incendi boschivi.
4. In caso di risposta affermativa alla terza questione, se una tale attività possa essere proseguita e completata prima dell’espletamento del procedimento di valutazione ex post delle zone speciali di conservazione di importanza europea (Natura 2000).
5. In caso di risposta affermativa alla terza questione, se le autorità competenti siano obbligate, al fine di evitare possibili incidenze significative, a richiedere la riparazione del danno e ad adottare misure, laddove l’importanza delle incidenze non sia stata valutata in un procedimento di valutazione relativo alle zone speciali di conservazione di importanza europea (Natura 2000).
23. Hanno presentato osservazioni scritte la Latvijas valsts meži, la Dabas aizsardzības pārvalde (Autorità per la tutela dell’ambiente) e la Commissione europea. La Corte ha rinunciato allo svolgimento di un’udienza orale ai sensi dell’articolo 76, paragrafo 2, del regolamento di procedura, ritenendosi sufficientemente edotta per statuire sulla domanda di pronuncia pregiudiziale.
IV. Valutazione giuridica
24. Conformemente alla richiesta della Corte, mi concentrerò principalmente sulla quinta questione, relativa ai provvedimenti presi dall’Autorità per la tutela dell’ambiente in relazione alla mancanza di un’opportuna valutazione dell’incidenza [v., sul punto, sub E)]. Inoltre, anche la seconda e la quarta questione meritano un esame più attento. Esse riguardano, da un lato, il nesso tra le misure preventive di protezione antincendio controverse e la gestione del sito [v., sul punto, sub B)] e, dall’altro, l’urgenza delle misure [v., sul punto, sub D)]. Al fine di rispondere alla prima e alla terza questione [v., sul punto, sub A e C)], richiamerò essenzialmente la giurisprudenza pertinente della Corte.
A. Prima questione pregiudiziale – Manutenzione e creazione di sentieri
25. Con la prima questione, il giudice del rinvio fa riferimento alla nozione di progetto ai sensi della direttiva VIA. Di fatto, tuttavia, esso desidera sapere se l’abbattimento di alberi ai fini della manutenzione o della creazione di sentieri naturali all’interno di un’area protetta conformemente ai requisiti legali in materia di protezione antincendio, debba essere considerato un progetto ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 3, prima frase, della direttiva «Habitat».
26. In effetti, ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 3, prima frase, della direttiva «Habitat» è necessario effettuare una opportuna valutazione dell’incidenza, tenendo conto degli obiettivi di conservazione di una zona speciale di conservazione, solo qualora un piano o un progetto possa avere incidenze significative su tale zona speciale di conservazione a norma della direttiva, singolarmente o congiuntamente ad altri piani o progetti.
27. È vero che la direttiva «Habitat» non definisce cosa intenda per progetto, tuttavia l’articolo 1, paragrafo 2, lettera a), della direttiva VIA, ne contiene una definizione. In conformità di tale disposizione, la nozione di «progetto» include la realizzazione di lavori di costruzione o di altri impianti o opere nonché altri interventi sull’ambiente naturale o sul paesaggio, compresi quelli destinati allo sfruttamento delle risorse del suolo. Dalla giurisprudenza della Corte risulta che un progetto ai sensi della definizione della direttiva VIA è a fortiori un progetto ai sensi della direttiva «Habitat» (8).
28. Tuttavia, la direttiva VIA definisce la nozione di «progetto» in modo più restrittivo rispetto alla direttiva «Habitat», poiché i requisiti relativi agli «impianti od opere» o agli «interventi» non figurano in quest’ultima. Di conseguenza, la nozione di progetto della direttiva «Habitat» comprende anche progetti che non rientrano più nella nozione di progetto della direttiva VIA (9); ai suoi fini, è determinante piuttosto se l’attività di cui trattasi possa avere incidenze significative su un sito protetto (10) o se esista una probabilità o un rischio che un piano o un progetto pregiudichi significativamente il sito (11).
29. La creazione di un sentiero naturale mediante l’abbattimento di alberi potrebbe essere considerata la realizzazione di un altro impianto o opera (12). Per contro, l’abbattimento di alberi ai fini della manutenzione di infrastrutture esistenti potrebbe costituire, quantomeno, un altro intervento sull’ambiente naturale o sul paesaggio. In ogni caso, in un sito protetto che comprende, come nel caso di specie (13), la protezione di tipi di habitat forestali, misure del genere implicano, in linea di massima, probabilità o rischi di perturbazioni significative.
30. Alla prima questione occorre quindi rispondere che l’abbattimento di alberi in un’area protetta per proteggere gli habitat forestali ai fini della manutenzione o della creazione di nuovi impianti infrastrutturali in tale area, conformemente ai requisiti legali in materia di protezione antincendio, è un progetto ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 3, prima frase, della direttiva «Habitat».
B. Seconda questione pregiudiziale – Gestione di un sito
31. La seconda questione mira a stabilire se l’abbattimento di alberi in un’area protetta per proteggere gli habitat forestali ai fini della manutenzione o della creazione di nuovi impianti infrastrutturali in tale area, conformemente ai requisiti legali in materia di protezione antincendio, sia direttamente connesso e necessario alla gestione del sito.
32. In effetti, ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 3, prima frase, della direttiva «Habitat», un’opportuna valutazione dell’incidenza su una zona speciale di conservazione, tenendo conto degli obiettivi di conservazione della stessa, non è necessaria qualora la misura in questione sia direttamente connessa o necessaria alla gestione del sito.
33. L’utilizzatore economico di una zona forestale sarà certamente del parere che le misure preventive di protezione antincendio in tale sito sono direttamente connesse o necessarie alla gestione del sito.
34. Tuttavia, l’articolo 6 della direttiva «Habitat» ha ad oggetto la protezione dei siti Natura 2000. Di conseguenza, «gestione del sito» si riferisce non alle misure per lo sfruttamento economico del sito, ma alle misure definite all’articolo 1, lettera l), necessarie al mantenimento o al ripristino, in uno stato di conservazione soddisfacente, degli habitat naturali e/o delle popolazioni delle specie per cui il sito è designato.
35. Ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 1, tali misure devono essere conformi alle esigenze ecologiche dei tipi di habitat naturali di cui all’allegato I e delle specie di cui all’allegato II presenti nei siti. L’articolo 4, paragrafo 4, prevede inoltre che, all’atto della designazione dei siti, lo Stato membro stabilisca le priorità in funzione della loro importanza per il mantenimento o il ripristino, in uno stato di conservazione soddisfacente, di uno più tipi di habitat naturale di cui all’allegato I o di una o più specie di cui all’allegato II e per la coerenza di Natura 2000, nonché alla luce dei rischi di degrado o di distruzione che incombono su detti siti. Misure e priorità sono stabilite dallo Stato membro sulla base delle migliori conoscenze scientifiche disponibili (14).
36. Pertanto, nell’ambito del ricorso per inadempimento relativo alla foresta di Białowieża, la Corte ha valutato se i controversi lavori di abbattimento di alberi fossero conformi agli obiettivi e alle misure di conservazione stabiliti per tale sito. Non essendo questo il caso, essa ha respinto l’argomento dello Stato membro secondo cui tali lavori sarebbero stati direttamente connessi o necessari alla gestione del sito protetto (15).
37. Le misure preventive di prevenzione e lotta agli incendi possono essere connesse o necessarie alla gestione di un sito protetto, ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 3, prima frase, della direttiva «Habitat». Infatti, gli incendi possono pregiudicare gli habitat protetti e, quindi gli obiettivi di conservazione del sito (16). Di conseguenza, secondo la domanda di pronuncia pregiudiziale, sia il piano di tutela della natura, sia il decreto lettone n. 478 (17) contengono riferimenti indiretti alla necessità di misure di protezione e lotta agli incendi nell’area protetta in questione.
38. Da ciò non consegue, tuttavia, che tutte le misure preventive di protezione antincendio, o quantomeno le misure controverse, siano per ciò stesso direttamente connesse o necessarie alla gestione del sito. Ciò risulta già dal fatto che gli incendi possono anche far parte dello sviluppo naturale di taluni tipi di habitat protetti ed essere quindi persino necessari per determinate specie (18). Anche l’Autorità per la tutela dell’ambiente lo sottolinea nelle sue osservazioni.
39. Così, il manuale di interpretazione della Commissione sui tipi di habitat di cui all’Allegato I della direttiva «Habitat» definisce il tipo di habitat prioritario 9010* «Taiga occidentale» come foreste antiche naturali e giovani stadi successionali che si sviluppano naturalmente dopo gli incendi (19). Di conseguenza, per questo tipo di habitat e per il tipo di habitat 2180 «Dune boscose della regione atlantica, continentale e boreale», che coprono ampie parti del sito protetto oggetto della controversia, gli Stati membri hanno segnalato gli incendi e la lotta contro gli stessi come una delle dieci principali minacce e pressioni (20).
40. La misura in cui l’abbattimento di alberi ai fini della manutenzione o della creazione di sentieri naturali all’interno di un sito protetto incide sul sito dipende anzitutto dall’ubicazione degli alberi abbattuti, segnatamente da se siano ivi interessati tipi di habitat o di specie protetti, nonché dalla specie e dallo stato degli alberi.
41. Nondimeno, anche in caso di impatto negativo su taluni obiettivi di conservazione del sito protetto, è possibile che lo Stato membro attribuisca un peso maggiore alla protezione antincendio. Infatti, ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 4, della direttiva «Habitat», esso è tenuto a stabilire le priorità e quindi, in particolare, a dirimere conflitti fra diverse finalità (21). Una ponderazione a favore delle misure preventive di protezione antincendio sarebbe giustificata se il rischio di un futuro pregiudizio al sito causato dagli incendi fosse maggiore rispetto al pregiudizio concreto arrecato a taluni obiettivi di conservazione dalle misure in questione.
42. Tale ponderazione presuppone tuttavia la piena considerazione degli obiettivi di conservazione di cui trattasi. Le competenze amministrative generali in materia di protezione antincendio o di gestione forestale non giustificano quindi ancora il potere di adottare misure preventive di protezione antincendio come misure di conservazione per un sito Natura 2000. Nemmeno un’impresa che utilizzi il sito economicamente può decidere in merito. La ponderazione rientra piuttosto nella competenza degli organismi preposti alla tutela del sito in virtù della legislazione dello Stato membro, vale a dire preposti alla definizione degli obiettivi di conservazione e delle misure conformemente all’articolo 4, paragrafo 4, e all’articolo 6, paragrafo 1, della direttiva «Habitat».
43. Le misure preventive adottate sulla base di disposizioni legislative generali relative alla protezione antincendio o di piani di protezione antincendio fondati su tali disposizioni possono quindi essere direttamente connesse o necessarie alla gestione di un sito protetto, ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 3, prima frase, della direttiva «Habitat», solo se rientrano anche tra le misure di conservazione stabilite ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 4, e dell’articolo 6, paragrafo 1. Per contro, le misure precauzionali di protezione antincendio che non soddisfano tale requisito e che potrebbero incidere negativamente sugli obiettivi di conservazione del sito devono essere sottoposte a un’opportuna valutazione dell’incidenza ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 3, prima frase.
C. Terza questione pregiudiziale – Regolamentazione della lotta agli incendi
44. La terza questione riprende la tesi secondo cui le misure controverse sono attuate in conformità con la normativa nazionale al fine di garantire le esigenze di protezione e lotta contro gli incendi boschivi. Si chiede quindi se una valutazione dell’incidenza debba comunque essere effettuata malgrado le disposizioni nazionali, qualora le condizioni di cui all’articolo 6, paragrafo 3, prima frase, della direttiva «Habitat» ai fini di tale valutazione siano soddisfatte.
45. L’obbligo di opportuna valutazione previsto dall’articolo 6, paragrafo 3, di tale direttiva non contiene tuttavia eccezioni per le misure previste dal diritto interno. La normativa nazionale in materia di lotta agli incendi non può pertanto dispensare dall’osservanza dell’articolo 6, paragrafo 3.
46. In pratica, il giudice nazionale è quindi tenuto ad interpretare, per quanto possibile, le disposizioni che recepiscono l’articolo 6, paragrafo 3, della direttiva «Habitat» e tutte le altre disposizioni nazionali, comprese quelle relative alla lotta agli incendi, conformemente alle prescrizioni dell’articolo 6, paragrafo 3 (22). Tale interpretazione deve, per quanto possibile, garantire che anche le misure attuate in conformità con la normativa nazionale in materia di protezione antincendio siano valutate, qualora sussistano le condizioni che fondano l’obbligo di valutazione. Secondo le indicazioni dell’Autorità per la tutela dell’ambiente e della Commissione, ciò non comporta problemi nel diritto lettone.
47. Se tuttavia una siffatta interpretazione conforme alla direttiva non fosse possibile, la direttiva «Habitat», essendo una direttiva, non può comunque creare obblighi a carico di un privato (23). I proprietari privati di aree forestali potrebbero così invocare eccezioni previste a livello nazionale all’obbligo di effettuare una valutazione d’impatto sulla base delle disposizioni in materia di protezione antincendio.
48. Secondo le informazioni riportate sul suo sito web, la società Latvijas valsts meži è, però, interamente di proprietà dello Stato lettone e gestisce le foreste demaniali. Lo rifletterebbe già il suo nome, che può essere tradotto con «foreste demaniali lettoni». Se così fosse, fatto che in caso di dubbio spetterebbe al giudice di rinvio verificare, la Latvijas valsts meži deve essere considerata un’emanazione dello Stato lettone, che non può trarre vantaggio da una trasposizione errata della direttiva «Habitat» (24). In tal caso, la direttiva «Habitat» è direttamente opponibile alla Latvijas valsts meži (25).
D. Quarta questione pregiudiziale – Prosecuzione delle misure prima della valutazione dell’incidenza
49. Con la quarta questione il giudice del rinvio domanda se le misure antincendio controverse possano essere proseguite e completate prima dell’espletamento del procedimento di valutazione ex post dell’incidenza sui siti Natura 2000.
50. È possibile che, nell’ambito di tale questione, il giudice del rinvio evochi la giurisprudenza secondo la quale i giudici nazionali possono, in determinate circostanze, mantenere temporaneamente gli effetti di talune autorizzazioni rilasciate in violazione di un obbligo di valutazione imposto dal diritto dell’Unione fino alla regolarizzazione a posteriori di tale vizio procedurale (26).
51. Tuttavia, eccezion fatta per la quarta questione, la domanda di pronuncia pregiudiziale non contiene alcun riferimento ad una effettiva prosecuzione dei lavori o a una successiva valutazione dell’incidenza delle misure. Inoltre, la giurisprudenza citata presuppone che il mantenimento dell’autorizzazione e la connessa prosecuzione della rispettiva attività siano necessari per preminenti ragioni di interesse generale, come la tutela dell’ambiente (27) o l’approvvigionamento energetico (28). La domanda di pronuncia pregiudiziale non contiene indicazioni nemmeno in tal senso.
52. Dall’iter della decisione impugnata e dagli argomenti dedotti dalla Latvijas valsts meži risulta, tuttavia, che le misure controverse sono state attuate senza che venisse effettuata un’opportuna valutazione delle incidenze in quanto l’impresa non intendeva attendere la valutazione in ragione dell’urgenza delle misure di prevenzione antincendio. Intendo quindi tale questione come diretta a stabilire se in casi di particolare urgenza sia lecito applicare misure in linea di principio soggette all’obbligo di valutazione, prima dell’espletamento della valutazione e prima che i risultati della stessa siano disponibili.
53. Una siffatta attuazione anticipata di misure non è prevista all’articolo 6, paragrafo 3, della direttiva «Habitat». Piuttosto, secondo la formulazione di tale disposizione, l’opportuna valutazione deve essere effettuata prima dell’esecuzione della misura in questione (29). Di conseguenza, la Corte qualifica la valutazione come ex ante (30).
54. Questo scaglionamento temporale è necessario per chiarire, per quanto possibile, prima dell’attuazione di ogni misura se e, in caso affermativo, in quali limiti l’area protetta ne sarebbe pregiudicata. Per la sua stessa natura, una valutazione a posteriori non consente di impedire il verificarsi di incidenze negative. Inoltre, in assenza di un’accurata valutazione preliminare al pregiudizio, sarà difficile, di regola, stabilire a posteriori e con certezza le condizioni originarie del sito e l’entità delle eventuali incidenze negative.
55. Pertanto, in linea di principio, non è consentito avviare una misura soggetta a valutazione prima che la valutazione dell’incidenza sia conclusa. Ciò vale a maggior ragione per la prosecuzione di una misura che sia già stata avviata in violazione dell’obbligo di effettuare tale valutazione.
56. Nondimeno, sono ipotizzabili rischi di diversa natura che, alla luce della giurisprudenza sopra citata sul mantenimento delle autorizzazioni (31), potrebbero giustificare un’eccezione alla valutazione ex ante.
57. Una siffatta eccezione è particolarmente evidente nel caso di pericoli reali e attuali, come un incendio o un’inondazione. È ugualmente ipotizzabile nel caso di pericoli imminenti il cui verificarsi, pur non essendo attuale, è molto probabile nel prossimo futuro. Tale probabilità potrebbe ricavarsi, ad esempio, da previsioni meteorologiche o dal fatto che si siano già verificate precipitazioni significative a monte, che causeranno a breve a un’inondazione a valle.
58. Nell’ambito del presente procedimento non occorre tuttavia statuire su tali situazioni. Le parti controvertono piuttosto sulle misure precauzionali volte a facilitare la prevenzione di pericoli reali e attuali in futuro, in un momento non ancora prevedibile.
59. Se, di regola, è utile attuare tali misure cautelari il più rapidamente possibile, in modo da essere preparati all’effettivo sopravvenire di un pericolo, l’urgenza è tuttavia molto meno pronunciata che nel caso di pericoli reali e attuali o di pericoli imminenti.
60. Al riguardo, spetta agli Stati membri adottare regole e disposizioni che consentano, in caso di necessità, di prendere decisioni tempestive in merito alle misure preventive compatibili con le disposizioni dell’articolo 6 della direttiva «Habitat» sulla protezione dei siti (32).
61. Se, come nel caso di specie, tali misure devono essere autorizzate ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 3, di detta direttiva, lo Stato membro deve quindi perlomeno garantire che la valutazione dell’incidenza possa essere effettuata il più rapidamente possibile. La presa in considerazione delle migliori conoscenze scientifiche in materia (33) e la partecipazione del pubblico (34) saranno senza dubbio dispendiose in termini di tempo. Se però le autorità competenti dispongono di risorse ed esperienza sufficienti e tutte le parti coinvolte collaborano lealmente, dovrebbe essere possibile raggiungere una decisione entro pochi mesi o perfino più rapidamente.
62. Le indicazioni fornite nella domanda di pronuncia pregiudiziale fanno ritenere possibile che, nel caso di specie, una decisione in merito alle misure avrebbe potuto essere presa in tempo utile. In effetti, tra la richiesta di espletamento di una valutazione introdotta dalla Latvijas valsts meži il 31 luglio 2019 e l’ultima decisione amministrativa del 20 febbraio 2020 erano già trascorsi più di sei mesi. Nel corso dell’anno successivo, la Latvijas valsts meži ha inizialmente annunciato che non avrebbe attuato le misure, prima che l’autorità ambientale constatasse, nel corso di un’ispezione effettuata nel gennaio 2021, che esse erano state invece attuate, in assenza di una valutazione. Ciò è avvenuto presumibilmente nell’inverno 2020/2021, quindi più di un anno dopo la prima richiesta. Si deve quindi presumere che sarebbe stato possibile effettuare un’opportuna valutazione dell’incidenza.
63. Inoltre, occorre ricordare ancora una volta, su questo punto, che le misure precauzionali di protezione antincendio servono agli obiettivi di conservazione del sito e possono quindi, in quanto misure di conservazione, essere direttamente connesse o necessarie alla gestione del sito (35). È vero che la determinazione delle misure di conservazione deve tenere conto anche delle migliori prove scientifiche disponibili (36) e che può parimenti essere richiesta la partecipazione del pubblico (37); sussiste tuttavia maggiore flessibilità rispetto alla valutazione dell’incidenza di cui all’articolo 6, paragrafo 3, della direttiva «Habitat». Pertanto, dovrebbe essere di norma preferibile, e anche più rapido, decidere in merito alle misure precauzionali di protezione antincendio in connessione con le misure di conservazione del sito.
64. Le misure preventive di protezione antincendio suscettibili di incidere significativamente su una zona speciale di conservazione, che non servono a scongiurare un pericolo attuale o imminente per un bene protetto di importanza preponderante e che non sono state definite misure di conservazione ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 4, e dell’articolo 6, paragrafo 1, della direttiva «Habitat», non possono quindi essere attuate prima che sia stata espletata un opportuna valutazione dell’incidenza ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 3. Gli Stati membri devono tuttavia garantire che tali misure possano essere valutate il più rapidamente possibile.
E. Quinta questione pregiudiziale – Riparazione
65. Con la quinta questione il giudice del rinvio desidera sapere se le autorità competenti siano obbligate, al fine di evitare possibili incidenze significative, a chiedere la riparazione del danno e ad adottare misure, laddove l’incidenza su un sito Natura 2000 non sia stata valutata conformemente all’articolo 6, paragrafo 3, della direttiva «Habitat».
66. Tale questione non ha nulla a che vedere con la responsabilità dello Stato per i danni causati ai singoli da violazioni del diritto dell’Unione ad esso imputabili (38). Il giudice chiede, piuttosto, se le autorità competenti debbano richiedere la riparazione del danno o l’adozione di altre misure a privati che abbiano recato pregiudizio all’integrità di un sito Natura 2000 omettendo un’opportuna valutazione dell’incidenza.
67. L’obiettivo di tale «riparazione del danno» non può, di norma, essere un risarcimento pecuniario bensì, in via prioritaria, un vero e proprio «risarcimento in natura», vale a dire la riparazione del pregiudizio arrecato al sito. È vero che una riparazione integrale raramente è possibile; nel caso di specie, si tratta infatti di alberi abbattuti che possono essere sostituiti solo nel corso di decenni. Tuttavia, sarà spesso possibile adottare misure per ridurre l’impatto negativo o compensarlo altrove.
68. Intesa in tal senso, la questione è volta a stabilire se, in forza della direttiva «Habitat», l’Autorità per la tutela dell’ambiente fosse tenuta ad adottare i provvedimenti impugnati nel procedimento principale. Secondo la domanda di pronuncia pregiudiziale, essa ha imposto alla Latvijas valsts meži di lasciare sul soprassuolo della foresta i pini abbattuti di diametro superiore a 25 cm nella parte più spessa e di integrare la quantità di legno secco al momento insufficiente nei soprassuoli dell’habitat prioritario protetto dell’Unione europea 9010* «Taiga occidentale».
69. Intendo quest’ultimo provvedimento nel senso che la Latvijas valsts meži non può rimuovere il legno secco fino a quando esso non sia presente in quantità sufficiente. Non si può infatti ritenere che l’Autorità per la tutela dell’ambiente abbia con ciò inteso imporre l’abbattimento di alberi fino al raggiungimento di un determinato volume di legno secco. In base a questa interpretazione, il provvedimento non fa che ribadire gli obblighi preesistenti previsti dal comma 11.2 del decreto n. 478, che vietano di rimuovere il legno secco qualora il suo volume sia insufficiente. Non si tratta quindi di un’ingiunzione di riparazione.
70. Di conseguenza, si pone in sostanza la questione se le autorità competenti fossero tenute a ordinare alla Latvijas valsts meži di lasciare sul soprassuolo della foresta i pini abbattuti di diametro superiore a 25 cm nella parte più spessa.
71. È vero che il giudice si chiede se tale provvedimento sia stato imposto al fine di evitare possibili incidenze significative, tuttavia la questione viene posta solo nell’ipotesi in cui l’abbattimento degli alberi richiedesse un’opportuna valutazione dell’incidenza, che non è stata effettuata. Di conseguenza, l’effetto principale di tale provvedimento è che la Latvijas valsts meži non può proseguire le misure adottate in violazione dell’articolo 6, paragrafo 3, della direttiva «Habitat», rimuovendo dalla foresta gli alberi abbattuti illegalmente.
72. Nemmeno tale provvedimento ha quindi lo scopo di riparare al pregiudizio o di evitare direttamente possibili incidenze significative, ma unicamente di impedire la prosecuzione della violazione dell’articolo 6, paragrafo 3, della direttiva «Habitat». Il fatto che ciò si accompagni a una limitazione dell’impatto negativo di tale violazione è solo un effetto secondario.
73. Gli Stati membri e tutti i loro organi sono già tenuti ad ordinare la cessazione di una violazione del diritto dell’Unione e ad adottare le corrispondenti disposizioni di attuazione in base al vincolo alle direttive previsto dall’articolo 288, terzo comma, TFUE e al principio della lealtà di cui all’articolo 4, paragrafo 3, TUE. La fedeltà all’Unione impone, in particolare, che gli Stati membri adottino ogni misura di carattere generale o particolare atta ad assicurare l’esecuzione degli obblighi derivanti dai trattati o conseguenti agli atti delle istituzioni dell’Unione. Tale obbligo incombe non solo allo Stato in quanto tale, ma anche a tutte le autorità nazionali nell’ambito delle loro competenze (39), compresa l’autorità ambientale. Esso incombe, inoltre, anche alle imprese considerate un’emanazione dello Stato membro (40), come sembra essere il caso della Latvijas valsts meži (41).
74. Nel contesto di altre valutazioni ambientali, la Corte ha quindi stabilito che la revoca o la sospensione di un’autorizzazione già rilasciata può essere necessaria per rimediare all’omissione di una valutazione (42). Impedire la prosecuzione di un’attività che viola il diritto dell’Unione ha la stessa qualità.
75. Si deve quindi ritenere che le autorità di uno Stato membro, nell’ambito delle loro competenze ai sensi dell’articolo 288, terzo comma, TFUE e dell’articolo 4, paragrafo 3, TUE, siano tenute a ordinare la cessazione delle misure che sono state attuate in violazione dell’articolo 6, paragrafo 3, della direttiva «Habitat». Un’impresa considerata un’emanazione di uno Stato è già obbligata a mettere fine a una tale misura direttamente e senza che sia necessario ricorrere alla normativa nazionale o a un’ingiunzione amministrativa.
76. Occorre rilevare che solo nel caso in cui la Corte intenda pronunciarsi non solo sulla cessazione delle violazioni, ma anche sull’effettiva riparazione del pregiudizio, sarebbe rilevante anche la lealtà nei confronti dell’Unione. Infatti, essa obbliga gli Stati membri anche a cancellare le conseguenze illecite di una violazione del diritto dell’Unione (43) e a risarcire i danni causati da tale violazione (44).
77. Inoltre, anche qualora una normativa dell’Unione, come la direttiva «Habitat», non contenga una specifica norma sanzionatoria di una violazione, gli Stati membri sono tenuti, ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 3, TUE, ad adottare tutte le misure atte a garantire la portata e l’efficacia del diritto dell’Unione (45). Con ciò si intendono le misure, e in particolare le norme, che garantiscono che i singoli rispettino il diritto dell’Unione. Se è vero che in tale contesto il più delle volte vengono applicate sanzioni (46), a maggior ragione si impongono norme volte a garantire la riparazione di eventuali pregiudizi derivanti dalla violazione del diritto dell’Unione (47). Infatti, l’obiettivo principale della normativa di cui trattasi non è sanzionare i singoli, bensì creare o conservare un determinato stato. Inoltre, l’obbligo di riparare al pregiudizio rafforza la cogenza delle normative considerate, in quanto costituisce un incentivo a evitare le violazioni (48).
78. Per quanto riguarda la protezione dei siti ai sensi della direttiva «Habitat», l’obiettivo della creazione o della conservazione di un determinato stato assume un’importanza particolare dal momento che si tratta di norme che mirano a proteggere il patrimonio naturale comune dell’Unione europea (49).
79. Come la Corte ha già precisato (50), gli Stati membri devono quindi adottare normative che consentano di obbligare i singoli a riparare i pregiudizi causati all’integrità dei siti Natura 2000 in violazione dell’articolo 6, paragrafo 3, della direttiva «Habitat». Una parte delle basi giuridiche nazionali pertinenti può già risultare dall’attuazione della direttiva sulla responsabilità ambientale (51), tuttavia, in ragione delle molteplici restrizioni di tale regolamentazione, non è escluso che un’efficace attuazione della direttiva «Habitat» richieda l’adozione di disposizioni di più ampia portata in materia di riparazione.
80. Nel caso di specie, ad ogni modo, tali norme interne non sono rilevanti se Latvijas valsts meži è considerata un’emanazione dello Stato lettone ed è quindi direttamente soggetta agli obblighi derivanti dalla direttiva «Habitat» (52).
V. Conclusione
81. Propongo pertanto alla Corte di rispondere alla domanda di pronuncia pregiudiziale nei seguenti termini:
1. L’abbattimento di alberi in un’area protetta per proteggere gli habitat forestali ai fini della manutenzione o della creazione di nuovi impianti infrastrutturali in tale area, conformemente ai requisiti legali in materia di protezione antincendio, costituisce un progetto ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 3, prima frase, della direttiva 92/43/CEE, relativa alla conservazione degli habitat naturali e seminaturali e della flora e della fauna selvatiche.
2. Le misure preventive adottate sulla base di disposizioni legislative generali relative alla protezione antincendio o di piani di protezione antincendio fondati su tali disposizioni possono essere direttamente connesse o necessarie alla gestione di un sito protetto, ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 3, prima frase, della direttiva 92/43, solo se costituiscono allo stesso tempo parte delle misure di conservazione necessarie ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 4, e dell’articolo 6, paragrafo 1, della medesima direttiva. Per contro, le misure precauzionali di protezione antincendio che non soddisfano tale requisito e che potrebbero incidere negativamente sugli obiettivi di conservazione del sito devono essere sottoposte a un’opportuna valutazione dell’incidenza ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 3, prima frase.
3. L’obbligo di valutazione dell’incidenza previsto all’articolo 6, paragrafo 3, della direttiva 92/43 non contiene eccezioni per le misure basate sulla normativa nazionale in materia di lotta contro gli incendi. Tali disposizioni non possono quindi, in linea di principio, dispensare dall’osservanza dell’articolo 6, paragrafo 3.
4. Le misure preventive di protezione antincendio suscettibili di incidere significativamente su una zona speciale di conservazione, che non servono a scongiurare un pericolo attuale o imminente per un bene protetto di importanza preponderante e che non sono definite misure di conservazione ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 4, e dell’articolo 6, paragrafo 1, della direttiva 92/43, non possono essere attuate prima che sia stata espletata un opportuna valutazione dell’incidenza ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 3. Gli Stati membri devono tuttavia garantire che tali misure possano essere valutate il più rapidamente possibile.
5. Le autorità di uno Stato membro sono tenute, nell’ambito delle loro competenze ai sensi dell’articolo 288, terzo comma, TFUE e dell’articolo 4, paragrafo 3, TUE, a ordinare la cessazione delle misure che sono state attuate in violazione dell’articolo 6, paragrafo 3, della direttiva 92/43. Un’impresa considerata un’emanazione di uno Stato è già obbligata a mettere fine a una tale misura direttamente e senza che sia necessario ricorrere alla normativa nazionale o a un’ingiunzione amministrativa.